香港的贫穷问题及解决方案

香港的貧窮問題及解決方案

黃洪博士

香港城市大學社會科學學部講師

本文是根據本人過去數年來所作的研究向立法會福利事務委員會提交有關香港貧窮問題及解決方案的陳述。本文分為三部分:

1. 九十年代香港貧窮問題的狀況 2. 現時香港貧窮問題的成因 3. 香港貧窮問題的解決方案

九十年代香港貧窮問題的狀況

相對貧窮: 貧富懸殊的惡化

香港九十年代的貧窮狀況，無論以相對貧窮或絕對貧窮來量度，均出現惡化的趨勢。

??堅尼系數由71年的0.43，升至81年0.451及91年的0.476；到96年更

上升至0.518。2001年再升上0.525。

??九十年代中後期日本堅尼系數最低只有0.249,而南韓是0.316,台灣是

0.319，貧窮懸殊屬低水平；星加坡是0.378及中國是0.403屬中水平；就算是經濟發展水平比香港低的新興工業地區如泰國、馬來西亞及菲律賓其堅化系數均在0.414至0.485之間??無論是與本身發展歷史相比及與鄰近地區相比，香港的香港的收入分佈愈來愈走向不平均??81年全港最低收入之20%住戶取得所有住戶總收入的4.6%，到86年這比率微升至5.0%，到1991年又下降至4.3%，至96年，比率更大幅下降至3.7%。在2001年有關比例更進一步下滑至3.2%。

表一: 1981至1996香港十等分收入組別住戶佔全港住戶總收入的百分比

十等分組別 第一(最低) 第二 第三 第四 第五 第六 第七 第八 1981 1.4 3.2 4.4 5.4 6.5 7.8 9.4 11.5 1986 1.6 3.4 4.4 5.4 6.4 7.6 9.1 11.4 1991 1.3 3.0 4.0 5.0 6.1 7.4 9.0 11.4 1996 1.1 2.6 3.6 4.6 5.7 7.0 8.5 10.6 2001 0.9 2.3 3.4 4.4 5.6 7.0 8.8 11.1 第九 第十(最高) 總 計 堅尼系數

15.2 35.2 100.0 0.451 15.2 35.5 100.0 0.453 15.5 37.3 100.0 0.476 14.5 41.8 100.0 0.518 15.3 41.2 100.0 0.525 資料來源: 統計署 香港人口普查及中期人口普查主要報告(不同期數)

作為量度貧富懸殊的指標的堅尼系數由九六年的0.518上升至二零零一年的0.525，表面上有關升幅並不算嚴重。但如我們小心分析住戶的收入分布，便會發現不單最貧窮及最富有階層之間的收入差距在過去五年間有明顯惡化的趨勢，而亦令人憂慮的是中等收入人士亦出現兩極化的情況，中產階層的下半層收入佔全港總收入的比例減少，而上半層的收入的比例則增加。有關數據顯示兩極化不單在貧富之間出現，更出現在中產階級身上，整體社會的階層兩極化的趨勢更加明顯。

根據表一，在2001年最低十等分收入住戶，即全港最低收入的二十萬五千個住戶，其家庭收入佔全港家庭總收入的百分之零點九，而最高十等分收入住戶，亦即全港最高收入的二十萬五千個家庭，其收入佔全港家庭總收入的百分比是四十一點二。最高十分一家庭的收入高達最低十分一家庭的45.8倍。在1996年,最低十分一家庭的收入比例是百分之一點一，以最高十分一家庭是百分之四

十一點八，兩者的比例是38倍。在1996年時，貧富懸殊的問題經己嚴重，但五年間，經過亞洲金融風暴後，貧富懸殊的程度更愈來愈差。最富有的十分一人的收入是最窮十分一人的差距由38倍再大幅增至45倍，數字令人觸目驚心。

另一值得我們關注的收入趨勢，是中等入息人士的收入變化，參考統計處的數據，我們可發現一重要的分界線。屬於中位數之下的家庭入息下降，而在中位數以上的家庭的入息則增加。在2001年第三至第五十等分,即月入剛在中位數18,705之下的六十一萬中等入息下層的家庭,其收入佔全港家庭收入的比例是百分之十三點四，比起1996年下降零點五個百分點。而第六至第八等分的家庭，其入息佔全港家庭總入息的比例是百分之三十六點九，比起96年的百分之三十六點一，上升了零點八個百分點。

上述中等入息家庭的收入比例增減幅度雖然不算嚴重,但其分布及趨勢值得社會人士關心，因為數據顯示，收入愈低的組別,其比例下降愈多，反之收入愈高的組別,其比例亦上升得愈多，這證明中等入息人士亦出現兩極化的局面。這顯示亞洲金融風暴之後，大企業進行瘦身裁員，加上在全球化的推動下，中產階層亦面對科技發展及工序外移的壓力，而在勞動過程中亦出現兩極化的現象。香港的階級結構在「減肥」的情況下，經已由「啤酒肚」型轉為向「灟斗」型發展。

貧富之間的落差增大，「朱門酒肉臭，路有凍死骨」現象造成的民怨，再加上中產階級作為「中間緩衝」政治角色的減弱，香港的政治未來發展階層利益對立及矛盾的情況的機會大增。

絕對貧窮的惡化：

社會保障綜合援助計劃(綜援)是香港主要的入息援助計劃。領取綜援家庭需要經過嚴格的入息及資產審查。其個案數目的多少足以反映香港絕對貧窮的變化。在90/91年度香港的綜援個案只有66,675宗，但到98年1月經已大幅增加至189,527宗,到2001年10月更增至238,000宗。在各類綜援個案的增長中，又以低收入及失業的公援個案的增長最為引人注目。在94/95年度失業綜援個案共有5,302宗，至96/97年度己經大幅上升至14,964宗， 而到2001年10月更上升至26,941宗。這証明不單是沒有工作能力的老人或殘疾人士的「絕對貧窮」的狀況正在惡化﹔就算有工作能力的勞工的貧窮狀況亦出現惡化。

香港政府並不公開承認香港的貧窮問題迅速惡化，但由於綜援個案數目不斷增加，政府在社會保障的開支不斷增加，這經已加重政府的財政開支的負擔。綜援又缺乏有效的脫貧措施，協助有工作能力的受助者重回勞動力市場。由於個案數目龐大，就算輕微提高綜援的金額，亦會令開支大量增加。所以，香港政府對提高綜援金額採取保守的態度，金額調整的幅度經常落後於全港市民生活上升的的水平，令綜援家庭陷於貧困的生活。

麥法新採取了標準預算方法(standard budget approach)來研究綜援受助者的生活水平(MacPherson & Silburn 1995)。麥法新訂出最低生活水平的標準預算，除包括一般的食物、住屋、衣服、交通等開支外，亦包括個人擁有的物品(如家

愈「正規化」。赤貧戶的選擇變得愈來愈少。對於未能入住公屋的單身人士及新移民，現時的選擇便是在市區舊區的床位和板間房居住，由於面對市區重建的威脅，這類住戶面對籠屋和板間房供應愈來愈少的危機。這類赤貧戶的房屋支出的彈性非常之低，若不接受這租金水平和惡劣的居住環境，便可能要變成露宿者。而居住在公屋的赤貧戶，情況亦不好過，新的租金政策加上三至六型公屋之重建計劃，令公屋租金大幅提高，亦令貧窮公屋居民的負擔愈來愈重。由此可見，泡沫經濟所帶來的房屋開支的急遽增長是造成香港貧窮問題的關鍵因素。

人口結構的轉變

史文雄及吳俊雄(1997)對香港不同貧窮人士的素質分析，提出貧窮的不同面貌可分為普遍性及特殊性。在普遍性的原因方面人口老化是重要原因，這不單是香港社會並無養老金制度，而是低下層無法面對經濟急劇發展的社會，結果無法克服老人貧窮問題。不少獨居老人不單收入低，更缺乏家人照顧和聯繫反映家庭瓦解的問題。另外失業及單親都是造成貧窮的重要原因。而社會關係疏離與貧窮可謂互為因果。而在特殊性原因方面，因為香港城市化及生活水準高，而令大量新移民家庭在香港面對貧窮問題，另外居住問題帶來的困擾亦是香港貧窮問題特殊原因。簡單來說，在人口結構方面，老人、單親及新移民家庭的增加亦是貧窮的結構原因。

小結

以上宏觀角度分析香港貧窮的原因著重於經濟全球化及地區化，帶來香港經濟結構轉型，令失業上升，工資增長緩慢，加上服務業工資兩極化及勞工邊緣化造成大量有工作的貧窮人士(working poor)。而香港的經濟過於偏重房地產發展，高地價高樓價及高租金的情況，令貧窮人士要將大部分入息放在房屋開支之上，令他們百上加斤。另一方面，人口結構的轉變，老人、單親及新移民家庭的增加，亦構成貧窮的原因。

中程角度：社會排斥造成社會資本的下降

對於造成香港貧窮的原因，上述香港的研究主要以微觀及宏觀兩大類型的角度來分析，無疑兩類角度各有優缺點。微觀分析較能帶出能動者(agent)的主體性(subjectivity)及能動性，強調了窮人對貧窮問題可以作出回應和策略，指出能動者能夠改變結構的局限，但另一方面微觀分析所強調的文化因素，似乎過於強調貧窮的穩定和延續，這種悲觀的論調未能指引消除貧窮的方向，而且亦有責怪受害者(blaming the victims)之嫌。此外，能動者的多元性每每會帶來很不同的分析如依賴文化及自立文化的兩種對立的理論，微觀的視野很多時未能提出有共識的看法。

宏觀角度的優點是其著眼於政治經濟結構的歷史發展，纙輯思路比較清晰。另外宏觀角度亦突顯了造成貧窮問題是源於社會上的不公平，資本的剝削以及國

家對資本的協助而非貧窮者本身才是貧窮的主要成因。但宏觀角度過於結構化的觀點，忽視了能動者改變結構的可能性，亦令宏觀角度對消除貧窮與微觀角度顯得一樣悲觀。資本全球化、去工業化、曼克頓化等發展似乎是歷史潮流，大勢所趨，貧窮者面對這些龐大的結構變遷，顯得力量渺小，改善貧窮只能是蹚臂擋車之舉。

明顯地，微觀及宏觀的優缺點能夠互相補充，這亦帶出中程角度──透視微觀及宏觀因素在一具體歷史時空互動──的優點。Wilson(1987)及Wacquant and Wilson (1989) 便是以中程角度來解釋貧窮成因的成功例子。Wilson分析芝加哥黑人貧民區的形成，認為是地區經濟的衰落令大量職位流失，繼而令區內黑人的工人及中產階級家庭相繼外移，亦令社區中的機構沒落，令留下的居民無法再像以前可以在社區的地域經濟中求獲得經濟的來源，亦令這些居住在貧民窟居民不與主流社會中的個人及機構產生互動。Wilson 這套產業區位理論可能並不適用於其他國家，但他分析貧窮問題的方法，透視結構與能動者的互動卻很有參考價值，筆者認為這是香港貧窮問題研究應多留意的方向與方法。

筆者有份參與的另一份貧窮研究<<香港低收入住戶的探索性研究>>(呂大樂及黃洪, 1995)，亦曾嘗試以一中程的角度來分析造成香港貧窮的原因。呂及黃(1995)提出以「去權」(disempowerment)的角度來理解貧窮現象。所謂「去權」,就是社會裏某些住戶因為受到外在因素影響，而未能保護及運用一些他們有權享用的社會資源－－例如基本的居住條件、參與經濟活動的機會、教育及技術的訓

練、接收資訊的條件等－－以至無法維持經濟獨立，進而陷於貧窮的狀態。簡單來說，貧窮的成因是一些住戶被剝奪了獨立地維持經濟生活的條件，造成他們無法再效地參與各種經濟生活。

「去權」包括三個方面。一是經濟方面，這是指一些人無法隨其意願而調配時間參與工作（如單親家庭）或因環境變動而令其技能失去市場價值（如前製造業工人）。二是社會方面，這包括喪失了居住的基本條件、家庭或社交生活中的支持網絡（如露宿者）、接收資訊的條件（如殘疾人士）等。第三是政治方面的「去權」，一般低收入住戶都因為經濟壓力而難於抽身參與政治。由於缺乏政治動員的資源，他們往往在面對社會問題（如城市重建時）顯得無能為力，難以政治的手段來保護自身的利益。

呂及黃認為在上述三方面去權的情況下，造成一些住戶陷於經濟力脆弱(economically vulnerable)的位置，而這是造成香港貧窮問題的關鍵原因。所以香港所要關懷的不應只局限於生活在赤貧邊沿，完全缺乏生存條件的住戶，而是應該包括在近年經濟轉型過程中日趨困難及邊沿化的住戶。他們現時的經濟條件日趨脆弱，只要經濟出現風浪，便很容易變為無法獨立生活的貧困戶。

狹義與廣義的社會排斥

Lee & Murie (1997)總結,由於英國及德國政府的態度，在歐洲聯盟中多以狹義的理解來看「社會排斥」--指那些失業及經濟上弱勢的社群。但在其他地方有關概念則較廣, 「社會排斥」是指「長期及有系統的多元匱乏及指個人或社區成

為劣勢的動態過程」。

有關「社會排斥」的狹義的理解須放回西方福利國家開始「福利改革」，大幅削減福利的歷史脤絡中去理解。社會排斥觀點的前設是社會是不同地位層級由互相的權利和責任所組成，而這是建基於由更闊的道德標準。所有社會上的公民均有權利去得到基本水平的生活，可以參與社會上主要的社會及職業組織。而所謂社會排斥便是乖離這道德標準的過程。這表示那些被社會排斥的人士所擁有的社會權利被剝奪。結果是他／她們會在一般及長期的劣勢過程中受害，而他／她們的社會及職業參與亦會受阻(Room 1995:6)。

Berghman (1995:19)則採取較廣的定義，並較詳細地討論社會排斥如何發生，他認為在下列系統中只要有一個或多個的功能失效，便會出現社會排斥：

? 民主與法制系統: 促進民間融合(civic integration) ? 勞動力市場: 促進經濟融合(economic integration) ? 社會福利系統: 促進社會融合(social integration)

? 家庭及社區系統: 促進人際間融合(interpersonal integration)

社會排斥造成貧窮：排斥是過程；貧窮是結果

貧窮主要關心分配(distributional)的問題，關心個人或家庭資源不足的問題。但社會排斥則關心關係(relational)的問題，亦即是社會參與、缺乏社會融入

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