MPA公共经济学案例分析

案例三 政府提供公共物品方式的改革——以各国教育为例

[案例正文]

[案例A] 国际视野下政府提供教育公共物品的方式 （一）美国的合同学校与特许学校

美国的私营机构管理公立学校有两种形式。第一种形式是当地的学校委员会直接与一个教育管理组织签订合同，由其去管理一所公立学校。这称为合同学校。第二种形式是非直接的合同形式，教育管理组织作为学校特许经营实体管理特许学校。

尽管合同学校是由私人管理的，但是学校所有权和投资仍旧属于公共部门。学生进入这类学校不需要支付费用。私营机构通常被引导进去学区内一个最薄弱的学校。私营机构的学校管理或者按照“管理合同”模式，或者按照“操作合同”模式经营学校。两者的主要区别在于前者的教学和工作人员的聘请权在当地的学校委员会，并接受教师协会合同管理；后者由私人经营者聘请，待遇和条件都有别于教师协会合同的规定。

（二）菲律宾教育服务合同

菲律宾的教育服务合同计划，是政府“资助私立教育学生和教师”计划一系列项目之一。教育服务合同在20世纪80年代初作为试验项目开始，80年代后期就作为一项永久项目固定下来。教育服务合同是政府与私立学校签订合同，为那些公立

高中不足地方的学生提供入学机会。每个学生付给私立学校的费用不能超过在公立高中的费用，达到4000菲律宾元。

“资助私立教育学生和教师”计划的资助一般限定于收取低额学费的学校的学生身上，也优先资助来自低收入家庭的学生。“资助私立教育学生和教师”计划是由私立教育资助基金会组织——一个非营利组织——管理。该国教育部最近对参与教育服务合同项目的学校进行了资质认证，目的是强调要关注这些学校的教育质量。

2005-2006年，有383000名学校在1800个该项目的私立学校上学，他们获得了教育服务合同计划的补助金。1986-1987年，受资助的学生是4300名，参与学校仅158所。2002-2003年，教育服务合同项目资助了私立高中22％的学生(占全部私立学校学生数的13％)。2005-2006年的教育服务合同预算是150亿菲律宾元，差不多是2003-2004年69亿元的两倍。

（三）英国的地方教育当局职能让渡合同

在英国，当地方教育当局的教育政绩被英国教育标准办公室的报告评估为不良时，让渡教育合同可能就会产生。在2002年4月合同让渡法案(2002年)(可以合同让渡的功能有103项)和合同让渡法案(2003年)(增加了三项可以通过合同让渡的功能)通过后就更多了。这些政府法案通过的结果是：

1、允许地方教育当局自愿通过合同让渡教育职能(当然对关键计划和预算的批准职能是不能让渡的)；

2、明显扩大了地方教育当局可以让渡给私人机构的教育职能，像学校推进和干预、课程与评估事务等。

有相当一些地方教育当局的教育职能已经被让渡给私人机构。被让渡的教育职能包括了核心服务(如教育改进、课程咨询服务、阅读写作与计算策略和监督/咨询服务)和支持服务(如预算和资金管理、人力资源和信息技术服务)。爱迪生学校，美国最大的非营利教育提供者，最近赢得了一个给爱塞克斯郡的考贝因斯高级中学提供课程和其他服务的合同，而且还正在与其他学校谈判提供服务的问题。

(案例来源：何金辉编译，《教育公共服务的契约模式——类型研究和国际案例分析》，《新西兰公开刊物数据分类国家图书馆教育论坛报告》2006年)

[案例B] 我国民工子弟学校“转正”：政府购买学位的改革

随着上海经济建设的迅猛发展，越来越多的外地民工涌入上海，相比其他地区，其子女就读问题更为突出。让他们都回老家上学是不现实的，关闭全部民工学校也是不可取的。

物价的不断上涨，给上海打工的民工们带来了更大的生活困难，尤其是对民工子女的教育问题更是产生了严重影响。由于条件限制，民工子女大多不能像城市孩子一样进入当地学校学习，很多只能进入外地人办的学校读书，而外地私办学校不

但条件差，而且收费昂贵，一般小学每学期达800—1200元人民币。

同时，农民工子女学校由于没有经过任何一级政府部门审批，所以地位很尴尬。如果自己的权益受到侵害，连说理的地方也没有。另外这些学校在内部管理上也存在着一些问题，比如说招生规模无限扩大，从而存在一些安全隐患。过去农民工子女学校没有独立法人地位，因此也没有账户，收来的学费“来无影，去无踪”，很难保证都用到学生身上。教育界有识之士始终在呼吁，应出台相应的规定，保证农民工子女的公平受教育权。

随着浦东新区开发、开放和城市化进程的不断加快，进城务工农民工子女义务教育问题日益突出，新区政府多次就本区农民工子女就学情况进行调研，召开专题会议研究解决农民工子女就学问题，建立浦东新区流动人口子女就学管理联席会议制度，由分管区长召集，由新区教育行政主管部门——社会发展局负责日常管理工作。

【具体措施】

2004年，浦东新区社会发展局率先尝试通过政府购买服务的方式，委托教育中介机构新城教育事务所对民工子弟学校进行管理。浦东新区现存的民工子弟学校均被给予了3年左右的“缓冲”时间来“转正”。上海市从2004年起，每年拨付3000万元，用于改善民工子弟学校办学条件。

2007年2月发布的《浦东新区社会发展局2007年工作要点》中提出，要发展民办教育，加强对民工子女学校的管理和扶持。其具体做法包括深化委托社会中介组织管理民工子女学校工作，制订民工子女学校申请举办民办学校的标准，对管理规范、办学条件达标的民工子女学校在申办民办学校的过程中予以鼓励和扶持。

《浦东新区民办农民工子女学校申办暂行办法》中明确要求各民工子女学校经过3年左右的时间改善办学条件，提高办学质量，达到必要的办学“门槛”，申办成为民办学校。申办成功后，即可享受政府教育补贴。对于经过3年仍然达不到民办学校办学资格的学校，则予以关闭。如果合格，民办打工子弟学校将明确其的独立法人主体地位；第二根据民办教育促进法，它可以合情合理地接受政府的一些资助。

成为民办学校后，农民工子女学校的独立法人地位得以确认，成为非盈利组织，浦东新区再通过“政府购买学位”的方式，按照与浦东户籍儿童相同的补贴标准对在校学生进行补贴，再对学校财务进行严格监督，使学校可以“一心一意地提高教学质量”。

【实施效果】

农民工子女学校“转正”以后，具有独立法人主体地位，可以合法接受政府资助，以往“名不正、言不顺”的尴尬地位不复存在，校园环境也得到了大大的改善。2007年夏，共有4

所民办打工子弟学校通过民办学校资格认证，4所刚转制的农民工子女学校的3900多名小学生，日前获得每人每年1900元的政府教育补贴——这与目前浦东新区居民子女获得的教育补贴标准完全相同，浦东新区为此增加投入700多万元。

在政府财政投入的支持下，2007年浦东新区农民工子女学校的软硬件水平都有了大幅提高：全年共修缮农民工子女学校的教室约400间，每间教室安装了6盏日光灯、2只吊扇，同时还添置了5.3万余册图书、323只灭火器。4所民办农民工子女学校还破天荒地申请到了“课程改革课题经费”，每所学校获得10万元用于研究如何在外来务工者子女中开展音乐、书法、行为规范养成等方面的教育。

民办农民工子女学校的校长们可以正式地亮出招聘启事，引进优秀的教育人才。在政府的支持下，农民工子女学校的师资力量也彻底告别了过去由退休教师唱主角的状态。2008年9月大别山小学的一则招聘启事就吸引了10多位大学本科毕业生前来应聘；各所学校纷纷开出音乐、美术、体育等过去不曾有过的素质教育课程。

(案例来源：《浦东新区将农民工子弟学校按照民办学校管理》，腾讯教育网，http://edu.qq.com，2009年11月11日)

问题：

1、在公共物品提供的过程中政府的职能应是什么？又会出现什么问题？

2、公共物品提供中的成本-收益问题？ 3、公共物品间接提供方式中存在哪些问题？ 1、答：

（1）在公共物品提供的过程中政府的职能是： 在公共物品提供的过程中的政府职能是政府直接或间接提供上述纯公共物品和准公共物品以满足社会和公众需求的职责和功能，即为社会公众提供的、基本的、非盈利性的服务。在公共物品领域，政府是以投资者、调节者和生产者的不同身份出现的。

如案例中，不论国际视野下的美国、菲律宾、英国还是国内上海，各级政府通过提供教育公共物品，及时满足社会和公众的教育学习的需求。

同时，公共物品提供和政府投入方面，政府的主导职能和监管职能不可或缺。因为外部性的存在，政府主导才能保证公共品有效提供，统一组织、统一规划、协调配套，避免各自为政。同时，政府主导不一定是政府直接提供，也可以间接提供，如税收优惠、降低市场准入、保证提供者一定的经济效益的前提下引导多主体投入，在此过程中政府要加强监管职能，兼顾公共品服务提供的普遍服务义务，兼顾弱势群体的需求。

（补充：

公共服务的内涵：第一,公共服务是大众化的服务。公共服务不是只为特定少数人提供的服务。第二,公共服务是基本服务。人们日常生活中离不开水、电、气、安全、教育、文化等方面的服务,否则,人们就不能正常地生活。公共服务是满足人们日常生活中基本需求的服务。第三,公共服务是内容广泛的服务,公共服务既要提供物质产品(水、电、气、路、通讯、交通工具) 等,又要提供非物质产品(安全、医疗、教育、娱乐) 等。并且,公共服务是一种低价位的服务,以保证人们能够持续性地消费。

政府提供的公共物品主要有:纯公共物品和准公共物品。具体可以分为三类。第一类:具有非竞争性和非排他性的服务,如国防服务、公共安全服务等。第二类:非竞争性和非排他性弱的服务,包括邮政、电信、民航、铁路服务,水电气服务等。第三类:非竞争性和非排他性强的服务,包括公共环境服务、公共科教(基础教育、基础研究等) ,文体事业,公共医疗,公共交通以及社会保障等。）

（2）政府提供公共物品过程中可能存在的问题： 问题一:片面的发展观和管理观导致了政府公共服务职能的“缺位”。政府提供公共服务不到位,如我国教育与基础研究的投入不足等，教育投入的总量性短缺。根源在于片面的发展观“重经济轻社会发展”和管理观“重管理轻服务”。

问题二:模糊的职能范围导致了政府公共服务职能的 “越位”和“错位”。“越位”，政府干了企业和市场能干的事,政

府不仅是裁判员,也是运动员。“错位”表现在政府和企业、市场分工不清,行使了不应由政府行使的职能。根本原因就在于政府职能没有界定理清,没有处理好政府与社会、市场、企业、个人的关系。

问题三:公共服务提供者的单一性导致公共服务质量低下、效率不高。政府垄断行业如电、水、铁路、电信等，建议鼓励竞争，加大放松管制的力度。

问题四:公共服务供给对象的歧视性导致了政府公共服务的不公正。存在较为严重的不公正、不平等现象:即重城市居民而轻农村居民，形成了城市和农村两种教育制度、就业制度、身份制度、公共财政制度和公共服务制度，城乡间结构性短缺。

问题五:制度建设的不足导致政府公共服务市场化问题多多。我国没有切实按市场经济规划对公共服务加以规制,没有形成有效的公共选择制度, 公共服务市场化缺乏法律规范和保障。

此外,传统落后的财政体制对公共服务供给的强烈制约;政府“软约束”机制决定了在某些领域政府无法提供真正适合公民满意的公共服务等。“软约束”机制主要体现在政府监督机制不完整,缺乏竞争约束以及公共服务提供绩效难以评估等。

（补充：以教育为例，供给总量短缺和城乡结构短缺二点的主要原因是：1、教育部门与其他部门利益集团之间的竞争导致公共教育供给总量性短缺。第一，政府对教育的投资是通过各级公共财政预算来实现的，各利益集团以势力为基础相互博

弈后导致的后果。第二，政府在配置公共资源时往往不是以其对公众的重要性程度而是以自身获得利益的多寡来排序， 把公共资源优先配给能给自身带来更多利益的部门和行业。第三，管理的层级增多，权责不明，相互推诿等也导致教育投入不到位。2、教育部门内部各利益集团的竞争导致公共教育投资的结构性短缺。第一，优质教育大多兴办在城区，有很强的财政支撑；乡村农民、外来人员的需求和福利保障存在差异、非均衡发展。 第二，城市教育利益集团与农村教育利益集团竞争。前者占有较多的教育资源，成为强势利益集团， 农村成为弱势，发展水平差距悬殊。第三，城市教育利益集团具有“组织优势”和“信息优势”的优势，对教育投资的公共政策的选择有较大影响力。

对策建议：1、重视政府对教育的供给。教育作为准公共产品，政府是最大的投资主体。政府通过建立教育机构，直接生产教育产品和服务，或者通过预算或政策安排等方式将教育产品和服务委托给私人部门生产，以提供教育产品的供给和服务。应加强政府财政投入，更注重优化配置，整合教育资源。2、优化合理配置教育资源， 积极推进公共教育服务均等化。加大对弱势群体的投资力度， 补偿不公正待遇，缩小公共教育资源和教育机会分配在城乡之间、区域之间和不同阶层之间的差距，以缓解公共教育供给不足的矛盾。3、利用社会资源发展民办学校。经过了政府审批，其办学基本条件和基础管理都经过了专

家和教育管理部门的考核和评估，私人的参与使得教育的发展更加具有活力。当然，由于办学历史较短和经验的不足，这其中还存在着教学和管理上的问题，在硬件和软件建设上会出现一些不尽人意的地方，有待于加强研究和改进。）

2、公共物品提供中的成本-收益问题？

成本-收益分析，是比较提供一种公共物品的社会成本与收益的研究。政府提供公共物品是因为市场本身不能产生有效率的数量，如搭便车者问题的避免等，政府应该决定提供哪些公共物品、提供多少，需要知道公众对哪种公共物品的评价最高和哪种公共物品产生的利益大于提供它的成本。

美国经济学家曼昆(N. Gre gory Mankiw)认为:对公共产品的成本一收益分析是一个难题，是一项艰难的工作。公共产品的成本收益评估往往只能是近似的。尽管如此，公共产品的成本收益分析又是一个不能回避的现实问题。公共部门在一定时期内应当提供多少公共产品，某一种公共产品生产的效率高低，需要在成本收益分析基础上判断是否能够取得满意的效益。这里的效益是指和社会经济发展相适应的经济效益、社会效益、环境效益的统一。

以案例来说，因为所有的人都可以接受公共教育服务，没有判断公共教育服务的价格，简单的说人们对改教育的评价是不可靠的，用问卷调查的结果来定量分析收益有困难，而且回

答问卷的对象没有什么如实回答的激励，那些要提供公共教育的人为了自身收益有夸大他们所得利益的激励。那些在公共教育上处于弱势、没有平等待遇的人为了阻碍现有偏向性的服务有夸大其成本的激励。所以，很难定量。

因此，有效率地提供公共物品在本质上比有效率地提供私人物品有难。当评价政府是否应该提供一种公共物品时，成本-收益分析并没有提供任何信号。因此，关于公共项目成本和收益的结论充其量只是近似而已。

3、公共物品间接提供方式中存在哪些问题？

政府简接提供公共物品，是以法律保护私人进入，政府委托的方式签订合同、授权经营、财政资助等形式，允许民间进入公共产品的生产和经营。其目的不在于促进公共物品市场化，而在于克服公共物品生产和消费的非效率现象，减轻财政负担。

但同时，也需要注意存在的以下一些问题：

（1）民间力量内在缺少生产动力。私人部门是以盈利最大化为目标，而公共物品的消费者无须通过市场采用出价竞争的方式来获得，私人部门生产公共物品不能获得最大化的盈利，因此可能存在缺少生产动力的情况。

（2）公共物品外部缺乏竞争力。由于公共物品的特性，产品提供者无法从价格和购买量的关系中得知真正需求，生产出的产品未必符合真实需求，从而造成产品没有竞争力。

（3）公共物品市场化、搭便车问题。民间力量为了追求经济上的短期收益或短期增长，而将公共物品市场化，或者搭便车问题，也必然导致该领域的衰落和社会平等的失衡。

因此，政府间接提供公共产品，仍然具有不可推卸的责任。在公共事业的发展规划、制定相应的方针政策、审批项目及经营权、财政资助、制定法律保护民营进入等方面应负有责任。间接提供，不以营利为目的，作为直接提供的有益补充，不能取而代之。

案例分析：（进一步结合案例补充）

在上述两个案例中，无论是国内还是国外政府都采用了间接生产公共物品的方式。人们对于公共教育的需求日益增长，但是政府资源有限，无法满足实际需求，继而引入间接提供的方式，来增加资金投入，提高公共教育的供给效率。

根据公共物品理论所提供的非排他性和非竞争性尺度，考虑我国教育发展水平的实际，一般来说，可将我国的教育物品按公共性程度划分为三种：一是教育中的公共物品，面向所有社会成员，主要由政府提供给受教育者，如九年制义务教育已纳入国家法律和国家政策框架。二是教育中的准公共物品，如非义务教育阶段的幼儿教育、高中阶段教育、高等教育，因受教育资源的限制，目前条件下的教育消费具有一定程度的排他

性和竞争性，由政府、社会、个人的混合方式提供，但政府决不应缺席和退场。三是教育中的私人物品，如民办教育或私立教育，具有较高程度的排他性和竞争性，由市场提供，受教育者缴费上学，政府实行监管。相对于三类不同性质的教育物品，政府的职责也相应不同，对于教育公共物品，政府应一视同仁，免费提供；对于教育准公共物品，政府负有重要责任，要行为介入；对于教育私人物品，政府负有责任，要实行监管。

一、 教育公平问题。

教育公平，不仅体现着当下社会正义普遍实现的程度，而且关系着社会全体成员对未来社会的基本信念和主要期待。近代不论国际还是国内，无不在政府主导下大规模的开展教育普及、教育平等工作。通过间接生产的方式补充直接生产的不足、不能覆盖的方面，为本国人民保障教育的基本权利。如浦东，进城务工农民工子女义务教育问题突出，新区政府多次调研，召开专题会议，建立联席会议制度，尝试通过政府购买服务方式，委托教育中介机构提供服务管理。每年拨付3000万元，改善民工子弟学校办学条件，让农民工子女学校“转正”后合法接受政府资助。

二、 政府失灵问题。

公共选择理论提出了著名的公共物品生产、提供和管理的“政府失灵”观点，又称之为政府的第二次“失灵”。即完全由政府生产和提供公共物品可能导致“效率低下”和“品质低

劣”，因而在政府提供公共物品不变的前提下，可以将市场机制引入公共物品的生产环节，以提高公共物品的生产效率和质量。在提供教育公共物品方面，美国的“教育券”制度即是典型。按照美国经济学家弗里德曼的理论，政府改变过去将教育经费直接拨给公立学校的方式，将经费分发到学生家长手中，由家长根据需要自由选择学校，资源配置的效率由此明显提高。我国也有不少地区引进“教育券”的做法，也收到了好的效果

在传统的计划经济体制下，政府对公共产品的提供基本上是以政府直接生产方式进行的；利用间接生产的方式提供公共产品，对政府的要求更高了

主要表现在：政府需要通过对财政收支规模的控制，调节社会资源在公共事业部门的分配；政府加强对维持直接生产方式的那部分公共产品的供给的监督和管理，促进公共部门改进服务，提高效率以适应社会需求；政府必须学习和掌握市场经济条件下对公共事业的管理体制和管理手段，加强对公共事业的规划，包括制定公共事业发展的宏观规划、组织项目实施、实行招标承包、审批经营许可证、限制和调整收费水平、确定补贴和资助的范围、制定政策法规保护民营进入、实行公平竞争等等。

三、 政府责任问题。

公共产品的提供一般由于投资规模大，建设周期长，资金回流慢，涉及面广，对经济和社会发展的影响远比其他产品要

更为广泛、更为长远。因此，无论是由政府直接生产，还是间接生产，都必须经政府出面，统一组织、统一规划、协调配套，避免各自为政 。

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