海上石油钻井平台油污制度研究

海上石油钻井平台油污法律制度研究

摘 要

随着科学技术的进步，人类的海上活动范围日益扩大，形式多样。与此同时，也产生了诸多问题。比较突出的即是海洋石油污染。船舶油污和海上石油钻井平台造成的油污尤为明显。在国际上，海洋油污方面，有关船舶油污的立法比较齐全，损害赔偿的民事责任制度也走在了前面，在解决国际间海洋油污损害赔偿方面起着关键作用。但是反观海上石油钻井平台这一油污的重要来源，法律上的规定是比较滞后的，这极不利于海洋环境的保护和对油污损害的控制，是值得我们研究和探讨的重要方向。本文围绕建立海上石油钻井平台油污损害赔偿制度展开，全文除引言和结论共分为四章。

本文第一章对海上油污损害进行了简单的介绍，将海上油污损害分成两类，并分析了海上油污的危害性。

本文第二章梳理了涉及海上石油钻井平台油污损害的相关立法，包括国际上和国内的，以为后面章节的分析提供法律依据。

本文第三章以康菲石油钻井平台漏油事件为切入点，重点剖析了康菲石油污染案的相关法律问题。在此基础上引出第四章：我国海上石油钻井平台油污损害赔偿法律制度的构建。

本文第四章提出我国建立海上石油钻井平台油污损害赔偿制度的基本内容，具体包括：主体、归责原则、损害赔偿范围、责任限制、强制责任保险和基金六个方面。

笔者希望通过对本课题的探索，通过分析并借鉴船舶油污的立法和实践，对海上石油钻井平台油污损害有明确的认识，从而对立法、责任确定、责任限制、赔偿等问题起到积极的推动作用，使海上石油钻井平台油污和船舶油污一样做到积极的防治，保护好海洋环境。

关键词：海上石油钻井平台 油污 损害赔偿 康菲石油污染案

1

海上石油钻井平台油污法律制度研究

引 言

2011年6月初，康菲与中海油合作的蓬莱19-3油田B和C平台分别发生溢油事故。给我国渤海湾沿岸渔业、航运业、旅游业和生态环境造成了巨大的损失，酿成了我国历史上规模较大的一起生态灾难。渤海海域沿岸的养殖户均发现养殖的海鲜等大面积死亡，河北和辽宁等130多户养殖户起诉康菲公司要求赔偿。

海上油气作业一个显著特征就是高风险性，井喷、爆炸或漏油事故也经常见诸报端。不仅造成了重大的人身和财产损害，而且给海洋生态环境、社会发展带来无法弥补的损失。目前，油气公司和石油业界都在致力于解决如何更好地实施风险管理，做好事先预防、事中控制和事后补救。相对于船舶油污建立的完整的责任体系、补救措施以及赔偿基金等，类似海上石油钻井平台等海洋石油勘探开发装置所造成的油污损害却面临诸多困扰。

海上石油钻井平台油污损害赔偿问题在国际上尚不存在统一的立法。1977年，CMI在里约（RIO）会议上完成的《1977年海上移动式装置的国际公约草案》及之后的《悉尼草案》最终未能生效，其他众多关于油污的公约无一例外地将注意力放在船舶油污方面。将移动式钻井平台作为“船舶”来看待存在于美国的案例中，我国海商法界对此也莫衷一是。主流观点认为，我国《海商法》中第3条定义的“船舶”包含移动式石油钻井平台在内。移动式钻井平台油污损害赔偿问题是否比照船舶油污来解决，尚无明确的说法。公法方面如《1982年联合国海洋法公约》及《1990年国际油污防备、响应和合作公约》，其重点均在于对油污的预防与治理方面，对损害赔偿问题涉及很少。目前，国内学者的研究重点主要集中在船舶油污损害赔偿问题上，对海上石油钻井平台油污损害赔偿问题鲜有涉及。

在“康菲事件”过去几个月后，此案涉及的相关法律问题没有任何通过法律措施得以有效控制和解决的迹象。在漫长的事件处理过程中，与社会公众的强烈谴责与质疑形成对比的是，无论是康菲公司，还是执法机关、司法机关，均没有积极作为。其共同的托词是没有明确的法律依据。笔者意图通过本文的研究，初步得出海上石油钻井平台油污损害赔偿的立法框架，并对其中主要问题提出自己的建议，以期该问题能逐渐进入大家的关注范围。

2

海上石油钻井平台油污法律制度研究

第一章 海上油污损害概述

第一节 油污损害的含义

油污损害的概念在油污损害机制中对确定油污损害的赔偿范围十分重要。随着人们对海洋环境保护意识的加强，油污损害的概念也在不断发展。

一、《1969年国际油污损害民事责任公约》（International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage,1969，简称1969CLC）中“油污损害”是指“由于船舶逸出或排放油类(不论这种逸出或排放发生在何处)后，在运油船舶本身以外因污染而产生的灭失或损害，并包括预防措施的费用以及由于采取预防措施而造成的进一步灭失或损害。”1

二、1992CLC中“污染损害”是指“（a）油类从船上的溢出或排放引起的污染在该船之外所造成的灭失或损害，不论此种溢出或排放发生于何处；但是，对环境损害（不包括此种损害的利润损失）的赔偿，应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用；（b）预防措施的费用及预防措施造成的新的灭失或损害。”2 1992CLC将污染损害的范围扩大到了环境损害，并将环境损害的赔偿限于采取合理恢复措施的费用。

三、美国1990年《油污法》（Oil Pollution Act,1990，简称OPA1990）的“油污损害”包括:（1）自然资源的损害，包括资源使用损失和合理的评估费用；（2）不动产或个人财产的损害；（3）生活用途的损害；（4）政府收入的损失；（5）利润和赢利能力的损害；（6）额外的公共服务费用。3 可见，OPA1990油污损害的适用范围比1992CLC更加广泛。

第二节 海上油污损害的分类

目前，海上油污损害仍是造成海洋环境污染最重要的原因之一。 根据《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环保法》)第九十五条第一款规定：“海洋环境污染损害，是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”这项定义很大程度上借鉴了《联合国

12

1969CLC第1条第6款 1992CLC第2条第3款 3

OPA1990第1002条第2款

3

海上石油钻井平台油污法律制度研究

海洋法公约》的规定“海洋环境的污染，是指人类直接或间接地把一些物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物，危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损害海水使用质量和减损环境优美等有害影响。”4

据此，笔者将海上油污损害分为三大类：船舶油污损害、海洋资源开发勘探造成的油污损害、陆源性的油污损害。

一、船舶油污损害

船舶油污损害，是指船舶在正常营运中或发生事故时，溢出或排放油类货物、燃料油或其他油类物质，如废油、油类混合物，在运油船舶以外，因污染而发生的财产损害或人身伤亡，包括事故发生后为防止或减轻此种损害而采取合理措施的费用以及由于采取此种措施而造成的进一步损害。5

船舶造成的油污损害具有污染范围广、后果严重、持续期间长等特点。船舶油污损害主要有以下几种形式：

(一) 船舶事故。即事故性船舶油污损害，指的是船舶在航行过程中时常会发生诸如碰撞、搁浅、触礁等事故，从而致使燃油外溢、油舱破裂造成渗漏。仅在我国，每年就有2000多艘船沉没。更严重的是小吨位船舶，其发生漏油事故的数量惊人。据不完全统计，我国每年的小额漏油量总计达三万余吨，给海洋环境造成巨大威胁。

（二）海上石油运输船舶。由于海上石油运输量的不断增加，因油轮造成的油污染事件也不可避免的增多。油轮产生的油污损害主要有两类，第一是油轮发生碰撞、搁浅等事故导致船上所载石油的溢漏，第二则是油轮在装卸过程中的油污损害，如装卸输油管道破裂。

（三）船舶操作不当。即操作性船舶油污损害，系指船员不遵守有关规定，违章排放机舱水、污油、废机油等油污水，或因装卸时的工作失误，错开阀门或法兰盘接头脱落，加油满舱或输油管破裂等原因造成的溢油污染损害。每年都有大量的船舶油污事件是因船员在操纵船舶中的不规范、不正当行为所致。比如有的船员缺乏责任心，开错了阀门而将燃油排入了海洋。甚至有些船员为了贪图方便，故意将未经处理的废油倾倒进海洋。

45

《联合国海洋法公约》第一条第1款第(4)项 司玉琢：《新编海商法学》大连海事大学出版社，1999年版，第409页

4

海上石油钻井平台油污法律制度研究

操作性船舶油污损害次数较多，约占油污损害总数的50%以上，甚至达到80-90%，但污染较小，因其溢油量较少，一般不超过10吨，因而几无争讼。然而，事故性溢油污染损害则不同，其发生次数虽少，但其每次溢油量较大，造成的污染损害也大，甚至于发生重大或恶性海洋污染，同时也多出现争讼6，不光产生数额巨大的民事索赔，甚至追究船上人员的刑事责任。7

二、海洋资源开发勘探造成的油污损害

海洋资源包括海水、海洋生物、海洋能源、海底矿物资源，特别是海底油气的开发利用，潜力非常巨大。尤其在新世纪里，人类面临资源能源短缺危机，人们不可避免地越来越重视海洋和依赖海洋。各国政府都加大了海洋资源开发勘探的投入，大大小小的海上石油钻井平台，如雨后春笋般地出现在了浩瀚的海洋之上。截止到现在，仅波斯湾、墨西哥湾、北海三个海域就有钻井平台1000多座。 在为人类带来大量油气资源的同时，也埋下了海洋环境污染的隐患。根据资料显示，钻井平台、油井等造成的石油泛滥事故与日俱增，平均每年溢入海洋的石油数以万吨计，造成了严重的海上油污损害，更令人担忧的是对海洋的生态平衡构成严重威胁。如果任凭这个趋势发展下去，人类将会失去湛蓝的海洋，并最终走向灭亡的无底深渊。

海上石油开发勘探是造成海上油污损害的重要来源。由于海洋石油开发活动导致的油污主要有以下几种途径：8

（一）船舶与海上石油设施碰撞。船舶与海洋钻井塔、石油平台及其附属设施相互撞击而形成的溢油事故是海上多发的溢油事故之一。特别是油船与钻井平台等水下设施相撞，这类特大油污事故造成的危害是灾难性的。

（二）海上钻井平台的溢油事故。在海上石油钻探和石油开采过程中，钻井平台和油井自身失落溢油的数量非常可观。石油钻井平台是海上石油活动的主要场所，一旦与海上船只或设施碰撞常常导致原油溢出，更严重的是平台倾覆、爆炸等，引起的溢油规模则更大。

（三）其他事故和活动。如井喷和输油管线破裂。另外，排放石油开采中未

67

王应富，《沿海运输船舶油污损害法律制度研究》，大连海事大学2000年硕士学位论文，第3页。 张朝阳：《防止船油污染美国执法案例（上）》，载于www.shippingdigest.com.tw, 最后登录日期为2011年03月20日 8

曲维政，邓声贵著：“灾难性的海洋石油污染”，载于《自然灾害学报》，2001年2月，第69-74页

5

海上石油钻井平台油污法律制度研究

达标含油污水以及生产作业所需的各类油料在运输、使用、保存过程中的泄漏，等等。

三、 陆源性的油污损害

全球陆地每年向海洋排放量达上百万吨，就中国而言，沿海约有200多处向海洋排放石油的污染源，每年流入量约10万吨。9造成陆源人为海洋石油污染的途径主要有沿海城市的生产生活含油污水直接排放或由城市地表径流携带入海、内陆生产生活含油污水经河流携带入海以及向海洋倾倒含油垃圾废料等。

近年来，我国沿海地区储油罐、输油管事故发生概率上升，如2010年07月，中石油大连大孤山新港码头一条储油罐输油管线发生起火爆炸事故。此次事故至少造成附近海域50平方公里海面污染，据估算，有1500吨原油进入海洋，给当地的渔业资源和海洋环境造成巨大损失。

第三节 海上油污的危害性分析

一、对海洋生物资源和海洋生态系统的破坏

海上油污的危害性不仅涉及直接的物质形态的财富损失，而且给海洋生物资源、海洋生态系统带来严重危害。在海洋环境中，油污的存在方式主要有三种：漂浮在海面的油膜、溶解后的分散状态、凝聚后的残余物。10漂浮在海面上的油膜是海洋生物及周边野生动物的第一杀手。不透明的油膜降低了光的通透性，从而影响到受污染海域的海空之间的物质交换，进而导致海洋产氧量剧减，很多海洋生物因此窒息而死。近些年来就发生过多次这类灾难性的海上油污事件，其中以2010年的墨西哥湾“深水地平线”钻井平台事故最为典型，甚至被称为“美国历史上最为严重的环境灾害”。11事故发生后约三个月，油井才被堵住，有数百万加仑的石油溢入墨西哥湾，造成11人死亡。泄漏的原油形成了一条绵延数百公里的漂浮带。这次污染发生后的几年乃至数十年里，当地的海豚、鲸鲨和海龟的数目必定会大幅下降，鱼类和龙虾也会因栖息地受到污染而流离失所。对海

9

http://www.gaoqi.com/newsshow.asp?id=239&bigclassname=??ê??§3?&smallclassna

me=，最后登录日期为2012年03月23日。

10

高恩会：“漏油对海洋危害有多大”，载于《环球时报》，2002年11月28日第十四版

http://www.people.com.cn/BIG5/huanbao/56/20021202/879120.html，最后登录日期为2012年03月25日。 11

刘伯宁：“墨西哥湾漏油事件：没有吸取教训的悲剧”，载于《南方周末》。http://www.infzm.com/content/46970， 最后登录时间为2012年03月25日。

6

海上石油钻井平台油污法律制度研究

鸟的影响也不容忽视。因为燃油一旦粘附在海鸟等生物的体表、羽毛上，其保暖、游泳、潜水、飞翔等能力便会丧失，最后只能饥寒交加悲惨死去。

更为严重的后果是，在燃油溶解后，会产生多种有毒化合物质。一些有毒物质会进入海洋生物的食物链。据有关报道显示，被污染海域内的鱼、虾等海洋生物体内的致癌物浓度显著提高。一方面，在食物链上层的其他海洋生物会受到毒害；另一方面，这些有毒有害物质将通过食物链最终聚集到人体体内，威胁人类的身体健康和发展。

二、对海上、沿岸地区渔业、旅游业等的打击

上文已经提到，在海上油污的各种形式中，油膜的危害是最显而易见的。油膜对其周边的海洋渔业，特别是贝类及养殖业是毁灭性的。油膜随洋流运动极易扩散，所到之处，一片狼藉，沿岸捕捞业和养殖业首当其冲，不仅大量减产，而且因这些油污会长时间残留在海上，大范围地污染海岸，难以清除，中长期的捕捞和养殖都将受到影响，渔民的损失非常惨重。如去年发生的“渤海康菲海上钻井平台溢油事件”，就给渤海湾沿岸的渔民和水产养殖户带来了巨大的经济损失。在河北乐亭和昌黎，有养基围虾的70多家养虾户，他们的养虾池因为受到油污的污染几乎绝产。养虾户总损失预计高达两亿四千万元，对他们而言，这无疑是一场灭顶之灾。

不仅海洋渔业，沿岸地区的旅游业也受到冲击。2010年发生的大连输油管道爆炸事故，令当地旅游业者叫苦不迭。以著名旅游景点金石滩为例。7月是当地旅游旺季，距漏油地点35公里的金石滩，去年同期每天平均有15万人前去旅游，事故发生后，游人寥寥无几。据金石滩管理处职员称，旅行团退团率80%以上，损失高达千万元人民币。除此之外，旅游景区还要先支付高额的清污费，至于最后由谁来承担这笔费用，还是一个悬而未解的难题。

此外，油污还会影响沿海工业的发展，尤其是利用海水降温的电厂、港口、码头的正常运作将遇到干扰。严重的油污事件甚至还会造成沿海运输业陷入窘境。众所周知，漂浮在海面上的油污有很强的侵蚀性，一旦大量油污黏着于船体之上，经过一段时间，对船舶的损害也是不可小觑的。不经意间，船东就要承担起一笔额外的船体清洗费用，增加了运输成本，使得收益率降低。如果油污事件愈演愈烈，长此以往，整个海上运输业的运营成本都会提高，这些费用最终还是会由货

7

海上石油钻井平台油污法律制度研究

方来分摊。可想而知，海洋运输行业的健康发展必定会受到掣肘。

8

海上石油钻井平台油污法律制度研究

第二章 涉及海上石油钻井平台油污损害的相关立法

由于海洋油污带来了巨大的生态灾难和经济损失，引起了各国际组织和石油运输国、石油开采国、石油消费国等的高度重视。为了防止、控制和减少海洋环境污染，保护我们共同的地球家园，在这些国际组织和各石油参与国的共同努力下，国际社会先后制定了一系列公约，它们对保护海洋环境减少防控海洋油污起到了积极的作用。其中对船舶油污有较多的法律法规，但是对海洋石油开发特别是海上石油钻井平台导致的石油污染并没有专门的法律来协调和规定，这仍然是当今的法律空白地。我们只能通过散布于其他法律法规的相关规定，来找到关于海上石油钻井平台方面的法律限制。

第一节 国际公约的相关规定

一、《大陆架公约》

1958年通过的《大陆架公约》对海洋勘探开发有了较详细的规定。 公约的第5条第1款规定勘探开发大陆架自然资源不得使海洋生物资源的养护受到不正当干扰。12 这是对石油勘探开发等行为的重要规定和限制。根据联合国海洋会议的资料显示，世界上各石油勘探开采装置特别是石油钻井平台主要分布在大陆架上，遵守该条规定是没有法律冲突的。

该条第7款规定沿海国有义务在安全区13内采取一切适当办法以保护海洋生物免遭有害物质的损害。14 安全区是为了确保海洋石油勘探免受干扰，沿海国在设施周围设立的区域。15在从事海洋石油活动时，沿海国应在安全区内采取一切必要措施保护海洋生物资源不受损害。

二、《1982年联合国海洋法公约》

1213

《大陆架公约》第5条

《大陆架公约》第5条第2款：“在不违反本条第一和六款的条件下，沿海国有权在大陆架设立、维持或经营与勘测大陆架及开发其天然资源所必要的堆置或其它设备，并有权在该装置及设备周围设立安全区域，以及在该区域内采取保护这类装置和设备的必要措施。” 14

《大陆架公约》第7条 15

《大陆架公约》第5条第3款：“本条第2款所称的安全区域可延伸至已设立的装置及其它设备周围离其外缘500米处。所有国家的船舶均须尊重这类安全区城。”

9

海上石油钻井平台油污法律制度研究

《1982年联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）是一部全面管理海洋的国际法典，是国际海洋法发展史上的里程碑，也是迄今最广泛、最全面、最有影响的管理海洋的国际公约。随着对石油需求量的增长，海上石油钻井事业蓬勃发展，海上石油钻井平台一旦发生泄漏、井喷、爆炸等事故，其影响相对于船舶油污损害有过之而无不及。《公约》在这方面作了很好的补充，该《公约》第194—196条明确规定了各国应承担的义务。其中，第194条第3款规定采取措施减少污染应针对海洋环境的一切污染来源，规定：“来自在用于勘探或开发海床和底土的自然资源的设施装置的污染，特别是为了防止意外事件和处理紧急情况,保证海上操作安全,以及规定这些设施或装置的设计、建造、装备、操作和人员配备的措施”。这一规定即是防止海上石油钻井平台污染物的规定，突破了以往国际公约对船舶油污的单一规定。

此外，《公约》第208条还规定了沿海国防止、减少和控制国家管辖的海底活动造成的污染的规则：

1.制定法律和规章，以防止、减少和控制来自受其管辖的海底活动或与此种活动有关的对海洋环境的污染以及来自依据第60和80条在其管辖下的人工岛屿、设施和结构对海洋环境的污染。

2.采取其他可能必要的措施，以防止、减少和控制这种污染。

3.所制定的法律、规章和措施的效力应不低于国际规则、标准和建议的办法及程序。

4.各国应尽力在适当的区域一级协调在这方面的政策。

5.各国特别应通过主管国际组织或外交会议采取行动，制定全球性和区域性规则、标准和建议的办法及程序，以防止、减少和控制第1款所指的海洋环境污染，这种规则、标准和建议的办法及程序应根据需要随时做新的审查。

三、《1990年国际油污防备、响应和合作公约》

国际海事组织在1990年11月30日于伦敦召开的外交大会上通过了《1990年国际油污防备、响应和合作公约》（International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Co-operation, 1990，简称OPRC公约）。1989年3月，美国埃克森石油公司“Exxon Valdez ”号油轮在阿拉斯加附近海域搁浅，由于处理不当造成极其严重的污染。这一事故表明：溢油事故发生后需

10

海上石油钻井平台油污法律制度研究

要做出快速反应，而国际社会缺少有效的油污防备、响应和合作体制。16 这一事故直接导致了OPRC公约的产生，1998年6月30日该公约对我国生效。

公约规定缔约国必须根据公约采取一切合理的措施预防石油污染，并对石油污染事故做出及时反应，特别针对近海石油开发装置的石油污染：17

公约第2条规定，近海装置包括用于进行石油或天然气勘探、开发或生产活动，或装卸石油的任何固定或浮动近海设施或结构；

公约第3条规定装置的作业者必须制定石油污染紧急计划，装置的负责人员必须报告涉及石油排放或可能排放的任何事件；

公约第5条规定了缔约国在收到石油污染报告时应采取的行动； 公约第6条规定建立国家性及区域性预防与反应系统； 公约第7条要求在污染反应方面进行国际合作；

该公约的重要意义在于，在发生重大油污事故时，各国加强了区域性合作或者国际合作，采取快速有效的行动，减少油污造成的损害。但是不足之处在于，该公约没有涉及事故发生后的损害赔偿问题。

第二节 我国法律体系中的相关规定

我国目前并没有出台针对海洋工程油污特别是海上石油钻井平台油污的法律，使我国在防治海上石油钻井平台油污时缺失有力的法律依据，不利于我国海洋环境的保护和海洋经济的发展。但在其他法律法规中，我们还是能见到一些与海上石油勘探开发及其装置有关的规定。

一、《环境保护法》

1989年颁布的《环境保护法》对海洋污染防治做了原则性规定。 第二十一条规定：国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程建设和海洋石油勘探开发，必须依照法律的规定，防止对海洋环境的污染等。

1617

胡正良主编：《海事法》，北京大学出版社，2009年版，第392页 《国际油污防备、反应和合作公约》（International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Cooperation 1990 )

11

海上石油钻井平台油污法律制度研究

二、《中华人民共和国海洋环境保护法》

1982年8月通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》，是我国保护海洋环境的基本法律，并于1999年12月25日修订。其中与海上石油钻井平台有关的规定只要有一下几条：

第五十条规定：海洋石油勘探开发及输油过程中，必须采取有效措施，避免溢油事故的发生。本条是关于保护海洋资源，防止海底爆破作业和海洋石油勘探开发破坏和污染损害海洋资源和环境的规定。“海上爆破”是指海洋工程建设、海洋环境整治和海洋调查活动必须采用爆破手段的作业行为。本条第二款是关于海洋石油勘探开发和输油过程中避免溢油事故的规定。建设单位必须在技术和管理上采取有效措施，防止溢油事故的发生。技术改进是防止溢油事故的重要预防措施之一，例如采用先进钻井技术，可减少井喷事故的发生。在防止溢油事故的管理中，除了严格操作程序，明确岗位责任，强化防范意识外，海上石油开放单位必须编制溢油污染应急计划，配备与开发规模相适应的设备和器材。

第五十一条规定：海洋石油钻井船、钻井平台和采油平台的含油污水和油性混合物必须经过处理达标后排放；残油废油必须予以回收，不得排放入海。经回收入处理后排放的，其含油量不得超过国家规定的标准。含油污水是指原油经油水分离器分离后产生的采出水，及机舱、机房和甲板含油污水。油性混合物通常是用棉纱、木屑等吸油材料清洁甲板污油或机器后产生的含油材料，以及含油泥浆、含油钻屑等任何含有油份的混合物。含油污水及油性混合物未经达标处理，不得直接向海洋排放。机舱、机房和甲板水的排放，应符合国家《船舶污染物排放标准》。采油工业含油污水排放，应符合国家《海洋石油开发工业含油污水排放标准》。海洋石油勘探开发过程中排放的含油污水要征收排污费。

第五十二条规定：海洋石油钻井船、钻井平台和采油平台及其有关海上设施，不得向海域处置含油的工业垃圾。处置其他工业垃圾不得造成海洋环境污染。含油工业垃圾是指海洋石油钻井船、钻井平台和采油平台及其海上设施在作业期间产生的含有油份的废弃物。其他工业垃圾主要指在海上油气田钻井平台、采油平台的安装、拆卸等作业过程中可能产生的废弃物，如一切塑料制品，一切有毒化学制品以及其他一切有毒物质。上述物质如弃置到海洋中后，可能对海洋环境造成污染，因此须要求送到陆地处理，禁止向海洋中处置。

12

海上石油钻井平台油污法律制度研究

三、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》

国务院于2006年颁布了专门针对海洋工程建设项目管理的法规《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》。该条例将成为以后管理海洋工程建设项目污染的主要依据。

第二十六条 海洋油气矿产资源勘探开发作业中应当配备油水分离设施、含油污水处理设备、排油监控装置、残油和废油回收设施、垃圾粉碎设备。海洋油气矿产资源勘探开发作业中所使用的固定式平台、移动式平台、浮式储油装置、输油管线及其他辅助设施，应当符合防渗、防漏、防腐蚀的要求；作业单位应当经常检查，防止发生漏油事故。前款所称固定式平台和移动式平台，是指海洋油气矿产资源勘探开发作业中所使用的钻井船、钻井平台、采油平台和其他平台。

第三节 本章小结

本章主要罗列了国际、国内有关海洋石油勘探开发，特别是海上石油钻井平台的法律法规，为下面几个章节的分析提供法律基础。从上文可以看出，国内外对海洋石油勘探开发造成的海上油污损害并没有全面的、系统的法律规定，只有一些防止石油污染海洋的原则性的规定，更多的着眼于如何防止油污事件的发生，以及污染事件发生后怎样采取行动来减少损失。但是，油污事件发生后必然牵涉到损害赔偿问题。由于油污事件极其复杂，时常会涉及很多当事方，如责任主体，索赔主体，第三方（最典型的是环境保护组织）。此外，还有诸如赔偿责任的确定、范围、计算，民事责任限制等问题。因为油污案件的受害方还包括广大人民群众和国家，此时就会产生环境公益讼诉问题。除了民事责任，行政责任和刑事责任也应该被考虑在内。

我国《海商法》没有针对油污损害的专门章节。2011年07月01日，《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》开始施行。该司法解释共32条，主要是依据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海商法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》等法律法规以及中华人民共和国缔结或者参加的有关国际条约，并结合审判实践所制定。该解释的出台，为我国船舶油污案件的审理提供了法律依据。

13

海上石油钻井平台油污法律制度研究

但是对海洋石油勘探开发，尤其是海上石油钻井平台造成的油污损害案件的审判处理，并没有明确的法律根据。随着我国领海内油气田勘探开发活动的不断增多，海洋石油勘探开发装置日益成为油污损害的来源。其中最具代表性的便是2011年06月发生的康菲石油污染案。到本文截稿前，该案还没有一个明确的审判结果。相关的司法程序也未顺利开展下去，受害方的索赔诉求似乎也遥遥无期。究其原因，除了责任方和司法、行政机关的不积极作为外，我国在此领域的法律不够健全，甚至说空白，也是一个很关键的因素。

在下面的第三章中，笔者将对该案件进行简单的介绍，并试着分析其中涉及的民事、行政和刑事责任，以期厘清该案的各项法律关系。

14

海上石油钻井平台油污法律制度研究

第三章 康菲石油污染案及其相关法律问题分析

第一节 康菲石油污染案简介

2011年06月初，康菲与中海油合作的蓬莱19-3油田B和C平台分别发生溢油事故。

06月04日，国家海洋局北海分局接到康菲石油中国有限公司（以下简称康菲）报告，称蓬莱19-3油田B平台东北方向发现不明来源少量油膜；06月08日，康菲再次报告，在B平台东北方向附近的一条天然断层发现海底渗油；06月17日，国家海洋局北海分局接到“中国海监22”船报告：蓬莱19-3油田C平台附近海域发现大量溢油。随后康菲报告C平台有钻井平台在左右中发生井涌事故，并表示渗油在48小时内得到控制。其后康菲对该事故解释是：在其进行注水作业时，对油藏层施压激活了天然断层，导致溢油。

次月，国家海洋局召开媒体发布会，公布了渤海湾溢油事件的相关情况，事故地周围840平方公里海水恶化成劣四类。月中，国家海洋局指示康菲公司暂停B平台和C平台的生产作业。

八月中旬，国家海洋局北海分局发布公告，面向全社会公开选聘法律服务团队代理渤海溢油索赔案。不过索赔面临诸多困难。康菲公司将责任推诿于自然条件，借口由于地层自然裂缝溢出原油，不愿采取积极有效的措施去封堵。另外，该公司熟知我国法律法规和相关政策，知道溢油处置措施不力和瞒报事故并不会遭受像欧美国家那样严重的处罚，对其经济利益影响有限。

在康菲石油污染案发生后的一段时间，有关监管部门没有履行法定职责后，有公民、律师及其他环保组织声明要提起环境公益诉讼。08月17日、26日，律师贾方义分别提起了两种类型的环境公益诉讼，一是针对污染者康菲公司，他分别向青岛海事法院、天津海事法院以及海南省高院提起讼诉，要求中海油和康菲石油设立100亿元的赔偿基金，进行生态赔偿和生态恢复；二是针对在本案中行政机关的不作为提起的行政公益诉讼。

2011年年底，河北省一百多位渔民于12月13日向我国天津海事法院提起诉讼，要求康菲中国赔偿损失4.9亿余元。虽然渔民提起诉讼，诉讼是否会被接受以及接受后如何审理，尚不得而知。

2012年01月，中国农业部和康菲石油中国有限公司相继发表公告，称农业

15

海上石油钻井平台油污法律制度研究

部、中海油、康菲公司以及有关省人民政府达成一致意见，以解决2011年06月渤海湾蓬莱19-3油田事件的相关问题。康菲公司将支付10亿元人民币，用于解决河北、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿和补偿问题。康菲石油称赔偿方案达到赔偿基金目的。同时，康菲中国和中海油从其所承诺启动的海洋环境与生态保护基金中，分别列支1亿元和2.5亿元，用于天然渔业资源修复和养护、渔业资源环境调查监测评估和科研等方面工作。

2012年03月，国家海洋局对蓬莱19-3油田溢油事故责任人康菲石油中国有限公司依法作出20万元的行政处罚。1820万元是康菲在该油田每天收入的百分之一。19区区20万元，调查费用都不足以支付，更何况渔民的损失赔偿请求。很明显，现行的《海洋环境保护法》已不能适应新形势。这部1982年出台、1999年修订的法律实施至今，在保护和改善海洋环境、防止海洋环境污染等方面发挥了重要作用。但目前海洋生态环境保护呈现区域性、系统性、长期性的特征，有必要对相关法律法规进行完善。在海洋生态和生物多样性保护等方面的规定也大多不具可操作性，特别是海洋生态损害和补偿立法还存在着空白；现行法律法规目标定位较低，不能满足如渤海这种封闭型海湾治理的特殊需要。

第二节 康菲石油污染案相关法律问题分析

一、当事方法律责任分析

（一）污染者——康菲公司的法律责任

在海洋环境污染事故中，责任主体适用的法律主要有《海洋环境保护法》和《环境保护法》。当然，也应当同时适用相关的民事、刑事方面的法律法规。就本案而言，康菲公司及其有关的责任人员在海上油污损害事故中依法应当或者可能承担民事、行政和刑事责任。

1、民事责任

环境污染者应当依法承担治理和消除污染，恢复原状、排除危害、补偿或赔偿由于污染环境引起的损失的责任。

《民法通则》第117条规定：“损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，

18

《海洋环境保护法》第85条规定：“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款。 ” 19

张式军，《康菲石油污染案的法律问题透析》。

16

海上石油钻井平台油污法律制度研究

应当恢复原状或者折价赔偿。受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人应当赔偿损失。”202009年颁布的《侵权责任法》对环境污染作出规定“因污染环境造成

21损害的，污染者应当承担侵权责任。”《环境保护法》则有更加具体的规定，“造

成环境污染损害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿”

22

、“违法本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等

资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”23具体到本案中，康菲公司存在污染海洋环境，严重破坏海洋渔业资源的违法情形。《海洋环境保护法》

24也明确了污染者的法律责任。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》

列举了赔偿责任包括以下三方面：1.由于作业者的行为造成海洋环境污染损害而引起海水水质、生物资源等损害，致使受害方为清除、治理污染所支付的费用；2.由于作业者的行为造成海洋环境污染损害而引起受害方经济收入的损失金额，被破坏的生产工具修复更新费用，受害方因防止污染损害所采取的相应的预防措施所支付的费用；3.为处理海洋石油勘探开发引起的污染损害事件的调查费用。

25

从上文的分析，并结合民法和环境保护法相关的法律规定，笔者初步得出了

康菲公司在此起油污损害案件中应当承担的赔偿范围包括：海洋生态环境损害，海洋渔业资源损失，清除、治理油污，恢复生态的费用，因油污而受影响的渔民的经济损失。

但在司法实践，环境污染索赔面临诸多困难。以渔民、养殖业主的财产损失为例，依据我国民法与侵权责任法，其可以提起诉讼。《环境保护法》第41条提供了非常充分的法律依据。根据相关的立法和司法解释，对于环境污染导致的民事损害赔偿，在证据规则方面，实行举证责任倒置。原告渔民与养殖业主面临损失鉴定难的问题。主要体现在两个方面。首先是寻找第三方鉴定机构的困难。目前我国有资质的环境污染鉴定评估机构异常缺乏，即使有资质的机构，也大都为事业单位，通常不愿意接受普通受害者的委托。在本案中，由于渔民和康菲公司，以及监管机构的关系问题，鉴定机构都不想介入，称有各种难处。有些机构干脆说做不了，还有的机构则说正在做海洋局的样品。私人名义送检的样品，大多数

2021

《民法通则》第117条。 《侵权责任法》第65条。 22

《环境保护法》第41条。 23

《环境保护法》第44条。 24

《海洋环境保护法》第90条：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。” 25

《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》第28条。

17

海上石油钻井平台油污法律制度研究

机构都表示“不方面”接受委托。另外一方面，由于样品多，采点广，鉴定费用动辄几十万元，甚至上百万元，普通受害者很难承担起这笔巨额费用。即使得出了鉴定报告，因为目前我国尚无统一的技术标准和方法，不同的机构对于同一个案件做出的鉴定结果大相径庭的局面也时有发生，使得法院也难以适从。

对于海洋生态环境的损害和海洋渔业资源的损失，《海洋环境保护法》规定由行使海洋环境监管权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。26从该法第5条对部门分工的规定来看，海洋生态环境损害的赔偿请求，应由国家海洋局提起；海洋渔业资源由渔政主管部门（农业部）代表国家提起渔业资源损失赔偿的诉讼请求。

但是对国家提起的油污损害索赔诉讼是什么性质的诉讼，存在一定的理论争议。一种观点认为，这属于民事侵权诉讼范围，国家作为国家自然资源的所有权人，向被告提出索赔，原被告双方是平等的法律关系，不存在管理与约束关系；另一种观点认为，国家提起的油污损害索赔属于行政诉讼范围。笔者倾向于支持第一种观点，主要理由有：其一，行政诉讼是个人、法人或者其它组织认为国家机关作出的行为侵害了其合法权益而向法院提起的诉讼，在油污损害索赔中不存在国家机关对个人、法人或者其它组织权益的侵害，而是国家的公共利益遭受了侵害；其二，油污损害索赔中，国家作为索赔主体提起索赔，国家机关与损害方双方之间在法律地位上是平等的，不存在行政上的管理和约束。所以，国家提起的油污损害索赔诉讼属于民事诉讼范畴。

此案中另外一个值得思考的是公益诉讼问题。“公益诉讼”理论27产生于工业革命之后的发达资木主义国家，该理论突破了传统意义上的民事诉讼。传统的民事诉讼主要是私权诉讼，但是在有些时候当公共利益遭受损害时，谁可以来维护公共利益呢？按照“公益诉讼”的理论，在必要时，国家机关有权代表国家参加到民事诉讼中来维护公共利益。28

“公益诉讼”理论的出现是对资产阶级革命胜利后普遍确立的绝对私权自治、契约自由等基本法律原则的修改。根据传统的法律原则，私权是神圣的自治的，是不受国家公权力的强制干预的。但是当私权泛滥，公共利益受损，公序良俗被破坏之时，这种“私权本位” ，“国家公权保护私权”以及契约自由原则不得不被改变，更多地转向“国家本位主义” 、“公序良俗原则”。在涉及公共利益和

26

《海洋环境保护法》第90条第2款：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要钱。” 27

侯登华：“试论海上溢油污染国家赔偿的法律救济”，载于《海洋开发与管理》，2007年第3期，第64页。 28

同上。

18

海上石油钻井平台油污法律制度研究

国家利益的时候，国家机关代表国家去参与到民事诉讼中成为必要。在该理论基础上，许多发达国家确立了国家机关在国家索赔民事诉讼中的主体资格。29

在案件发生之初，有关行政部门怠于采取行动，社会公众、律师、环保组织等主张提起公益诉讼，此类性质因为不是基于自身的“利害关系”提起的诉讼，是为保护公共环境利益，是为公益诉讼的范畴。

在诉讼领域，各国通常认定的诉讼主体主要有三个，即国家、遭受损害的主体和无利害关系主体。首先，在特别重大的污染事故，比如这次渤海漏油事故中，国家所起到的作用是毫无疑问的。相关部门代表国家提出环境损害赔偿诉讼也是各国多见的做法。其次，对于环境污染事故所造成的侵权损害赔偿诉讼，遭受直接损害的主体，比如这次漏油事故中可能遭受油污侵害的渔民，也可以提起诉讼，这是民事法律所规定的基本权利，其效力是毋庸置疑的。最后，相关组织和个人也是环境污染诉讼的重要主体。与案件无“利害关系”的公民或者组织可以为维护公共利益而向法院提起公益诉讼。这种方式在世界上很多国家也得到承认。但我国的《民事诉讼法》规定，在民事诉讼中提起诉讼的主体是“与本案有利害关系的公民、法人和其他组织。”而公益组织、公益律师在案件中很少会是有直接利害关系的主体。而事实上，公益主体是环境诉讼中一个非常重要的部分。国家对于环境污染事件提起诉讼，很大程度上取决于这个污染影响是否广泛。国家相关责任机关这一主体，实践中很少会以民事原告的身份在一般的环境污染案件中提起诉讼。而公民，其力量实在弱小。分散在整个渤海湾地区的受害方是无法通过一己之力作出收集诉讼证据、起诉跨国公司、应付旷日持久的侵权诉讼这样明显超出能力的事情的。反观环保公益主体，既有心又有力，唯一缺少的，便是法律对其诉讼主体资格的认可。这样的缺陷，是我们需要尽早解决，也是应该解决的。

2、行政责任

首先，是未及时报告事故和采取有效措施的法律责任。

30

《海洋环境保护法》第18条首次规定了“环境污染与破坏事故报告机制”。

《环境保护法》对这一制度再次加以确认：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受

29

侯登华：《试论海上溢油污染国家赔偿的法律救济》，载于《海洋开发与管理》，2007年第3期，第64页。 30

《海洋环境保护法》第18条第4款：“沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位，应当依照国家的规定，制定污染事故应急计划，并向当地环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门备案。”

19

海上石油钻井平台油污法律制度研究

调查处理。可能发生重大污染事故的企事业单位，应当采取措施，加强防范。”31在《海洋环境保护法》中我们也可以看到相似的规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位和个人，必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。”32

本案，康菲公司作为造成海洋环境污染事故的单位，应当立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报。从进一步的事故性质和发展来看，该海上油污事故属于“特大环境污染与破坏事故”。33但从案情来看，康菲石油并未及时向受害方通告，应承担相应的行政责任。我国《海洋环境保护法》对此做了专门规定：“违反本法有关规定，有下列行为之一的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正，并处以罚款：??（四）因发生事故或者其他突然性事件，造成海洋环境污染事故，不立即采取处理措施的。”34

其次，是限期治理的法律责任。

《环境保护法》第39条规定：“对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果加以处罚，或者责令停业、关闭。”《海洋环境保护法》第12条规定：“对超过污染物排放标准的，或者在规定的期限内未完成污染物排放削减任务的，或者造成海洋环境严重污染损害的，应当限期治理。”康菲石油污染案发生后，国家海洋局下发通知，责成康菲公司限期彻底排查溢油风险点、彻底封堵溢油源、加快溢油污染处置。但康菲公司在规定期限内未完成溢油的堵漏任务。之后，国家海洋局责令康菲公司蓬莱19-3全油田停止油气生产作业。直到事故发生9个月后，国家海洋局才对康菲公司做出了20万元行政处罚的决定。

最后，是康菲公司有关责任人员的行政责任。

本案中，除了康菲公司的行政责任外，有关责任人员也应依法承担行政责任。相关的法律依据有：1.《环境保护法》第38条的规定，“对违反本法规定，造成环境污染事故的企事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款；情节较轻的，对有关

3132

《环境保护法》第31条。 《海洋环境保护法》第17条。 33

《报告环境污染与破坏环境事故管理办法》第5条第4款：“凡符合下列情形之一者，为特大环境污染与破坏事故： 1、由于污染或破坏行为造成直接经济损失在10万元以上； 2、人群发生明显中毒症状或辐射伤害； 3、人员中毒死亡；4、因环境污染使当地经济、社会的正常活动受到严重影响；5、对环境造成严重危害；6、搏杀、砍伐国家一类保护的野生动植物。”康菲石油污染案符合其中第1、4、5条的规定。 34

《海洋环境保护法》第73条。

20

海上石油钻井平台油污法律制度研究

责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。”2.《海洋环境保护法》第91条的规定，“对违法本法规定，造成海洋环境污染事故的单位，??；负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员的，依法给予行政处分。”籍此，对未能依法履行法定的环境保护职责，造成严重海洋环境污染的有关责任人员，其所在单位或政府主管机关应当给予行政处分。

3、刑事责任

我国《刑法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》都对严重污染环境的行为规定了刑事责任。

1997年修订的《中华人民共和国刑法》第 3 3 8条明确规定 :“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”这是我国刑法中首次规定重大环境污染事故罪。

《环境保护法》第43条：“违反本法规定的，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员追究刑事责任。”《海洋环境保护法》第91条第3款规定，“对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。”

本案中，康菲公司对海洋环境造成了严重的损害，这些行为，从其造成的损失和危害后果来看，属于“特大环境污染与破坏事故”，其主客观要件均符合《刑法》规定的“重大环境污染事故罪”的构成要件，依法应当追究相关责任人的刑事法律责任。

（二）监督管理者的法律责任

在这起由海上钻井平台引起的油污事故中，对海洋生态环境和资源负有监督管理权的行政主管部门，未能及时履行法定职责，没有及时、有效、充分地运用法律赋予的包括对污染者实施限期治理、停止侵害、清除污染、课以罚款等行政措施，存在不作为的行政违法情形。此外，还未及时履行“采取有效措施，解除或者减轻危害”、向社会通报信息等法定职责。

根据我国《环境保护法》第7条和《海洋环境保护法》第5条的有关规定，康菲石油污染案涉及的监督管理部门应当包括环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门和沿海地方人民政府。其中，

21

海上石油钻井平台油污法律制度研究

作为国家海洋行政主管部门的海洋局则是分管海洋环境保护的主管部门。当海洋污染事故发生后，各相关职能部门应当依法履行其监管职责，及时采取各种必要的法律手段，将污染及其造成的损害控制在最小范围内。但是在本案中，国家海洋局的行政不作为却有诸多表现。

第一是未及时向社会披露漏油事故。康菲公司的石油泄漏发生在2011年06月04日，06月04日、06月08日国家海洋局北海分局两次接到康菲石油提交的“蓬莱19-3油田B平台东北发现不明来源油膜”的漏油报告，但国家海洋局一直未采取有效的行政手段。时隔一个多月后，国家海洋局才举行新闻发布会将案情公之于众。而根据我国《政府信息公开条例》，突发公共事件的应急预案、预警信息以及应对情况属于重点公开的政府信息35。另外，《环境信息公开办法（试行）》第11条之（5）也有类似规定：“环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开以下政府环境信息：??（五）突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况。”国家海洋局违反了信息公开的法律法规。第二是未及时作出行政处罚。国家海洋局曾于06月13日向康菲公司下达通知，要求其停止蓬莱19-3油田回注作业。但是，B、C两个事故平台的采油作业并没有停止。此后，海洋局还责令康菲公司08月31日前彻底排查并切断溢油源，加速清污。遗憾的是，在海洋局要求的完成清理日期逾期之后，康菲石油公司未能达到执法要求。本该马上作出的行政处罚，愣是拖了数月之后才作出。笔者认为，根据《海洋环境保护法》第91条第1款的规定36，对相关责任人员依法给予行政处分。

二、康菲公司可否享受责任限制

从传统意义上讲，海商法下的责任限制最初仅仅是为了保护“船舶”所有人利益而产生的，被称为“船舶所有人责任限制”37（1imitation of liability of shipowner）， 而“船舶”和海洋石油开发装置不能完全统一，是有一定的区别的。国外业界人士Charles Anderson38指出，船舶和海洋石油开发装置最显著的区别，即船舶载运的燃油和石油相对于海洋开发装置是有限的，其溢油污染程度是可以预见的，范围可以计量；海洋石油开发装置事故所导致的溢油及其污染是很

3536

《政府信息公开条例》第10条之（10）。 《海洋环境保护法》第91条第1款：“负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员的，依法给予行政处分。” 37

司玉琢、胡正良著：《新编海商法学》，大连海事大学出版社2006年版，第433页 38

SKULD船东互保协会北美区高级副总裁。

22

海上石油钻井平台油污法律制度研究

难预计和计量的，其危害也是比较大的。正是基于这种考虑，《1976年海事索赔责任限制公约》（Convention on Limitation of Liability for Maritime Claims，1976）第15条第5项将“用于勘探或开采海底自然资源或其底土的浮动平台”排除在公约之外。

通过船舶油污立法体系可以看到，船舶油污民事责任体系将民事责任追溯至船东，同时石油公司支付摊款，以组成油污损害赔偿基金，建立了一种非常完善的责任分摊体系，同时还避免了政府卷入民事责任诉讼之中，是最年来最为成功的赔偿体系之一。39 根据这种思路展开，海洋石油开发装置与石油公司的关系似乎可以类比为船东和石油货主之问的关系，既然油轮船东可以根据立法享受油污民事责任限制，那么，海洋石油开发装置的所有人也可以享受责任限制应该是合乎逻辑的解释。纵观国际立法，国际海事组织有部分公约，如《国际海上人命安全公约》、《载重线公约》、《1973／1978年防止船舶污染公约》等是明确规定可以适用于这些海洋石油开发装置。

海洋石油资源丰富，蕴藏着巨大的经济利益。与此同时，又带有严重的海洋环境污染威胁，特别是油污污染。倘若没有一个统一的国际规则调整对此类生产活动所造成的法律冲突，这个行业就缺少了长期、健康、稳定发展的法律保证。以2010年的墨西哥湾溢油事件为例，作为主要责任人的英国石油公司已经为该事故支付了数百亿美元的赔偿费用，这家石油巨头目前面临破产或者被收购的风险。如何在赔偿各受害方的损失和保护石油开采作业者之间作出平衡，是当今海洋石油勘探开发法律制度制定过程中应该给予充分考虑的问题。笔者认为，船舶油污立法体系中的《民事责任公约》和《基金公约》值得借鉴。由海洋石油开采作业者和石油公司共同承担油污的损害赔偿更合乎民法中公平的“损益相当”原则。与此同时，为损害赔偿设置一个最高赔偿限额，以保护海洋石油开采这项具有高度风险性的生产活动。

三、康菲石油案引发的思考

虽然我国的环境保护法、海洋环境保护法对污染者和监管者都规定了各种类型的行政、民事，甚至是刑事法律责任的预防与救济措施。但是，三种类型的法

39

彭先伟：“石油公司应该对船舶油污损害负责吗?一一评欧盟法院对Erika轮油污案的裁决”，载于《中国

23

海商法年刊》，2009，21(3)，第103页

海上石油钻井平台油污法律制度研究

律责任均存在各自的不足。例如，在责任后果方面，违法者承担的不利后果与其非法获利或者造成的危害，不成比例关系。违反了行政法上的“过罚相当原则”，以及刑法上的“罪刑相适应”原则。在民事赔偿部分，也很难符合公平原则。

立法者对污染者的宽容和放纵是造成上述局面的重要原因。在对各种利益的保护中，立法者显然更加偏重对企业利益的保护，忽视对公众环境利益的保护。即使如此，如果从执法和司法实践的角度来看，在现有的法律框架内，采取更加积极的法律措施，在穷尽行政制裁手段的前提下，追究污染者的刑事与民事责任，还是能够达到救济或者补救环境污染之目的的。

（一）行政救济措施

尽管与海洋环境保护相关的法律法规规定的行政处罚手段不够完善、处罚额度普遍偏低，但是这并不意味着各主管部门可以怠于执法，使法律被束之高阁。针对康菲公司这样持续不断地又反复扩大并日益严重的污染行为，行政制裁可以在法律权限内组合、反复适用。倘若如此，定能在某种程度上减轻或者制止污染的不断发生。康菲公司也绝不敢如此傲慢视法律如无物。

事实上，我国近些年来在解决环境违法成本低问题上也做了许多立法上的努力与尝试。如2008年我国修订的《水污染防治法》，从提高罚款额度、扩大处罚对象、增加强制执行等多个方面加大了对水污染违法行为的处罚力度，增强了对违法行为的威慑力。从效果上看，通过修订和制定一批环境保护的法律法规，创新发展一些行政制裁的手段，确实在一定程度上解决了执法难、执法法律依据不足的问题。不过通过这次康菲石油污染案，我国在海洋环境保护立法方面还有很多亟待改进的地方。如提高行政罚款的最高额度、考虑违法时间长短，逐步推进“按日计罚”、增加应受处罚的行为种类等等。

（二）刑事救济措施

在追究石油污染者的责任方面，美国政府在解决墨西哥湾英国石油公司的石油钻井平台石油泄漏案中的处理手段值得借鉴。美国以追求英国石油公司主管的刑事责任为威胁，迫使其更换公司总裁，并成立200亿美元的赔偿基金。由此可见，在重大海洋生态环境污染案中，刑事制裁手段可以发挥有效的震慑作用。

不过我国《刑法》对“重大环境污染事故罪”的处罚力度太轻，规定污染环境“后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑”40，最高刑只有7年。与环境污染造成的重大损害和巨额的财产性损失相比，量刑明显畸轻违反了“罪刑

40

《刑法》第338条

24

海上石油钻井平台油污法律制度研究

相适应”原则。笔者认为，可以从两面加以改进。一是在附加刑的运用方面。扩大法人犯罪双罚制中罚金邢的适用，并提高处罚额度。二是设置责令补救性质的义务刑。要求破坏环境资源的法人承担清除污染、恢复环境、补救损失之义务，既打击了环境犯罪，又保护了环境资源，一举两得。

（三）民事救济措施

在康菲石油案中，国家海洋局曾于06月13日向康菲公司下达通知，要求其停止蓬莱19-3油田回注作业。但是，B、C两个事故平台的采油作业并没有停止。康菲公司为了一己之利，无视环境法规，造成了环境污染的进一步扩大。对于此种故意违反环境保护法律的行为，应该施以惩罚性赔偿。不仅责令其赔偿损失，而且责令其支付惩罚性的赔偿费。这种惩罚性的赔偿费往往高于其污染所造成的实际损失的几倍乃至几十倍，目的在于惩罚故意违法者，以达到威慑后来的违法者的目的。这种制度已被很多国家所采用，如美国《加州海岸带法》第30882条规定，“加州海岸带委员会可以对故意违法该法规定者提起惩罚性赔偿之诉，该赔偿费额由法院决定，法院在决定此数额时，应考虑到使其足以威胁后来的违法者。”41我国在今后的海洋环境损害赔偿立法中也可以考虑采用这项制度。

四、解决康菲石油污染案赔偿问题的建议

在康菲石油案的后续处理中，农业部开始出面主导解决溢油事故。首先我们应当看到其中的积极意义：及时化解各种矛盾、维持社会发展稳定。与此同时，我们还应当意识到，随着信息时代的到来，尤其是微博时代的开启，以及民众权利意识的不断觉醒，政府部门在管理理念和手段上均迫切需要创新和变革。特别是康菲石油污染事故影响大，涉及面广，牵涉到众多集团的利益。公平公正公开处理损害赔偿事宜，对今后类似事故的处理具有积极的示范意义。

前不久，美国刚刚发生了墨西哥湾溢油事件。我们可以从中寻找其值借鉴的经验。美国政府在案件发生后，发挥的作用主要是督促侵权人尽快建立赔偿基金，并在赔偿基金建立之后委托中立第三方进行管理，政府自己则“退居二线”，仅承担监督之责。例如，美国政府在事件发生后，立即劝说侵权人英国石油公司设

41

30822 Section30822:”Where a person has intentionally and knowingly violated any provision of this division or any order issued pursuant to this division, the commission may maintain an action, in addition to Section 30803 or 30805, for exemplary damages and may recover an award, the size of which is left to the discretion of the court. In exercising its discretion, the court shall consider the amount of liability necessary to deter further”.

25

海上石油钻井平台油污法律制度研究

立一项上不封顶的赔偿基金，并和英国石油公司共同委托第三方作为信托受托人对基金进行管理，同时委托退休法官及专家学者对资金的运作进行监督。针对民众的索赔，专门建立了“墨西哥湾海岸索赔工具”，用以制定索赔规则、程序，并负责管理、调解、处理特定的损害索赔请求，其处理意见具有独立性，不受英国石油公司及其他任何主体的影响。

多元化争议解决机制发展的一个潮流，就是淡化行政色彩，引入中立第三方等社会力量参与。第三方的参与通常有以下几个优势：首先，第三方主要由专家组成，并受政府、当事人等多方监督，最大化地保障赔偿程序的效率、公正和专业性；第二，避免占用过多的公共资源。利用社会力量解决社会问题，减轻行政机关的工作压力；最后，减少政府与法院的舆论压力，为妥善解决赔偿问题提供缓冲时间。

有鉴于此，笔者提出如下建议：

一、委托独立第三方对赔偿基金进行管理和审计，并确保公开、透明，及时、全面地向公众发布有关索赔处理的信息应。

二、成立专家委员会，吸纳海洋、环境、法律、争议解决等领域的专家学者参与，制定统一适用的赔偿标准和程序。

三、成立统一的协调结构，对基金的设立和赔付做统一规划和协调，并随时跟踪、随时掌握基金的运行。及时发现、纠正各地不符合赔偿标准和程序的行为。

四、对处理事故赔偿的相关工作人员进行专业的争议解决培训。通过公开渠道选聘公道、正派的资深仲裁员、调解员、律师和相关领域的专家学者参与，以提高工作人员的整体服务水平。

26

海上石油钻井平台油污法律制度研究

第四章 我国海上石油钻井平台油污损害赔偿法律制度

的构建

通过第三章的介绍和分析，我们可以看出，康菲石油污染案对我国渤海湾海域和沿岸地区造成了极为严重的环境污染损害，堪称一场海洋生态环境灾难。由于我国在海上石油钻井平台油污损害赔偿方面的法律缺失，环境之损害、渔业资源之损失、渔民之经济收入亏损，很难得到有效、充分的救济。反观墨西哥湾英国石油公司漏油事件，因为美国有比较健全的海上油污损害赔偿法律制度，所以得到了数百亿美元的损害赔偿。古语有云：“吃一堑，长一智。”在为这起事件带来的悲剧和后续处理的乱象扼腕痛惜之余，我们更应该从长远出发，立足于目前我国海上石油钻井平台油污的现状，思考如何防范和控制此类灾难的再次发生。更为紧迫的则是要加快相关法律制度的立法进程，构建起我国独立、完整的海上石油钻井平台油污损害赔偿的法律框架。本章中，笔者将抛砖引玉，从主体、归责原则、赔偿范围、责任限制、责任保险、油污基金六个方面来探讨我国海上石油钻井平台油污损害赔偿法律制度的构建。

第一节 海上石油钻井平台油污损害赔偿的主体

油污损害赔偿属于侵权法律关系，侵权法律关系的主体包括侵权人和受害人，具体到海上石油钻井平台油污侵权而言，即责任主体和索赔人。责任主体，即海洋油污损害的民事责任主体，是指在海洋油污损害法律关系中，对海洋油污损害应当承担法律责任的人，当然包含法人、自然人、国家，以及能够独立承担民事责任的其它主体。索赔人，即海洋油污损害中的受害人，可以向责任主体提起赔偿损失的诉讼请求。

一、索赔人

在我国，国家、自然人、法人都有可能成为海上石油钻井平台油污损害的索赔人。

我国《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”《海域使用管理法》亦规定海

27

海上石油钻井平台油污法律制度研究

域属于国家所有。由此可得，国家是国有自然资源的唯一合法所有人，对国有海洋环境资源享有完整所有权，包括对渔业资源、矿产资源、旅游资源、其他生物资源和水资源的所有权。我国《海洋环境保护法》亦有明确规定。当海上钻井平台油污侵害了国家所有权时，国家可以作为民事权利人对损害国家财产的侵权人提起索赔。这种情况下，国家通常会通过相关行政主管部门，如海事局、渔政局、国家海洋局、军队环境保护部门等，并根据其行使的职能向责任人提出赔偿请求。而且必须要通过海事请求的法定程序行使，而无权通过行政强制措施或行政命令来收取。

国家要行使索赔的权利必须通过相关国家行政主管部门来完成。但是代表国家行使权利的行政主管部门在索赔的谈判或者诉讼中的权限不明。作为国家自然资源的监督者和管理者，其职能类似美国1990OPA中规定的托管人。美国1990 OPA不禁止就赔偿责任达成任何协议。从我国相关立法来看，国家是海洋资源、环境资源、天然渔业资源等资源的所有人，国家行政主管部门只是接受国家委托去提起索赔，并不是财产所有人，其能否在污染损害赔偿上代表国家与污染责任人达成和解，放弃部分或者全部权利，其与污染责任人达成的和解协议是否要经过其他权力部门的批准，如各级人民代表大会等。42对此，目前法律没有规定。从代理的概念来讲，国家行政主管部门代表国家提出索赔的时候，对于达成和解协议、放弃变更诉讼权利等重大事项，应当得到被代理人即国家的特殊授权才可以，更何况在国家层面上来讲，公共利益的处分也应该得到法律、法规的授权或者权威机关的委托，这有待于我们在立法中的进一步完善。

与我国相比，美国法中对“索赔人”的概念有更为详细、明确的规定。美国1990年《油污法》规定，“索赔人”是根据本章规定提出索赔的任何人和政府43。在定义第27项详细解释了“人”是指个人、法人、合伙企业、协会、国家、市政当局、委员会、国家政府下属部门或任何洲际组织44。美国对索赔人的范围虽然规定的很广泛，但对真正能够提起索赔的索赔人的界定是较狭窄的，如在损害赔偿项目中第5项：“利润损失或盈利能力的减少”45，并非任何有利润损失或

4243

吕忠梅：《环境法新视野》，北京：中国政法大学出版社，2006年版，第8l页。

Sec. 1001(4) “claimant” means any person or government who presents a claim for Sec. 1001(27) “person” means an individual, corporation, partnership, association, Sec. 1002(b)(2)(E) PROFITS AND EARNING CAPACITY.-Damages equal to the

28

compensation under this title.

44

state, municipality, commission, or political subdivision of a state, or any interstate body.

45

loss of profits or impairment of earning capacity due to injury, or natural resources, which shall be recoverable by

海上石油钻井平台油污法律制度研究

盈利能力减少的人均可索赔，其必须将其收入的损失与特定的、可识别的在溢油事故中受损的财产或自然资源联系起来才能得到支持。

二、责任主体

海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第9条规定在中华人民共和国管辖海域从事石油勘探开发的企业、事业单位、作业者应具有有关污染损害民事责任保险或其他财务保证。《条例》虽然没有明示规定承担污染损害的责任主体，但要求这三种主体具有责任保险或其他财务保障，则意味着他们是承担第一层次海洋污染损害赔偿责任的主体。第30条规定:“作业者”，是指实施海洋石油勘探开发作业的实体。

我国《对外合作开采海洋石油资源条例》（2011年第三次修订）第22条规定：“作业者和承包者在实施石油作业中，应当遵守中华人民共和国有关环境保护和安全方面的法律规定，并参照国际惯例进行作业，保护渔业资源和其他自然资源，防止对大气、海洋、河流、湖泊和陆地等环境的污染和损害。”第26条规定：“作业者”是指按照石油合同的规定负责实施作业的实体。“承包者”是指向作业者提供服务的实体。作业者和承包者是在实施作业过程中负有保护环境义务的主体，当然如果他们没有履行该项义务，即将承担环境污染的损害赔偿责任，是污染损害赔偿责任主体。由此可得，海洋石油勘探开发造成海洋环境污染损害的赔偿主体是实际从事勘探作业的操作者，此处的“操作者”包括：（1）作业装置的所有人；（2）通过租赁和承包进行操作作业的承租人和承包人。

此外，强制保险和财务保障仍然是有效保证操作者对受害人充分赔偿的赔偿机制，所以保险人和财务保证人是第二层次的责任主体。

第二节 海上石油钻井平台油污损害责任的归责原则与构成要件

一、归责原则

“归责”在法律上的涵义，是指依据某种事实状态确定责任的归属。所谓归责原则，就是确定责任归属必须依据的法律准则。46海洋油污损害赔偿责任的归

any claimant.

46

宋家慧：“加拿大的船舶油污损害赔偿机制及运行经验”，载于《交通环保》，1999(4):22

29

海上石油钻井平台油污法律制度研究

责原则既是加害者承担法律责任的理论依据，又是受害者为保护自己的合法权益、向法院起诉要求赔偿损失的理由基础。因此，不论是国际还是各国国内立法，必须要解决的就是采用何种归责原则问题。

按照传统侵权行为法的理论，侵权责任的归责原则主要有三类： 一、 过错责任原则

过错责任是指以过错为归责的构成要件和归责的最终要件，同时，以过错作为确定行为人责任范围的重要依据。它以过错为构成要件，行为人只有在主观上有过错的情况下才承担民事责任。如果行为人主观上没有过错，虽有因果关系，行为人也不承担责任。过错责任原则曾经作为资本主义民法的三大原则之一，发挥过重要的作用。我国《民法通则》第106条第2款规定:“公民、法人由于过错侵害国家、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”这一规定表明我国民事立法已经把过错责任原则以法律形式予以明确，并确认了其在民事归责原则中的主导地位。 二、无过错原则

无过错责任原则是指损害发生后，不以行为人的主观过错为责任要件的归责标准。也就是说不论行为人主观上有无过错，只要行为人的活动和所管理的人或物造成了损害后果，他就应当承担民事责任。47 这一原则在英美国家也被称为“严格责任”(strict liability)。48 对于无过错责任原则行为人的主观过错不仅不是必要构成要件，而且正是无过错责任原则所要否定的。承担无过错责任原则的活动大多不具有非难性，并且是社会生活和发展所必须的。因此，这些活动本身不存在过错问题。所以这一原则只适用于法律有特别规定的场合，只有在法律有明文规定的情况下才能适用。

现代无过错责任原则是随着工业革命的完成应运而生的，它的重要使命即在于处理现代社会化大生产中诸如高度危险作业、环境污染等致人损害的赔偿责任问题。我国台湾学者王泽鉴先生指出，“无过失责任制度的基本思想，不是在于对具有‘反社会性’行为之制裁。盖企业之经营、汽车之使用、商品之产销、原子能装置之持有，系现代社会必要经济活动，实无不法性之可言。无过失责任之基本思想乃是在于对不幸损害之合理分配”。49 可见，无过错责任原则主要适用社会必要经济活动所致之损害，与具有“反社会性”的侵犯他人人身财产权行

4748

张明安：《过错侵权责任制度研究》中国政法大学出版社2004年版，第190页 徐爱国：《英美侵权行为法》，法律出版社1999年第一版，第110页 49

王泽鉴：《侵权行为法》（1），中国政法大学出版社，2001年版第16页

30

海上石油钻井平台油污法律制度研究

为性质不同。 三、 公平责任原则

公平责任原则是指在当事人双方对造成的损害均无过错的情况下，由人民法院根据公平的观念，在考虑损害发生的具体情况的基础上，责令当事人双方分担责任的一种归责原则。50这一原则适用于当事人没有过错的情况，并且主要适用于财产侵害的案件。

我国《侵权行为法》对环境污染责任采用无过错归责原则。该法第66条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”同时第68条又规定：“因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。”由此可以看出，我国《侵权责任法》在环境污染方面采取无过错责任的归责原则，且举证责任倒置，任何环境污染责任人都可以以第三人责任免责。笔者认为，海上石油钻井平台油污损害是海事侵权中的海洋环境侵权行为，因而我国海上石油钻井平台油污损害赔偿采取也应当采取无过错责任的归责原则，以此加重油污排放人的责任，加强对受害人的保护，并减轻受害人的举证责任，便于受害人索赔。当然我们还要明确一点的是，无过错责任的适用仅仅是确定油污排放人承担民事责任的依据，并不是作为排除其他对油污排放造成的损害结果有过错的加害人的民事赔偿责任的依据，也就是说油污排放人有向第三人追偿的权利。

对于无过错责任我国规定了一些例外情况，也称免责条件。《海洋环境保护法》第92条规定：“完全属于下列情形之一，经过及时采取合理措施，仍然不能避免对海洋环境造成了污染损害的，造成污染损害的有关责任者免予承担责任：（1）战争；（2）不可抗拒的自然灾害；（3）负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的疏忽，或者其他过失行为”。《侵权责任法》也有规定：“被侵权人对损害的发生也有过错的，可以减轻侵权人的责任。损害是因受害人故意造成的，行为人不承担责任。损害是因第三人造成的，第三人应当承担侵权责任。 因不可抗力造成他人损害的，不承担责任。”51笔者认为，在我国海上石油钻井平台油污损害赔偿的立法中，可将免责的事由归纳为：一、不可抗力；二、第三方的行为或不为。

5051

王利民：《侵权行为法归责原则研究》，北京：中国政法大学出版社，1992年版，第29页 《侵权责任法》第26条—第29条。

31

海上石油钻井平台油污法律制度研究

二、构成要件

关于侵权行为的构成要件，理论界尚有“三要件”和“四要件”之争，本文采“四要件”说，但因无过错原则不考虑侵权行为人的过错，那么，在海上石油钻井平台油污导致的环境侵权损害赔偿责任中，其构成要件为侵权行为、损害、因果关系。

关于海上石油钻井平台油污损害侵权行为的界定。在海上石油钻井平台单方行为导致油类溢出的情形下，对侵权行为的认定一般并无异议。对于碰撞导致油污时，有人主张溢油钻井平台的溢油行为系侵权行为，有人主张对碰撞有过错的一方的碰撞行为系侵权行为。侵权行为的不同认定将导致不同的责任主体。在笔者看来，更倾向于第二种观点。

损害是对侵权行为致害状态的表述。环境侵权的致害状态，学者分别以“损害”、“危害”、“侵害”等表述。特殊侵权行为即使尚未造成损害，但有发生损害的现实危险时，当事人也要承担责任。我国环境保护法律法规已经确立了这种观点。可以想象，如果对有造成损害之虞、但尚未造成实际损害的行为不予制止，令其排除妨害或采取相应的预防措施，往往就会产生一个结果，即使危害后果严、重化、深入化和扩大化。对公众的生命、健康、财产、环境资源等造成严重损害。因此，环境侵权责任的成立，并不以发生实际损害为要件，而是说，只要经过科学判断，确定具有造成损害之结果的危险性，即可要求侵权行为人承担《民法通则》规定的停止侵害、排除妨碍、消除危险的侵权民事责任。本文探讨的是海上石油钻井平台油污损害赔偿责任，赔偿的前提是损害已经发生，此处的损害包括两个层面，其一是对环境资源、人身、财产等的损害；其二则是油污事故发生后，为防治油污损害采取预防措施产生的利益损害。

关于海上石油钻井平台油污侵权行为的因果关系。最高人民法院《关于民事诉讼证件的若干规定》第4条第3项规定：因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。该规定直接将环境侵权责任构成要件中因果关系的举证责任归于侵权行为人，如果侵权行为人不能证明其侵权行为与危害后果之间没有因果关心，则可以推定因果关系存在。

32

海上石油钻井平台油污法律制度研究

第三节 海上石油钻井平台油污损害的赔偿范围

美国1990年《油污法》第1002条赔偿责任要素中规定了清污费用和损害赔偿。52即它将可赔偿的损失基本分为两大类：（1）清污作业费用。污染责任方必须赔偿美国主管当局和印第安部落为清除污染或减少对海滨海岸或自然资源的损害而发生的费用。包括已经发生的泄漏和虽未发生，但存在污染威胁时采取的防止费用。如果是根据“国家应急计划”（national contingency plan）进行的清污作业，那么任何人只要采取了上述行为，都可以向责任方请求赔偿。（2）损害赔偿。OPA90对此规定了自然资源的损害，不动产或个人财产的损害，因损失自然资源的生活用途而遭受的损害，因不动产、个人财产或自然资源的受损、破坏、或灭失而导致的等额的利润损失或盈利能力的减少量，以及由此造成的税收、使用费、租金、费收或净利润份额的净损失的损害，在清污活动期间或之后因提供额外公共服务而产生的净开销损失，包括因漏油而产生的预防火灾、安全或健康灾害而产生的费用，还包括确认上述损失的合理费用。

美国在损害赔偿范围方面规定较为详细，并明确规定了损害应由哪个主体索赔，具有很强的操作性。相比较而言，我国的规定非常简单。我国在油污损害赔偿方面的规定可见于《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》中第28条，本文第三章第二节已有介绍，不再赘述。另外，该法第26条规定，“主管部门对违反《中华人民共和国海洋环境保护法》和本条例的企业、事业单位、作业者，可以责令其限期治理，支付消除污染费用，赔偿国家损失。”这一条是对政府清污费用的赔付。可见，在清污费用方面，我国与美国的规定基本相同。

我国立法中虽然没有完整明确的油污损害可索赔项目，但实践中通常包括下列几项：（1）国家或个人的清污费用；（2）污染造成个人或单位的财产损失，这是油污所造成的直接损失，以渔民放养鱼苗为例，鱼苗因鱼池受到污染而死亡就是渔民的直接损失；（3）间接损失，也称可得利益的损失，上述例子中，正常条件下鱼苗长大成鱼后渔民所获得的那部分收入的损失；（4）采取预防措施的费用，包括因采取预防措施而进一步导致的灭失或损害；（5）国家所有的海洋资源的损失，其中包括渔业资源的中长期损失。

在司法实践中，有几个问题具有争议性。

第一，是关于间接损失是否应该给予全面赔偿。目前有两种主张：一种主张

52

Sec. 1002（b）COVERED REMOVAL COSTS AND DAMAGES.

33

海上石油钻井平台油污法律制度研究

全面赔偿。理由是在正常情况下，受害人本应该得到这些利益，只是由于加害人的侵害行为才使得这些可得利益付诸东流。况且如果间接损失不能全部予以赔偿，受害人的权利就得不到全面保护，而加害人的违法行为也无法得到惩治；另一种主张适当赔偿，根据损失的不同类型确定赔偿范围。笔者赞同第一种主张，只要间接损失是客观的，有实际的依据，就应该给予全部的赔偿。

但是，在我国，对间接损失的赔偿也带来了一些新的问题。比如实践中滥讼的出现，很多非常遥远的损失只要是因油污事故导致的，均提起索赔，会增加司法成本，同时会导致案件审理上的迟延。笔者认为，这种可得利益的损失应限定为：直接因油污事故导致，这样可以将较遥远的损失索赔排除在外，如因近海油污导致海滨游乐场游客锐减，此时海滨游乐场可以索赔可得利益的损失，而游乐场的食品供应商则不能索赔。

第二，关于渔业中长期损失应否列入油污损害赔偿的范围之内。学者对此问题一直争论不休。理由是，赔偿此种损失将影响实际损失以及预防费用的补偿。

53

在司法实践中，法院认为渔业的中长期损失应当得到赔偿。笔者认为，在现行

法律未作出限制性规定的情况下，天然渔业资源的中长期损失作为油污损失的一种形态，应该属于赔付的范围。不能因为中长期损失参与赔偿后，众多近期损失的索赔主体将得到很少赔偿，便主张中长期损失不应列入索赔范围。但是该索赔不能通过推算确定数额，而应该限于“为复原环境而实际采取或即将采取的合理措施的费用”。对于“合理性”的判定，笔者以为，可以参照《CMI油污损害指南》的规定，要求预防措施费用要与避免或减少的损失相适应，采取预防措施的程度是合理的，造成的损害不应大于其所防止的损害。54

第三，是关于清污费用的支付问题。

在海上石油钻井平台油污损害赔偿的一般民事诉讼中经常涉及行政机关追索清污费的问题。清污费是行政机关为清除油污支付的费用，往往数额巨大。清污费得不到清偿将严重影响行政机关的清污积极性，清污不及时又势必造成污染损害的进一步扩大。责任人承担清污费的性质及行政机关支付的费用应通过民事程序得到赔付还是通过行政程序得以执行。因此，解决清污费的支付问题具有重要的现实意义。

笔者认为，2000年施行的《海洋环境保护法》，虽然赋予行使海洋环境监督

5354

王爱玲：《论船舶污染损害赔偿的范围》，载于《第十一届全国海事审批研讨会文集》，第141页。 (d) In determining whether measures of reinstatement are reasonable, account is to be taken of all the relevant technical factors including (but not limited to) the following: (iv) whether the cost of the measures is in proportion to the damage or the results which could reasonably be expected.

34

海上石油钻井平台油污法律制度研究

管理权的部门有权采取强制清污措施，但这并不改变清污费用属民事责任范畴的属性。海洋环境监督管理部门同其他油污损害的主体一样，有向油污责任人提出赔偿的请求权，而不能通过行政强制措施或行政命令收取清污费。其行使清污费用的请求权同代表国家行使油污损害赔偿请求权一样，应通过法定程序行使，不能自行行使。

第四节 海上石油钻井平台油污损害赔偿的责任限制

一、海上石油钻井平台属性的争议

海上石油钻井平台可以分成固定式和移动式两大类。目前固定式石油钻井平台因为不具有可移动的特性，与船舶有明显的区别，对其属性的判定并没有太多的争议。但是对于海上移动式石油钻井平台的法律属性的定位则存在颇多争议。有的学者观点认为，船舶包括“可在海上航行的处在移动中的钻井平台”；55还有的学者则认为“移动式钻井平台不具有船舶的根本属性”。56

从美国的司法实践判例来看，其倾向于支持钻井平台是船舶类型的一种。如在Great Lake Dredge & Dock Co.一案中，美国法院将海洋石油开发装置中种类比较早、钻探时固定于航道底部的钻探驳船认定为船舶，判定其可以享受海事赔偿责任限制。无独有偶，在Offshore Company v. Robison一案中，美国第五巡回上诉法院裁决认定涉案的“海洋55号”钻井平台为船舶，进而认定在其上面作业时意外受伤的石油工人Johnie Robison是船员并因此可享受《琼斯法》下的赔偿。此外，1979年6月，在美国坎佩切湾发生了一起“SEDCO 135”油污案。美国SEDCO公司的“SEDCO 135”半潜式钻井平台在进行钻探过程中“IXTOC—I”油井发生井喷。事故发生后，SEDCO公司向美国南德克萨斯联邦地区法院申请认定“SEDCO 135”属于船舶，这样的话其有权根据责任限制法享受责任限制。南德克萨斯联邦地区法院最终发布简易裁决，支持SEDCO申请的责任限制，并驳回了包括德克萨斯州政府等提出的异议。

我国《海商法》第3条对船舶的定义为：“本法所称船舶，是指海船和其他海上移动式装置，但是用于军事的、政府公务的船舶和20总吨以下的小型船艇

5556

司玉琢：《新编海商法学》，人民交通出版社，1991年版，第69页 潘斌，高捷：《试论建立移动式钻井平台法律体系的必要性》，《中国海洋平台》，2003年第4期，第3页

35

海上石油钻井平台油污法律制度研究

除外。”从字面上加以解读，海上移动式装置是指具有自航能力的可在海上移动的装置，如海上钻井平台。57最高人民法院关于修改《中华人民共和国海商法》的征求意见稿中对“海上移动式装置”解释为：“具有自航能力的海上移动式装置，包括处于浮动中的钻井平台、气垫床、水上飞机等。”58毫无疑问，这种解释将具有自航能力的半潜式钻井平台视为船舶纳入到《海商法》的调整范围。

综上所述，笔者认为可以将海上移动式石油钻井平台解释为船舶，并享受和承担海商法下船舶的权利和义务。

二、责任限制的计算方法

对于移动式钻井平台的油污损害赔偿责任限额问题，笔者认为应当以“事故制”为基础，计算油污损害赔偿责任限额。也就是说，对钻井平台造成的油污染，以“每起事故xxSDR”的方式进行有限赔偿。59这也是考虑到海上钻井平台属于高投入高风险行业，海上石油开采属于极需鼓励、扶持的行业。具体而言，对每一起油污事故综合评价各方面的因素，包括事故规模、事故发生的概率、事故所致的损失、事故的原因等等，以此作为计算责任限额的合理客观的标准。另外，还应将赔偿需求的迫切程度、平台所有者的经济承受能力、保险公司的承保能力作为责任限额计算的参考因素。

“事故制”的计算方法遵循了海上移动式石油钻井平台作业的特点，其中蕴含了海事基本原理，并且兼顾钻井作业的规则。因而由此得出的限额具有很强的针对性，综合、全面、贴切地反映与事故有关联的各方面因素，充分体现了移动式钻井平台油污事故的性质和特点。既能够弥补移动式钻井平台油污造成的巨大损失，保证海洋污染得到及时治理，使一般的油污损害得到足额赔偿，又在一定程度上减少了该行业的风险性。

第五节 海上石油钻井平台油污责任保险

根据《中华人民共和国保险法》（以下简称保险法）第49条第2款规定：“责

57

司玉琢，胡正良，傅廷忠，李海，朱清，汪鹏南著：《海商法详论》，大连海事大学出版社，1995年版，第51页 58

司玉琢著：《国际海事立法趋势及对策研究》，法律出版社，2002年版，第480页 59

司玉琢著：《国际海事立法趋势及对策研究》，法律出版社，2002年版，第503页

36

海上石油钻井平台油污法律制度研究

任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。”因此，海上石油钻井平台油污损害保险属于责任险的范畴。

责任险为财产险的一种，财产险是以填补被保险人的损害为目的的，实行损害填补原则。60从责任保险发展的过程来看，责任保险初期主要是为了填补被保险人的赔偿责任所引起的经济损失，但责任保险的发展使得自身日益具有保护受害人的赔偿利益的公益性，近代责任保险日益重视对受害人的保护，受害人的利益受到特别的尊重已成为责任保险的发展趋势，这也就使得责任保险与单纯的填补损害的补偿保险之间的界限逐渐清晰起来。在补偿保险下，被保险人实际支付损害赔偿金是保险人做出理赔的必要条件，以填补被保险人实际发生的损失为最终目的，被保险人无损失，则保险人不承担给付责任；而责任保险摒弃了最终目的在于填补被保险人损失的理念，发展了保护第三人利益的功能，不论被保险人是否实际向受害人支付赔偿金而遭受，只要存在以下两个条件，被保险人都可以向保险人提出赔偿：第一，被保险人致人损害而应当承担赔偿责任 ；第二，被保险人承担的责任属于保险责任的范围。由此可见，责任保险的实质是为受害人取得实际的赔偿创造条件，保证其获得强有力的保护。责任保险的存在价值更侧重于填补受害人的损失，是受害人所受的损失分散开来，由社会公众共同承担。

关于海洋石油开发者必须投保海洋污染责任保险的规定，我国《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第9条有原则性规定：“企业、事业单位和作业者应具有有关污染损害民事责任保险或其他财务保证。”其中，“其他财务保证”是一个法律漏洞，从法理学角度理解，这种“财务保证”应当是能起到与保险同样作用的一种经济措施，但没有具体规定，如担保主体、担保金额、保证条件、财务制度等，使这一规定无法起到预期作用，而且易被开发者取巧，例如：先由某单位作出财务保证，之后该保证人失去保证资格或支付能力。可见，其他财务保证无法起到“保证”的作用。61 另外，我国虽然规定开发者应具有民事责任保险，但并没有相应的措施来针对不具有责任保险的行为。故笔者建议，在海上石油钻井平台油污损害赔偿制度中，可以这样规定：“被许可在一定区域开采石油资源的海上钻井平台的所有人或经营人，均应在作业开始前投保相应的油污责任险。开始作业后仍未投保的，有关管理当局有权责令其停止作业，直至投保后方可恢复。”

现代海上大型生产与开发活动可能产生巨大的环境风险，其中以油污损害最

6061

邹海林：《责任保险论》，法律出版社1999年版，第30-31页

司玉琢主编：国际海事立法趋势及对策研究，法律出版社，2002年版，第215页

37

海上石油钻井平台油污法律制度研究

为典型。墨西哥湾英国BP公司石油泄漏、康菲公司石油污染等即为例证。这使得我国加快海上石油钻井平台油污责任保险制度有着现实性和必要性。责任保险作为对环境污染损害的救济方式，将所有环境污染损害都纳入责任保险的承保范围，无疑是最理想的。但是鉴于我国法律制度的完善程度、环境污染的现状、保险业的发展水平以及企业环境保护与保险意识状况等因素，恰当地界定海上石油钻井平台油污责任保险的承保范围对于其能顺利推行与发展具有重要意义。当前，将突发性的海上石油钻井平台油污事故纳入海上石油钻井平台油污责任保险的承保范围是较为适宜可行的。在上述因素得到一定程度的改善后，再将持续性的海上石油钻井平台油污损害纳入承保范围，即采取分步走的战略。同时相应地建立海上石油钻井平台油污事故勘查、定损与责任认定机制以及规范的理赔程序，合理确定其责任保险的保险费率、最高责任限额与索赔时效等配套措施。

海上石油钻井平台造成的油污事故具有复合性、高技术性和高度复杂性等特点，其环境风险等级的划分，以及油污事故中损害的评估，都离不开专家的指导和技术标准的支持。因此，在加快建设海上石油钻井平台油污责任保险制度的同时，还应当集中人力、物力优势，建立第三方服务机构作为配套设施，包括：

一是引进专业技术人员，组建专家团队，为海上石油钻井平台造成的油污损害评估以及海上石油钻井平台油污责任保险推行提供技术咨询和指导。

二是定期或不定期地对从事海上石油钻井平台造成的油污损害评估以及海上石油钻井平台油污责任保险的专门人员进行专业技术培训。

三是加紧出台有关技术指南。国家海洋局于2007年出台了《海洋溢油生态损害评估技术导则》。但显然，这些尚不足以支撑海上油污损害的评估和鉴定，需要加紧出台相关的技术评定细则。

四是提供专项资金支持。专家的引进、第三方服务机构的建立以及专业技术人员的定期或不定期培训等都需要专项资金作保障，政府应当安排一定的专项资金予以支持。

五是尽快出台《第三方海上石油钻井平台油污损害评估机构管理办法》，规范第三方服务机构的职责，引导第三方服务机构健康发展。

第六节 建立海上石油钻井平台油污基金

38

海上石油钻井平台油污法律制度研究

该基金的来源有两部分。一，是政府拨款。尤其是在海上石油钻井平台油污基金建立之初，可以由国家财政收入投入必要的资金，作为基金的启动资金，以加快基金建立的进度；二，则是由海上石油开采者在项目实施前，根据其工程性质、产量、事故发生概率等因素综合考虑，由开采者一次性向基金缴纳若干金额。基金并不以盈利为目的，但是同时又是以自身的独立财产承担相应的法律责任，因此笔者认为，赋予其事业法人的地位是比较符合中国国情的。基金拥有独立的事业法人地位，可以保障其在赔偿过程中能避免不正当的行政干预，也能与国家的财政资金保持相对的独立，实现信托财产的独立性。

至于油污基金的使用，必须考虑到其所承担之赔偿责任的实现。因此，笔者认为油污基金的适用范围有两方面。一、石油开采过程中的污染是因开采方可免责事由导致而产生的费用；二、污染损害赔偿中超过责任限额的部分。与此同时，建立基金的目的还有环境保护从而实现可持续发展，因此，还要从国家总体利益出发，参照国际赔偿机制的做法，在各利益方中找到一个合适的平衡点。62

油污基金的管理可参照“国际油污基金”的管理模式，国家设立国家海上石油钻井平台油污基金管理委员会，负责受理石油钻井平台油污损害赔偿基金的具体赔偿或补偿事务。国家海上石油钻井平台油污基金管理委员会可由交通部，财政部，农业部，国家环保总局，国家海洋局以及缴纳油污损害赔偿基金的海洋石油开采者等代表组成，挂靠在交通部，成为“油污基金”的最高权力机构，其下再设“执行委员会”和“秘书处”，作为国家油污基金处理日常工作的常设部门。秘书处的运作应参考国际油污基金的运作经验，积极与保险公司合作。

油污基金数额巨大，对其使用情况必须加强监督，以确保其合法安全。第一，建立资金使用的信息公开制度。规定执行委员会必须在赔款额超过一定数目的案件完成后一定期限内公开案件处理情况。分别向海洋石油开采者、政府的海洋环境保护监管机构以及审计机关提交书面报告。从而保证相关部门和机构的知情权；第二，实行强制审计制度。执行委员会每年年终编制基金资金管理使用的报告书，并交国家审计机关或者相关审计事务所审计之后交给基金管理委员会。同时相关审计师事务所应真实报告，对于发现的相关问题，规定相应的惩罚处理制度。构成犯罪的，交有关部门处理；第三，引入司法监督制度。规定受害人与油污基金管理机构对损害赔偿发生争议的，可以向人民法院提起诉讼。将司法监督引入油

62

刘红.：《建立中国船舶油污损害赔偿机制中若干问题的探讨》，载于2005年上海国际海事论坛，2005

39

海上石油钻井平台油污法律制度研究

污基金法律制度，使得油污基金的工作暴露于司法和大众监督之下对油污基金管理者或工作人员的失职、越权、或挪用基金款项等违法行为，受害人有权向检察机关举报，以及时处理。

40

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/ecs3.html