加快丽水市中心镇建设的若干思考

创新体制机制 推进集聚发展 加快丽水市中心镇建设的若干思考 丽水市发展和改革委员会课题组

中心镇培育工程是浙江省提高城市化水平、推进统筹城乡发展、加快社会主义新农村建设的重大战略举措,也是丽水市统筹城乡一体化发展、解决“三农”问题的重要途径。经过一年多的实施，丽水市中心镇建设步伐明显加快，取得了一定的成效，但也存在着一些亟须解决的困难和问题。根据市委、市政府的总体部署和要求，市发改委作为“中心镇培育工程”的牵头部门，高度重视此项工作，最近专门组织力量，深入10个非县城中心镇进行了调研，并对中心镇发展中相关问题进行了梳理剖析，提出了加快建设中心镇的思路和建议。

丽水市中心镇发展现状剖析

2007年浙江省出台《关于加快推进中心镇培育工作的若干意见》，要求通过组织实施200个中心镇培育工程，加快形成以县城和中心镇为重点的县域城镇体系，引导企业向工业功能区集中，农村劳动力向非农产业转移后，丽水市被列入省中心镇培育的有五云镇、西屏镇、妙高镇、云和镇、鹤城镇、松源镇、鹤溪镇、船寮镇、碧湖镇、壶镇镇、安仁镇11个镇。为深入实施“中心镇培育工程”，加快新农村建设，2007年12月，丽水市出台了《丽水市人民政府关于加快中心镇培育工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确把已列入省第二批中心镇规划的腊口镇、崇头镇、新碧镇、石练镇、古市镇、屏都镇、沙湾镇等7个镇纳入丽水市中心镇培育范围（其中新碧镇已于2008年并入县城，现实际有中心镇17个）。提出中心镇培育的指导思想、目标、任务和培育优惠政策，力争到2020年全市建成20个“规划科学、布局合理、规模适当、功能齐全、经济繁荣、环境优美、文明和谐、特色明显、具有较强辐射能力”的现代化中心镇，建成比较完善的城镇基础设施体系，建立与社会主义市场经济相适应的中心镇管理体制和运行机制。经过一年多的实施，丽水市中心镇建设取得了一定的成效。

（一）发展成效初步显现

近年来，丽水市委、市政府非常重视中心镇培育工作，把发展中心镇作为农村工作的重大战略之一来抓。《实施意见》明确提出了培育中心镇的指导思想、目标、任务、工作措施及扶持政策，经过一年多的实施，中心镇建设步伐不断加快，并取得了初步成效。

——经济增长提速明显。经济是中心镇发展壮大的基础。随着农村产业结构调整和二、三产业的发展，碧湖、壶镇、安仁、船寮、腊口、沙湾、古市、石练、崇头、屏都10个非县城中心镇的经济实力明显增强，经济增长较快。2008年，10个中心镇共实现工农业总产值100.13亿元，比2005年增长77.5%；其中工业总产值达到90.36亿元，比2005年增长82.3%。实现财政收入29842.65万元，比2005年增长了1.3倍。

——人口规模不断扩大。近年来，通过产业的集聚发展，水库移民、下山脱贫农民搬迁及外来务工人员等人口的增加，中心镇人口快速集聚。据初步统计，10个中心镇总人口达28.1万，比2005年增加人口3.6万。壶镇通过区划调整，并入了白竹乡和雁岭乡，2008年人口比2005年人口增加了2.2万;安仁镇2008年总人口达2.3万，比2005年增长27.8%。船寮镇通过3个移民点的建设，2008年镇区人口达2.23万，比2005年增长19.2%；古市镇

的万人下山脱贫点建设，石练镇的多批移民，都为中心镇人口集聚提供了一定条件。

——产业特色逐步显现。各中心镇高度重视产业培育，加快园区平台建设，产业特色逐步显现。如碧湖镇近两年在基础设施产业平台建设方面有了很大起色, 南山园区产值可达10亿元，碧湖园区可达30亿元，郎奇工业创业基地可达3亿元；船寮镇工业小区基本成型，发展平台已经展开，规划未来5年工业产值可达40亿元；壶镇镇在工业强镇的基础上正酝酿更大手笔的产业平台建设，准备再拓展3000到1万亩的工业功能区。从产业现状和趋势来看，各中心镇产业特色更加明显，壶镇、船寮、腊口、古市以发展工业为主；安仁、碧湖以发展工业和旅游业为主；沙湾镇、崇头镇、屏都镇以发展农业为主；石练镇以发展农产品加工业和旅游业为主。

——城镇建设步伐加快。随着省、市政府对发展中心镇优惠政策的逐步到位和落实，以及城镇发展观念的转变，各镇加大了对基础设施的投资力度，镇区环境得到了明显改善。据不完全统计，2008年全市10个中心镇农村基础设施投入达9.1亿元，比2005年增长75.8%，与2005年相比增加了3.9亿元投入，基本上实现了村村通电、通邮和通电话，通公路的村比重达到95.7%。

——人居环境不断优化。10个中心镇人居环境不断改善，镇区不仅有水、电、路等基础设施配套，还建有较完善的中小学校、幼儿园、文化站、医院等福利设施，汽车站、电信、自来水供应、公园等公共设施。集贸市场和农村商业网点大幅度增加，专业市场已达24个。人均住房使用面积、人均拥有道路面积、绿化覆盖率等指标均有明显提高，城镇居住环境更加优美。

（二）发展问题亟需破解

虽然中心镇在推进经济社会发展进程中发挥了一定作用，并取得了一些成效，但在加快建设过程中，也存在着一些薄弱环节和问题。

——政策落实不够到位。自2007年省政府、市政府文件出台以后，各县（市、区）都成立了中心镇培育领导小组，出台了有关文件，制定了一系列有效措施。但是，丽水市的中心镇建设工作总体上滞后于发达地区，各县工作进展不平衡，有的县对中心镇培育工作重视不够，指导不足，对制定中心镇培育政策缺乏研究；有的县照抄照搬照套兄弟县市的文件内容，没有结合本地实际，应付性地出台中心镇培育政策文件，没有将市政府文件和县里的文件落实到位。

——规划水平总体不高。许多中心镇非常注重镇区发展规划编制，但大部分中心镇的总体规划水平仍然不高，起点低，定位不鲜明。仅停留在总体规划上，没有做控制性详规，实际操作中难以确保实施。有的规划年代已久，如安仁镇近10年一直执行的是1994年制定的集镇总体规划，远远滞后于发展需要；石练镇由于与大柘镇的组团关系没有明确影响了规划的编制。有的规划不够系统，没有将农村区域调整、产业平台、人口集聚以及水利、电力、交通通讯、环保等基础设施建设统筹规划。有的受一些客观因素的影响和制约，随意改变规划的方向和要求，使规划失去了科学性和严肃性。

——建设资金严重不足。从调研情况看，多数中心镇基础设施仍然比较薄弱，特别突出

的是镇区的污水排放处理和垃圾清运处理设施不健全，中心镇基本上没有污水处理厂，污水处于排流状态。投入资金不足已成为制约丽水市加快中心镇发展的最大瓶颈，导致资金严重不足有三方面的原因。一是中心镇处于国家扶持的政策真空地带。在前几年的城市化过程中,欠发达地区把大部分资源投向了县城,没有更多的财力精力顾及中心镇,而新农村建设的很多政策很少惠及到中心镇。以古市镇为例,由国家全额投资的农村电网改造照亮了广大农村,而古市镇却因为是城镇没有享受到,现在镇内的网线老化严重,路灯或明或暗,隐患很多,类似于农村的康庄公路、村庄整治、饮用水项目都没有享受到，所以发出了 “非城非乡，镇不如村”的感慨。二是镇一级的财政仅是“吃饭”财政。中心镇建设投资除上级政府每年少量的补助资金外，没有其他渠道的资金投入，况且各县重点财力都首先安排在县城城镇，扶持中心镇的资金基本上寥寥无几。由于镇政府不是一级财政体制，只相当于部门预算，大部分的中心镇只起报账作用，每天几次往返于县城报销，这既影响了发展的积极性，也助长了等靠要的惯性思维，使许多中心镇抱有你给多少钱我办多少事的心态。三是缺乏投融资平台。许多镇至今未建立融资性公司，融资渠道非常单一。

——城镇功能不够完善。对于一个功能完备的中心镇来说，它是一定区域内农村的工业商业和服务业、交通运输、财政金融、通讯信息、科技教育和政治文化的“中心”。但丽水目前有的中心镇还只是简单的商品交换集合地，“中心”作用并未真正发挥出来，功能十分不完备，限制了中心镇作用的发挥。中心镇之间距离往往相隔几十乃至上百公里，而且大多依山、沿江，沿路在狭窄的山间空地发展。由于中心镇空间狭小，土地要素制约明显，致使产业发展受限，产业空间平台建设明显滞后，人口吸纳能力低，集聚效应不明显，影响中心镇对整个农村经济的辐射和带动作用。

——管理权限下放较难。下放部分经济社会管理权限，是中心镇建设的重要举措，旨在通过扩大权限提高中心镇的管理能力，解决“看得见管不着”、“管得着看不见”的难题,在调研过程中发现对这一问题争论的最多。目前大量的职能仅集中在县级部门，严重削弱了乡镇一级政府的管理能力。从大趋势上看加快强镇扩权的步伐各方尚能达成共识，一到具体化就很难达成共识。主要体现在两方面：一是部门借助各种法律、法规、规章、文件的要求规避实质性的权限下放，或者说只愿意下放责任不愿意下放权利，莲都区发改局曾经花了大量精力牵头对接下放权限问题，但是对接的效果很不理想。二是大多数镇对下放管理权限持反对态度，一方面他们从现在已经下放的权限或正在对接的权限看，认为下放的基本上是责任而非权限，比如森林防火权、安全隐患排除权、违章建筑拆除权等等；另一方面他们也担心本级政府的管理能力能否适应以及权限扩大后管理人员、管理成本增加所带来的负担。

加快中心镇建设对策的思考

中心镇是统筹城乡发展的战略接点,随着城市化、工业化进程的不断推进,加快中心镇建设是当前丽水市统筹城乡发展重大战略任务。针对丽水市当前中心镇的发展要求和所遇到的问题，当务之急就是要不折不扣地贯彻落实《实施意见》文件精神,各县（市、区）要结合市里的文件对本区域已经出台的文件进行认真的梳理,要在明确目标任务措施的基础上制定有较高含金量的可落实到位的政策。在研究加快中心镇建设的意见时要充分考虑以下问题：

（一）加强规划研究。规划是建设的灵魂。建立布局合理、具有特色、适应市场经济的城镇体系，高标准、高起点编制规划是关键。建设中心镇和中心村，一定要把规划放在首位。一是要加快中心镇规划修编。丽水市中心镇建设总体规划编制起步较晚，大多没有总体规划，

导致镇区建设随意性大，零、乱、散问题突出。因此要按照小城市的建设标准来考虑中心镇的发展布局，切实加快中心镇总体规划的修编。具体要做到“三衔接”：中心镇建设规划要与县市域规划有机衔接，明晰自身的发展定位；要与土地总体规划有机衔接，确保规划真正可实施；要与下一个五年规划有机衔接，明确自己的发展目标。二是要合理定位中心镇发展。要根据当地的区位优势、资源优势、产业优势、经济结构、人口分布和经济社会发展水平等因素对中心镇进行合理定位，正确选择切合实际的经济发展方向和发展模式。三是要科学编制各类专项规划。抓好近期建设规划、控制性详细规划、专项规划的修编。要根据实际情况和发展要求，编制好产业经济发展规划、重大基础设施建设规划，以及工业用地、重点发展区域和重点保护区域等控制性详细规划，并精心做好土地、交通、市政、生态、水系等专项规划。四是规划要体现自身特色。在编制规划的过程中，要深入研究、充分考虑当地的历史、文化、产业及区位、环境等特点，合理确定中心镇的发展方向和发展模式。一个镇如果自然风光优美，那就往打造田园生态镇方向发展，做足山、水、林的文章；如果具有历史文化底蕴，那就在保持人脉、文脉上下功夫，在延续历史、延续文明上下功夫；如果产业突出，那就在培养产业上下大力气。

（二）搭建发展平台。中心镇的发展必须以经济发展为支撑，而经济发展的关键是促进产业集聚。因此，要把产业培育作为各中心镇发展的核心任务来抓，积极搭建产业发展平台。一是要拓展发展空间。丽水市中心镇基本上处在瓯江及主支流和铁路、高速公路及330国道两沿，区位优势较其他乡镇相对突出，要按照省中心镇建设总体规划要求，因地制宜拓展空间，形成布局合理，各具特色，聚集和辐射功能较强的现代化中心镇。二是要加快园区平台建设。牢固树立“工业强镇”意识，加强园区内基础设施建设，加大招商引资力度，做好“筑巢引凤，借梯登高”的文章。三是要明确主攻方向。根据“优化产业布局、促进要素集聚、合理错位发展”的原则，每个中心镇集中力量发展一个主导产业。在主导产业基本形成后，或继续做大做强，形成完整的产业链；或是在做大做强后，再向多元产业的方向发展。工业基础好的镇，搞好工业功能区建设，推动招商引资，把村镇建设与发展工业结合起来，培育主导产业和支柱产业；市场发达的镇，通过完善各类专业批发市场和传统集贸市场，向以市场流通为主的专业镇发展；有特色农业的城镇，发挥农产品加工优势，培育特色产业，拉长产业链，加快镇域经济发展；具有优美自然生态环境和历史人文景观的中心镇，搞好旅游开发，带动村镇建设。要注重特色经济的培育。进一步壮大优势产业，提升传统产业，承接配套产业，培育新兴产业，构造以工业为主导，商贸服务业、生态农业、旅游业加快发展的新格局。

（三）推进人口集聚。一是要进一步调整行政区划。根据中心镇与周边乡镇之间的经济联系状况，结合中心村合并、危旧房改造工程，适时、合理推进行政区划调整，以增强生产要素的流动和人口的集聚功能。二是要加快农民异地转移。以《丽水市十万农民异地转移规划》实施为契机，对居住在高远山区、重点库区和地质灾害隐患点等基本生产生活条件恶劣、生态环境比较脆弱地区的农民，有计划地向基础设施较完善、经济发展水平较高的中心镇转移搬迁。三是要加快下山脱贫小区建设，让安置的移民移得下、稳得住、富得起。四是要大力实施人口再分布工程。继续实施“内聚外迁”战略，因势利导，出台制定相关政策，积极鼓励和吸引人口、产业、资源等要素向城镇集聚。

（四）落实扶持政策。当前，中心镇基础设施相对滞后，建设任务繁重。而基础设施条件直接关系到城镇建设的发展速度，因此在中心镇建设中要坚持统一规划、综合开发、配套建设的原则，在认真落实《实施意见》文件精神的基础上进一步加大扶持力度,把加大建设投入作为推动基础设施建设的重要抓手来抓。一是要根据文件，做好7项建设费用的返还。

重点加快城镇供水、供电、供气、道路、垃圾污水处理等设施的配套完善，及城乡通讯、文化、教育、卫生、体育等基础设施的建设。二是各级政府要统筹安排好中心镇的建设项目。将建设项目纳入县里的年度投资计划盘子，并列入投资考核。三是积极包装项目向上级争取资金扶持。各级财政每年也要安排一定比例的资金支持中心镇的基础设施建设，以保障投入资金的有序运转。

（五）注重全面发展。中心镇的全面发展主要体现在基本公共服务均等化上。当前，中心镇在推进基础设施建设的同时，更要注重社会事业的发展，率先实现基本公共服务均等化。一是要在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化。建立县、乡两级就业公共服务网络和面向困难群体的就业援助制度；构建严密的社会保障安全网，继续推进养老保险、基本医疗保险、失业保险等保险以及农村的社会保险，同时积极发展社会救助、社会福利和慈善事业。二是要在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化。提高财政性教育经费占GDP的比重，保障义务教育阶段的投入；深化教育体制改革，提高教育质量，从体制上为义务教育均等化提供保障；强化政府责任，建设覆盖城乡居民的基本卫生保障制度；深化文化体制改革，积极发展公共文化事业，以满足群众的精神文化需求。三是要在公益性基础设施和生态环境保护等“公益性基础性服务”方面实现均等化。公益性基础设施可分拆为两个环节，即“基础建设”环节和“执行运营”环节。对基础建设环节，即不以营利为目标而以提供公共服务为目标的带福利性的环节，政府应全力予以投资并加强管理，如农村饮水工程、农村道路等农村基础设施。对市场性的基础设施，如高速公路等，可按市场方式运作，为全体公民提供良好的环境。

（六）创新体制机制。要加快中心镇发展，必须狠下决心，加大改革创新力度，扩大中心镇的经济社会管理权限。一是要取消现有的中心镇乡财县管的模式，实行分级管理的财政体制。各县（市、区）要按照“一级政府、一级财政”的原则，加大政府对中心镇的财政支持力度，改革完善市、县、镇财政体制，科学界定事权与财权，实施分级管理。在确定县（市、区）镇财政收入分成比例和转移支付时，要充分考虑中心镇的功能定位和发展规划，建立与中心镇经济社会发展相适应的稳定增长的财政保障机制。二是要建立多元化的投融资机制。各县（市、区）政府要通过投入资本金和提供以储备土地为主的抵押物，扶持有条件的市镇建立专门的市镇建设投资管理公司，负责市镇建设筹资、投资和资产经营任务，承担市镇其他重大项目的建设；坚持鼓励“谁投资，谁受益”的原则，采取财政贴息、适当补助、税费减免等手段，引导社会资金投向公共产品和公共服务；积极支持中心镇向银行申请贷款加快基础设施建设，加快中心镇建设投入。三是要下放适合中心镇的审批管理权限。具体要下放集镇规划与管理权、集镇建设与管理权、镇级项目审批权等权限。我省义乌市、绍兴县在扩权强镇和强镇扩权方面取得了较为成功的经验，值得我们借鉴和学习:①通过授权委托等方式下放部分审批权和执法权，如下放基本建设项目审批权、企业项目核准备案权、建设管理审批权、工商行政管理权、财税管理权、违章处罚权等部分权限，增强中心镇的组织管理和协调职能；②要充分考虑程序合法，可以考虑省内目前比较惯用的AB章，见章跟章等形式解决法规冲突问题；③要充分考虑中心镇承接能力建设问题，绍兴的兰亭镇在考虑下放权限的同时同步考虑了机构的设置调整以解决承接能力的问题；④分类指导,循序推进。鉴于丽水市各中心镇发展水平差异大，建议先行在经济总量相对较大的或发展潜力比较大的壶镇、碧湖、古市开展试点，这些镇的放权力度可大些，事项可多些，其他镇可根据试点的情况逐步跟进。四是要扩大中心镇干部管理权限。围绕提高中心镇党委、政府抓人促事的能力，优化政府机构设置。按照“小政府大服务”的方向，进行行政管理体制改革。以事设岗，以岗定人，改革政府机关内部机构设置，在核定的编制限额内，不强求上下对口、组织形式一致。行政事业

人员由镇里统一安排，根据工作需要可以公开向社会招聘工作人员。林业、土地、电管、广播、卫生院等驻乡镇机构一律实行属地管理。县（市、区）政府局（委、办）应根据有利于加强执法、促进发展、做好服务、提高效率的原则，在中心镇设立派出机构（副科级）和开展综合执法的试点。要调整工作考核方法，减少部门对中心镇工作的不当干预，驻镇派出机构要接受中心镇党委、政府的领导和监督，主要领导的任免须征求镇党委意见。同时，要选准、配好、配强中心镇的书记、镇长，并加强政策和相关业务培训，锻造一批懂经济、懂项目、会建设，胸有全局、视野开阔、有事业心的中心镇领导干部队伍。为扩大中心镇的管理权限和行政资源，建议在机构不升格前提下,逐步把中心镇的党政一把手纳入丽水市市管干部行列，对表现优秀、符合任职条件的镇党委书记可按副处职级予以高配或进县（市、区）委常委领导班子。

（七）强化考核监督。一是加强领导，建立工作机制。建立领导挂钩联系制度。建议市委、市人大、市政府、市政协等主要领导各联系一个中心镇，以便协调解决相关难题；建立层层联动工作机制。中心镇建设工作是一项系统工程，仅靠市级层面难以推动，需要市、县、镇三级联动，县为主体中心镇建设；建立部门协同机制。中心镇建设工作涉及面广、综合性强，需要各级发改、建设、财政、国土、环保、交通等部门从各自职责出发，相互配合，共同推进中心镇建设工作；建立监督机制。由各级主要领导负责协调中心镇各项政策落实，各级政府督查室加大督查力度，保证中心镇的各项政策措施落实到位。二是细化目标，建立考核机制。按照市委、市政府关于中心镇建设的有关要求，建立中心镇（村）建设工程考核评价长效机制。每年由中心镇（村）建设领导小组办公室负责组织对中心镇综合发展情况进行考评，并予以通报。考核内容为“八大目标”，即人口集聚目标、产业发展目标、投资增长目标、税收增长目标、旧城（镇）改造目标、城镇就业目标、城镇管理目标、土地政策目标。对中心镇的考核结果进行分级，完成8项的为优秀，完成6~7项为良好，完成4~5项的为合格。

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