我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度研究

我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度研究

摘要：城市流浪乞讨人员社会救助主要是指国家根据有关法律规定针对流浪乞讨人员按照法定的标准向其提供最低生活需求和实物援助的一种社会保障制度。流浪乞讨人员社会救助关系着社会的稳定与发展和构建和谐社会的全局，还有利于促进中国法制化进程，因此，有必要从深层次探讨流浪乞讨人员的救助理制度，针对现行法律制度存在的不足，进行完善。城市流浪乞讨人员社会救助法律制度是以保障公民基本生存权为核心内容的法律制度，也是现代行政国家不可或缺的法律制度。

任何问题和矛盾产生的背后，都有其深层的原因，我国社会救助所遭遇的尴尬，从根本上是由我国经济体制转变和社会机制调适的摩擦、错位甚至冲突造成的，这应是我们思考和评价这一法律制度的出发点和基本前提，政府、流浪乞讨人员以及我国正处于社会转型期的经济、社会、文化环境对新制度的实施产生了直接或间接的影响。新制度的改进措施，在政策层面可从进一步完善我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法入手，与社会治安制度相衔接，建立健全社会救助体系。在人员层面则应充分发挥政府的主导作用，对流浪乞讨人员实行分类救助，同时积极调动社会各方力量参与进来。本文正是站在这个立场上，归纳出城市流浪乞讨人员社会救助问题和困惑的社会原因和背景因素，为社会救助法律制度的完善提供依据。

现行的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》及其《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》是在旧的收容遣送制度严重异化的背景下出台的，其标志意义和现实意义都非常显著而深远=《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》目前存在的问题有各方面的原因，就制度本身来说，存在着职业乞丐、跑站现象治理难、救助对象甄别难、救助过程中部门协调难、监督难等问题，就制定利用来说，存在着救助制度不利用和过度利用问题，不利用主要是在执行中有些真正需要救助的人却放弃了接受救助的权利，制度过度利用主要是在执行中有些不应该给予救助的人却占有了社会救助的利益。也许应该将之归为制度执行问题的通病。由于人性的极端多样性，导致管理和供给救助利益的人与接受和享用救助利益的人的表现千姿百态，这也最终归为良法、良治与良民的法理学问题。假如都是善良和守法的人，法律制度的制定与实施也许真是要容易得多了，对于这些问题需要从理论和实践上分析和解决，当前我国政治体制改革也在探索之中，“全心全意为人民服务”是我国行

政机关的服务宗旨，在理论层面上应该把为人民服务理念和流浪乞讨人员社会救助制度结合起来，为现代法治国家的救助制度奠定良好的理论基础，在实践层面上，要不断完善流浪乞讨人员救助制度使这个制度能够有效的落实，发挥其真正的作用。

总体来说现行社会救助法律制度安排还是发挥出了一定的积极功能，作为最低层次的一种社会保障制度，多年来为许多贫困者个人及其家庭供给了基本的生存物质资料，并在一定程度上顾及到了公民适当的发展权，为社会和国家的稳定以及持续发展做出了一定的贡献。由于我国的具体国情，以社会救助法律制度所反映出来的国家对国民收入再分配的干预力度还是比较有限的，其制度设计和运行的状态还有诸多需要完善的地方。随着我国经济社会的持续健康快速发展，给社会救助法律制度的完善与创新提供了有利的条件。笔者试图通过本文的研究和论述，对城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的若干问题进行探讨，希望对完善城市流浪乞讨人员社会救助法律制度作出一些有益探索。

关键词：社会救助制度 生存权 法律援助

绪 论

我国政府针对城市流浪乞讨人员实施的救助与管理，经历了从管制到救助、从强制到自愿、从管理到服务的过程，这个过程体现了社会的文明与进步。在新的时代背景下，城市流浪乞讨人员救助法律制度继续承受着变革的压力，以迎合社会对其的迫切需求。

下面从论文选题的意义、该题目的、论文的结构、研究方法等方面，先对论文的基本情况做以介绍。 （一）选题的意义 1、理论意义

城市流浪乞讨人员救助与管理是社会保障的主要内容之一，与其相关的法律制度是社会保障法律制度的主要组成部分，对城市流浪乞讨人员救助法律制度的研究，有利于进一步丰富社会救助法律制度理论研究的成果，对保障我国弱势群体人权、进一步转变政府行政理念、实现社会的公平正义以及推进社会主义和谐社会建设都具有重大意义。

2、现实意义

对城市流浪乞讨人员的救助与管理进行研究，有利于《城市生活无着的流

浪乞讨人员救助管理办法》的实施；笔者以宝鸡市城市流浪乞讨人员救助管理站为研究对象，针对《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》在实践中存在的困境与问题进行研究有助于完善救助管理制度，理顺救助管理的工作机制，提高救助管理的水平。解决流浪乞讨问题，不仅体现对弱势群体的关怀和帮助，更体现一个国家社会福利机制的完善和法制的健全。因此，深入研究探索解决当前我国社会流浪乞讨人员救助问题，是关注民生，扶助弱势群体，全面建设小康社会的现实需要；是弘扬民族精神，推进以德治国进程，加强社会主义精神文明建设的应有之义；是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，是促进经济、社会和人的全面发展的本质诉求；也是构建和谐社会的需要。

（二）选题的目的

分析现行城市流浪乞讨人员救助管理办法的具体内容，可以发现，现行的救

助制度具有对流浪乞讨人员进行物质帮助、维持基本生活、保障基本人权、使 其能共享社会发展成果的功能，因而具有显著的进步意义。但救助涉及政府执 法理念和执法方式的转变，也影响社会其他成员的观念转变，有必要从深层次考虑流浪乞讨人员的救助管理蕴含着的城市资源的公平配置与使用、流浪乞讨 背后的反贫困等问题。针对现行政策存在的不足，须对救助制度进行完善。对 当前城市流浪乞讨人员的救助与管理法律制度在实践中出现的突出问题进行分 析，提出完善相关法律规定；加大对“职业乞丐”：“跑站者”打击力度；明确 政府各部门的职责；明确受助者法律责任和健全监督体制等建议，最终使流浪 乞讨人员实现最大程度的自立自助，让他们回归社会，以利于社会的长治久安。 （三）论文结构

本文分为五个部分，第一章绪论部分主要阐述本文的写作背景，第二章主要阐述我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的基本理论，主要论述公民的生存权理论、发展权理论以及行政法的服务精神与社会救助的关系。第三章主要阐述我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的发展状况，首先阐述城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的法律渊源，主要包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规及其他规范性文件等；其次阐述我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度从新中国建立到二十世纪五十年代、六十年代、改革开放至今的变迁，从法律制度的变迁之中回顾我国政府针对城市流浪乞讨人员社会救助的历史进程：最后对我国城市流浪乞讨人员社会救助相关法律制度进行比较和考察，重点从立法宗旨、立法原则、相关规定等方面对比《收容遣送办法》

和《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》。第四章阐述我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度实施的现状，主要以陕西省宝鸡市救助站为例，阐述救助管理工作的现状、存在的主要问题，并分析原因。第五章提出了完善城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的一些合理化建议。 （四）研究方法

本文的研究一方面主要采用比较分析和历史分析法进行展开，另一方面采用 实证分析的方法对各项具体制度进行论证。这两种方法可以解释与论证我国社 会救助法律制度的运行状况以及完善和创新的方向选择问题。当然，这些研究 方法的运用并不是彼此独立的，而是互相交叉、为证明的。多种研究方法的综 合运用，才能更好地展开主题论证。 （五）创新之处

第一，研究角度具有一定的新颖性，从法学视野，运用社会救助所体现的 政府与公民间的权利义务关系进行深入论证。社会救助是政府的义务，享有国家提供的救助和帮助是公民在宪法和法律上所享有的权利，并以此为视角展开 对社会救助法律制度问题的论述，推进对社会救助法律制度的理论分析。 第二，研究结论具有可操作性。本文针对现有法律制度存在的问题，在比 较研究和实证分析的基础上，重点对《救助办法》在实践中存在的问题进行分 析，提出完善建议，并根据我国国情，建议通过健全法律援助机制来完善救助 法律制度，具有一定的可行性。

二、我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的基本理论

社会救助法律制度基本理念也就是该法律制度设计的本质出发点和追求目 标，基本理念的选择和定位同时也决定了社会救助法律制度存在的目的和价值。 社会救助法律制度产生并随着社会发展而变迁所遵循的基本理念主要包括：一 是公民的生存权理念，二是公民的发展权理念，三是行政权为人民服务的精神。 （一）公民的生存权理论

“生存权”最早见于奥地利具有空想社会主义思想倾向的法学家安东·门 格尔1886年写成的《全部劳动权史论》。1生存权此时被揭示为生存的欲望在人 的所有欲望中具有优先地位。“社会成员根据这一标准具有向国家提出比其他具 有超越生存欲望的人优先的、为维持自己生存而必须获得的物和劳动的要求的 权利”，I“国家有义务对个人的生存权通过立法来进行保障。”“这里所提出来的 生存权的概念，是指社会成员根据生存的基本标准具有向国家提出要求获得物 质和劳动等物质条件保障的权利在一定的程度上来也就是我们现代所说的“救 助权”的前身。”2

“卢梭认为，生命是人类主要的天然禀赋，是自然赋予人类的宝贵权利， 无论以任何代价抛弃生命，都是既违反自然同时也违反理性的。”J在城市化进程

中，由于流浪乞讨人员处在城市生活低层，没有利益表达机构代其在政府作出 决策时表达自己的意愿，故城市决策的出台往往更多地考虑城市管理秩序、居 民生活环境及生活质量等因素，这些决策有时会侵害到他们的生存权益，有的 城市为了维护城市形象而出台的禁讨令，在一定程度上大大限制了乞讨人员的 乞讨机会。因为乞讨人员在城市中进行乞讨，获得他人施舍的机会较城市以外 ‘【日】杉原泰雄：《宪法学的基本概念》，劲草书房1983年版。转引自韩德培：《人权的理论与实践》，武汉 人学出版社1995年版，第381页。 z同前注第26页。

3〔法1卢梭：《论人类不平等的起源和基础》，李常山译，商务印书馆1962年版，第137页。

的地方会多些。从每个人的自然属性出发，去研究流浪乞讨获得社会救助权的 理论基础，可以使我们更加全面深刻地认识流浪乞讨人员生存权，也可以去了 解国家法律法规是否会对流浪乞讨人员的生存权构成伤害。使流浪乞讨人员的 生存权能便充分地得到保护。我国宪法第45条肯定了获得物质帮助权是公民的 一项基本权利，是公民的生存权等基本权利的保障。国家对于公民的生存权的 维护和保障应通过具体的制度设计来完成。制度设计应保证公民生存权在自我 不能实现时，有向国家请求帮助的权利，而国家则有相应的义务，即在公民的 生存权受到威胁时，对其提供帮助的义务；同时在公民请求权被拒绝时，应有 相应的救济手段，而司法上对生存权的救济是生存权保障的最后环节。这就规 制着国家在法律上和物质条件上向生存权主体提供双重支持，所以说，生存权 原则是社会救助权的法理原则之一。 （二）公民的发展权理论

发展权作为一项独立的人权，最初由发展中国家塞内加尔第一任最高法院 院长、联合国人权委员会委员凯巴·姆巴耶于1970年正式提出。中国对于发展 权的基本立场是：发展权是最基本人权之一，是人权概念在现代社会不合理的 国际关系下滋生出来的新概念；生存权与发展权是人权的核心之所在：发展权 是个人人权与集体人权的结合物，既是个人人权，又是国家和民族集体享有的 不可剥夺的人权，而且发展权首先是一项集体人权；发展权不仅仅是经济目标， 其内涵要比经济目标丰富和充实得多，它强调的是各种人权和基本自由的相互

依存和不可分性；发展是生存权的必然要求，生存权的设立解决了适者生存、 不适者也生存的问题，生存权可以确定生存的最低标准，但却并不反对社会弱 者为适应社会发展的更高追求。生存权中包含发展权的内容，首先是社会发展 的需要，其次也是人权中必须承认人的先天差别的需要。生存权中只确定生存 的最低标准，本身就蕴涵了对人的发展权的肯定。国家作为实现发展权的义务 主要承担者，必须通过社会安排（政策、制度、法律等）保证社会弱势群体平等地

享受发展成果。与生存权等其它基本人权相比，发展权与众不同的重要特征就 在于其权利义务主体呈现出了特有的复杂性。国内个体主体发展权的实现直接 依赖于国家义务主体所提供的国内法律保障和物质保障，但置身于国内保障系 统之内的发展权又必须以国家和民族发展权的实现为基础才能获得生命的源 泉。“当然，迄今为止，主权国家在发展权保障方面普遍承担的国际法义务仍然 是十分有限的，还需要依赖国内立法、行政措施和社会道义力量共同构成发展权的保障体系来推进发展权的实现。”4 （三）行政法的服务理念、服务精神

我国现行宪法规定，国家一切权力属于人民，行政权的产生、行使是为广 大人民群众所服务的；我国现行《宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关 和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民 的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这是以根本法的形式确认 了服务的精神。从宪法的这一规定，我们可以看出服务不仅仅包含了行政机构 的服务意识而且还包含着如何方便人民群众参与国家的行政管理。强调行政法 的服务精神不仅可以使政府更主动地关注民生，改善民生，还可以有效杜绝行 政过程中的各种腐败现象，遏制官僚主义作风。行政法倡导的服务精神是在与 管理论相对的情况下产生的。在管理观念的指导下，《收容遣送办法》强调的是 行政机关的主导地位，对城市生活无着的流浪乞讨人员采取的措施是予以强制 性的收容、管教、遣返回乡。其体现的行政关系具有单方面性，主体间不像民 事法律关系那样平等，而是具有强烈的隶属和服从色彩。然而，在服务精神的 指导下，行政主体考虑的是如何为人民服务，克服官僚主义作风，接受人民群 众的监督。“《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》将“收容遣送” 改为“救助”，且在办法中明确规定了公安机关及其它行政机关发现流浪乞讨人 员应当告知其向救助站求助：救助站应当劝导受助人员返回住所地或者所在单 位，不得限制受助人员离开救助站等，这本身体现的就是行政职能部门角色的 转化，从管理者的立场转变为向城市生活无着的流浪乞讨人员提供服务的救助

者立场，说明政府正在意识到自身的行为应当与社会的发展和经济规律相适应， 正努力转变成为一个服务政府、责任政府。”5

三、我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的发展状况 （一）我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的变迁

新中国成立以来，我国政府对于城市流浪乞讨人员的救助管理措施经历了 建国初期的收容改造；上世纪八十年代初的强制遣送；到目前实施的救助管理， 制度的变迁为我们了解救助制度提供了线索。

建国初期收容改造的主要对象是城市和乡村的贫民；妓女、社会无业游民， 4【美1亠3.M.米尔恩：《人的权利与人的多样性一人权哲学》，夏勇、张志明译，中国大百合全书出版社1995 年版。

5周佑勇：《行政法原论》，中国方正出版社2005年版，第310页。

国民党残余势力，主要包括流散军人警察；也有职业乞丐和流亡地主等。处理 方针是，一方面收容，一方面组织劳动，使乞丐劳动生产，或学习技艺，达到 改造教育、自谋生路的目的。

20世纪50年代中期，中国农村实现了合作化后，农民的生、老、病、死 就基本上依靠集体经济力量来给予保障。对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、 残疾人和孤儿，则由集体实行“五保”供给制度，即“保吃、保穿、保住、保 医、保葬（保教）”。在城镇，以充分就业为基础，将绝大部分城镇人口组织到 全民所有制和集体所有制单位之中就业，社会保障是随着就业而生效的，职工、 干部连同他们的家属的生、老、病、死都靠着政府和单位了。综上所述，在城 市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网中，已经网罗了中国绝大部分人 口，漏在网的外面的或者挂在网的边上的人是极少数。这就使得这一时期流浪 乞讨人员大为减少，国家相关的立法也随之减少。

“20世纪60年代，国家遭遇三年自然灾害，为了限制大量灾民进城，1961 年11月11日，中共中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》，决定 在大中城市设立“收容遣送站”，以民政部门为主，负责将盲目流入城市的人员 收容起来，遣送回原籍，这实际上既是收容遣送制度的发端。”h

到了“文革″时期，由于国家法制建设的全面倒退，使得这一时期关于流 浪乞讨人员管理与救助措施方面的立法很少，直到20世纪80年代初，这种状 况才有所改变。

随着改革开放的不断深入，尤其是依法治国被确定为我国的治国方略，流 浪乞讨人员的管理和救助措施也经历了由“收容遣送″到“救助管理”的制度

性转变。

从20世纪80年代开始改革开放，随着农村经济体制改革的展开，农村人 口向城市流动的问题开始突出，流浪乞讨人员增多，为了维护改革开放的稳定 局面，保障城市的公共秩序，国务院于1982年发布了《城市流浪乞讨人员收容 遣送办法》。

“20世纪90年代以来“三农问题”突出，同时城市改革也在推进，社会 结构有所松动，大规模的流动人口给城市的公共秩序带来了冲击，为了克服治 安管理人员数量和能力不足的困境，1991年5月国务院Ep发《关于收容遣送1： 作改革问题的意见》，将无合法证件、无固定住所、无稳定收入的“三无”人员 纳入收容遣送之列。”7

6工晓玫：《解读≤城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法冫》，《社会福利》2003年第7期，第20页。.

7秦前红、宦吉娥：《从收容遣送到社会救助的法理学分析》，《武汉大学学报》2005年第1期，第47页。

收容遣送制度在立法上缺乏合法性和正当性，影响了国家法制的统一性和 严肃性。2000年出台的《中华人民共和国立法法》第9条明确规定：“全国人民 代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其 中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺 和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”同时该法第八条明 确规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法 律。”据此，“收容遣送制度己经失去法律依据，因为它属于剥夺和限制公民人 身自由的强制措施，而依据的仅仅是国务院制定的行政法规，却没有任何法律 对此作出规定”。s

随着公民权利意识的觉醒，执政党执政方式的转变与成熟，社会物质和经 济文明的发展，人权保障越来越成为国家所重视的价值追求，在这种社会背景 下，以少数法学精英的倡导为契机，实现了制度的转变。2003年8月1日《城 市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式生效，新的社会救济制度取代 原收容遣送制度。

（二）我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度的渊源

城市流浪乞讨人员社会救助是行政机关基于法定的职权和职责对特定对象 实施的救助行为，其中“法定”之“法”也即社会救助制度的法律渊源，主要 包括宪法、法律、行政法规、地方性法规部门规章以及其他规范性法律文件。 1、宪法

1954年宪法第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失 劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群 众卫生事业，并且逐步扩大这些设施以保证劳动者享受这种权利。”这是我国第 一次以明文宪法规定公民生存权与国家相关法定职责。1982年宪法第45条规定： “中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下有从国家和社 会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社 会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优 待军人家属。国家和社会安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和 教育。”2004年宪法修正案又明确规定“国家尊重和保障人权”、“国家建立健全 同经济发展水平相适应的社会保障体系”。这些新的条文与内容反映了时代的要 求与民众的呼声，是我国经济发展与社会进步的必备条件之一，尤其作为宪法 8王思斌：《从管制到救助：流浪乞讨人员救助制度分析》，《中国党政干部论坛》2003年第7期，第7-8页。

条款对我国的人权与法治事业具有里程碑意义。回顾以往的具体相关规定，也 可看出我国在此取得的长足进步。 2、法律

宪法的原则规定必须依赖法律、法规的制定和实施。随着社会经济体制改 革的深入，国家相继出台了相关法律、法规和部门规章保障公民受救助的权利， 这样形成了全方位、多层次的保障体系。社会救助很多内容是通过法律形式规 定的，如：1990年颁布、2008年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》，1991 年颁布、2006年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》，1992年颁布、2005 年修正的《中华人民共和国妇女权益保障法》，1996年通过的《中华人民共和国 老年人权益保障法》，2007年通过的《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人 民共和国律师法》等。 3、行政法规、部门规章

国务院和各部委发布的大量的行政法规、政府规章及其他规范性文件构成 了目前我国社会救助法律体系中的主要部分。1999年9月国务院颁布的《城市 居民最低生活保障条例》，标志着我国现阶段社会救助制度正式确立。此后，国 务院及其有关部门相继出台了关于城市最低生活保障、自然灾害救济、农村五 保生活供养、农村特困户救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助，以及城乡 医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助内容的行政法规和规章。如2003年 6月国务院通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《法律援助 条例》、2006年通过的《农村五保供养工作条例》、2008年通过的《中华人民共

和国劳动合同法实施条例》，以及2003年民政部发布的《城市生活无着的流浪 乞讨人员救助管理办法实施细则》等等。 4、地方性法规

由于社会救助在不同地区之间存在救助标准的区别，而地方根据自身不同 特点，通过依据宪法、法律、法规制定的地方性法规和地方政府规章的方式， 积极推动本地区域内社会救助制度的健全和发展。例如“湖南省政府下发《关 于进一步加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知》，要求湖南省 各级救助管理站将在城区各车站码头、繁华路段等重要场所设置救助引导牌。 有条件的县市，要成立流动救助服务队，开通流动救助服务车，设立统一标识 的社区全天候救助点，及时引导和救助流浪乞讨人员”◇“郑州市政府下发《关 于开展救助管理工作进社区的通知》，要求各区、街道办事处、社区要组建救助 9赵文明：《湖南重要场所设引导牌全天候救助流浪乞讨人员》，《法制日报》2007年2月5日。

管理服务队伍，在每个社区至少要建立一个救助服务亭，方便流浪乞讨人员的 求助，这意味着社会救助体系将由市一级向区、街道、社区逐层延伸，并最终 形成多层次的救助网络”1″；“山东省政府2004年6月下发通知，要求各级部门

加强对城市流浪乞讨人员的关爱性救助管理，建立以自愿受助、无偿救助为基 本原则的新型社会救助制度，并从救助对象、救助程度和内容方面推出了一系 列“关爱措施”。主要内容有：因被盗抢等造成食宿困难者列入救助范围；对无 力支付交通费的受助人员提供乘车凭证；受助人员患病采取先记账后结算的办 法就诊；救助站内男女、老幼、健康人和残疾人分开居住，等等”；“苏州市民 政局、公安局、城管局联合发布《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助 管理的通告》，禁止乞丐在繁华街区乞讨，不听劝阻者将被施行治安处罚”。各 地相继推出的针对流浪乞讨人员管理的新举措，对完善我国救助管理制度极具 参考价值。

（三）我国城市流浪乞讨人员社会救助主要法律制度比较和考察

从《收容遣送办法》到《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》， 立法理念和制度发生了深刻变革，是我国政府在对待城市生活无着的流浪乞讨 人员问题上态度由强制管理到人性化服务的回归，这是我国在社会救助工作机 制上的一次重大完善。从强制收容到自愿接受救助，流浪乞讨人员的地位发生 了变化；从监管到服务，政府救助机构的角色也发生了质的变化。这些改变， 充分体现了政府对公民的关怀，体现了政府尊重公民权利、相互平等、敢于负

责的精神。

1、《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》 （1）确立与实行

三年自然灾害和“文化大革命”的爆发，使人民群众生活受到严重影响， 一些地方重又出现流浪乞讨现象。改革开放后，大量流浪乞讨人员流入城市， 基本生活出现困难，有的甚至扰乱当地社会治安。为此，1982年5月，国务院 发布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》），同年 lO月，民政部、公安部制定了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实 施细则》（试行）。 （2）目的

收容遣送制度的目的在于“救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护 1e何可：《完善社会救助服务网络流浪人员救助进社区》，《河南日报》2005年6月29日。

城市社会秩序和安定团结”。从这句话中可以分析出：“维护城市社会秩序和安 定团结”是目的，“救济、教育和安置城市流浪乞讨人员”是手段，其隐含的前 提是，城市流浪乞讨人员对城市社会秩序和安定团结是不利因素，需要予以救 济、教育和安置。这不仅反映了对流浪乞讨人员的偏见，更反映了对乡村居民 的歧视性对待。制度设计目的的不当，直接影响了工作指导思想的偏差，并最 终导致了工作方式与结果的异化。 （3）对象

《收容遣送办法》规定收容遣送人员的范围是“家居农村流入城市乞讨的，

城市居民流浪街头乞讨的，以及其他露宿街头生活无着的”。到1991年5月国 务院出台了《关于收容遣送工作改革问题的意见》，认为收容遣送工作不再是单 纯的社会救助工作，而要扩大收容范围，并提出了约束性管理方式。1995年7 月中央办公厅、国务院办公厅转发了中央综治委《关于进一步加强流动人口管 理工作的通知》，再次具体规定收容遣送的对象“主要是无合法证件、无固定住 所、无正当生活来源的流浪乞讨人员”。“将收容遣送对象扩大到“三无”人员， 极度淡化了收容遣送的救助性质，演变为政府打击违法犯罪、维护社会秩序的 治安管理手段”。 （4）手段

收容遣送制度的核心手段其实就是强行收容、强制遣送。用限制人身自由 的手段，来实现救济、教育和安置的目的。具体管理工作中的乱收费现象，使

原本行使救助职能的行为越来越散发偏离立法目的。组织强制性劳动现象突出， 把收容遣送对象当作廉价劳动力，把组织劳动当作收容遣送站所的创收手段。 管理方式简单粗暴，不尊重收容人员的人格尊严，甚至打骂体罚，严重侵犯收 容人员人身权益。

2、《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》 （1）立法目的

救助管理办第1条明文规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以 下简称流浪乞讨人员）实行救助保障其基本生活权益完善社会救助制度制定本办

法。”可见救助管理办法的根本目的就是救助生活无着落的流浪乞讨人员，保障 其生活权益，完善社会保障制度，这也是救助管理办法的唯一目的。 （2）救助对象

《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第2条规定： “《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》规定的城市生活无着的流浪 乞讨人员“是指因自身无力解决食宿无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为但不具备 前款规定情形的，不属于救助对象。”这一规定对受助人员进行了严格的限制， 即受助人员必须同时满足《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法实施 细则》第2条规定的四个条件才能得到救助。 （3）救助原则

救助以自愿、自主为原则，它是《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管 理办法》的基本原则，尽管《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》 没有使用“自愿”、“自主”一词，但是在《城市生活无着落的流浪乞讨人员救 助管理办法》第5条、第6条、第11条都体现了救助自愿、自主原则。其中， 第5条规定执法人员只能告之流浪乞讨人员可以寻求救助，而不能强行带走； 表明救助完全是基于流浪乞讨人员的自愿申请；第11条规定救助站不得限制受 助人员离开救助站，更是明确了自愿、自主的原则。 （4）救助手段

救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。《城市生活无着 落的流浪乞讨人员救助管理办法》第7条的规定，救助机构向受助人员提供下 列救助：提供符合食品卫生要求的食物；提供符合基本条件的住处；对在站内 突发急病的，及时送医院救治；帮助与其亲属或者所在单位联系；对没有交通 费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。

为了保障上述救助措施的实现，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理 办法》第3条规定：“县级以上人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人 员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。”同时，为了弥补地 方政府的经费短缺，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》第3条还 规定，国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。这一规定表明未来 的社会救助制度肯定是政府和社会合作的框架。 3、收容遣送制度与救助管理制度比较分析

与收容遣送制度相比，救助管理制度有了实质性的进步，主要表现在以下 几个方面：

（1）立法目的发生转变

新办法第1条规定了“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助， 保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”这充分显示了新规定 对人的关怀，以人为本的思想。新办法对待残疾人、未成年人、老年人以及女 性乞讨人员的救助进行了更细致的说明，充分体现了立法中的人文关怀精神。 （2）突出强调自愿原则

《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》给予流浪乞讨人员向救 助站求助的自由、是否接受救助站提供救助的自由和即使已进入救助站，受助 人员在未满救助期限的情况下，仍然“来去自由”，同时规定他们的合法权益不 能侵犯，从而把流浪乞讨人员的选择至于重要地位。这体现了救助管理制度对 人的尊重，在我国救助史上也是全新的。 （3）强调无偿救助原则

《收容遣送办法实施细则》规定了收容遣送站可以组织被收容人员进行生

产劳动，所得收入主要用于被收容人员的伙食和遣送路费。正是由于该项规定 给其后的收容审查部门以被收容人员为劳动力争取经济效益埋下了伏笔，甚至 在某些地方的收容遣送站里出现了强迫被收容人员劳动获取收益以及在执法过 程中滥用权力的现象。新办法明确提出，救助站不得以任何借口组织受助人员 从事生产劳动。这是从根源上断了某些救助站为了经济利益利用受助人员从事 生产活动的现象，杜绝了潜在的权力滥用的可能。 （4）明确了救助站工作职责

新办法的第6、9、11、13条等内容中规定了救助站及其工作人员免费救助 的义务、告知流浪乞讨人员求助的职责、维护救助站秩序的职责、不得侵犯受 助人员人身权、财产权的义务等等，弥补了收容遣送制度中对于工作人员责任

不明的漏洞。

（5）突出了“平等”理念

《收容遣送办法》更多地强调了国家管理机关的权力和被收容人员的义务，

二者处于不平等的法律关系。而新办法则明确规定获得救助是城市流浪乞讨人 员的法定权利，提供救助是国家管理机关的法定义务，凸显了社会救助中的平 等理念。

四、我国城市流浪乞讨人员社会救助法律制度实施的现状

我国城市流浪乞讨人员救助管理制度相较原先的收容遣送制度，无论是制 度设计理念还是制度执行方式都有了很大的进步。这是我国社会救助制度的重 大改革，也是我国民主法制建设中的一件大事。《城市生活无着落的流浪乞讨人 员救助管理办法》实施六年以来，己取得了显著的成效。但任何一项制度设计 都不可能完美无缺，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》亦不例外，其自身制度设计的缺陷导致其在实施过程中的困境。 （一）城市救助站流浪乞讨人员管理现状综述

《城市生活无着的流浪人员救助管理办法》的出台并予以实施以来，流浪 乞讨人员的现实状况发生了重要的变化，出现了许多新情况、新问题。如流浪 乞讨人员的数量明显增多，有不少流浪乞讨人员活跃在宝鸡市的一些繁华地带 和人流量多的地方。由于救助站实行临时性救助措施，愿意接受救助的流浪乞 讨人员的人数也在逐渐减少。流浪乞讨现象趋于复杂，如流浪乞讨人员中的那 些身体残疾者会在固定的地点和路段乞讨、未成年人则会跟随路人紧追不舍的 讨要、一些妇女带着小孩进行乞讨、贫困学生寻求救助进行乞讨等等。流浪乞 讨人员的结构也呈快速上升的发展的趋势，团伙乞讨、职业乞讨等现象已屡见 不鲜。因此宝鸡市日益增多的流浪乞讨人员，变化多端的乞讨方式，职业乞讨 者等，使得对城市乞讨行为管理的形势日益严峻。

流浪乞讨人员的人群构成状况复杂。经过调查发现，原来多以老者居多， 其次就是儿童乞讨人员约占到三分之一。而让我们值得思考的就是现在的老年 乞丐更多，而且一些正是读书年龄的青少年也开始在流浪乞讨，其间还有很多 不乏残疾人士、婴幼儿。

流浪乞讨人员乞讨方式发生变化。过去的流浪乞讨人员只乞要一些馒头、 大饼之类的可以充饥的食物，现在的流浪乞讨人员已经不满足过去的那种只给 点吃的了，己经不是只满足温饱问题的性质了，他们现在不要吃的只要钱了， 甚至有的乞讨人员强乞强要、不给不行、给少了不要的地步。

职业化乞讨者比重增加。目前宝鸡的流浪乞讨人员大致分为两类：一类为 因临时遇到困难或其他原因导致的非职业流浪乞讨人员；另一类则是以获取经 济利益为目的的流浪乞讨人员，他们不愿意接受临时性救助，通过伪装、欺骗 的方法，来利用人们的同情心而博取同情的职业乞丐，而且呈现明显增加的趋 势。

欺诈性乞讨行为普遍。原来的流浪乞讨人员只是为了维持自己的生存，而 进行乞讨以解决自己的温饱问题。但现在的流浪乞讨人员被经济利益驱使，导 致职业流浪乞讨人员剧增。这些职业乞讨者，为了达到经济目的，编造各种各 样的谎言来骗得人们同情。他们自编自演各式各样的悲惨遭遇和身世，以谋取 钱财。流浪乞讨人员有的扮作残疾人、大学生，有的拿出各种证件，有的利用 道具等等，以欺骗为生，骗取钱财为目的。致使欺诈性、职业性乞讨的行为日 益普遍化。

（二）流浪乞讨人员救助法律制度在实践中的困境

法律是一种行为规范，是人们依据现实需要创设出来的规范性文件。法律 在被实施前只是处于一种应然的状态，它只有在社会生活中被人们实际执行和 遵守，才能使创设出来的行为模式转化为人们的具体行为，才能使“应然”达 到“实然”，发挥实效，实现其预期的目的。“社会救助法律制度的制定是现实 敦促和时机成熟的必然结果。那么，它在现实生活中被遵守、被执行、被适用 的情况又如何呢?是否达到了立法者预期的目的和效果呢?”D回看救助管理办法 实施以来的几年间，社会生活特别是流浪乞讨人员的救助现状，不难看出救助 管理办法的运行并不理想，新的社会救助问题频繁出现，威胁到公共福利资金 的安全，威胁到社会的公平、和谐和稳定。笔者以宝鸡市救助站为例谈社会救 助法律制度实施的现状。

1、“职业乞丐”、“跑站现象”治理难

2003年8月1日，国务院正式实施《城市流浪乞讨人员救助管理办法》， 将强制性收容遣送改为关爱性救助管理，从救助原则、精神到具体管理制度、 方式无一不折射出人性关爱、尊重人权的光辉。

新办法规定，被救助对象需满足四个条件：1、自身无力解决食宿；2、无 亲友投靠；3、不享受城市最低生活保障或农村五保供养；4、正在城市流浪乞 讨度日。那么这些需要救助的人群是否得到有效救助了呢? （1）职业乞丐及其危害

职业乞丐是指有组织的乞丐群体，以行乞为生的个体也可包括在内。对于 职业乞丐而言，他们行乞并非为了生存，而是为了生活，行乞成了这类人长期

性的职业”。乞讨原本是人们在极端贫困下所选择的谋生手段之一，但随着社会 的发展，乞讨自身属性发生了变化。如今，乞讨逐渐演变成一种职业，已经成 为相当一部分并不处于生存危机的人赖以生活甚至发家致富的主要生活方式。 2003年8月伴随着《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台。 原来的“强制性的收容遣送”改为“自愿性质的临时性社会救助措施”。救助办 法规定，救助站的救助对象是“城市生活无着的流浪乞讨人员″。民政部制定的

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第2条对“城市生活 无着流浪乞讨人员”作了明确界定：（I）自身无力解决食宿；（2）无亲友投靠；（3）

不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；（4）正在城市流浪乞讨度日。即具

有这四项条件者，属于救助对象。目前的问题是，即使是符合被救助条件的职 ″路学仁：《救助站的困境宕出路》，《社会科学》2004年第2期，第10页。 业乞丐也不会自动到救助站寻求救助。“据调查，在数量庞大的流浪乞讨人员中， 80%以上的是职业乞丐，即以乞讨为职业，以此安身立命，并借此发家致富的人 员。他们中绝大多数的行乞目的并非为了生存，而是生活，甚至要比周围那些 依靠辛勤劳动生活的人过得更好。在实行“来去自由”的救助制度背景下，职 业乞丐往往不会选择救助”。12

“城市生活无着的流浪乞讨人员是社会的一类特殊的弱势群体，政府基于 公共服务职能和社会福利目的对这类群体给予特殊关注和人文关怀，为保证其 生存权而为他们提供“免费的午餐”，然而这种“免费的午餐”只有提供给那些 真正需要的人才能发挥资源功用，否则，不但会使国家财政资金悄然流失，而 且会造成社会道德危机。”13因为政府不仅承担着社会救助制度的经济成本，同 时又要面临社会救助的道德风险。 职业乞丐的危害有：

第一，削弱社会大众的同情心及对弱势群体的关注与救助。遍及全国各地 的乞讨现象使社会大众熟视无睹，漠然视之。由于对乞讨者身份、经历、贫穷 的真实性真假难辨，导致部分社会大众拒绝捐助乞讨者，这种漠然久而久之变 成了冷酷无情，同情心受到削弱，对弱势群体的关注与救助变得薄弱。而且这 种被削弱的同情心影响到青少年，尤其是儿童，使得少年儿童的同情心逐渐丧 失，新一代同情心的削弱将对未来的社会产生重大影响。

第二，隐藏犯罪、诱发不安定因素进而影响社会稳定。乞丐群体中有不少

是借乞讨之名行违法犯罪之实。有的乞丐利用大众同情心编造虚假身份和经历 骗取钱财；有的丐头靠行乞发家致富，尤以利用少年儿童和残疾人乞讨的居多。 第三，助长了好逸恶劳的惰性风气和不顾廉耻的丑恶行径。“丐业的发达， 丐帮的历久不衰，是社会病态的一种表现，作为流民的一种职业流向，其对民 族道德的腐蚀作用极大″。乞丐受利益驱动，为了获取钱财，不择手段，不顾廉

耻，采用阻挡、尾随、谩骂、下跪、磕头等方法纠缠行人，完全丧失了人格尊 严，无论是对成年人还是对少年儿童，都产生了极其恶劣的影响，无助于弘扬 和培育民族精神。

第四，引发其他社会问题。一是公共卫生问题。假如某种传染疾病肆虐， 流动的乞讨人群一旦感染，给社会带来的危害将难以估量。二是新的文盲问题。 “乞丐群体是一个庞大的低素质群体，而乞丐向低龄化发展又将大批处于学龄 12深 13刘“

。微：《中国流浪乞讨救助制度研究》，社会科学文献出版社2007年版，第106页。

1铮：◇良乞讨人员管理制度探析》，《山西高等学校社会科学学报》2005年第4期，第102-105页。

期的少纠」童变成新的文盲”。14三是家庭伦理问题。目前，父子、母女、祖孙 —起乞讨的越来越多，他们穿行于闹市区，唆使“童丐”对行人纠缠求取钱财， I朔『老人积7L重充当需钱树，这种家族化乞讨巛发的冢庭伦理阿题应弓〔起重视。

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信息、虚报地址等不诚实手段骗取救助以解决温饱问题或谋取不义之财的不良 （y〗IⅣ◇b。

“城市生活无着的流浪乞讨人员”，这个有权接受救助的群体，在每一个城

市都有相当的数量。两年来，救助管理办法使上百万需要救助的人员得到了应 有的救助，在实现社会公平和稳定方面，它的作用毋庸赘述。然而，当我们试 着走近这个特殊的群体时却发现原本应该由他们享受和行使的社会福利与受救 助权利，却被另外一群人所占有。这些人巧妙的利用救助站提供的方便，越来

越频繁地出现在或大或小的救助站中，这就是往往被忽视却危害极大的一种社 会现象——“跑站。”

跑站的主要危害表现在以下几个方面：

第一，它造成了国家财政资金和社会救助资源的浪费。根据我国“救助管 理办法”的规定，救助资金主要来源于中央财政。国家每年投入大量的资金用 于全国九百多个救助站的日常开支和救助经费。作为财政的管理和使用人，政 府一方面要对社会弱势群体负责，保证城市生活无着落的流浪乞讨人员的基本 生存；另一方面，也要对全体纳税人负责，保证社会救助资金花的明白、用的 充分。“而现实中一批批的“职业跑站者”频繁“光临″各个救助站，侵占和蚕 食了本应属于真正流浪乞讨人员的社会救助资源，给国家财政造成了巨大的浪 费和损失”。ls

第二，它助长了社会不良风气。社会救助是为保障社会成员最基本的生存 权，进而促进社会平衡、和谐发展而创设的制度，其本身具有很强的针对性和 目的性。不属于社会救助制度覆盖的受助对象，职能部门不能擅自扩大救助范 围，否则，不仅浪费社会救助资金，而且还可能带来社会信任与道德危机，助 长社会不良风气。因为，“政府不仅承担着社会救助制度的经济成本，同时更是 面临着社会救助的道德风险”。16

第三，“职业跑站者”投机取巧、公然蔑视和玩弄法律规则的行为，所造成 14李欢、李小鲁：《乞讨低龄化现象探析》，《湖南民族职业学院学报》2007年第3期，第29-31页。

D陈燕：《从源头上控制流浪乞讨现象》，《中国民政》2006年第8期，第46页。 1h徐芳：《我国社会乞讨现象的调查与思考》，《湖南师范大学学报》2004年第5 的对公民法律信仰的不良影响，还可能是其中最坏且最具隐蔽性的不良社会后 果。

2、救助对象甄别难

在《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》中规定救助对象是“城 市生活无着的流浪乞讨人员”，《救助管理实施细则》第2条又规定：“城市生活 无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最 低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨 行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。”这些规定太过抽象，不便 执行。先不要说这些人不愿意向救助站求助，就算进了救助站，要弄清楚其是 否享受城市最低生活保障或农村五保供养，没有一段时间，也难以弄清楚。目 前，救助站救助的对象大多是财物被盗、被抢、被骗、上访上诉、务工不着、

探亲不遇后生活出现困难的人群，这些对象在《城市生活无着落的流浪乞讨人 员救助管理办法》及其实施细则中都没有明确规定。而另一方面，真正的流浪 乞讨人员大都不愿意进救助站，而这些在繁华街道流浪乞讨的职业乞丐往往是 由派出所和城管办“护送”来的，这种“护送”是否有一定强制性?在现实生 活中，真正最需要救助的人，也就是流浪未成年人、精神病人和危重病人，对 他们的救助应该是有关部门的一种主动行为。“但如果把这个界定的权力交给执 法者，其权力不受严格监督和制约，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理 办法》及其实施细则界定的救助对象就不可能实施。再说，职业乞丐不可能“生 活无着”，更不会“自愿接受救助管理”，而诸如有智力障碍或精神障碍的残疾 人和离家出走的流浪儿童，这些无行为能力的人却不懂得“自愿”。《城市生活 无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》将救助对象定位为“城市生活无着的流 浪乞讨人员”，并将其视为救助管理部门实施救助管理的先决条件，再加上“自 愿”原则，作为受助者接受救助的前提条件。这两点使得救助管理制度之下的 救助管理工作处于“该救助的得不到救助，不该救助的却得到了救助”的尴尬 局面。”D救助管理制度未能细化救助对象，妄想对呈现多元特征的不同类型流 浪乞讨人员采取同一种救助方法，想用一种药方包治百病是不可能的，这般脱 离实际，值得反思。

3、权责不明导致部门协调监督难

在救助管理流浪乞讨人员过程中，有的部门未尽到自己应尽的职责：其一 是护送单位随意扩大救助范围现象时有发生。有些区县公安部门仍沿用收容遣 乍云斌：《救助站无人可救问题思辨》，《社会福利》2000年第4期，第51-52页。 送时期的做法，把一些有轻微违法行为的人员、自杀自残人员、上访人员，甚 至是无人照料的危重病人也送到救助管理站，他们甚至以“先接收，后甄别” 为理由，迫使区县救助管理站接收不该接收的对象。其二是缺乏交接手续。当 前有些区县公安、城管、市容监察部门护送智障、危重或精神病人和其他救助 人员到救助管理站时无任何工作情况记录，有的甚至不负责任地将其丢弃在救 助站外，不履行任何交接手续，大大地增加了救助管理站甄别和处置受助人员 的难度。《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》第4条规定：“县级 以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、 监督。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相 关工作。”这样未能对各职能部门的职责作出明确规定，因此导致管理缺位，给 各职能部门互相推卸救助责任留下了巨大空间和借口。

中国的法律制度其实最大的问题不是制定问题，而主要是执行和监督执行

问题，尤其是监督问题。社会救助法律制度安排方面同样存在这样的问题。一 项法律制度的执行和落实关键还是要看究竟有多大的执行决心和意志，是否愿 意真正地监督其执行和贯彻。假如相关人员都是克尽职守、兢兢业业、遵规守 矩的人，那么从法律的制定到实施肯定可以较好地发挥出制度的相应功能来。 社会救助法律制度实施中所存在的重亲厚友、挪用克扣救济款、强制塔售、符 合条件的领取不到而不符合条件的却占夺救助利益等现象屡禁不止，打折扣执 行社会救助法律制度等现象层出不穷，是与相应监督机制的缺失密切相关的。 制度中的监督条款本身也大都流于形式，并没有形成一种经常性的、全面的监 督安排，从而导致制度的执行不力，并且还不能及时纠正其中出现的问题。权 力失去监督就会导致腐致，制度失去监督就会形同虚设，甚至还会造成新的社 会不公出现。监督机制的健全才会有效提高制度运作的绩效，最大程度地发挥 和挖掘制度的设计功能。我们习惯上认为有了具体的法律规范文本就是实现了 法治，实际上法治的根本内涵则在对法律的信仰以及对法律制度实实在在的执 行，需要一套完备的监督机制来保证法律制度的切实贯彻。监督机制的缺失导 致制度激励以及制度不利用等问题没有人去关注加以认真解决，以真正实现制 度规范的最大功能。这些针对社会救助法律制度缺陷原因的分析，展示的是相 关具体制度不能完全发挥作用的深层次性背景。这些因素直接影响甚至是决定 了社会救助法律制度绩效的正常发挥。“人制定了制度，同时制度也决定了人的 选择空间，二者的影响与制约是双向互动的″。ls

〗孟德斯坞说过：“社会诞生时是共和国的首领在创设制度，以后便是由制度来塑造共和国的首领了”，转

引于卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第54页。 《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》对于救助工作的司法监 督、救助后的后续工作等等问题都缺乏明确的规定。对于救助站不履行救助职 责的行为，办法规定了求助人员可以向当地民政部门举报，民政部门经查实， 应当责令及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。“新办法虽然规 定了求助人员有举报的权利，但对于这项权利是否可通过行政复议或行政诉讼 的途径予以救济没有说明，因而容易导致司法无从监督的局面”。19 （三）流浪乞讨人员救助法律制度问题的原因分析 1、职业乞丐治理难原因分析

（1）执法理念的理解偏颇。《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办

法》是惟一一部直接有关流浪乞讨人员救助管理的法规，奉行“来去自由”的

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