行政法的比例原则之案例分析

行政法的比例原则之案例小析

案件实况

据亚心网报道，2010年7月25日，备受关注的新疆巴楚“天价行政处罚案”经自治区高级人民法院审理后作出终审判决：撤销自治区林业厅对果农作出的行政处罚决定。

25日，当得知自己的巨额罚单被撤销后，在喀什地区巴楚县巴楚镇打工的果农席永海长长地舒了口气。和他一样感到“喘了口气”的还有果农王舰国和陈奎。两年前，因涉嫌非法开采林地，他们分别被处以1300多万元和900多万元的行政处罚。

包林地换巨额罚单席永海、王舰国、陈奎是巴楚县夏玛勒胡杨林场林地的果农。

2006年3月，席永海等人同林场签订了《林场土地承包合同》。按约定，林场将土地承包给他们发展林果业。席永海开垦林地2589.45812亩、王、陈二人合伙开垦林地1518.97亩。

2008年5月中旬，席永海等人分别被自治区林业公安局传唤刑拘，理由是他们涉嫌毁林擅自改变土地用途。其间，当初发包林地的该林场场长李修伟因涉嫌滥用职权被逮捕。同年11月17日至20日，包括席、王、陈在内的22名承包户收到自治区林业厅签发的 《行政处罚决定书》。

《行政处罚决定书》称，根据《森林法实施条例》第43条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”

根据这个规定，自治区林业厅认定席永海非法占用、改变重点公益林地用途2049.31亩，王、陈二人改变重点公益林地用途1518.97亩，以每平方米10元的罚款额度计算，席永海被罚13662134.98元，王和陈被罚款9925716.3元。 牵出渎职系列案与席永海等3人一样，当地还有20余户林地承包户陆续收到自治区林业厅开出的累计超过1.2亿元的罚单，这些承包户少则罚款200多万元，多则高达1700多万元。

对于自治区林业厅开出的巨额罚单，2009年3月30日，席、王、陈三人把自治区林业厅告上乌市中级人民法院，要求撤销行政处罚决定，该案被称为“全国金额最大的行政处罚案”、“天价行政处罚案”。乌市中级人民法院经审理后驳回了果农的诉讼请求，果农不服又上诉至自治区高级人民法院。今年3月25日，自治区高级人民法院对此案进行了公开审理。

这起案件亦被称为“巴楚县特大毁林渎职系列案”，检察机关查办了巴楚县原副县长等5人在内的渎职系列案件。据报道，此案共损毁国家重点公益林2.4万余亩，造成经济损失2.2亿元人民币。

改判果农胜讼自治区高级人民法院认为，自治区林业厅作出的行政处罚决定在程序方面存在问题，没有遵循《林业行政处罚程序规定》，特别是有些必经程序被逾越，其行政程序不合法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第41条规定：该行政处罚决定不能成立。

分析

行政机关作出具体的行政行为应受到合法性以及合理性原则的支配，比例原则属于合理性原则的范畴。行政法意义上的比例原则，要求行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目的可能对相对人权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持行政行为与相对人权益出于适度的比例。

案件中，几名行为人的确涉及到了毁林擅自改变土地用途，自治区林木厅有权依据行政法相关规定对果农进行处罚。就行政目的来说，是处罚果农破坏林地的行为，补偿国家损失以及避免再次出现类似情况等。就这次行政处罚的手段来说，用的是巨额罚款的方式。比例原则强调的是行政手段和目的之间的均衡性。比例原则包括三个小原则：第一，适当性原则。即行政机关采取的措施及方法应有助于行政目的之实现，否则即违反适当性原则。第二，必要性原则（亦称最小损害原则）。意指在有多种同样可达成行政目标之方法可供选择时，行政机关应选择对相对人权益侵害最小者，不能超出必要的限度，否则即违反必要性原则。第三，相当性原则。行政权关采取的方法对相对人权益造成的侵害不得与欲实现之目的显失均衡，两者之间应保持相对均衡的关系，否则即违反相当性原则。因此，我们可以看出，行政机关在作出处罚的手段时，不仅要做到合法，同时，也要做到合理。

林木厅的处罚手段虽然按照法律规定是合法的，但是，对于果农而言，明显是不合理的。其处罚数量过于巨大，对于果农而言很难承受如此巨额的罚款。具体来看：1、自治区林木厅的处罚符合适当性原则，因为其行政处罚是为了实现去行政目的而进行，并且按照了相关的法律规定进行。2、林木厅的处罚违反了最小损害原则，在处罚的力度上过于巨大，从而导致超出了必要的限度。3、林木厅的做法不符合相当性原则，在对果农造成的侵害和行政目的之间的相对均衡关系并没有做好。通过上诉分析我们可以知道，行政机关试用行政法的同时，不仅要考虑到试用法律的正确与否，同时，在行政法比例原则条件下，还要综合考虑行为人的承受能力，以及行政手段和目的的均衡性，其中，如果破坏了比例的均衡，那么在违反了比例原则的情况下，行政机关的行政行为在部分意义上是不合理并且可以为当事人反驳的。比例原则是行政法合理性原则中重要的成分，在此原则的前提下，能够保障行政法手段的正确性，同时确保行政目的的实现，又不破坏与公众之间均衡的利益关系。它对于相对人来说，很好的保护了他们的合法利益，是行政法中不可或缺的重要原则。

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