我国行政决策法制化的实现途径

1 我国行政决策法制化提出的时代背景

随着经济全球化、政治多极化，中国也迈入了世界贸易组织的行列。这样的时代背景，带给中国的既是机遇又是挑战，而更多地体现为对政府行政机关的挑战。

1.1 行政决策法制化是依法治国基本方略的基本要求

依法治国，建立社会主义法治国家，这是我国广大人民群众和各级政府共同关注的重要问题之一。1997年9月，党的十五大报告中明确提出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。党领导人民制定宪

2 法和法律，并在宪法和法律的范围内活动。”○

依法治国、实现法治国家是我国既定的战略目标，而依法治国的一系列方略也是由我国各级政府机关的一系列行政决策提出和展开的。在我国实行行政决策的法制化，这是由我国人民当家作主的本质所决定的，也是建设法治国家的内在必然要求。行政决策法制化是依法治国的重要内容。就法治政府而言，需要有一套严格的行政体制和行政法规，使政府机关及其行政人员的一切行政活动均完全在行政体制的框架内，依照行政法规全面有序地展开。

1.2 行政决策法制化是加入世界贸易组织的必然要求

加入世界贸易组织后，WTO 的规则和原则体系也适用于我国。这些规则和原则的绝大多数内容，实质上是以政府的行政管理活动为对象的。因此，我国行政决策的法制化是我国加入 WTO 的必然要求。 一方面，行政决策法制化是国民待遇原则的必然要求。国民待遇是 WTO的主要原则，WTO 成员方政府都应该保证其他任何成员方的企业、公民在其国境内享受与其本国企业、公民相等同的待遇。当前，

不少外资企业都感到在这方面受到了我国不公正待遇，因而它们就可能会通过贸易争端解决机制起诉我国政府。这就要求我国政府按 WTO 原则办事，依法行政决策。

另一方面，行政决策法制化也是透明度原则的必然要求。WTO 的透明度原则规定：第一，各成员方国内所有对外贸易政策、法规应当提前公布，以便其他成员方国内企业、公民能充分的了解和熟悉这些政策、法规，从而使这些企业和自然人有一个清晰透明的商业环境；第二，各成员方国内所有地方在实施对外贸易政策、法规时，必须坚持统一性原则；第三，对外贸易政策、法规必须在指定的公开性刊物上予以公布，同时公布实施上述政策、法规的部门和执行程序(即程序公开化、办事透明化)。当前，我国传统的行政管理思想影响还很深，重政策文件而轻法律法规的做法仍很严重。对于这些政策文件，只有政府官员知道，人民群众缺少知情权。而行政决策的法制化，则有利于有效改善这种状况。

1.3 行政决策法制化是市场经济发展的必然要求

WTO 规则的基础是市场经济，而市场经济的一大特点就是法治经济，市场经济的发展必然要求我国行政决策走向法制化。具体说来，市场经济有三大特性：一是秩序性。我国根据市场经济内在的运行规律，制定了大量的法律、法规，来保障正常的经济秩序和社会秩序。市场经济的发展要求行政决策也依法运作，否则市场经济的秩序将会遭到破坏。二是效益性。市场经济是建立在合法的社会效益的基础之上，同样要求我国行政决策法制化。三是竞争性。对市场经济无序竞争导致的自发性、盲目性和非计划性，更是迫切需要我国行政决策的法制化来加以规范和管理。

2 我国行政决策法制化的问题及成因分析

在我国，由于计划经济长期占主体地位，目前又处在经济的转型时期，行政决策的决策观念和决策机制很难有突破性的发展。直至今天，我国行政决策的法制化仍处于从经验型决策的状况向行政决策的法制化的转变之中，传统决策的缺陷在当前仍然非常明显。

2.1 法制观念薄弱

我国经历了长达数千年的封建专制时期，正如邓小平同志所说：

3就“旧中国留给我们的，封建专制传统较多，民主法制传统较少”。○

政府及其相关部门的行政人员而言，法律素质参差不齐，很大一部分行政人员依法办事的观念非常薄弱，尤其是某些高级行政官员经常以权压法，甚至谋取私利；有的行政人员缺乏民主意识，官僚主义作风极为严重，忘了手中的权力是人民赋予的，不为人民服务。此外，由于我国正处于社会主义初级阶段，在某些贫困地区，经济落后，教育缺失，封建思想的余毒牢牢地控制着人们的思想。就普通公民而言，不学法、不知法、不懂法的情况颇为严重，遇到政府行政决策违法而使自身权益受到侵犯的情况，绝大多数人难以对政府的行政决策行为用法制观念做判断，也难以应对政府的行政违法行为。因而，法制观念薄弱，这不仅是我国行政部门存在的问题，也是整个社会的问题，它已经成为我国行政决策法制化所必须解决的首要问题。

2.2 民主程度不够

由于旧体制的制约，行政决策的权力往往来自上级的有限分配。而行政决策权分配的有限性难以适应客观环境的多变性，这就使得所授权力与所需权力的不一致，造成行政决策权力的失效。许多行政决策者在实际工作中一旦遇到新情况、新问题，无法自己做出判断和决定，而是依赖上级领导，很少在自己的权力责任范围内迅速而有效地妥善处理，久而久之就会形成一种思维定势，即：行政决策关键在于上级领导，而不在于自己。在某些地方或部门，上级领导者的意志往往成为某一行政决策的依据，控制着行政决策活动的全过程。

在行政决策中，由于体制和人本性的不足，某一个部门领导者在整个行政决策的过程中居于绝对优势地位，其意见和建议成为最终决策。在一项重大决策之前，主要行政决策领导者既不做周密思考，也不做调查研究，更不会广泛集中民意，而是根据自己片面的经验或自身利益形成一个方案，然后在行政决策正式制定之前召开一个所谓的民主会议，并且在会议上首先就将自己的方案和盘托出，与会人员往往只能就上级的意见作附和性地建议，最后形成一个所谓集体智慧的

结晶。其本质，是一种打着民主旗号的变相个体决策，而这在当今行政决策过程中却屡见不鲜。行政决策的非民主化，使得行政决策活动不公开、不透明，导致行政决策责任难以追究致了传统政治和行政体制的专断主义、权力滥用和行政腐败等现象。公众政治参与是衡量现代社会民主化程度的一项重要指标，而我国由于封建专制思想的影响，人民的参与意识并不强。因此，扩大民主参与，提高人民的参与积极性，这是我国目前的一项重要任务。

2.3 行政决策监督不力

失去监督的权力必然滋生腐败。我国目前的行政法制监督体制还只是初步形成，加上新旧体制的更替和政府职能的转变，行政法制监督体系还存在很多问题，具体表现为：

第一，监督软弱，流于形式。我国的行政监督工作，由于存在党与政府、党与行政机关等的职权范围不分，权力过分集中在党身上，使得人民代表大会、行政机关、立法机关、司法机关等很难履行其职能，国家权力机关的监督和制约也就显得软弱无力。宪法虽然赋予了人民对于国家行政机关及其国家工作人员监督的权利，但现实情况却是，人民的意见在大多数情况下都难以及时反映，即便反映了，也往往不被重视，这就大大伤害了人民群众的感情，损害了其监督的积极性。

第二，监督体制不健全。我国的行政决策系统虽有政纪监察和审计监督机构，但实际上我国现有的绝大多数行政监督机构都隶属于其应行使监督职能的行政机构，其监督的职责与其自身的利益相矛盾。其结果，行政监督势必会处于两难的境地，行政监督机构严重缺乏其必要的独立性和权威性，这是目前我国行政监督失效的最为重要的原因。

第三，社会监督缺乏有效介入。在我国，社会监督应当成为行政决策监督的辅助手段。事实上，我国许多社会监督机构在监督中反映的问题，却难以被重视，社会监督与行政监督也没有很好的结合，而是在多数情况下被割裂开来。虽然我们努力提倡政府的行政决策应公开透明，但这与现实尚有距离，我们还没有彻底摆脱舆论专制主义的

影响，全社会的舆论监督还缺乏一个民主的环境。

3 行政决策法制化的比较及借鉴

西方主要发达国家现行的行政决策体制虽然存在较大的差异，但都早已实现从非程序决策到程序决策、非法制化决策到法制化决策以及个体决策向组织决策的过渡。下文以美国为例进行说明。

3.1 西方行政决策程序

在现代行政决策过程中，行政决策程序是政策运行的重要环节。西方各国政府都普遍重视抽象行政行为决策程序和重大具体行政行为决策程序的法制化。行政决策程序的法制化并不是将行政决策程序的每一个方面都以法律规范的形式确定下来，而是将那些重大行政决策最重要的程序以法律法规的形式加以确定，也就是通过《行政程序法》及其相关的法律法规加以明确规定。西方主要发达国家的行政决策一般按先后顺序可分为四个阶段：一是行政决策的规划阶段(将待决事项纳入决策议程)；二是行政决策的咨询审议阶段(形成可供选择的决策草案)；三是行政决策决断后的审查阶段(法定监督组织审查决策的合理性与合法性)；四是行政决策的执行阶段(将决策付诸实施)。 在美国，美国的运输部国家公路交通安全署在制定《美国机动车安全标准》的规章时，就遵循了美国政府部门制定规章的行政决策程序：一是国会予以授权；二是行政机关在自己的职权范围内根据出现的新情况以及遇到的新问题而自行提出；三是由社会群体提出问题，而这种社会问题可由行政机关予以解决。《美国机动车安全标准》，就是在美国国会授权状况下的立法。美国运输部国家公路交通安全署在得到美国国会授权之后，进入立法规划阶段。首先，是由美国运输部“内设机构间标准政策委员会”进行部门内的协调，然后，是总统办事机构行政管理与预算局作为联邦政府的综合协调中心，依法进行综合协调，做到政令统一。1981 年美国总统在行政管理和预算局设立了“资料和规章事务处”，并要求政府各部门对拟制定的规章进行成本收益的经济效益分析。一旦规章制定违背了经济性原则，同样不能进入决策议程。如果规章制定规划得以立项，行政管理与预算局则在

《联邦记事》的“规制与放松规制日程”栏目上予以公布。任何美国公民都可以上网浏览查询。与行政决策的行政相对人（尤其是受影响的利益集团）进行协商，这是咨询审议的重点环节。根据美国 1990 年的“协商制定规章法案”，政府代表与受行政决策影响的利益集团一起协商，以求就达成一致意见。行政决策定稿，必须以出现在决策审议过程档案中的论据与证据为基础。行政决策方案定稿公布时必须附“理由说明”，即说明所采纳公众建议的理由以及答复那些反对某些规章条款的原因。如果规章定稿发布后，又出现必须予以重新考虑的要求，则规章必须经过美国国会的审查和司法审查。在确认没有任何问题后才能在美国的《联邦记事》上予以公布，最后规章被编入联邦法典之中。规章出台后，该规章可由国家公路交通安全署的地区办公室、法定机构、警察机构以及委托州政府依法执行。一个部门出台的规章，不一定是本部门来执行，这是各国政府为提高执行效率的一种普遍做法。

3.2 西方行政决策制度的借鉴价值

西方行政决策制度因各国国情不同而不尽相同，不过有些共性因素是可参考和借鉴的。

一是行政决策的决策范围应集中于核心职能的范围。随着政府干预范围的扩大，行政决策的范围也日渐延伸到社会的各个方面，突出表现为对经济的管制增多以及社会福利职能的大包大揽。其弊端，在20 世纪70年代末到80年代初逐渐显现出来，引发了一场持续20年之久的西方行政改革运动。纵观这20年的改革实践，趋向是强化治理，下放管理，缩减行政决策的范围，将重点放在政府的核心职能上。 二是行政决策方案必须进行合法性审查。行政决策方案的合法化过程也就是行政决策民主化、科学化和法制化得以实现的过程。西方国家对于行政决策程序的法制化管理，客观上减少了行政决策的主观随意性，增强了科学性和民主性，保证了行政决策的质量。西方国家对于行政决策方案进行合法性审查这一做法，对于我国行政决策具有一定的借鉴意义。

三是决策必须与执行分开。决策与执行分开解决了公民参与行政

决策的制度问题。我国因决策与执行没有分开导致的行政决策过程不透明、决策主体错位、政府部门利益驱动等问题，急待解决。我们应适度引进西方国家决策与执行分开的做法，用以解决决策与执行在同一部门内高度集中统一而带来的部门利益固化、执法部门过多等阻碍行政决策法制化进程的问题。

四是行政决策的过程必须法制化。行政决策程序是一个动态的概念，决策程序不是一成不变的。西方主要发达国家比较科学的行政决策程序也是逐步发展过来的，到目前已形成公认的行政决策规划、咨询审议、审查和执行这四大基本程序。从西方国家行政决策的实践可以看出，西方国家根据这四大基本程序依法进行一些具体的行政决策具体程序的设计，以制定出科学、合理、合法的行政决策。

4 我国行政决策法制化的实现途径

行政决策法制化的前提是行政立法的存在。良好完备的行政法律体系是有效规范行政决策权力行使的根本保障。实现行政决策的法制化，这是行政决策机制建设的基本要求，从行政决策内容到行政决策程序，从行政决策目标的设定到决策的实施，从行政决策体制到决策部门以及决策人员等，都要求纳入法制化的轨道。

4.1 决策制度的民主化

行政决策参与机制的民主化是指人民群众对政府行政决策的广泛参与。对此，应借鉴国际通行做法，建立、健全政府行政决策信息公开、行政决策听证等制度，进一步拓展社会参与渠道，让人民群众充分了解行政决策信息和广泛参与行政决策活动。

4.1.1 建立行政决策信息公开制度

行政决策信息对人民群众公开，有助于激发人民群众参与政府行政决策的动力，并客观上为他们提供行政决策参与的可能性。我国正在努力推进行政决策的信息公开和决策透明，以进一步有利于行政决策信息的公开化以及行政决策的民主化。

对此，我国应当尽快制定《行政信息公开法》，以保护人民群众的知情权和防止行政腐败。因为该法的宗旨是公开政府行政活动的过

程，便于人民群众进行监督和检查。该法主要应包括以下内容：①严格限定行政信息的保密范围；②有关行政信息保密范围的确定，必须得到立法机关的审查，而不是行政机构自主的任意行为；③行政部门必须及时地发布已做出了决定的行政决策的信息；④除法律规定可以不公开举行的行政会议外，人民群众可以自由地旁听；⑤行政部门不公开举行的会议必须符合法律规定的条件和程序，否则不得举行不公开会议；⑥政府各个部门和机构之间的信息应当依法互相公开和交流；⑦人民群众对行政机关及其成员职责的履行具有知情权，行政机关及其成员有责任和义务向人民群众报告其职责的履行情况。

《行政信息公开法》是保障人民群众知情权的基本法律之一。因为人民群众的知情权，以及建立在知情权之上的有效性的参与，是我国实现行政决策民主化的必要条件之一，所以该法的制定，应该是我国实现行政决策的民主化的重要前提和法律保障。

4.1.2 健全行政决策听证制度

党的十六大报告明确指出，各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项听证制度，防止决策的随意性。这是我国听证制度建立和完善的重要指导思想。行政听证制度，为我国行政决策的法制化提供了制度上以及实践操作上的保障，也是行政决策领域的重大突破。

我国《行政处罚法》规定：在法定条件下，“当事人要求听证的，

4这就明确地表明了听证是公民的一种法行政机关应当组织听证”，○

定程序权利。在行政程序中，设置听证程序既可以制约行政机关的行政权力，促使行政机关公正行使行政权，又能够实现行政相对人的参与权。目前，听证制度的发展正在我国呈现蓬勃之势。1996 年至 2002 年，全国人民代表大会及其常委会先后通过了《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《政府价格决策听证暂行办法》、《行政法规制定程序条例》以及《规章制度程序条例》，这些实际上都可以归纳为行政决策听证。

目前，我国在行政决策领域引入听证制度还处在起步阶段，其发展和完善还需要一个过程。因此，我们应在以下方面努力：

第一，行政听证代表的范围需适当扩大，听证代表的产生，应公

开公正。我国在听证代表的人选问题上，行政机构做得还不够公开、公正。代表的产生是由行政机构选定的，而代表名单也不公开，这不能不让人对听证代表产生的广泛性和公正性产生疑惑。

第二，行政听证的范围要逐步扩大。目前，我国仅有几部法律确定了听证的程序，但有关听证程序的规定还存在不少缺陷，尤其是适用范围太窄。在现实中，人民群众的利益受到影响的行政行为是相当多的，往往以“没有法律根据”为由而无法实现人民群众的听证权，这无疑是与依法行政的要求背道而驰。

第三，要切实增强行政决策听证的透明度。从行政决策听证的前期工作到听证现场，最后到听证结果及其有关说明，整个过程都要完全公开，媒体应能完整地报道该行政决策的听证过程，使没有参加听证会的人民群众也尽可能多地了解听证会的情况，从而知道行政决策是如何制定出来的。

4.2 决策过程的程序化

行政决策程序的首要功能是规范、制约、监控和促进行政决策权的合理、合法地行使。通过程序制度化的形式，对行政决策权予以明确地规范限制，防止其滥用；通过追究违反法定程序的行政决策的法律责任，监督促进行政决策的合理使用。在行政决策环境非常复杂的情况下，有秩序地做决策比随意性决策能够避免不必要的浪费，从而提高行政决策的效率。

健全的行政决策程序一般包括决策规划、咨询审议程序、决断后的审查、决策执行、监督程序等五个阶段。

4.2.1 决策规划

决策规划就是将待决事项依法纳入决策议程，提出并讨论决策所要解决的问题、依据的方针政策及目标预测。

4.2.2 咨询审议程序决策规划

其主要程序是：①收集信息。高品质的行政决策信息是政府行政决策成功的基石，如何寻求准确、全面的决策信息，就成为行政决策主体在行政决策选择时必须考虑的基本问题。政府行政决策信息选择的价值目标是共用效用最优，该目标主要包含以下内容：最大的公益性、可行性、风险程度低。②咨询程序。针对我国的咨询现状，应继

续发展决策咨询机构，建立如美国兰德公司一样的具有大量综合科学专家、多种优秀人才聚集的大型智囊机构，建立咨询工作的程序制度。③听证程序。行政听证程序运用于行政决策领域是行政决策法制化的制度创新，是促进行政决策民主化的有效方式，也使得行政决策更具有公正合法的形象。要使行政决策的听证程序规范化、法制化，就要以立法的形式明确加以规定。比如在广泛吸纳民意时要在媒体上公告，要告知民意表达的渠道，听证会要公开举行，要允许关心议题的人民群众参加并有权发表意见，行政决策结果要公布结论及过程说明等。④决策确定程序。行政机关在有明确的行政决策目标后，要面对选择的信息以及具体现实情况，制定可行的决策方案。

4.2.3 决策审议程序

决策审议程序是整个程序的关键阶段。决策主体要集思广益，在可能的决策方案中进行比较权衡，选择最佳的方案。对行政决策的审议，不仅要对其进行可行性、科学性审查，更为重要的是要进行合法性审查。对此，应当建立一个决策审议委员会，负责对行政决策的全面审查。

4.2.4 执行程序

从辩证法的角度看，决策和执行这两个环节是相辅相成的。行政环境是不断变化发展的，行政决策的过程也是一个动态的过程，这就使得行政决策执行是一个非常灵活的过程，有些困难可能是在决策时难以预料的。所以，执行决策时应坚持原则性和灵活性相结合的原则，既要坚定不移的执行决策，又要因地制宜，发挥决策执行部门的主动性，将政策落实到实处。

4.2.5 监督程序

政府的权力必须置于社会的有效监督下，才能使之保持公正有效。所以，行政决策的监督程序就显得非常重要。行政决策的监督程序，包括对行政决策过程的监督、执行的监督。通过监督，力保行政决策在规范的程序下，在行政决策范围内依法做出，从而确保决策的民主化和科学化。通过监督，确保行政决策在在执行过程中不走样、不变形，及时发现行政决策中的不足，而促使其得以弥补、修改、完善，以确保政府行政决策的优化。

4.3 决策责任的法定化

行政决策责任法律体系应包括违宪责任、行政责任、刑事责任三个部分。①违宪责任。违宪责任是指行政决策主体的行为违反了宪法规定，而应当承担的法律后果。②行政责任。行政责任是指行政决策主体不履行法定义务和责任，违反行政法律规范进行决策而必须承担的法律后果。例如行政机关滥用职权、违反法定程序、不履行法定审批程序以及不进行可行性论证而导致行政决策失误等。③刑事责任。刑事责任是指由刑事法律规范所规定的一种制裁性法律责任，如决策主体及其相关工作人员在行政决策过程中违反刑法，如贪污受贿、挪用公款、徇私舞弊、泄露国家机密、重大责任事故等。

总之，要使政府行政决策更加合理或避免行政决策失误，就必须用法律的手段去制约行政决策主体及其有关人员的行为，建立健全决策主体的法律责任制，明确规定决策主体及其相关人员的法律责任和义务，使其对自身的行政决策行为负责。

4.3.1 制定《行政决策程序法》，以法律的形式规范行政决

策程序

行政决策程序立法越不健全，给违法行政决策行为留下的空间就越大，决策责任就越难以追究。借鉴西方主要发达国家的做法以及根据行政决策法制化的要求，我们应考虑制定《行政决策程序法》，对行政决策整个过程的形式、步骤、顺序和期限做出制度性规定，同时对每个步骤也做出具体操作性的规定。这样，才能使各级政府的行政决策有法可依，并且遵循程序，从而做到不违反行政决策程序决策，凡不符合议事规则的则不能决策，以此来克服行政决策出了问题无人负责以及决策责任难以追究的状况。

4.3.2 建立行政决策违宪、违法审查制度

行政决策主体由于主观故意或者重大过失违法决策，而造成严重后果的，必须依法追究与其过错性质、情节轻重、危害后果相应的法律责任。西方主要发达国家为了维护宪法与法律的尊严，建立了一系列严格的违法责任，如建立宪法诉讼制度，将违宪行为纳入司法程序等。对此，我们应当借鉴其精华，建立我国的行政决策违宪、违法审查制度。具体来说，应当设立专门的行政违宪、违法审查机构，直接

对人民代表大会负责，独立行使司宪权；同时，建立宪法诉讼制度，将行政决策的违宪、违法行为纳入司法程序加以追究，以保证行政决策过程中对宪法和法律的严格遵守，以及对行政决策违宪、违法行为的及时追究等。

4.3.3 建立行政决策主体问责制度

现代行政决策是一个系统工程。行政决策主体包括决策信息的提供者、方案拟定者、咨询者、决断者、执行者等，他们在整个决策中扮演着不同的角色，因而必须承担相应的责任。行政决策问责制度的关键是责任到人。决策一旦失误，属于哪个部门的问题，就由哪个部门的主体负责任。值得注意的是，我国各级政府把集体决策作为民主化的重要形式，大多采取集体决策的形式。但由于种种原由，许多集体决策会议的结果往往是走形式，集体决策很容易演变成个人决策。在现实生活中，行政决策失误造成的损失是惊人的，但由于行政决策主体打着“集体决策”这个盾牌，来逃避法律的制裁。因此，实行行政决策问责制度，应坚持会议决策与行政首长个人决策责任等同的原则。

4.3.4 建立行政决策绩效评估制度

行政决策付诸实施后，对其效果进行评估，既有利于衡量行政决策的实效，又有利于总结经验，落实责任。因此，我们应当总结我国行政决策的经验教训，借鉴国际通行做法，尽快制定我国行政决策绩效评估的指标体系、组织方法和操作规则。

4.3.5 强化监督体系

加强监督是落实行政决策责任制的重要保障。我国监督机构不少，监督队伍庞大，但由于体制设置的不合理以及制度的不完善，这些机构的作用没有很好的发挥出来。例如，各级纪检委和行政监察部门一般都隶属于被监督对象，由于缺乏应有的独立性和权威性，这些监督往往都流于形式。因此，我们应把他们收归上一级机构垂直领导，使监督机构独立于被监督对象而存在，以建立起能真正起到监督作用的分权和制衡机制。

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