行政管理学概论笔记 - 图文

行政管理学概论

第一章 绪论

一、行政管理学的概念、研究对象、学科目的

行政管理学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。但迄今为止，行政管理学自产生以来，人们在学科的称谓和定义、研究对象和基本范畴等若干基础性问题上，仍未形成一种被普遍接受的观点。因此，首先从这些最基本的方面对行政管理学进行必要的界定，对于学习这门科学是十分重要的。 (一)行政管理学的概念

1、行政管理学又称为公共行政学、行政学、公共事务管理学、公务管理学等。其英文名称Public Administration或Administration，来自拉丁文Administratre。这些名称并没有本质上的区别。从一定意义上说，行政管理学是一门借用的学科。因为行政管理学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。从起源看，一般认为行政管理学脱胎于政治学学科。早期的行政管理学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义，但那时所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辩的，而不是技术的、过程的和实际运作的，且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。因此，早期行政管理学关于公共行政的研究，其政治理论倾向是比较明显的。由于这种历史的渊源，即使到了今天，有关公共行政的若干问题，也仍然是与政治学科交叉研究的。这种历史的渊源以及行政管理学的国家公共行政的属性，决定了它与政治学学科的必然的和内在的联系，以至于有人认为，从基础学科的角度来划分，行政管理学是政治学的一个分支学科。

2、以1911年美国人弗雷德里克·泰罗的《科学管理原理》一文的问世为标志，西方国家工商业界率先进行了观念、文化和管理技术的革新。在当时，效率、成本、时间、动作分析等观念和方法，几乎成为提高产量、增加利润的同义语，并以此为中心迅速在西方世界形成了一股革新潮流。在这一潮流的影响和推动下，像其他领域里发生的情况一样，“管理”的观念和方法也开始逐渐注入关于行政问题的研究之中。这就为行政管理学的研究提供了新的领域和方法，并推动行政学朝着实证研究的方向发展。

3、60年代以后，以美国人赫伯特·西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对20世纪初期以美国人弗兰克·古德诺为代表的政治与行政的“两分法”的形态观提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。在这方面，无论是科学管理还是科学决策，都属于技术的、运作的和方法的性质。

4、早期的行政学与后期的公共行政学的关系。早期的行政研究从宏观上阐释了公共行政管理的性质，确定了公共行政管理的主体与客体及其相互关系，以及这种关系的总体特征，为公共行政管理设定了某些包括检验尺度在内的原则标准。同时，后期的公共行政管理科学也为前期的政治性的公共行政管理提供了许多可以实证和运作的规范及手段。因此，二者在国家公共行政研究的领域中融合成统一的、互补的和促进的理论和方法体系是历史的必然。这种统一的理论和方法体系就是我们所说的行政管理学。这种理论和方法体系经过后来的行为科学、人际关系科学、管理科学、政策科学以及系统论、权变理论、新公共行政观以至‘第五代管理“的充实和发展，正在变得愈来愈丰富多彩和行之有效。

5、一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯·史坦因。他于1865年发表了《行政学》一书，但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗·威尔逊1887年所著的《行政学之研究》一文。该文被认为标志着行政学的发端。从那时以来，许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下过许多不同的定义。区别的关键在于对“行政”一词的不同理解，区别的要点则主要集中在两个层面，即“政治”的层面和“管理”的层面。这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点。(1)持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学者。他们根据三权分立学说和自然法原则、议会至上的原则认为，凡国家立法和司法以外的政务总称行政；政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；行政是政府行政部门所辖的事务，或是政府官吏推行政府功能的活动。这种定义方法并没有错，但不够全面。因为，政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交叉性，都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限。另外，仅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要。(2)持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。他们认为，行政是

如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是一种活动或程序；是通力完成共同目标的团体行动；行政特别注重管理方法、程序具体操作，是研究政府做些什么和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。从这些观点中可以看出，他们将行政理解为一个实际而广泛的运作过程，注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性。这样，行政就被理解成一个包括政府、其他公共权力机关甚至工商社会组织的、有着较为广泛的内涵和外延的概念。但一般来说，行政管理学仍以政府活动及其科学化为主要研究对象，并据此设定研究范畴和研究方法，以区别于工商企业界的管理。

6、我们所说的行政管理学，是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。(1)其中“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。(2)“管理”通常指政府(行政)运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。(3)“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。

7、因此，行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。在一般情况下，它主要反映政府(国家行政机关)管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政思想和行政行为的基本价值标准。

(二)行政管理学的研究对象和学科目的。主要集中在：1、研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；2、研究关于提升政府公共管理的水准和行政效率的思想、途径和方式；3、为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；4、全面培养政府公务员，尤其是行政通才。

二、行政管理学的研究范畴、研究方法

(一)行政管理学的研究范畴。其中有代表性的观点有：1、怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分：组织原理，人事行政，财务行政，行政法规。2、古立克提出了“七环节”理论：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，以此概括行政管理的七大基本职能。3、台湾学者张金鉴提出了“15M”理论(即每个概念里面都有一个M)：目标、计划、人员、经费、物财、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。4、一般来说，行政管理学的基本研究范畴，有以下几个方面：行政原理、行政职能、行政权力(授权)、行政组织、人事行政(公务员制度)、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率(有效性)、机关管理、公共财政(财务行政)、物财行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。 (二)行政管理学的研究方法。行政管理学使用的分析方法具有两个方面的特征：其一，行政管理学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等，社会调查方法，社会统计方法等；其二，在实际的研究过程中，行政管理学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。

一般来说，行政管理学常用的分析方法如下：(1)逻辑分析方法，又称哲学研究法，主要从哲学的观点出发研究公共行政现象，通过运用理性判断、非理性判断、逻辑推理、因果关系分析等直接与哲学思想相关的分析方法，研究公共行政过程中矛盾的普遍性与特殊性、共性与个性的关系，一般规律与特殊规律的关系，进而形成一定的普遍适用的有关公共行政的理论基础和行为准则。(2)法规分析方法，主要从法理、法律、法规的角度来研究政府和政府官员及其行政行为的合法性、规范性、合理性，研究政府行政行为的条件或局限性。(3)历史分析方法，又称史学研究法，注重公共行政和行政管理学的起源、发展及演变沿革的过程，不同时期的不同特点和历史类型，以及历史情形对现实行政的影响和借鉴意义。(4)实证分析方法，又称事实研究法、行政调查法，指通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的分析方法，其特点是以实际、具体的行政事项或行政过程为研究对象，本着具体情况具体分析而不拘泥于通则或定律的原则，研究行政问题的症结所在，并制定切合实际、行之有效的对策。(5)规范分析方法，又称理论分析方法，主要指通过价值判断作出结论的分析方法，即根据一定的理念、价值标准或行为规范对“是非”作出一定的评价。(6)比较分析方法，主要通过对不同行政制度或行政模式、不同公共政策选择等行政问题的对比分析，研究不同政府间在行政理念、行政思想、行政原则和管理职能、管理体制、管理方式、管理手段等方面的差异，研究实现高效、民主行政的途径和方法，是一种既适用于空间序列，又适用于时间序列的分析方法。(7)系统分析方法，又称生态研究法或环境研究法，其特点，是将相关行政活动进而整个行政过程乃至社会环境视为一个有机整体，着重研究各个相关部分的交互影响、双向往来、动态平衡、彼此关系，进而寻求最优化的行政选择。(8)生理分析方法，主要研究政府官员的生理需要和生理状况与物质欲望满足和物质工作条件之间的关系，研究的目的在于建立二者之间的合理的对应关系。(9)心理分析方法，在广泛的意义上可以包括行为研究法或人际关系研究法。(10)资料分析方法，又称间接研究或图书馆分析法，其研究方式主要通过查阅现有的法律法规、政策文件、文书档案、书刊论文、研究报告等，寻求对一定行政问题或行政现象的理解。(11)案例分析方法，又称案例研究法，其特点，是对已经发生的真实而典型的行政事件，通过广泛收集各种可能的资料，再以公正的观察者的态度撰写成文，以供分析研究和借鉴之用。(13)模拟分析方法，其特点是通过使用定量概念和方法，来模拟行政管理中的某些基本因素或条件，从中寻求行政管理合理、效率和效益的模式。(14)利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理过程中的特殊作用。

三、行政管理学的学科特点及与相关学科的关系

(一)行政管理学作为一门理论与应用相结合的系统科学，其特点比较突出。具体表现为：1、综合性，即它是交叉的、丰富的、广泛的。这一特点是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的。2、实践性，即它是实际的、应用的、具体的。3、系统性，即它是整体的、有序的、相互关联的。4、技术性，即它是方法的、工具的、手段的。5、发展性，即它是动态的、进步的、创新的。

(二)行政管理学与相关学科的关系。行政管理学科的意义，是建立在与其他学科的相互联系、相互比较、彼此相交的相互关系的基础上的。它与相关学科具有密切的关系。

1、行政学与政治学。一般认为，行政管理学源自政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。所以，从渊源上说，行政管理学是政治学的分支科学。但二者具有比较明显的领域差别。政治学主要是研究国家的基本理论和制度，比如，国家的起源、构成要素、体制，国家的政治原则、政治权力、政治制度，以及其他政治性的原理原则和实践。行政管理学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地达到这些目标。因此，实务是其基本内容。就相互关系而言，“行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政学充实它的内涵”。

2、行政管理学与行政法学。有的学者认为，行政管理学源出行政法学，因为行政管理学的形成是从研究法律对行政活动的规范开始的。后来由于行政活动日渐繁多，行政管理学才逐渐分离独立成一门学科。从现代学科的领域看，行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范，比如，行政权力主体如何行使职权，以及在其对民权和其他行政权力有所侵犯时如何惩处和补救等。其典型表述方式，是各种行政法律规范。行政管理学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在行政过程中的有效性。行政法学与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的性能。因此，行政管理学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进的两门学科。

3、行政管理学与企业管理学。企业管理学是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和方法的总称。一般认为，企业管理学较之行政学后起，它主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润。但它兴起之后却不断对行政管理学产生重大、直接的影响和推动。应当说，行政管理学借用或吸收了相当多的企业管理学的概念、词汇和方法，同样，企业管理学也从行政管理率先借鉴了某些思想、理论和方法。因此，可以说，二者在本质上是一致的，在方法论上也是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别。行政管理学与企业管理学是内容上交叉、理论研究和研究方法上相互借鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。

4、行政管理学与社会学。社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，是社会科学的基本学科之一。从广义上说，一切社会生活都是它的研究对象，其中包括社会公共管理的概念、方式和手段。行政管理学只有将行政现象置于广大的社会环境中来考察，才能获得比较符合实际的理论和解决办法。从狭义上说，社会学则不以公共权力的成立和行使为特定的研究对象。就相互关系而言，社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以，行政管理学与社会学是相互促进、相互支持的。

除了以上学科外，行政管理学与经济学、财政学、统计学、心理学、社会心理学、行为科学、运筹学、高等数学、计算机语言学、公共关系学等学科都有着比较密切的关系。 四、现代行政现象与现代行政精神

现代行政现象是指第二次世界大战以后，尤其是60年代以来，国际上，主要是发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。现代行政精神则是指与现代行政现象相一致的，政府在实施公共行政管理过程中比较重视和强调的某些行政精神。

(一)现代行政现象。主要表现在三个方面：

1、行政职能扩展。西方国家的行政机关在相当长时间里，遵循宪法规定行政活动的限度和秩序，其一切行政行为都必须以法律为依据，受立法的严格控制，由此形成“无法律即无行政”的法治行政原理。行政被看作仅仅是国家官员依法行使职权和寻求行政效率提高的活动。与这种国家理论相一致，西方国家政府的职能在相当长一个历史时期被限定在维护国家安全、社会秩序以及个人财产不受侵犯等方面。自从自由资本主义发展成为垄断资本主义，特别是第二次世界大战以至60年代以来，人类社会发展进步的节奏明显加快，出现了大量的新思想、新观念、新学科、新技术、新行业、新文化、新财富，推动着人们形成新的需求和新的价值观念，同时给西方国家带来了日渐增多、日益复杂的政治、经济和社会问题，这就需要一种能够对变化及时作出反应并有效解决问题的力量。在这种条件下，具有较强机动性、灵活性、伸缩性的国家行政机关，顺理成章地要被推向国家的主导权。西方国家认为，“法律有限、人事无穷”， 纯粹的法治行政已不再适应变化的需要。因此，依法行政不应是一切行政行为均须依照法律条款，而是必须符合法律原则。也就是说，在不违反宪法和法律的条件下，国家行政机关有自由裁量、采取行政行为的自主权力。上述行政观念的变化，使政府不仅承担起了保国卫民的责任，而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了“行政国家”的兴起，行政国家的兴起则造就了一个“大政府”。

2、不良行政现象增加。行政权力的扩展和强化导致了行政国家的出现，行政国家的出现则进一步大大加强了行政活动。以行政权力的强化和行政职能的扩展为基础的政府行政活动的加强相应带来了一系列的不良行政现象。(1)行政组织规模庞大，形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务人员也大量增加。(2)行政决策迟缓，使政府行政管理的效率和有效性受到影响。(3)政府人员专业化，主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象，造成了所谓“专业人员国家”的现象。(4)官僚化倾向滋长，导致了“程式化”行政现象出现，不仅使国家行政组织中人际关系淡薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化。不良现象：“帕金森定律”和“彼德原理”介绍。(P19-23)

3、行政管理和行政管理理论现代化。这主要是指随着社会的发展进步所形成的某些行政现象：(1)重视社会目的。从积极意义上说，重视社会目的、为国民利益服务是现代宪政国家政府的天经地义的职守，从消极意义上说，轻视社会目的、不为或不能为国民利益服务的政府，则会为国民所不容、被国民所抛弃。(2)行政管理手段现代化，主要是指政府为适应现代管理的需要，不断和大量吸收、采取现代化的技术设备和技术方法的行政现象。(3)行政管理理论现代化。从科学管理理论开始，经过人际关系-行为科学的激荡、管理科学的充实、系统论-权变观的发展，当代行政管理学已经成为一门内容丰富多彩、分支学科众多、研究领域独特、实践性较强的学科。为民服务、依法行政、高效管理、适应发展成为其中心观念。

(二)现代行政精神。主要表现在三个方面：1、主动进取。社会经济的发展和一系列复杂的社会问题的出现，要求政府经常地审时度势，不断地提出对策，进而有效地解决面临的各种问题。因此，只有那些锐意进取的政府，才有可能获得国民的支持，进而获得国家和民族的竞争优势。2、追求卓越。作为一种行政精神，所谓追求卓越主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。这种精神直接表现政府的工作动机、工作意愿、工作状态。追求卓越涉及两种相互联系的价值取向，即效率与效果。3、创新发展。创新发展是一个政府乃至一个国家、一个民族的生命力和适应环境能力的主要标志之一。在现代社会条件下，发展变化的节奏明显加快，优胜劣汰已经成为一种随处可见的社会现象。政府对国民负责，要使国富民强、永远立于不败之地，就必须具有强烈的忧患意识，不断创新发展。 五、行政管理学的演进

行政管理学的演进是指行政管理学的发展及其不同发展阶段上的不同内容和特点。一般认为，行政管理学发端于19世纪末期，以威尔逊的《行政学之研究》一文为标志，但自那以后的历史分期，研究者们提出了许多不同的观点。我们认为，以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，行政管理学的演进大致可以分为：

(一)行政管理学的产生时期(早期公共行政研究时期)。这一时期是指1887年威尔逊发表《行政学之研究》一文到科学管理理论兴起之前(1911年)的一段历史时期。在这一时期里，行政管理学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，产生了比较大的影响，为行政管理学的进一步发展提供了条件。

1、行政管理学产生于这一时期的历史必然性。这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。随着各国工业化的迅猛发展、大型垄断组织的形成等，各国在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列复杂的社会问题，矛盾冲突甚至对抗成为一种普遍的社会现象。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。

2、行政管理学产生的理论渊源。不少学者认为，它是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是：(1)西方近代政治学尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力(行政权)、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辩的研究方法。(2)君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为国家(君主)管理财政、经济、行政等问题。官房学以后演变为公共财政学。(3)普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。1713年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10年后进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在1805年设立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共行政学的公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。(4)西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的宗旨是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止行政管理学的最重要的理论基础之一。

3、早期行政研究阶段的主要代表人物是两位美国人威尔逊和古德诺。他们对行政管理学的最大贡献，是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。

威尔逊。曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统。1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。一般认为，该文是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。威尔逊认为：(1)传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府

行政管理方面；(2)要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；(3)国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法(后为古德诺所发挥)才是正确的；(3)一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽管《行政学之研究》并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读书目。

古德诺。曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，以及美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问。古德诺长期教授行政法学。1893年出版了《比较行政法》一书，被许多大学视为教科书，但他的最有代表性的名著，是1900年发表的《政治与行政：对政府的研究》一书。古德诺认为：(1)传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已(对此进行了全面系统的论证)，主张否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法；(2)行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准；(3)为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。《政治与行政：对政府的研究》是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。古德诺是行政学的奠基人之一。 (二) 科学管理时期(传统公共行政研究时期)。科学管理时期以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。在这一时期里，行政管理学在前一时期研究的基础上，同时受到科学管理理论的启发和影响，开始转向建立学科的基本框架体系的方向上来，其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。这一时期提出了行政管理学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛、内容丰富、作用独特的独立学科。

1、科学管理理论的代表人物。科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括，其中以美国人泰罗、法国人亨利·法约尔、德国人马克斯·韦伯最具代表性。科学管理理论是在美国企业管理落后，企业劳动生产率的提高和经济的发展远远落后于当时科学技术成果和国内外条件所提供的可能性的历史条件下产生的。面对这种情况，一批具有科学知识、又与企业管理有关的工程技术人员开始进行各种试验，试图将科技成果应用于企业的生产和管理之中，从而形成了一套科学的理论和方法，并迅速在工商业界得到推广，进而引起各行各业，其中包括政府的广泛的重视和吸收应用。他们的理论和方法，直接对公共行政管理的理论和实践产生了重大的影响。

弗雷德里克·泰罗。泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”。泰罗着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论，因此被称为管理技术学派。泰罗是以自己在米德威尔钢铁厂和伯力恒钢铁公司的基层管理经历为基础，归纳出自己的组织管理哲学思想的。因此，在他的整个思想发展过程中，他始终注重从技术分析的角度研究工人的工作方式、工作过程和工作协作，试图通过最合理最有效的组织配合，来达到提高工人的工作效率的目的。1895年，泰罗发表了第一篇说明自己观点的文章《计件工资制》。1903年，泰罗发表了《工厂管理》一文。1910年，泰罗又发表了《科学管理原理》一文，直至1911年在美国国会的证词，泰罗的组织管理理论完全形成，并成为这一时期组织管理思想和方法的主导学派。因此，他的理论被称为“泰罗制”，泰罗本人也因此被尊称为“科学管理之父”。泰罗组织管理思想的逻辑是：(1)劳动生产率低下是工厂中存在的主要问题。(2)解决这一问题的途径不仅在于解决劳动力问题，更重要的在于解决低劣的管理问题。(3)为此，就需要建立一套完整的工作制度，而实施这套制度的主要办法就是任务管理，即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理，并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来。(4)为此，泰罗提出了一种富于技术性质的、“有明确界说和原已经确定基本原则”的职能主义理论，强调应当把计划与执行区分开来，并加强专业化职能人员在组织中的作用，从而摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式，开创了科学组织管理之先河。

亨利·法约尔。早在1900年，法约尔就在国际采矿和冶金代表大会上提出了他的行政管理理论的思想。1908年，法约尔为矿业公会成立百年纪念会撰写了《论一般管理上的原则》的论文，提出了他的行政管理的14项一般原则。1916年，法约尔又发表了《工业管理和一般管理》一文，首次和系统提出了他的行政管理的要素论。稍后，他的另一篇论文《国家的行政管理理论》于1937年被《管理学论文集》收集并在美国出版。法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。因他以加强企业上层的行政管理为目标，并自认为其理论适用于一切组织，所以，他的理论被称之为行政管理理论或一般管理理论。法约尔提出的14项管理原则是：分工，权力，纪律，统一指挥，统一指导，个人利益服从整体利益，报酬，集权，等级链(权力线)，秩序，平等，人员保持稳定，主动性，团结精神。(P34-35)

法约尔首先确定，在所有的工商企业组织中都存在六大类基本活动：技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政管理活动。这六大类基本活动构成一个组织的六种基本职能。其中行政管理活动又分为计划、组织、指挥、协调和控制五种。他把管理的五种活动称为管理的五要素，并集中对其进行了研究。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。他在这方面的主要贡献集中于组织的目的和结构方面。他认为，组织包括为各种活动和各种关系以及人员的雇佣、评价和培训等作好准备；组织一个企业就是为企业提供一切

有助于实现其职能的东西。在这方面，管理人员和管理部门的职责，就是要设法使人员和物资的组织符合公司达成其目标的需要，而做到这一切的途径，是建立合理的组织结构。而合理的结构就是能保证公司在实现其目标的过程中能进行统一领导的结构。他主张在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度内。法约尔所提出的职能和等级系列的发展进程及比例，是15名工人需要一名管理人员，往上各级则以4：1的比数为基础。例如，60名工人要求4名工头则又需要一名监理人，如此类推。

马克斯·韦伯。韦伯曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，出任过魏玛宪法起草委员会顾问。韦伯是一位兴趣广泛的典型知识分子，是当代著名的社会学家、政治学家和行政学家。他的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。韦伯认为，官僚科层组织并不是文牍主义、效率低下的组织现象，而是指一种组织形态及其结构特点。合理合法的职权是官僚概念的内涵。这种组织是应用于复杂组织的最有效的形式，因而是已知的对人类进行必要管理的最合理的形式。韦伯的官僚科层组织理论的形成曾经借助于他对政府组织的大量观察。对他来说，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理领域中，人们只能在官僚形式和外行之间选择。尽管如此，韦伯还是将他的理论称之为“理想的行政组织体系”。他从来没有过治理组织的经历，其理论的出发点也不是为任何一个组织的实际需要而设计的，而只是组织的理想的、标准的、通用的形态。设计这种标准化组织形态的目的，也只是为了进行理论上的分析，“以便说明从小规模的企业(‘世袭’)管理过渡到大规模的专业管理的转变过程”。韦伯的最大贡献，就是提出和建立了官僚模型的组织理论，并因此被称为“组织理论之父”。在韦伯的概念中，“官僚”这个词并不含有现在流行的“官僚主义”的意思，而只是表明组织结构设计中的某些特点和规范。韦伯认为，官僚集权组织是适用于一切复杂组织的最有效的组织形式。韦伯的理想组织形态是以他关于“权力”的观点为基础的，合理-合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。

2、科学管理思想在公共行政管理中的运用。科学管理思想和方法在企业组织经营领域里的成功运用，鼓舞和推动了人们在其他方面的实践。首先在美国，人们开始把科学管理方式应用于国家行政组织的职能范围之内。1906年，从纽约市政调查委员会开始，美国全国各地迅速推广开展了市政调查运动。各级政府把科学管理的调查方法和效率的原则应用到行政部门，将科学管理的技术方法推广到行政乃至联邦行政，实行调整机构，精简人员，简化程序，从而促进了政府工作的改革，提高了行政效率。1911年，美国又根据塔夫托总统的主张，设置了关于节约和效率的大总统委员会，开始用行政立法的形式来肯定和强调科学管理在国家行政领域里的重要性。市政调查运动和关于节约和效率的大总统委员会的设立，反映了现代化工业都市的兴起及其对国家公共行政管理的新的要求，是美国也是资本主义世界致力于提高行政管理水平的的标志。

这一时期行政管理研究的主要代表人物及其论著有：

美国人怀特。曾在芝加哥大学任教多年，还曾任美国文官委员会主席，有较高的政治地位。怀特于1926年出版了《行政学导论》一书。该书是全美第一本行政学教科书，因而有相当的影响。怀特在书中提出，组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。怀特在行政学研究方面学力深厚，另有许多理论建树，其中较重要的有《近世公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》等。

美国人魏洛比。他曾任美国劳工部专家顾问和普林斯顿大学教授，擅长政治学和心理学，对经济和法律也颇有研究，后曾主持美国行政研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜。1928年，魏洛比发表了《行政学原理》一书。他认为，财政、预算和物资管理是行政管理学的主要研究范畴之一，从而拓宽了行政管理学的研究范围，成为他的主要贡献。此外，魏洛比还有《现代国家的政府》等论著。 美国人费富纳。他多年在美国南加州大学任教，1946年出版了《行政学》一书。该书与怀特的《行政学导论》和魏洛比的《行政原理》齐名，在那些年代被称为三足鼎立的三大行政学教科书。他的其他主要著作还有《行政组织理论》和《行政学研究方法》等。

美国人古立克。他从20年代到60年代一直担任美国公共行政研究所所长和美国政府事务研究所主席等职。由他主持的研究报告甚多，其中相当一部分被政府所接受并用于行政工作。他还在联合国世界组织中先后担任过政府计划、组织、都市管理、财政、人事等部门的负责人。古立克在哥伦比亚大学任教20多年，学术研究内容广泛、成果丰硕，其中较著名的是他与厄威克合编的《行政管理科学论文集》。他的管理7职能论基本上概括了他那个时代有关管理的各个方面，因而成为以后同类研究的出发点。

英国人厄威克。他曾任设在日内瓦的国际管理协会会长，一生编写过许多管理方面的著作。较著名的有《作为一个技术问题的组织》、《管理的职能》、《科学的组织原则》以及与古立克合编的《行政管理科学论文集》等。厄威克是有关组织理论研究的代表人物之一，他的最重要的理论贡献是提出了他认为适合一切组织的8项组织原则。

(三) 行为科学时期(修正公共行政研究时期)。这一时期以艾顿·梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派起之前。这一时期是行为科学-人际关系管理理论盛行的时期。行为科学-人际关系学说并不是单独以行政管理学为研究对象的，而是一种非常广泛的社会科学研究对象。它使用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，所以有人称之为“新社会科学”。

1、“行为科学”的概念。行为科学的概念最早是美国芝加哥大学的一些教授于1949年提出来的。起因于美国福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”的研究计划，该计划简称行为科学。此后，行为科学就作为一种全新的社会科学概念而流行于世。

2、“行为科学”的发端。行为科学发端于美国的“霍桑试验”。从1927年到1932年，梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德三位美国哈佛

大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的试验，即著名的“霍桑试验”。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学-人际关系学说的理论先河。他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。

“霍桑试验”分为三个阶段：第一个阶段，继电器装配室实验和云母剥离室实验。该阶段证明：客观的物质性的变量，比如工厂环境、工作场所、工时长短、疲劳程度、劳动强度、照明条件、身体状况连同工资制度是造成劳动生产率升降的原因，但不是主要的原因。主要原因是工人的态度与情绪的改变，以及与之相关联的团体社会关系的改变。第二阶段，谈访计划。该阶段证明：士气与监督工作存在着因果关系，而士气和监督又与工作产量发生一定的因果关系。在这里，监督是指以人(监工)的行为方式出现的正式的组织监督。因此，这种监督关系实际上也体现了一种人际关系。改善这种人际关系，使之变得坦率、合理、善意，是改善工作环境中人际关系模式、实现人性激励的重要方面。这种改善将直接影响到士气以至工作成果。谈访计划还证明：在组织中建立有效的信息沟通渠道，实行参与管理，可以使工人的工作态度和情绪好转，从而使产量增加。第三阶段，绕线机组实验。该实验证明：企业中不仅存在正式组织，而且存在非正式组织；企业成员不仅受正式组织的约束，而且受非正式组织约束。非正式组织以感情、地位和相互间的社会作用为基础，形成特定的群体，并以群体特有的行为方式来保护或制约自身的成员，以使其行为符合群体规范，从而形成了一种把正式组织看成为一个社会系统的新的组织观，进而形成了一种在正式组织所要求的“效率的逻辑”与非正式组织所要求的“感情的逻辑”之间建立平衡，并通过满足组织成员的某种社会-心理需要，来调动其工作积极性的新的管理思想。

3、“行为科学”的主要内容。在实验的基础上，梅奥等人对他们的理论进行阐述：梅奥发表了《工业文明的人类问题》、《工业文明的社会问题》，罗特利斯伯格发表了《职工的生产率中的人的因素》，怀特赫德发表了《企业界的工人》，罗特利斯伯格和狄克逊合作发表了《管理与工人》等，从而奠定了人际关系-行为科学的理论基础。梅奥等人开创了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向，以及用社会-心理的观点和方法研究组织现象的先例，从而把组织管理过程中的活的因素——人及人际关系摆回到组织中来，并摆在最重要的位置之上。梅奥等人以实验的结果为依据，主要提出了三条原理：(1)工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅是“经济人”。所以，工人会追求金钱收入，但也会追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等，他们还有社会、心理方面的需求。因此，社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径。(2)企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。这些团体有自然形成而其成员必须服从的规范或惯例。并且，非正式组织同正式组织是相互依存的，对生产率存在直接的影响。(3)新型的领导能力在于，“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”，即通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。因为在职工的需要中，金钱只是其中的一部分，甚至不是重大的部分，职工更多的是感情、安全感、归属感等与人类情感、情绪相联系的需求。

4、以西蒙为代表的决策理论学派。行为科学-人际关系学说直接影响了关于行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙为代表的决策理论学派较具影响。

西蒙曾任美国社会科学研究会主席，先后在芝加哥大学、伯克利大学和伊利诺伊工艺学院任教，1949年后则一直执教于卡内基-梅隆大学。西蒙在经济学、心理学、政治学、社会学、组织学、计算机科学等方面都有所造诣，是当代最著名和最有影响的行政管理学学者之一，也是1978年诺贝尔奖获得者。“行政行为”的概念就是在他的倡导下逐渐在行政管理学界流行的。

西蒙认为：(1)传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥，因而过分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究。传统的组织理论把组织中的人看成组织的一个毫无生气的既定因素而不是一个可变因素，因而忽略了人的行为的重要性。(2)组织是决策过程的复杂系统。他把组织成员的心理、行为与决策联系起来，认为决策充满组织管理的全过程，是组织的中心因素。因此，领悟和把握一个组织的结构和功能的最好办法，就是对组织的决策进行分析，这种分析以对组织内影响成员决策和行为的因素进行分析为前提。所有的管理活动都是团体活动，决策是许多团体活动的共同结果，而不是等级系列中的个人决定。因此，团体参与是组织管理的合理方式，而要实现团体参与就必须首先实现组织平衡，即在成员对组织的贡献与组织对成员的满足之间建立平衡。这种平衡是以组织对其成员实现激励而产生的诱因为基础的。(3)传统的行政研究的方法不能正确表现行政现象和反映行政过程，主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。他的理论称为管理决策理论，亦有人称之为逻辑实证学派。

西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三大部分：行政管理研究方法理论；决策理论；对行政组织及决策技术的实际研究。其中，决策理论影响较大。他的决策理论迄今为止仍是决策领域的主要流派之一。1944年，西蒙在美国《公共行政评论》上发表题为《决策与行政组织》的长篇论文，初步提出了他的行为主义的行政观；在此基础上，他又于1947年出版了他的成名著作《管理行为——管理组织决策过程的研究》，进一步明确提出了他的行为主义的行政观：(参见P45)

西蒙一生著述甚多，除了《行政行为》外，主要著作还有：《经济学和行为科学中的决策理论》、《管理决策新科学》、《发现的模型》、《思维的模型》，以及与他人合著的《行政学》、《组织》等。“西蒙的贡献主要在于他的中心思想，即：为了对组织进行研究，就必须对影

响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究”。这种研究的最终目的不是为了提高组织的效率，而是为了实现组织的效果。在这里，效率只是达到目的的手段。决策虽然也同效率相关，但更重要的是解决效果问题。(参见黄孟藩等：《决策的科学方法》，海洋出版社1983年版第8页)

(四)系统科学时期(整合公共行政研究时期)。这一时期开始于60年代，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。从提出新问题的角度划分，该时期或许可以以孔茨发表于1961年的《管理理论丛林》一文为启端。在该文中，孔茨用“丛林混战”一词来描述和形容管理理论的名词、术语、定义、假设漫天飞舞，学派、理论、体系、方法林立的现象，由此提出了管理理论价值取向和价值目标混乱，造成学术研究和管理务实困难或迷茫的问题。1980年，孔茨再著《再论管理理论的丛林》一文，认为当时至少可以概括出社会系统学派、决策理论学派、系统管理学派、经验主义学派、权变理论学派、管理科学学派、组织行为学派、社会技术学派、经理角色学派、经营管理理论学派等学派。为了突破和摆脱“丛林混战”造成的困境，人们开始试图寻求一种能够较为有效地整合各种管理理论的新的基础。这就是后来的系统理论和权变理论。

1、新的研究是从对行为主义的批判开始的。1964年，伊斯顿在《政治学评论》刊物上发表了《政治学的革命》一文，对行为主义的理论进行了抨击，认为制度研究与行为研究同等重要，研究方法与理论架构不可偏废，同时反对价值中立观，主张后行为主义革命。受此影响，管理学的研究主流开始发生转变。

2、关于系统的概念和系统论的主要观点。人类早就有关于系统的概念，但多偏重于哲学的理解。一般认为，最早提出一般系统理论的却是奥地利生物学家L.贝塔朗菲。他在20年代末提出了有机系统理论的概念，其后，在1937年美国芝加哥大学的一次讨论会上，他首次正式使用了“一般系统理论”一词，并将系统(有机体)定义为“相互作用的诸要素的复合体”。这可以说是一般系统理论产生的标志。1968年，贝塔朗菲出版了《一般系统理论的基础、发展和应用》一书，比较系统全面地阐述了他的动态开放系统理论。该书被西方学者认为是一般系统理论的经典著作。美国人K.博尔丁1956年发表的《一般系统理论：一种科学的框架》，则被认为是另一本一般系统理论的经典著作。

系统论的主要观点是：(1)系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。前者过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性，后者过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理的合理性，因而都在实践中显露了相当的局限性，无法普遍适用于各类组织。同时，科学管理和行为科学也忽视了组织管理与广泛的社会环境之间的相互关系，因而限制了人们的视野。在这种情况下，用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论架构，就成为一种历史的要求，一般系统理论就是这种要求的产物。(2)系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论，也为各个学科的沟通提供了前提。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。但是，一般系统观念却包含着比较高的概括性，它更倾向于“原则性”而不是“技术性”。(3)系统管理理论提供了一种宏观的关于普遍联系和互动作用的管理思想，这无疑是正确的，但这还不够，必须同时强调组织管理的具体的、特定的特征。进入70年代以后，西方经历了一个以社会不安、经济混乱、政治骚动为特征的时代。在这个时代中，人们对生活和组织管理的准则都变得不确定了。“最佳途径”、“标准建议”和“通用方法”受到怀疑。正是在这种背景下，人们开始寻求更为具体、更为特殊的组织特征和相互关系的模式，寻求一般系统论在具体的组织管理过程中的作用和应用。权变观应运而生。

3、以系统论为基础的权变观。(1)权变观是70年代形成于西方的一种管理理论。所谓权变，就是权宜通达，应付变化。权变观是以系统理论为基础的，它否定一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。权变观强调管理现象的多变性，但并不否认“类型”的意义。相反，它主张通过大量实例的研究和概括，来建立管理关系的基本类型。因此，“权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式”。(2)权变观的中心思想是，在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。在权变组织的概念中，“它取决于”具有决定性意义。这意味着每一个特定的组织，都必须确切地了解自己所处情境的各种可变数，以及这些变数之间的相互关系和相互作用，把握组织原则和组织模式，一切都取决于时间、地点和条件。但一般系统论并没有被抛弃，而是在提供总体指导思想的基础上，由原则性转向灵活性，由标准化转向多样化。

这一时期管理理论的研究是十分活跃的。以卡斯特和罗森茨维克为代表的系统管理学派，以德鲁克为代表的经验主义学派，以伯法为代表的管理科学学派，以菲德勒为代表的权变理论学派，以明茨伯格为代表的经理角色学派，以伯恩斯和斯塔克为代表的机械-有机组织管理理论等等，均在不同程度上对有关公共行政的研究产生了影响。

4、以系统论为基础的生态行政学。一般系统理论与行政管理学相结合，形成了所谓的生态行政学。生态行政学原是研究生物与环境相互关系的一门自然科学。遵循系统论的观点将其引入行政现象的研究，于是就有了所谓生态行政学。其研究的基点，在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。一般认为，最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国人高斯。

他在1936年和1947年分别发表了《美国社会与公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生态学》等文著，阐述了政府及其行政行为与社会环境相互关系的重要性，强调政府与其生态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。集生态行政研究之大成，用生态理论和模式来解释行政现象的则是美国人雷格斯。他于1957年所著的《农业型与工业型行政模式》以及于1961年发表的《行政生态学》都是当时风行一时、被引为典范的生态行政学论著。他认为，迄今为止人类的行政模式可以分为融合型的农业型行政模式、棱柱型的过渡行政模式、绕射型的工业型行政模式三种模式。这三种模式反映不同社会形态的发展水平，因而能够适用和解释现代工业社会、传统社会和开发中社会国家的行政现象。雷格斯的生态模式以及上述理论在比较中确定各种行政类型的特质提供了一种研究框架。对这种特质的正确理解，对任何一种类型的行政制度都是十分重要的。此外，费富钠和普林休斯1967年合著的《行政学》，奈格鲁夫妇1973年合著的《现代行政学》等，当时均产生了一定的影响。

在这个时期，基于共同的历史背景，公共行政学提出和形成了两种彼此相关的价值取向和理论——新公共行政学和公共政策分析，从而大大拓展了公共行政学的研究范畴，丰富了公共行政学的学科内容，推进了公共行政学的发展。

5、新公共行政学。亦称新公共行政运动。1968年9月，由美国行政学家沃尔多号召和资助，32位年轻的行政学者会聚于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了“新公共行政学”作为区别以往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。弗雷德里克森成为新公共行政学的主要代表人物，其观点主要集中在1980年发表的《新公共行政学》一书中。会后，会议的成果由马林尼编辑成名为《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》的论文集，于1971年出版。1988年，即第一次明诺布鲁克会议20年之后，认同新公共行政观点的学者再次会聚雪城大学，试图总结第一次会议以来的发展变化，研讨所面临的新问题以及解决问题的途径。第二次明诺布鲁克会议之后，《公共行政评论》于1989年3、4月份以《第二次明诺布鲁克会议：公共行政的变迁纪元》为题专号刊登了会议的观点。概括起来说，新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面：(1)主张社会正义和社会公平。(2)主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。(3)主张构建新型的政府组织形态。(4)主张突出政府行政管理的“公共”性质。(5)主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。新公共行政运动对公共行政学发展的影响是重大的、持久的，其中不乏一些建设性的争论。但他们的理论主张，尤其关于价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政学的中心议题之一。(P50-52) 6、公共政策分析。公共政策分析也称政策科学、系统分析、政策研究、社会工程、系统工程等。有一种观点认为，公共政策分析将成为公共行政研究的主要领域。公共政策分析兴起的背景，在于现代政府政策条件和政策任务的复杂化：现代政府所面临的已不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定或一再重复出现的社会矛盾和问题，而是大量的相互关联、相互制约的愈来愈具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾和问题。60年代至70年代，不少的西方国家先后出现了诸如暴力犯罪增加、经济停滞、环境污染、能源短缺、失业扩大，以及住房、卫生、社会保障、公共交通等众多的社会问题。社会公众因此对政府提出了强烈的转变政策、摆脱困境、实现社会正义和社会公平的诉求。与此相一致，社会公众所关注问题的焦点，更多的不再是抽象的理念或原则问题，而是那些与自身现实切身利益密切相关的特殊的公共政策问题、公共管理问题、公共服务问题。这就使一批有一定学术素养，同时具备相当实际经验的学者、科学家和政府官员深切感到，应当建立一种能够兼容各相关学科的优势，且能够解决各种现实公共政策问题的全新的学科。由此产生了公共政策分析。与此同时，包括社会科学和自然科学在内的诸多学科的不断发展，为政策科学的形成提供了一定的理论基础和实用技术，现实压力和未来需要则为其提供了有力的发展动力。从一定意义上说，专业性、职业性公共政策分析的兴起和发展是有其历史必然性的。

一般认为，最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者拉斯韦尔。人们通常把他与其同事于1951年合著的名为《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文作为现代政策科学发端的标志。60年代，美国联邦政府率先吸收和采用了政策科学的研究成果，将其直接应用于联邦政府所面临的若干大型、复杂国策问题的研究和处理，成功地大规模集中和组织了专业力量和生产力量，解决了诸如国防、空间探索、高尖新科技开发等领域里的某些问题，从而引起了各国政府和世界的普遍重视。70年代，政策科学被普遍接受且得到迅速发展，期间，不仅涌现了大量的有关政策科学的专业性的研究咨询组织和学术刊物，而且政策科学无一例外地成为了各工业发达国家主要大学的进修课程。在整个70年代，政策科学的理论和技术不但在许多国家的各级政府得到了广泛的运用，而且由于其潜力和普遍的适用性，同时也在私营部门得到了推广。可以认为，政策科学是第二次世界大战以后，尤其是60年代之后最受注意的学科之一。进入80年代以来，政策科学的理论和方法已经成为工业发达国家政府乃至实业团体管理决策的基本方式，以至于形成了这样的现象：未作政策分析，不作政策决定。

公共政策(科学)并不是一个或几个学科的简单的集合、发展或更新，而是一个几乎全新的研究领域。由于它具有明显的跨学科的特点并被广泛应用于各行各业、各个领域，因而迄今为止，它所涉及的学科边界线是模糊的。但它的主体理论、主要技术方法以及基本的学科范畴，却是清晰可辨的。一般认为，公共政策所注重的，是应用人类社会一切可能的知识以及与知识相关联的直觉、判断力、创造力来更好地制定政策。其基本的价值衡量标准，是要设计出既符合社会大众的利益和政治、经济、文化、伦理观念，即具有社会可行性，又符合政策者的既得利益和意识、目标，即具有组织可行性的政策。与此同时，公共政策十分注重对政策制定系统本身的研究和改进。换言之，

公共政策一方面强调政策适用者或社会对象的分析，另一方面则注重政策制定者及其所属系统、程序、方法的优化。

代表人物：(1)公共政策的创始人之一拉斯韦尔和卡普兰认为：公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。(2)政治学学者伊斯顿认为，公共政策就是对全社会的价值做权威的分配。(3)政策论研究者戴伊认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。(4)决策论者安德淼认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。以上几种关于公共政策的概念都有其合理之处，亦都有所缺憾。但我们可以看出，政策科学的逻辑过程至少包含了三个要点，即欲达到的目标或目的，为达成目标而作的宣示或拟采取的行动，以及由政策声明所引发的权威者的实际的政策行动。它以现实、合理、有效、可行的政策为追求目标，通过诸如理论与实践、定性与定量、宏观与微观、规律与个别情况、必然与偶然、实际与假设、理念与创造力、想象与可行性、战略与策略等一系列理论和技术方法的有选择的应用，并通过政策制定系统的改进，来制定切实可行、行之有效的政策规范，以解决那些直接关系到社会公众生存和人类社会未来的公共政策问题。 六、我国行政管理学的历史与现状

(一)我国行政管理学的历史。1、我国是世界上为数有限的文明古国之一。在漫长的封建社会发展史上，逐步形成了一套内容丰富、特点突出、相对完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集权的大一统国家行政体制、官吏制度和监察制度见长于世。2、现代意义上的行政管理学却是从西方国家引进和借鉴的。3、新中国建立以后行政管理学研究的发展与挫折。4、从1978年开始我国行政管理学的研究获得迅速发展。

(二)我国行政管理学的现状。1、我国公共行政研究的特征。2、我国公共行政管理研究近、中期面临的主要课题：(1)从宏观上研究与我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系相一致的政府行政管理的基本职能，并在此基础上建立符合国情的、中国式的国别公共行政管理模式。(2)从结构、比例与行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制，其中的问题是：理顺关系，分清权责，减少不必要的环节，降低成本，提高行政效率，不断增强行政效果。(3)从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则结合上研究我国的公务员(文官)制度，关键是要能够吸引、考选、任用、提拔优秀人才，通过公平合理的竞争和职业保障制度，调动政府公务员的积极性。(4)从观念、思想、理论与制度、体制、纪律的结合上研究我国行政管理的民主化进程，其主要问题是：实现公务员权利与义务的统一，领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与决策有效反馈的统一。(5)从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共行政管理的法制化进程。其要义，是要制定一套能够“依法行政”的制度，以及保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度。(6)从现实与可能、目前与未来、国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略，并制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力。 七、国家行政管理的基础

国家行政管理是一个政治的、经济的、社会的、文化的、心态的综合性概念、行为和过程。政府是这一概念、行为和过程的主体。这种主体地位是以合法合理的权力即行政权力为基础的。政府从这种权力地位出发，通过履行特定的职能，实现国家对广泛的社会生活的有效管理。“行政的第一个目标就是获得并保持权力，行政官员的职位就是建立在这个基础之上的。这个目标是完成其他目标的先决条件。” (一)国家公共行政管理的基础。它实际上指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。在现代民主宪政社会中，这种基础由两大部分构成：其一，经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。其二，政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。

公共行政权力作为国家行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的交互作用，即合法、合理、实际运用。(1)合法性是公共行政权力的第一要素。在现代民主国家中，无论是三权分立或是议行合一的国家体制，公共行政权力的合法性都表现为符合宪法和有关法律所规定的范围、种类、程序和限度。(2)合理性是公共行政权力的第二要素，其基本涵义，是指公共行政权力的存在和运用，必须要符合国家、民族、国民的利益和有利于社会的发展。(3)实际运用作为公共行政权力的第三个要素，主要是指公共行政权力所特有的实际操作性质。公共行政权力操作不当，必然不能实现其合理性，也必有悖于其合法性。从这个意义上可以说，公共行政权力的实际操作及其有效性，是公共行政权力的现实基础。归根结底，行政研究的全部任务，就是要寻求保证公共行政权力有效运用的途径和方法。

(二)国家公共行政管理的主体。在通常情况下，政府即国家行政机关代表国家，是这种行为的主体。政府通过实施公共行政管理，来履行国家的社会职能。在此基础上，从名义享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析，国家行政管理的主体又可以分为四种：1、政府，包括中央政府和地方政府。2、政府行政机关。政府机关的公共行政权力是通过法律规定以及在法律规定之下的政府内部授权获得的。3、行政首长。各国政府即行政机关通常实行首长负责制。因而，行政首长无论在名义上还是在实际执行上都是公共行政权力的一种主体。行政首长可以分为四种情况：(1)政府首脑。(2)政府首脑以下的高级政务类行政首长。(3)政务首长以下的各级常务首长。(4)由宪法和有关法律所特别授权的一部分官员，主要是指主持人事行政事项的少数首长。4、政府普通公务员。

(三)国家公共行政管理的客体。国家公共行政管理是一种以全社会为对象的管理类型，这是它区别于其他任何管理的最显著的特点之一。政府通过行使公共行政权、实施公共行政管理，与社会生活中的几乎一切行为主体发生行政、法律关系。在通常情况下，所谓社会行

为主体是指具有法人和自然人的资格和地位、且有一定行为能力的公民、公民团体、社会组织。政府的行政行为是影响乃至决定它们社会生存条件的最重要的因素之一。概括地说，国家公共行政管理的客体大致可以分为以下六类：1、经济性组织，包括制造业、服务业、金融业、科技业和其他一切以盈利为目的的组织。政府与它们的公共行政管理关系，主要表现在利率、税收、正当开支、工业卫生、环境保护、人身保障等方面。执照、许可证等申请、登记、备案、审批制度，限期改正、吊销营业执照直至拘捕等惩处制度，是政府对经济性组织实施行政管理的经常性方式。2、社会性组织，包括教会、社区团体、群众团体等一切非以盈利为目的的组织。一般来说，政府对它们的公共行政管理以不妨碍他人、不危害社会和公众、不违反国家法律和公共行政管理法规为限度。登记制度和检查制度是政府对其管理的主要方式。3、政治性组织，包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织。政府对它们的行政管理主要是依据法律促使它们按照政治竞争的规则开展政治活动，防止和制止它们颠覆国家的政治企图。登记制度和检查制度通常也适用于政治性组织。4、教科文组织，包括学校、科学研究单位和各种文化团体。政府在多数情况下对这类组织予以支持、财政资助和提供各种便利，但同时要求它们遵守国家法律和政府行政法规，不得危害公共安全和公共健康，在必要时，也可能对其采取强制性的行政措施。5、新闻性组织，包括报社、新闻社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。政府对它们的公共行政管理也以不违背国家法律和政府行政法规为限度。新闻性组织是政府公共行政管理的一大难点，因为政府本身是新闻监督的主要对象之一。在实际过程中，新闻传播的合法性，也常常是分歧最大的领域之一。6、公民，是政府公共行政管理的最大量的行为对象。管理的原则仍然是依据国家法律和政府行政法规，其最经常的标准是：履行对国家所承担的义务，比如，缴纳税金、服兵役等；遵守社会生活的行为规范和道德规范，比如，不妨碍公共道德和他人私生活等。在对公民实施公共行政管理方面，政府可能采用的行政手段是多种多样的。

(四)国家公共行政管理的主要方式。国家行政管理的根本目的是实现民富国强，推动社会的均衡稳定发展。为此，就必须正确地制定和有效地实施行政方略，其中，正确地选择管理方式是至关重要的。因为一定的行政目标和一定行政内容是通过一定的行政管理方式来实现的。政府的公共行政管理方式是多种多样的，也是发展变化的。不同的历史文化传统、不同发展阶段、实行不同政治体制和经济体制的国家，其公共行政管理方式有着较大的差异。从世界各国政府公共行政管理实践的情况看，常见的国家公共行政管理方式主要有以下几种：1、行政立法、行政司法、行政管理法规。2、行政决策、行政决定、行政政策。3、行政领导、行政指导、行政引导。4、行政规划、行政计划、行政预算。5、行政协调、行政沟通、行政平衡。6、行政干预、行政检查、行政制裁。7、行政扶助、行政救济、行政服务。 思考题：

1、行政管理学的一般涵义 2、行政管理学的学科功效 3、行政管理学的学科特点 4、行政管理学与相关学科的关系 5、现代行政现象和现代行政精神

6、行政管理学在发展过程中出现的主要理论(科学管理理论、行为科学理论、系统科学理论 7、新公共行政学的主要理论观点 8、国家行政管理学的基础

9、我国公共行政研究的特点和面临的主要任务

第二章 行政职能

一、现代政府行政职能问题的由来与发展

自有国家以来，政府职能问题就成为政府的基本问题之一。现代政府的行政职能问题则起始于20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机。其后，关于政府职能的争论大体上沿着发达国家和后发展国家两条轨迹发展变化。在西方，争论发展于60年代的社会正义运动和70年代的经济“滞胀”，丰富于80年代反传统思想、改革政府运动和90年代的再造政府运动。在东亚，起始于60年代的经济起飞，发展于70年代的经济高速增长，丰富于80年代的“东亚经济奇迹”，修正于90年代的“东亚金融危机”。 (一)罗斯福“新政”——现代政府行政职能问题的由来。

1929-1933年席卷资本主义世界的经济危机，将整个资本主义世界推到了崩溃的边沿。以美国为例，出现了：(1)经济持续衰退；(2)金融体系接近崩溃；(3)失业剧增；(4)生产相对过剩危机；(5)社会危机。传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展。随着凯恩斯主义经济理论为基础的、以国家干预为核心的罗斯福“新政”的推行，危机得到了控制，并逐步走出了困境。罗斯福政府通过两个“百日新政”，在美国的法律中写进了美国历史上最不寻常的一系列改革法案：紧急银行法案、节约法案、啤酒法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、以工代赈法案、社会保障法案、税制改革法案、银行法案等等。为了保证行动的有效性，罗斯福“使现代总统职位恢复了生气”，大大强化了政府职能：首先，大大扩充了总统的立法职权；其次，大大扩充了总统的行政职能；再次，大大扩充总

1

统的经济职能。罗斯福新政开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了高度放任自由的时代，使“19世纪的个人自由主义让位于强调社会保障和集体行动”。罗斯福本人也因此成了那一时期美国人的共同领袖。1933年至1938年，标志着美国制度上的剧变。 从大危机开始，人们一直讨论这样一个问题，即亚当·斯密关于“看不见的手”的自由市场经济理论是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是哪些缺陷，又应该如何克服呢？罗斯福新政有效地克服了大危机，但大危机后人们开始在讨论，罗斯福新政是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又应该如何克服呢？自那以后，尽管西方国家围绕国家干预主义还是自由经营论形成了长时期争论，先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践，但从整体上看，争论的焦点已不是在理念上政府是否需要干预经济，而是在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、干预到什么程度和通过什么方式干预。人们至少已经认识到，在诸如财产和资源，垄断、外部效应、共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干预是不可缺少的。(参见朱光华主编：《政府经济职能和体制改革》天津人民出版社1995年版第34-44页)

在政府与经济、国家与社会的相互关系方面，60年代以来西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象。其中，混合经济描述的是现代西方国家政府与经济的关系，福利国家概括的是现代西方国家与社会的关系，行政国家表现的则是现代西方国家各个国家公共权力主体之间，以及政府与经济、政府与社会之间的综合关系。混合经济、福利国家、行政国家分属于不同的范畴，但却反映了一种共同的现象，即政府在经济和社会生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成为了其中一个积极的、不可或缺的重要组成部分，在某些情况下甚至是最主要的组成部分。例如，利用政府和政府首脑特有的影响力促进本国企业与他国企业之间的贸易或合作；例如，发挥政府专署的权威制定对外经贸政策，以推动或保护本国企业的发展。总之，政府干预经济事实上已经成为西方国家的一种普遍的既定国策。但是干预的合理性或实践效用，则取决于政府的职能定位以及政府履行职能的能力。

(二)“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生。如果说罗斯福新政的实践效用主要表现在对付经济危机的话，那么自60年代以来，东亚经济奇迹的出现及其规模化、持续化，则从积极的意义上证明了政府职能扩展对于后发展国家社会经济发展的突出作用。东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中，普遍实行了政府主导(指导)型的经济发展战略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和价格管理、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进而促成了社会经济的超常规的高速发展，创造了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。例如，日本通过组建通产省等方式对国民经济实行计划管理，通过宣示产业政策实行政府导向，通过推行行政指导等方式实行政府微观干预，并形成了独特的政企关系。相比之下，韩国政府介入经济比日本政府程度更深、方式更直接；韩国政府通过六个五年计划和进口替代发展战略、出口导向型经济发展战略、国际化自由化科技化发展战略三次大的战略调整，以及一系列的产业政策和行政规制，推动了韩国的经济发展。在经济发展的同时，日本、韩国基本上保持了社会的稳定。如此惊人的总体社会效果，至少可以证明这一时期日韩两国政府职能扩展的现实合理性和历史进步意义。

东亚国家和地区在实践方面的成功，不仅在于政府具有广泛的权能地位，而且在于这种权能地位得到了社会的比较普遍的认同和遵从，更在于政府从权能地位出发，通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的方式，有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的提高，并因此唤醒了国民的自尊心和自豪感。也就是说，在因果关系上，社会对政府权能地位的认同和遵从，除了传统文化观念的影响以外，主要是以政府通过实践表现出来的有效地发展社会经济的意愿和能力为基本前提的。总之，后起的工业化国家和地区，只有在强大政府既具有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力的基础上，实行政府主导或指导型的、政府与市场相结合的经济发展战略、经济体制和经济政策，实行适度的政企分离，才有可能最快、最合理、最大限度地动员、开发和组合资源，在较短的时间内形成发展势头并及时调整产业结构，实现经济的快速增长和社会财富的快速积累，缩短与发达国家的距离，进而实现国家经济现代化。它的经验还证明，经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度说，如果将尽快实现经济现代化作为国家的最高目标，那么，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动荡，对于后发展的国家来说可能是最明智的选择。

(三)“东亚金融危机” ——后发展国家政府行政职能问题的修正。东亚金融危机反映出，实现和初步实现了现代化发展目标的东亚国家和地区，其社会内仍然蕴藏着“传统”与“现代化”之间的深刻矛盾，反映出在当代人类社会发展进步的主流特征急剧发生质量变换——工业化社会向信息化社会转换、工业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程中，东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准备和参与不足，同时，在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中，显然高估了国际金融资本对发展本国经济的积极意义，低估了国际金融资本和经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响，以至于未能及时而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式，未能及时而有效地改变经济体制和经济增长方式，未能及时而有效地修正政府的公共政策，因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契机，终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重的机会成本。

由东亚模式的特质和属性所决定，东亚金融危机与东亚国家和地区的政府职能、政府权力、政府体制、政府能力、政府管理方式有着直接的关系。在此意义上可以认为，东亚经济危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机。换言之，在信息时代已经到来，世界性的知识经济和国际金融格局初步形成，世界精神一体化程度不断加深的新的历史条件下，东亚各国和地区政府公共行

政管理体制的僵化、失效以及缺乏足够的灵活性，政府公共政策的滞后、失误以及缺乏应有的前瞻性，政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的坚定性，是造成东亚金融危机的主因之一。

不同的国家关于政府职能有不同的规制，问题在于既定的规制是否有利于国家的发展进步。东亚国家和地区政府职能重释的要旨在于改变传统的“政府替代”，转而由市场和社会发挥更为重要、更为广泛的功能。从发展的意义上说，政府职能只在于那些社会管不了、管不好、不能管、不愿管的各类公共事务。其中，承认、维护市场在资源配置中的基础作用，是重释政府经济职能的核心问题，尊重经济主体“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的独立法人地位，则是重释政府经济职能的关键所在。

东亚国家和地区重释政府经济职能的历史必要性和必然性之一，就在于随着市场主体的普遍发育成熟，而任其自由地选择经营方式和发展道路。政府的基本经济职能则相应转向通过制定和执行公共政策实施宏观经济调控，转向制定国家经济发展战略和发展规划，转向顺应市场、制定监督市场规则。东亚国家和地区政府职能的重释，只在于改变传统政府职能的领域、范围、方式，改变其强制力、主导力、压迫力，而不是全面削弱政府的职能。

东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可以表述为：通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义和公平、实现社会均衡发展，包括适时制定和执行退休养老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。破除资产占有的垄断，尤其是借助公共权力实现资源占有的垄断，衰减社会财富相对公平的分配，提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度，是重释政府社会职能的基本问题。 二、政府职能的涵义

(一)行政职能的概念。职能又称功能、职责。行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能。概括地说，行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权力主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。考察公共行政职能可以有许多角度：(1)公共行政职能与国家的产生相联系；(2)公共行政职能与公共行政目的相联系；(3)公共行政职能与公共政策相联系；(4)公共行政职能与制度创新相联系。

(二)行政职能的扩展。在现代国家中，政府的行政功能较之传统行政得到了大大的扩展。由于享有立法创议权，且获得了广泛的委托权，国家行政机关事实上已经涉足于相当多的立法功能、司法功能和检察功能，即行政立法和行政司法。

行政职能的扩展是一种世界现象，也是一种历史的必然。从发展趋势上说，当代社会有三个较为突出的特点：(1)发展变化的节奏加快，发展变化的内容趋向多元化、丰富化、复杂化；(2)各种新的事物层出不穷，譬如新思想、新观念、新学科、新技术、新行业、新文化、新财富、新需求等等，并带来了一系列的新问题；(3)竞争日趋激烈，并使各类主体之间的社会关系进一步趋向复杂化。在这种历史条件下，“法律有限，人事无穷”的现象明显增多，造成和激化了传统国家体制、领导制度、管理方式与现实需要之间的矛盾。这就需要一种能够对现实变化及时作出反应并有效解决问题、对未来需要作出前瞻性判断并提前进行战略性规划的力量。在传统的国家公共权力主体的体系中，这种力量就是政府。这是因为，在传统的国家公共权力主体的体系中，唯有国家行政机关决策权力集中，并集合了管理现代社会所必须的各类专业人才。从这个意义上说，狭义政府即国家行政机关被推向国家权力的主导地位是合乎逻辑的。

(三)与政府职能相关的争论。争论的焦点在于政府到底应该做什么，不应该做什么。争论的中心问题集中在以下三个相互联系的问题上：

1、国家与社会的关系。这种关系主要涉及政府的政治职能，权威与民主的关系问题是其核心问题。自资产阶级成功取得政权以来，政府的公共权威一直在上升，以至于成为名副其实的“大政府”。其对社会政治生活的影响突出表现在：(1)精英政治盛行；(2)公共支出增长等方面。

2、政府与市场的关系。这种关系主要涉及政府的经济职能。通常人们使用“市场失灵”与“政府失灵”来概括凯恩斯经济理论之后，关于政府与市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向。一般来说，所谓“市场失灵”，主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期社会经济目标。“市场失灵”是主张实行政府干预的强有力的理由。所谓“政府失灵”，主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下，甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。“政府失灵”是主张实行更为彻底的市场经济的基本依据。(1)斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三大要素，认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。在这种意义上，管的最少的政府是最好的政府。(2)30年代的大危机催生了“凯恩斯革命”，凯恩斯主张：国家调节和干预经济生活，实现国家公共经济活动与私人资本运作的合作，指导社会消费倾向；实行积极的公共财政和金融政策，通过有意识的国家财政岁入与岁出和货币供应、利率等国家经济活动影响有效需求和社会总就业水平，包括改变租税体系、政府直接举办公共工程和投资非生产部门甚至扩充军备等；举债支出，即政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加总就业量。凯恩斯经济理论影响了一大批经济学家，30-70年代被称为“凯恩斯时代”。(3)70年代以后

出现了新的经济危机，通货膨胀和经济停滞同时出现，即所谓“滞胀”，凯恩斯主义陷入两难选择：如果采用扩张性的财政政策，势必加剧通货膨胀，如果采用紧缩性的财政政策，又会导致经济停滞。在这种条件下，出现了所谓“新自由主义经济理论”，成为这一时期的主流经济理论。其重要理论观点是：基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置；政府的缺陷源自担任政府公职者的有理性的自私人的人类特征，也就是说，基于人的理性地追求私利的本性，政治生活中人们同样要对自己行为的成本与收益进行计算；必须强调价值判断和伦理规范的重要性。争论还会继续，但经过大的历史反复，问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。

3、公平与效率的关系。这种关系主要涉及政府的社会职能。关于效率和公平的解释是多种多样的。一般而论，公平通常是指社会成员机会或收入均等化，以及社会权力的平等化。效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准。按照经济学家曼昆的解释，效率是社会能从其稀缺的资源中得到最多东西的特性，平等则是经济成果在社会成员中分配的特性。“效率是指社会能从其稀缺资源中得到最多的东西。平等是指这些资源的成果公平地分配给社会成员。换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分割这块蛋糕。在设计政府政策的时候，这两个目标往往是不一致的。”公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系，更是人类社会政治和道德问题的轴心。因此，直接与广泛和深层次的人类价值判断问题相联系，进而与政府的职能及宏观公共政策选择相联系。公平与效率作为两种价值取向，存在一种此长彼消的替代关系，在同一时间和空间可以有主次之分，却很难做到并行不悖。这样，作为一种宏观公共政策选择，政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率，作为政府基本的价值取向和政策标准。公平与效率的争论是广泛和持久的。“效率优先论”、“公平优先论”和“效率与公平平衡论”是关于公平与效率的三种典型的观点。 三、政府职能的构成

斯密认为，政府最佳作用在于三大职能：“君主的义务，首先在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，??君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之，就是建立一个严正的司法行政机构，??君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程”。(亚当.斯密：《国民财富的性质和原因的研究》郭大力、王亚南译，商务印书馆1994年版第254、272、284页)

布坎南认为，政府的职能可以分为三个层次：第一，执行现行法律的那些行动；第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些行动；第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。(詹姆斯.M.布坎南：《自由、市场和国家——80年代的政治经济学》，平新乔、莫扶民译，上海三联书店1989年版第244页)

台湾张金鉴教授认为，行政职能大体上可以分为六种：(1)维护职能，即维护国家法典和制度的职能。主要通过制定得到社会公众较为普遍认同的国家典章法令，建立、确定和巩固国家的政治意识形态、国家的基本社会制度、国家的基本价值范畴、国家的法统。(2)保卫职能，即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维护社会秩序的职能。(3)扶助职能，即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。(4)管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。(5)服务职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。(6)发展职能，即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意图和积极性，促动、推进发展和进步的行为的职能。

按照80年代以来革新行政学的观点，政府的职能有一些新的、不同的理论观点。

第三章 行政权力

学习本章重点掌握：行政权力的涵义；行政权力的结构及其特征；行政权力分配的方式、途径和原则；集权与分权、权利与义务的关系；行政授权的方式与条件；行政权力行使中负效应及其克服。 一、行政权力的概念

(一)行政权力的涵义。一般说来，权力是根据行使者的目的去影响他人行为的能力，其内容包括主体、客体、目的、作用和结果等方面。按照性质，权力可以划分为政治权力、经济权力、社会权力等等。政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段。在这里，政治主体主要指政府、政党和其他社会政治集团、社会政治人物等。行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义包括五个方面的内容：(1)行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员；(2)行政权力的根本目标是通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志；(3)行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令；(4)行政权力的客体具有普遍性，是以整个社会为对象的国家权力；(5)行政权力的性质是执行和管理性权力。 (二)关于行政权力的各种学说。

1、早期分权学说。人们对于行政权力的认识，最早发端于分权学说。一般认为，亚里士多德首开分权学说的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分为三种机能：议事、执行和审判。古罗马的波利比阿又提出了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思想。 2、三权分立学说。近代意义上的分权学说是从洛克开始的，他认为国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。这里洛克实际上

是把国家权力分为两部分，对外权在很大程度上属于行政权的一种。明确划分国家权力的是孟德斯鸠，他把国家权力划分三种：立法权代表国家的一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在于保护民众的利益。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义。

3、政治与行政二分法。德国学者J.K.布隆赤里较早提出了将政治与行政分开的思想，行政学创始人威尔逊以及社会组织之父韦伯都对此做了进一步的继承和发展。美国学者古德诺全面阐述了政治与行政二分法的原理。二分法与三权分立相对应，它把行政权力作为一个独立的领域来看待，促成了行政学的诞生，为对行政权力的专门研究奠定了基础。但二分法对权力的分割过于简单化，在解释复杂现象时显得力不从心。20世纪末期出现的新管理主义在二分法的基础上，对于政治权力与行政权力之间的交互作用进行专门研究，提出了国家治理权力问题，在一定程度上克服了二分法的局限性。

4、五权宪法学说。五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。五权中的考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤任能，监察权也就是对行政官员进行监督。 5、议行合一学说。巴黎公社开创了一个先例，马克思对此给予肯定。在议行合一的权力结构中，民主集中制是权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则，它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。

6、组织权力学说。它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。从一般组织的共同意义出发，这种学说把行政权力视为组织中的权力，着重研究行政权力作为一般组织权力的功能与特点，其明显特征表现在对决策问题的重视，认为行政权力不简单表现为纯粹的执行，决策同样是其重要的基本功能。这种学说并不专门对行政组织和一般组织做专门区分，也就看不到行政组织的特征。

(三)行政权力的结构。行政权力结构是指权力分工基础上的行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态结构。

1、行政权力的静态结构。是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络构架。它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架，包括：(1)纵向的层级结构(层级制)，这种结构具有强制性的法规，明确的分工与责任，稳固而有序的上下级制度和层级制原则。(2)横向的部门结构，这种结构主要来自于行政管理活动所需要的专业化分工。

2、行政权力的动态结构。是指由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。(参见李景鹏：《权力政治学》，黑龙江教育出版社1995年版第38-41页)动态结构离不开静态结构的框架，但更能体现行政权力的实际内容：(1)行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向，呈现出自上而下的方向，其轨道呈伞状放射，与行政权力金字塔式的组织结构相一致。(2)行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在许多中介。这种层次性使得行政管理的主体和客体之间不能简单发生作用，而是要经过若干中介的传递过程。因此，行政权力在实际运行过程中“衰减”或“折射”就不可避免。(3)时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素，它是行政权力的动态结构和静态结构之间的最大区别。行政权力的运行必须在有效时间内起到应有的作用，否则将失去活动的意义。所以，行政效率问题就成为行政权力运行的基本原则和直接目的。(4)行政权力动态结构中还应包括权力作用的结果，这是反映行政权力结构效应的因素。

(四)行政权力的特征。1、行政权力的特性。(1)公共性；(2)手段性；(3)自主性；(4)一元性；(5)时效性；(6)膨胀性。2、行政权力和其他政治权力的关系。(1)行政权力和立法权力的关系：从性质和作用看，立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其方向和轨道是多数人向少数人集中，是输入的过程和阶段；行政权力则是由少数人向多数人的扩散，是输出的阶段。从功能看，立法权力的功能是制定国家的法律和政策，其作用是根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则；行政权力则是要执行国家法律，推行政府政策，其作用在于将立法权力确定的制度规则和一般准则具体应用于行政权力客体，即行政权力对象。(2)行政权力和司法权力的关系。二者也同属于国家权力，所不同的是：权力运行方向不同，行政权力运行的方向是自上而下的，司法权力的运行则带有某种平行性；主体在权力体系中独立性不同，行政权力的下级主体受上级的指挥和控制，司法权力的各级主体独立行使审判权；权力的作用和功能不同，行政权力是要积极地去实现国家意志，而司法权力主要在于消极地保障国家意志的实现不受干扰。(3)行政权力和政党权力。行政权力与政党权力的区别，属于国家权力与其他政治权力的关系问题，其区别在不同社会制度下是不同的。在资本主义政党政治条件下，区别相当明显：权力的目的不同，行政权力的目的是执行国家意志，实现社会公共利益或保障社会利益的实现，即所谓普遍主义的目的取向，政党权力的目的则是执行本党集体的意志，其所要实现的目的只能代表社会当中部分人的利益，即所谓特殊主义的目的取向；权力结构不同，行政权力是国家权力运行回路的一部分，但政党权力却自成回路，本身就有一个权力输入与输出的回路；权力的合理合法度不同，行政权力作为国家权力的一部分，具有自然的合法性基础，政党权力属于一种集团性权力，它没有必然的合法性，需要由法律专门规定；权力客体不同，行政权力的客体是整个社会，而政党权力的客体只限于党内；权力手段不同，行政权力拥有暴力威慑的后盾，且主要通过法律手段行使，而政党则依靠意识形态等符号力量，主要通过纪律手段行使权力。在社会主义条件下，由于政党具有特殊的地位和作用，其区别不象在资

本主义条件下那样明显。 二、行政权力的分配

行政权力分配是行政组织的内部分工问题，而行政机构的设置就是行政权力分配的外在表现。

(一)行政权力分配的方式与途径。1、行政权力的分配方式。(1)纵向层级结构性分配；(2)横向功能结构性分配。2、行政权力分配的途径。(1)主要途径是逐级授权；(2)权力下放；(3)地方自治；(4)权力“外放”(主要在于解决行政权力主体和社会之间的关系，实际上也就是行政权力与社会权力之间的关系问题，即政府与社会的关系问题)。3、行政权力的再分配。一般有两种情况：(1)外源型行政权力再分配，即随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力的再分配；(2)内源型分配，即在既定的政治经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化，这种情况称为行政改组。4、行政权力的人格化问题。行政权力的主体和客体都包括人的因素，其运行只有依靠人才能实现，因此在行政权力分配中，权力与人的结合就成为关键的一环。这种结合过程便是行政权力人格化的过程，此过程通常是通过人事行政实现的。行政权力人格化使得滥用职权的现象不可避免。所以马克斯.韦伯特别强调行政权力非人格化的意义。他认为，行政管理必须采取合理的形式主义，用义务的压力取代感情的支配，用人人平等的观念取代因人而异的做法，用非个人制度的规则取代个人号令，以对法和制度规范的服从取代对个人命令的服从。

(二)行政权力分配的原则。1、程序必须合法，合理合法是行政权力的重要特征，也是其运行的根本保证。2、职权必须明确，每一个层次、每一个部门的权力都必须作出明确无误的规定。3、权责必须一致，而不能分离，其大小也应相一致。比职权更本质的东西是职责，也就是与职权相应的责任和义务，权力与责任、义务是不能分离的，有权无责和有责无权的权责分离现象，都是在行政权力分配的过程中所应防止的。4、内容必须全面，各级行政主体都应和等于其权力层次及功能相一致的职权。权力主体在人权、财权和物权各方面只有齐全、完备，才能成为完整统一的体系而发挥作用。

(三)行政权力分配过程中的相关问题。1、行政权力分配与政治授权的关系。行政权力是执行性权力，来自人民及其代议机关的政治授权。行政权力的分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力分配，而政治授权则是行政权力的外部来源。不同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。2、集权与分权的关系。包括两种情况，一是行政机关内部层级结构中权力的集中与分散的问题，二是在功能性结构中的集中与分散问题(包括主体与客体之间的关系)，前者是集与分的关系，后者是集与放的关系。3、权利与义务的关系问题。权力分配中有一种特殊现象，即行政主体因为某种特殊需要具有一些不受一般行政法规约束的权力，即行政特权。行政特权也是一种法定的特殊权力，它也应与特殊的义务相一致。 三、行政授权

(一)行政授权的性质和特点。1、行政授权的涵义。授权的一般意义是把权力委托给相应的人或机构代为执行，任何一个组织当其达到一定的规模或实行职能分工后，就必然要进行授权。行政授权乃是授权的一种形式，系指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。行政授权缘于两个主导因素：一是处理复杂公共事务的需要，二是由完成行政任务所引起的建立行政组织的需要。行政授权由三个基本要素构成：(1)指派工作任务；(2)授予行政责任；(3)承担工作责任。从内容上看，行政授权包括两个层面：一是决策权力的授予，二是执行权力的授予。2、行政授权的特点。(1)行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式。(2)行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分。(3)行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。这三个特征，将行政授权与行政法律关系上的代理、助理和一般组织分工区别开来：第一，行政授权与行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人员执行其任务，并要自负全部责任；而行政授权则是被授权者负责行使其法定的职权，并非代替他人。第二，行政授权与行政助理不同。行政助理是有人来帮助负责者去处理行政事务，接受别人帮助的行政人员仍负有其全部责任，而助理别人的人自己没有多少责任；在行政授权中，被授权者则负有相当的责任。第三，行政授权与行政分工不同。行政分工是指不同的行政机关或行政工作人员各负其责，彼此之间未必有上下级隶属关系；而行政授权则包含上下级之间必须具有的监控与报告关系。

(二)行政授权方式。1、根据授权的性质和内容，可将行政授权划分为：(1)充分授权，也叫一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案，并能进行创造性工作。具体包括柔性授权、模糊授权、惰性授权等。(2)不充分授权，也叫特定授权，或称刚性授权，是指上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。(3)制约授权，又叫复合授权，这是把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以免出现疏漏。(3)弹性授权，亦称动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式。2、根据授权的媒介和方式，可将行政授权分为：(1)书面授权，是上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责办法、处理规程等都有明确规定的形式。(2)口头授权，是上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配。3、根据授权的合法程度，可将授权分为：(1)正式授权，是指行政主体依据法律规定并按照法定程序。(2)非正式授权，是指无法律特别规定、或组织体系之外的非程序性授权。

(三)行政授权过程。1、行政授权的条件。至少应包括：(1)良好的组织和人事基础。包括管理目标已经确立，方向正确，任务明确；行

政组织机构已经建立，组织结构系统完善，要素完整，功能健全；组织内部的人事安排已经大致确定，不再担心部属的过分变动；组织文化和工作环境良好，工作人员心情舒畅，忠于职守。(2)适当的时机。首长工作负担过重时；指挥系统中有人暂时离开或者高层职位缺位时；机关力求开创新局面、解决新问题，首长必须集中精力专注于重点组织工作目标时；当有关工作人员不在一处工作时。(3)工作需要和一定界限。重复性、琐碎性和经常性工作，过于专业化的工作等都应授权；但授权要坚持例外原则，即上级主管把一般日常惯例性工作授给下级，但自己应保留重大政策决定和重要人事任免权等。2、行政授权的程序。(1)明确授权的工作内容；(2)选择授权的对象；(3)规定授权工作应该达到的目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任；(4)正式授予权力；(5)检查评估授权成效。3、行政授权过程中授受关系的处理。行政授权并不是单向的行为过程，而是一种权力授予和权力接受之间的双向行为。作为双向管理行为的行政授权，如果没有被授权者的充分理解和明确表示，是很难取得成功的。因而要处理好授受关系。要注意排除授权方面的障碍：一是行政授权主体要克服心理方面的障碍；二是行政授权主体要克服能力方面的障碍；三是行政授权还要克服来自授权客体方面的障碍；行政授权也要克服来自组织方面的障碍；行政授权还必须克服来自环境方面的障碍。 四、行政权力行使

行政权力运行的过程就是行政主体分配和行使权力的过程。行政权力的行使过程即行政权力主体对客体施加影响、并使客体按照主体意愿采取行动的过程。这一过程包括计划、组织、用人、指挥、执行、控制、监督和反馈等一系列具体行为。

(一)行政权力的基础和手段。行政主体获得了相应的权力基础，也就拥有了使行政客体服从的手段。按照应有的基础，大致可以概括出以下几种情况：(1)报酬性权力；(2)强制性权力；(3)制度性权力；(4)人格性权力；(5)知识性权力；(6)关系性权力。

权力与权威的区别：第一，权力主要指一种力量，依靠这种力量可以造成某种特定的局面，使客体的行为符合主体的目的；权威则主要是一种社会心理过程，它依靠某种威势或威望来取得信任与赞同。第二，权力通常是以强制力作为后盾，具有某种强制性；而权威则主要是以合法性、正当性、合理性作为依靠，具有一定的影响性。权力的作用不一定带来服从的结果，客体的对抗和不服从是时常发生的；权威所起的作用则往往是心悦诚服，客体一般是基于认同而进行的服从。

权力与权威有相关性，在多数情况下是一致的，但在特殊情况下可能发生分离，导致有权力而无权威现象的出现。在行使权力的过程中，行政主体应该力求权力与权威的统一，并保证合法与合理的统一。

(二)行政权力行使的程度。1、行政权力行使的程度与政府治理能力。行政主体对于行政客体施加影响的过程，会表现出不同程度的差别，行政客体服从于行政主体的状况，一般也就是社会成员对于政府的服从状况。行政权力程度是一个综合指标，它不仅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。效率与能力的统一便是政府的效能。所以有效政府必须是既有效率又有能力的政府。所谓政府能力，指的是政府推行管理活动的可能性与效力，包括政府能否有效采取集体行动和能否广泛促进社会的集体性行动两个方面，其判断标准在于政府政策目标的实现程度中对于社会发展的推进。所以政府能力实际上是行政权力主体在其与客体的互动关系中所表现出的能动性。政府能力在一方面体现了行政权力实现自主性目标的潜能，在另一方面则体现了行政主体向客体提供服务的供给状况。2、影响行政权力行使程度的因素。(1)行政权力的目的与手段的合理性与正当性是一个根本的因素；(2)影响行政权力行使程度的另一个因素是行政权力的强度；(3)影响行政权力实现程度的因素也包括行政客体的潜在能力问题；(4)影响行政权力实现程度的因素也包括行政权力作用的范围；(5)影响行政权力实现程度的因素还包括行政环境问题。

(三)行政权力行使过程中的负效应及其克服。1、负效应的表现。(1)利益错位，公仆变成主人；(2)权力角逐，手段变成目的；(3)权力僭越，职权扩张为特权；(4)传统惯性，导致权力滥用。2、行政权力制约。(1)他律机制，也就是其他政治权力以及行政客体对于行政主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。(2)自律机制，即行政权力自信所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。 五、行政权力的发展和演变 (一)行政权力的产生(略)

(二)传统行政权力。传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力，其特点是：1、传统行政权力的社会职能与国家政治权力的传统职能明显地交织在一起。传统行政权力的自主性表现得还不够充分。2、传统行政权力与宗教权力或迷信权力等曾经相互结合。3、传统行政权力与宗法权力等血缘关系权力也有根深蒂固的联系。4、传统行政权力与经济权力有相当直接的关系。5、在传统行政权力内部，个人超越职位权力，人格权威大于职务权威。人的权威大于组织的权威，人的作用大于制度规则的作用。因此，人存政举，人亡政息是传统治理普遍的规律。一般认为，传统行政权力缺乏法治的主要表现是：(1)缺乏相应的行政体制，行政人员没有明确的职权范围；(2)上下级之间的等级制度不合理，决定事务的权限不明确、不固定，有时依照先例，有时统治者派员决定或个人亲自干预；(3)没有基于自由契约的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则；(4)行政人员缺乏专门技术训练，对行政人员的委托也无视实际工作能力；(5)与上述几点相联系，各级行政人员的薪俸也缺乏规范。 (三)现代行政权力

1、现代行政权力与传统行政权力的区别。现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力，与传统行政权力的区别是：(1)现代行

政权力的社会管理职能日益突出，行政权力的自主性非常明显，其主要表现是现代行政管理已经成为专门的职业领域。现代行政权力的相对自主性和行政主体的一元性非常明显，不仅行政权力在政治权力体系中的相对自主地位明显提高，而且行政权力也开始同宗教权力、宗法权力和迷信权力相互分离，其与经济权力的直接联系也被打破。(2)现代行政权力不仅实现同外部权力的分离，其内部的功能分化也日趋发达。(3)现代行政权力是一种合理型的权力。行政客体的服从是以行政主体所拥有的合理合法权威为基础的。与传统行政权力相反，现代行政权力明显地表现为职位权力大于个人权力，法律的权威高于人格的权威。现代国家的治理的重要特征是依法治国，现代行政管理是一种以法律为依据的公共管理活动，而现代法律又是以正当性与合理性为基本前提的。马克斯.韦伯概括的现代官僚制的特征(P147)。 2、行政国家——20世纪行政权力发展的独特现象。从发达国家开始，在世界范围内逐渐出现一种普遍的现象，即行政权力的急剧扩张，公共事务的扩张带来了公共利益的扩大化，行政机构和行政自主权明显增大，出现行政国家现象。行政国家的特点：(1)国家行政机构的数量大大增多，其所管理的内容异常庞杂，职能在日趋专门化的同时也更加复杂。(2)行政人员的队伍日益庞大，行政事业费用大量增加，公共管理的成本越来越高。(3)各种专门的行政委员会纷纷成立，与此相关，委任立法现象大量增加，这种趋势导致了行政权力的准立法化。行政权力内部的纠纷调停制度也不断健全和完善，这又带来了行政权力的准司法化。(4)行政立法数量增加，自由裁量权的范围不断扩大。(5)行政权力不仅自主性增强，而且地位日益提高，常常出现凌驾于立法权力和司法权力之上的情况。(6)行政权力的服务功能渐趋重要，公共福利措施明显增多，福利主义政策波及全球。(7)行政权力不断发生越轨现象，侵犯立法权力和司法权力，侵犯公民权利，甚至直接干预经济和社会事务。

如何认识行政国家现象呢？(1)行政国家现象的出现，是近代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。(2)与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。(3)行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。

(四)转型期行政权力与当代中国行政权力所面临的问题。在由农业社会向工业社会过渡的国家里，行政权力的发展状况更为复杂，此时，传统行政权力的特征依然存在，而现代行政权力的特征已大量出现，但却未完全具备。于是，在转型期社会，行政权力的现代性与传统性两种特征就相互交织在一起。转型期行政权力在历史上的具体表现，以官僚权威制国家的行政权力最为典型。中国是发展中国家，中国的行政权力状况异常复杂。其现代性不够完善，受到各种传统特征的影响；类似于行政国家的现象也开始出现，行政权力在实际运行中时常僭越自己的位置，行政越权现象时有发生；后现代的思想和实践业已开始进入各个行政领域，预示着行政权力新的变化。面对传统、现代、后现代的混杂局面，中国行政权力的发展至少需要三个方面的进程并行：革除弊端，排除其他权力对行政权力的干扰；防患于未然，控制行政权力自身的膨胀；引进可持续发展的价值。要使中国行政管理真正做到公正、廉洁、高效，中国行政权力的发展面临以下几个方面的任务：第一，适应市场经济的发展，建立完善的制度化机制；第二，适应社会分化的趋势，建立相应的自主性机制；适应经济现代化趋势，建立有效的能力机制；第四，适应民主政治要求，增强正当性合法性机制；第五，适应法治化治理需要，建立完备的制约机制，第六，适应可持续发展目标，建立适应性的价值体系。 思考题：

1、行政权力的内涵 2、行政权力的特征和结构

3、行政权力与其他政治权力之间的关系 4、行政权力分配的原则与途径

5、行政权力分配中处理集权与分权的关系 6、行政授权及其特点 7、权力与权威的关系

8、行政权力运行中的负效应及其克服 9、认识行政国家现象

10、当代中国行政权力转型过程中的问题及对策

第四章 行政组织

学习本章主要掌握：行政组织的涵义；行政组织的特征；集权制与分权制的不同；行政组织的原则；行政组织的结构；行政组织的一般环境；行政组织的目标及目标管理；行政组织变革的条件；加深对中国行政组织的认识。 一、行政组织概述

行政管理学所说的行政组织特指国家行政组织，即狭义的政府组织。国家行政组织以其特有的公共管理方式，最直接地表现国家职能的性质，一方面，在本质上它是占据统治地位的阶级推行其意志的工具，要保证反映国家性质的宪法和法律的全部、正确地实施；另一方面，在形象上，它是社会和公众利益的正式代表者，要实现国家对广泛的社会生活的有效领导和管理。组织是管理的物质存在形式，任何

行政管理问题都与组织相联系，因此，行政组织始终是行政管理学的最基本的问题之一。

(一)行政组织的涵义。有代表性的观点大致有三种：(1)广义和狭义的理解：从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。(2)静态与动态的理解：从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；从动态上说，则指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。(3)阶级属性与社会属性：从阶级属性上说，行政组织是居国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。

(二)行政组织的特征。(1)政治性，包括阶级性和决策性；(2)社会性，包括服务性和管理性；(3)权威性，包括约束性和强制性；(4)法制性，包括国家行政组织自身建设的法制性和国家行政组织对社会公共行政管理的法制性；(5)系统性，包括结构性和有序性；(6)发展性，包括动态性和适应性。

资料：日本中央政府机关公务人员的配置，完全依法办事，内阁的官员和职员人数均由专门法规确定，不得任意增加，《内阁法》限定，内阁阁员不得超过21人，设内阁官房长官1人，副长官2人，总理大臣设秘书官3人。其他国务大臣只设秘书官1人。《国家行政组织法》规定，政府各部门只设长官1人，政务次官1人，事务次官1人，唯有三个较大的省，即通产省、大藏省、农林水产省可设政务次官2人。因此，日本中央政府12个省和12个厅委的正职长官只有24人(内阁中21人由国务大臣兼任)，副职长官共44人，中央政府各省、厅内设有113个局，许多局只设局长1人，整个中央政府机构省(厅)级长官、副长官、局长三级官员共计181人。 日本国家行政机关的职员额数与官吏职位一样，也有严格的法律规定，实行定员管理。1969年，日本政府公布的《行政机构职员定员法》规定，中央政府各部门的文职官员和职员最高限额是506571人，在这个最高限额内，由政府在一定时期发布政令，规定政府各部门的人员编制限额。以1979年发布的《行政机关职员定员法》为例，规定总理府(包括本府，9个厅，3个委员会)的定员数量为55286人；内阁直属机关(包括内阁官房、内阁法制局、安全保障会议事务局)为188人；法务省为48854人(包括检察厅职员10923人)；外务省为3400人(包括200多个驻外领事馆人员2000多人)；大藏省为67618人(包括设在全国各地的税务人员50000人)；文部省为116121人(包括国立学校教职员工12816人)；厚生省为57540人(包括国立医院人员47000人)；农林省为50640人(包括农林和粮食管理人员30000人)；通产省为12834人(包括驻外人员)；运输省为32790人(包括海上保安厅局11000人)；邮政省为2971人(各地邮递人员另计)；劳动省为22969人(包括设在各地的348个劳动基准监督署人员)；建设省为28923人(包括679个派出机构的25000人)；自治省为556人等，共计500690人。据1980年《读卖年鉴》统计，日本中央政府各行政机关在职公务人员数量共计503815人。很明显在职人员被控制在法定的限额之内。 资料来源：邹钧著《日本行政体制和管理现代化》,法律出版社1994年版第94-95页。 (三)行政组织的基本要素。国家行政组织是一个由若干要素组成的有机整体，了解要素的目的在于建立科学的分析单元。国家行政组织的构成要素有：权责利、人财物、组织目标和行为方式、法制思想和价值观念、法律规范和自由裁量、结构形态和运作过程、功能和信息等等。这些基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下几个方面：1、法规制度健全；2、组织目标明确；3、人事调派恰当；4、权责分配合理；5、财物数量适中；6、运行机制有效；7、行为方式优化；8、价值观念整合。

我国前几次机构改革没能跳出怪圈循环，一个重要原因就是行政职能界定不明确，造成“刮胡子、割韭菜”式的改革，有人评价“机构改革只是多挂了几个牌子，多添了几张桌子，多填了几个位子，多造了几幢房子，多购了几部车子。”结果“肥了刻公章的，发了配钥匙的，忙了搞印刷的”。“门口换了几个牌子，出来进去的还是那帮孩子”。反映了改革的浅层性、零乱性。 (四)行政组织的设立(产生与成立)。行政组织的设立一般指国家行政机关或机构的设置及其合法性，包括依据、效力和规程等基本问题。

国家行政组织是一种法定的组织形态，因此其设立必须有法律的依据，经过法定的程序，得到法律的认可，才能获得和行使合法的权力。1、行政组织设立的依据。(1)依据宪法；(2)依据法律；(3)依据行政裁量权。2、行政组织设立的效力(合法性)。能够行使行政组织设立并发生效力的法定权力主体主要有：(1)立法机关；(2)内阁；(3)立法机关与内阁。3、行政组织设立的规程。一般情况下，行政组织设立的法定程序是：(1)由政府或立法机关提起创议案，说明设置特定行政组织机关的法律依据和现实原因；(2)由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性；(3)由批准机关以法定方式向社会公布其设立，并赋予其相应的公共权力。

(五)行政组织的种类。1、首脑机关，是指中央政府或地方政府统辖全局的领导机关；2、职能机关，亦称本部机关或运作机构或实作机构，是隶属于领导机关或行政首长、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所述机构实际实施的机关；3、幕僚机关，亦称辅助机关或办公机关，通常指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关；4、咨询机关，亦称智囊机关或参谋机关，是一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机关；5、派出机关，是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。 二、组织目标

目标是组织的构成要素之一，它是组织预定在一定时间和空间内所要取得的最后成果，或者是组织为之奋斗以争取实现的一种未来状况，也可以理解成是组织的一整套的价值标准。

(一)目标的功用与层次。1、目标的功用。目标是组织及其成员行为的导向坐标，是组织聚合力的内在源泉。从管理的观点看，目标的功用有：(1)促进组织结构和权责体系合理化；(2)建立考核的公平和客观的标准；(3)增强组织的协调能力和整合能力；(4)激发组织成员的工作热情和合作意识。2、目标的层次。目标作为组织的次级系统，本身又包含着一定的子系统，存在一定的结构。(1)从时间序列上看，目标系统可以分为长期-中期-后期目标；(2)从空间序列上看，可以分为整体-部分-个人目标；(3)从价值标准上看，可以分为社会-组织-团体目标；(4)从性质上看，可以分为综合-技术-心理目标，等等。组织目标系统一般可以分为三个基本层次：第一，总目标，也称整体目标，是由组织最高决策层制定并统帅全组织全力以赴的主体目标；第二，分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机关的工作目标；第三，个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。 (二)组织目标的合理化与特征

1、组织目标的合理化。组织目标反映一定的客观需求、客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认知程度，同时反映组织的决心和行为能力。认知程度愈高则组织目标设置愈合理。所谓组织目标合理化，就是比较准确和全面地反映了一定时空环境内的客观需求和组织决心的组织目标，一般而论，组织目标合理与否取决于四个方面认知程度和条件：(1)社会承认。这是衡量组织目标合理与否的主要标准，这意味着组织目标必须符合一定的社会需要或带来的一定利益，同时还必须符合社会生活的一般准则。(2)组织能力。目标直接反映组织对社会环境和自身能力的判断，尤其反映组织领导者的个性、学识和胆识。(3)团体状态。目标的合理性直接受制于组织所包含的若干工作团体的工作状态，团体目标的形成取决于组织的正式规定性和以利益为基础的对组织目标的认同。(4)成员意识。这主要表现为组织成员对组织目标的了解程度、理解程度、关心程度和参与程度。

2、行政组织目标的特征。主要有三个方面：(1)规定性。这种规定性集中表现为国家行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级所规定，行政组织本身不得自行其是。(2)服务性。按照现代民主政治理论，行政权源于全体国民，因此，国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移，对社会公众负责，为大众谋求利益，即为全体国民服务。(3)复杂性。国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组织规模庞大、部门横生、人员众多的特点，决定其目标的复杂性和多样性。

3、行政组织目标合理性的标志。主要有三个：(1)目标明确；(2)目标一致，是指组织目标上下贯通、左右联系、前后衔接，共同服从总目标；(3)目标组合，是指政府内部各级各类组织目标的层次性和差异性，并有机地组合为一个整体。

(三)目标管理。目标管理是一种化组织需要为个人奋斗目标的管理哲学，也是一种组织实施计划和控制的管理方法，其中心思想，就是要经由集体的努力及自我控制来完成机关的共同目标。

1、目标管理的概念。它是一种过程，是上下两级管理人员共同确定目标的主要职责范围的过程；是一种实施管理计划和考核的方法；是一种个人与组织的关系。

2、目标管理的性质。是以行为科学为基础的一种管理思想和管理方法，它强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和控制，即目标管理和自我控制，也就是说，应当用更严格、更精确、更有效的内部控制来取代传统的外部控制。目标管理还强调参与，认为只有本人参与并最终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情。因此，目标管理是一种以激励代替惩戒，以民主代替集权的管理方式。

3、目标管理的实施。一般来说，成功地实施目标管理应当具备四个条件：(1)整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度。(2)各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平，以及订立目标的技能，以使目标恰到好处，有机配合。(3)实行以精神鼓励为主、物质奖励为辅的激励制度。(4)目标管理从组织的高层管理部门开始。 三、组织结构

结构是组织的基本属性之一。组织的性质不仅取决于它的构成要素，而且取决于它的结构方式。结构方式不同，即使要素相同，组织的性质也可能存在较大的差异。行政组织结构是机关组织各部门各层次之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制。 (一)组织结构的性质。结构是组织的基本框架。它确定组织的总格局，描述和规定组织的法定权力、职责以及各种行为主体之间的相互关系。

1、结构与功能。结构是功能的结构，功能是结构的功能。结构具有功能才有意义，功能依据结构才能产生。因此，结构与功能相互依存、相互作用、相互关联、互为条件。结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性。

2、结构与职位。职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。职位与职权、职责相联系，从一定意义上说，职权与职责只是职位的特有属性。职位的设置及其联结方式直接表现机关权力及其连带责任的分配形式，从这个意义上说，职位、职权、职责是一种一体化过程，三者以职位为基础形成正比例关系。在国家行政组织中，强调职位、职权、职责的非人格化和统一，并以此保证组织结构的稳定性和持久化。因此，职位、职权、职责的组合方式，实际上反映了组织结构的方式。

3、结构与模式。模式即典型的组织结构形态。成为模式的组织结构有：(1)直线集权制，即一种较早、较简单的金字塔等级结构，其特点是将组织的各种职位按垂直系统直线排列，是一种以行政首长完全行使行政权力作为组织动力和以指挥-服从关系为特征的结构形态。(2)直线参谋制，是一种在直线集权制基础上建立与行政首长相对应的参谋系统的组织结构(纳入一批具有某种知识、经验和机能的管理人员并赋予他们一定的职能)，参谋系统直接为行政首长服务，其影响和作用是通过其思想被首长采用而实现的(思想库)。(3)直线职能制，是在统一的指挥系统外，另设一套按专业化分工原则建立的职能机构(实施部门管理)。(4)直线综合制，是直线参谋制与直线职能制的混合体，其特点是在直线集权制的基础上同时设立直接向行政首长负责的参谋机构和职能机构。(5)直线分权制，比较流行的是项目型结构和矩阵型结构等。(6)多维结构，是一种大型化、复杂化组织设计的综合式结构。

4、结构与差异。主要指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化，模式表现结构的共性，差异则反映结构的个性。 (二)管理幅度与管理层次。管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴。幅度构成组织的横向结构，层次构成组织的纵向结构，水平与垂直相结合构成组织的整体结构。管理幅度与管理层次是影响组织结构的两个决定性因素。在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层次通常成反比例关系，即管理幅度宽，则管理层次少，反之亦然。

1、管理幅度，又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。决定管理幅度宽窄的主要因素一般有三个：(1)管理者与被管理者的性格、知识、专业、技能、才干、精力、经历、经验、习惯、性别、年龄、动机、作风等；(2)组织的正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序、纪律、责任、待遇、惯例以及技术设备、氛围、人际关系、权力的集中程度等；(3)社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社会道德风尚及意识形态，以及与组织有关的家庭或家族意志等。管理幅度与专业化的横向分工相联系，国家行政组织分工采用的基本标准主要有：(1)按功能划分，即将性质相同或相似的工作归类组成一个组织单位，由该单位全权负责处理这一类行政事务。(2)按程序划分，即按工作程序或设备技术标准组建单位。(3)按地域划分，即按自然、社会和历史条件划分行政区域，在此基础上组建行政单位，辖区一切行政事务均由其掌理。(4)按人或物划分，即以管辖对象(人或物)为划分标准组建行政单位。

2、管理层次。亦称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的。不同的行政组织其管理层次的多寡不同，但多数可以分为上、中、下三级或高、中、低、基层四级。前者如通用的部、局、处三级建制，后者如国务院、省政府、县政府、乡政府四级领导体制。

(三)行政组织体制。行政组织体制即行政组织类型，通常指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。大致可划分三种类型：1、首长制与委员制。(1)首长制，亦称部长制或独任制，指行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。(2)委员制，亦称集体制或会议制，指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。[委员制可参照：龚祥瑞著《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版第366-367页]。2、分级制与分职制，是纵横相交、相辅相成的两种体制。(1)分级制，又称层级制或系统制，指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。组织的每一个层级在性质上都是普遍的和完全的，在范围上和领域上都是部分的和不完全的。指挥统一是分级制的精神。(2)分职制，又称职能制或参与制，指横向划分部门的组织体制。分职制的特征是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成，与分级制相反，分职制所形成的每一个部门，在性质上都是部分的和不完全的，在范围上和领域上却是普通的和完全的。技术分工是分职制的要义。3、分权制与集权制。(1)集权制，亦称独立制或完整制，指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。(2)分权制，亦称多元制或分离制，指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。分权与集权历来是一个重大政治问题，也是一大组织管理问题，所以它是有关行政研究的一个长期课题。 四、组织原则

组织原则是为行政行为提供指导的一种基本理论，是使行政组织长期稳定、有效和充满活力的一系列的一般性或共同性的规范和法则，是行政组织机关设置所应遵循的范例。

(一)组织原则的形成与意义。能够称为原则的规范和法则至少应具备四个条件：(1)理论前提，即原则必须建立在对一定客观事物或现象的普遍性的观察基础上，即实践是原则的前提。(2)理论概括，即原则应有赖于对一定观察所得的分析研究，进而进行理论概括，并以凝练的语言进行准确的理论表述。(3)理论规范，即原则应当具备相对明确的准确性和规定性，一般应附有原则的适用条件。(4)社会价值，即原则必须能够为实践提供一定的规范性指导，原则必须具有实用性，这种实用性就是原则的社会价值。

(二)组织原则的主要内容。1、L.P.阿尔福特的工商管理组织原则理论(P177)。2、L.厄威克的行政组织原则(P177)。3、M.韦伯的理想行政组织的原则理论：劳动分工的原则，层级节制的原则，公平合理的原则，职业训练的原则，法制的原则，职业化的原则，固定薪俸的原则，奖惩制度的原则。4、行为学派的组织原则：人格尊重的原则，运用非正式组织的原则，参与管理的原则，优化人际关系的原则，培养新型领导能力的原则。5、系统学派的组织原则：整体性原则，有序性原则，结构性原则，动态性原则，相关性原则，开放性原则，最优化原则，反馈原则。6、权变观的组织原则：一切以时间、地点和条件为转移。

(三)我国行政组织的基本原则。1、为民便民的原则，这是我国行政组织的第一的和最高的原则。2、完整统一的原则，完整，既指各种行政行为所拥有的行政权力在其职责范围内应当完整，也指国家行政组织的结构应当整齐划一。统一则主要指国家行政组织所特有的层级节制的组织关系，应当在事权确实、上下贯通、政令归一，同时按照各自的职守和功能实行有效的协作和配合，共同实现国家行政组织的大目标。3、权责一致的原则。4、精干效能的原则。5、依法行政的原则。6、适应发展的原则。 五、组织环境

每一个组织都是一个系统，每一个系统都只是一个更大系统的次级系统，更大的系统构成次级系统的外部环境。对国家行政管理而言，外部环境通常是指社会环境大系统。组织与环境之间通过彼此间的交互作用和互动过程，来影响对方的活动和行为，争取使对方服从自身的需要。组织不但受到外部更大社会系统的影响，而且受到内部更小结构的制约，组织内部诸因素的总和，构成组织的内部环境。内外环境的交互作用，共同作用于组织的总行为。

(一)一般社会环境。是指对包括国家行政组织在内的一切社会组织均发生影响或制约作用的宏观的社会因素之和，它直接关系到国家行政组织的总体目标、功能状态和管理方式，其内涵和特征主要有：1、文化；2、技术(物质基础)；3、教育；4、政治；5、法制；6、自然资源；7、人口；8、社会；9、经济(经济基础)；10、国防。

(二)特定社会环境。是指那些与行政组织的决策、转换和输出过程相关的更为具体的力量，或更为直接的因素。特定社会环境对组织的目标和价值系统、结构体系、技术系统、管理系统和社会心理系统都产生直接和具体的影响。在正常情况下，组织的宏观指导思想和总体战略反映一般社会环境的要求和制约，组织的管理制度、行为方式和策略思想反映特定社会环境的要求和制约。

(三)团体社会环境。社会组织或团体是当代社会的一种普遍的现象。组织社会化是民主政治的产物，在当今社会中，数不胜数的各种社会组织或团体共同组成了一个复杂的团体社会，国家行政组织正是处在这样一个团体和社会环境之中。组织的广泛性使其成为政府解决当代公共行政管理问题的关键之一，政府只有正确处理与各种社会组织或团体的关系，才能有效地达成自身的目标。政府与社会团体相互作用的方式大致有三类：1、国家行政组织从团体社会环境输入信息，经过内部转换，变为指示、规章、条例、意见、规划、计划等输出给社会。2、社会团体从国家行政组织输入信息，经过内部转换，以态度、需求、意见等方式求得国家行政组织的理解、协助和和支持。3、国家行政组织以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、调停、了结各社会组织或团体之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现各社会团体之间的有益互动。正确处理与社会团体的关系是国家行政组织适应团体环境、治国安邦艺术的一个重要标志，处理与社会团体之间的关系，则是现代国家行政组织社会管理职能的一项重要的和经常的任务。

(四)组织气候(氛围、风气)。组织气候是生态行政学的一个重要概念，它是指组织成员的个性、目标与组织目标融合一致的一种变化过程，也可以说是组织内部环境的一种较具持久性的特质或行为气象，它由成员的工作感情、态度、思想、精神等所组成并通过上述因素表现出来。组织气候是一种中介变量，它间接反映组织内部环境的内在特征和内部环境诸因素相互关系的模式。组织气候主要包括8个变数：(1)结构：个人感受到的组织的法规和纪律的程度，如放任或拘谨等；(2)责任，个人在组织中自主处理事务的程度；(3)风险，个人在组织工作中所面临的挑战性及其程度；(4)奖励，组织在奖励方面的公平程度与个人对所享受的待遇的满意程度；(5)人情，个人与组织融合程度，个人所感受到的他人所给予的关注、友情及社交机会和非正式组织的态度；(6)支持，个人所感受到的上司、同事和下级所给予的理解和协助；(7)冲突，个人所感受到的他人听取不同意见的程度；(8)标准，个人对组织目标以及组织所要求的绩效标准的重视程度。 六、组织变革

国家行政组织由其性质、地位和功能所决定，既需要连续性和稳定性，又需要适应性和革新性。在当今迅速发展变化的社会环境中，组织唯有通过经常性的自我调整和革新，才能保持自身的一体化进程和履行社会职能。因此，变革是组织稳定的基础，是组织发展的动力，也是衡量组织自我净化、自我调控机能的重要标志。一般来说，变革是一种以法制为基础的严格组织行为。

(一)组织变革的动力与过程。1、组织变革的动力。组织变革动力的主要因素有：(1)环境，环境变化促进组织变革；(2)目标与价值观，目标与价值观变化促进变革；(3)技术，组织技术的提高促进变革；(4)结构，结构改革是组织变革的形式；(5)管理，管理思想和方式的变化要求组织变革；(6)社会心理，组织成员的动机、愿望、态度以及与此相一致的群体效应，对组织变革具有推动作用；(7)专家和专家群体，

他们的丰富的系统化的知识、理论和方法，有助于推动组织的变革。2、变革的过程。可以分为几个阶段：(1)对组织的内外环境进行跟踪监视和分析研究；(2)找出组织的问题所在，认识变革的必要性；(3)确认变革的条件，尽可能克服不利条件和创造有利条件；(4)找到解决问题的方法，确定变革计划和制定测量绩效的标准；(5)根据已经确定的方案实施变革；(6)对照计划予以反馈和评价。

(二)变革的阻力与克服。1、变革的阻力。(1)利益差别；(2)习惯性；(3)认知模糊。2、变革阻力的克服。(1)创造和谐的变革气氛；(2)力场分析；(3)广泛的参与；(4)建立群体规范，即利用群体的准则、规范、压力和一致性意识来克服变革的阻力；(5)强制力；(6)利用个人威望；(7)讲究领导艺术和领导方式；(8)加强组织沟通；(9)加强革新性行为，公开表现出对变革所必须的新观念、新态度、新技术、新行为的充分肯定；(10)折衷妥协。

(三)成功变革的一般条件。1、组织所面临的情景压力已将组织推到非改不可的境地，除非改革，组织将无法继续生存下去。2、有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型，这一规划和模型既要能适应当前的环境，又要能适应未来的变化。3、负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须对变革承担责任，他们必须了解职工的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来。4、为避免重大失误破坏变革的进程和打击人们对变革的信心，应当首先在小范围进行变革实验，待取得成功的经验和失败的教训后，再向大范围推广。5、必须从组织外部引入一些新的思想和方法，以帮助组织内的人们开阔视野、活跃思想、启发创新思维，从而找到改善组织状况和提高组织收益的途径。6、组织的各级领导层和变革的主持者应当经常收集他人关于变革的新想法，并将自己关于变革的新想法介绍给他人，以实现相互促进。7、组织的管理人员应当准确而全面地了解和把握变革的阻力，了解和把握主要矛盾所在以及各种阻力之间的相互关系。在此基础上根据阻力的性质和主要表现形式，正确地选择克服阻力的方法，以有效而巧妙地克服阻力，推动变革的不断发展。 思考题：

1、行政组织的涵义

2、行政组织的特征和基本要素 3、集权制与分权制的不同

4、行政组织的一般原则，我国行政组织的基本原则 5、行政组织的结构类型，管理幅度和层次的关系 6、行政组织的一般环境 7、行政组织的目标及目标管理 8、行政组织变革的一般条件

第五章 人事行政

学习本章重点掌握：人事行政的含义和作用；人事行政的发展过程；人事行政的基本原则；我国建立公务员制度的意义；我国公务员制度的基本内容。 一、人事行政概述

(一)人事行政的涵义。所谓人事行政，是指政府为达成其职能，推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。人事行政概念包括以下几个方面的要义：1、人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动，其范围仅限于政府系统内部。2、人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、调控等管理活动。3、人事行政的总体目标是力求政府中“人”与“事”的协调，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到适才适用，人尽其才，事竞其功。4、人事行政的核心是行政人才的管理问题，包括取才、用才、育才和留才等环节，体现在实际运作中，包含更新、激励-保健、行为调控三个机制。

(二)人事行政的管理机构。人事管理机构是指主管或办理政府人事行政业务的机构。当代西方各国的人事行政管理机构，按照功能可以划分四个类型，即决策和综合管理型，协调和咨询型。监督和仲裁型，部门执行型。

人事行政管理机构类型 国别 美国 英国 决策和综合管理型 人事管理总署 文官事务部* 协调和咨询型 劳工关系局 惠特利委员会 监督和仲裁型 功绩制保护委员会 劳动仲裁法庭 文官特别庭 日本 人事院** 总务厅人事局

(略) 部门执行型 (略) (略) 法国 行政和公职总局 公职最高委员会 行政对等委员会 技术对等委员会 联邦德国 内政部人事司 联邦人事委员会*** 行政法院 (略) 行政法院 (略) 注：*1981年，英国文官事务部撤销，原负责的编制定额、薪金年金等业务划归财政部，其余业务由新成立的管理与人事局承担。**日本人事院同时还具有监督仲裁功能。***联邦德国人事委员会还具有监督仲裁功能。 从上述这些机构与政府的关系看，可分为部外制、部内制、折衷制三种类型。部外制也称独立制，是指人事行政的管理机构设立于政府组织系统之外，不受政党和行政首长的干涉和控制，独立掌握整个政府的人事行政事宜。部内制是指人事行政的管理机构隶属于政府机关系统，是政府机构的组成部分之一。折衷制是指人事行政的管理机构，既有一些独立于政府部门系统之外，也有一些附属于政府机关之内。

我国的人事行政管理机构主要是依据干部人事管理体制设置的。建国以来的演变如下：(1)政务院人事局(1949.10—1950.11)；(2)中央人事部(1950.11—1954.9)；(3)国务院人事局(1954.9—1959.7)；(4)内务部政府机关人事局(1959.7—1969.12)；(5)文革期间内务部撤销，有关人事行政方面的事务移交中共中央组织部办理；(6)民政部政府机关人事局(1978.3—1980.7)；(7)国家人事局(1980.7—1982.5)；(8)劳动人事部(1982.5—1988.4)；(9)国家人事部(1988.4—现在)。

(三)现代人事行政的主要趋向及特征。1、主要趋向：(1)人事行政中出现政务官和业务官的分化，并对其进行分类管理。(2)由以恩赐官僚制和分赃制为核心的人事行政向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政演化。(3)从随意性很强的人治式的人事行政发展到系统化、规范化的法治式人事行政。(4)人事行政的范围日益扩大，出现了新的业务范围，如考任、培训、职位分类、保险、抚恤等。(5)管理方法由非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理。(6)人事行政由传统的重视通才发展到通才和专才并重。2、特征：(1)公平性，即人员进退、赏罚和升降以客观的法定的人才主义和功绩原则为标准。(2)公开性，即人事行政的全过程向民众公开，打破以前的隐秘性。(3)超然性，即人事任免和其他事宜，均以法规制度为依据。(4)适应性，即具有相当的灵活性和适应性。 二、现代人事行政制度：国家公务员制度

(一)西方国家公务员制度的概念。现代意义上的公务员制度，最初形成于西方资本主义国家，国家公务员制度的出现，是人事行政制度走向现代化的标志。在西方国家中，“国家公务员”一般是指通过非选举程序(主要是通过竞争性考试)而被任命担任政府公职的国家工作人员。

(二)西方国家公务员制度的基本特征。(1)实行职业常任制；(2)公共权力依附于公务职位；(3)贯彻用人唯贤原则；(4)实行功绩考核制；(5)对公务员进行统一管理；(6)注重专业技术人才；(7)讲究职业道德。

(三)西方国家公务员制度确立的标志。(1)标志之一是常任的职业公务员制的建立。常任的职业公务员制的建立，使政府中职业政治家和职业公务员得以区分(即政务官与业务官的区分)，职业公务员若没有重大过失即可永久留用，直至退休。(2)标志之二是公开考试、择优录用制的建立。这一制度的建立，给西方国家的政府工作带来了活力。一方面，考任制把政府工作人员的标准统一化，吸纳了大批社会精英人才进入政府工作，把公平竞争的机制引入到政府人事行政体系中；另一方面，考试任用制又保护着公务员集团的特殊利益，保证了公务员的统一来源及其共同的背景和基本相同的素质，以及由此带来的公务员之间的认同感和共同利益的认知，促使公务员队伍形成了强大的凝聚力。

资料：能力主义成为改革的价值取向——美国政府的人力资源管理。1994年，美国政府组织了由37个部门人员组成的人力资源管理委员会，并委托专业机构从事一系列专门研究，目的是提供成功的人力资源管理模式。这项研究的核心观点是：在一个信息爆炸和技术超常更新的新时代里，成功的组织视人力资源开发为取得高回报的必要投资。报告彻底贯彻了讲究效率的成本—收益观念，并对提高能力的培训进行了特别的设计。同时，它也把评估作为重要环节进行了详细的说明。报告认为，政府机构应该至少从三个方面对它的组织体系进行定期评估，包括：(1)自上而下——从管理的角度进行评估；(2)从中间层——职业化的角度进行评估，以确定办公室人员、技术人员和专业人员具有必要的治理能力适应他们的职业和专业的需要；(3)从雇员个体的角度进行的评估，因为他们的基本技能需要随工作部门的变化而变化。 在此基础上，政府部门对政府职业阶梯中不同层次的雇员，在他们的专业领域里所需要的特殊技能知识和能力进行了分析鉴定，并针对性地设计了培训对策。另一方面，经过在公务员中进行广泛的问卷调查，将不同层次甚至不同部门工作人员需要的工作能力开列出了一份清单，以作为公务员培训和自我提高的指南，而且按照公共部门追赶私营部门工作效率的要求与荷兰壳牌公司人力资源管理部的清单进行对比，结果非常吻合。

在这份清单里，所有政府工作人员都应该具备的基础能力一共有9项，包括口头讲解能力、书面交流能力、领导能力、解决问题的能力、自我导向的能力、技术能力、人际关系能力、灵活性和果敢性等；基层管理人员的能力共有5项，包括管理不同类别工作人员的能力、冲突管理的能力、人力资源管理的能力、团队建设的能力和影响谈判的能力等；中层管理人员的能力共有6项，包括创造性思维、计划和评估、顾客导向、内部管理、财务管理、技术管理等；高层管理人员人员的能力共有2项，包括洞察力、认识外部环境的能力等。当然，上级管理人员必须具备所有下层工作人员的能力，与那些能力“兼容”，这也是基本的要求。 评估和能力主义使公务员管理中效率追求成为中心目标。 资料来源：转引自傅小随《中国行政体制改革的制度分析》，国家行政学院出版社1999年版第209-210页。 三、我国公务员制度

(一)我国公务员制度的建立。1993年8月14日，《国家公务员暂行条例》正式颁布，标志着我国公务员制度的建立。 1、我国公务员制度建立的必要性。

资料：我国行政人才面临的四大挑战 挑战之一：国际经济的竞争。当今世界格局变化的显著特点，是从军事抗衡转向国际经济竞争，转向综合国力的竞争。在国际经济竞争胜败、兴衰的因素中，科技与管理是关键。根据世界经济政经发展态势和本国国情，各国制定以企业集团与企业为先锋(第一线)，政府为中流砥柱，学府和科研单位为后勤保障(第二线)的战略部署。在资源、设备、技术和人才大致相当的国家之间，管理水平的高低，可使其生产率相差30%以上。作为制定政策、间接调控、指挥第一线和第三线的政府，其管理和行政人才问题是竞争取胜的关键之关键。 挑战之二：知识经济时代。当今社会正在经历着由工业经济时代向知识经济时代的转变，经济运行方式特点发生变化，原来工业经济时代形成的行政适才模式渐渐暴露出弊端，人员知识结构与思维方式单一化、僵化、老化。 挑战之三：“小政府、大社会”时代。90年代以来，各国在公共财政压力的情况下，都在进行政策与执行分开运行，进行着市场化取向和分权化取向的实践，使政府变“小”。但是这种“小政府”并不是政府撒手不管，而是管住影响国民经济正常运行关键的极少数。这就对行政人员素质提出了更高要求。 挑战之四：中国经济体制改革。改革开放20多年，经济体制改革发生两大转变，一是由计划经济体制转变为社会主义市场经济体制；二是由粗放型转变为集约型的经济增长方式。这两个根本性转变，迫切要求政府行政职能发生转变，相关权力和利益要调整，政府官员观念与能力要提高。政府及其官员，必须加紧调适，包括观念、行政领导行为转变。行政责任体制与运行机制集约化转型，政府集约化转型是推进政府行政人才素质提高的动力。 资料来源：韩继志主编《政府机构改革》，中国人民大学出版社1999年版第339-340页。 2、我国建立和推行国家公务员制度的意义。(1)是适应建立社会主义市场经济体制，深化改革的需要；(2)是保障公务员勤政廉政的需要；(3)是我国干部人事制度走向法制化的标志；(4)是实现国家行政工作高效能的需要。

3、我国公务员制度建立的过程。(1)酝酿和探索阶段(1980—1983年)；(2)《国家机关工作人员条例》的起草和修改阶段(1984—1986年)；(3)明确提出建立国家公务员制度并进行试点阶段(1996下半年—1992年)；(4)正式确立阶段(1992—1994年)。 (二)我国公务员制度的特点。

1、基本特点：(1)体现了分类管理的原则；(2)引入了竞争激励机制；(3)强化了新陈代谢机制；(4)建立勤政廉政的保障机制；(5)建构法治运行机制。

2、我国公务员制度与西方公务员制度的区别。(1)从国家公务员的构成范围看，我国的公务员包括从中央到地方的各级政府首脑及除工勤人员以外的其他工作人员，而西方国家的公务员一般是不包括政府组成人员的。(2)从国家公务员制度施行的目的来看，我国的公务员制度是中国共产党的组织路线和人事制度的一个组成部分；而西方的国家公务员制度，强调保证政府工作的连续性，要求“政务官”严格分开，成为两个封闭的系统，并明确规定公务员对各政党保持“政治中立”，不准参与政治活动，实际是限制了公务员的部分政治权利。(3)从公务员参与政党的关系来看，我国公务员制度坚持党管干部的原则；而西方国家实行政党政治，两党执政或多党竞争，轮流执政，为了

避免由于政党的更替造成政府工作人员大换班的混乱，它们强调公务员是一个独立的管理系统，不受政党干预，与党派脱钩。(4)从国家公务员与政府和公民的关系来看，我国的国家公务员是人民的公仆，一切行政活动必须坚持全心全意为人民服务的宗旨；而西方的公务员，相对公民而言是政府官员，相对政府来说是雇员，与政府是雇主与雇员的关系，经过一百多年的发展，西方公务员已成为一个特殊的利益群体，与政府相抗衡。公务员为了维护自己的利益，常通过公务员组织向政府提出要求，与政府谈判。政府设置专门的机构，协调与公务员的关系。(5)从国家公务员队伍系统来看，我国的国家公务员不是一个封闭的系统，政府机关的公务员与党的机关工作人员及企事业单位的人员之间，可以通过一定的程序相互交流，而且这种交流是经常的；而西方的公务员队伍本身是一个封闭的系统，一旦进入这个系统，可以终身任职，而其他行业的人员却难以进入这个系统。

(三)我国公务员制度的基本内容。1、职位分类制度；2、新陈代谢制度；3、激励约束制度；4、职业发展和保障制度。具体包括：(1)科学的职位分类制度；(2)公开竞争、择优录用的考试录用制度；(3)以功绩为基础的考核制度；(4)公平合理的奖惩制度；(5)系统化、正规化的培训制度；(6)严格有序的升降与任免制度；(7)健全的辞职辞退制度和退休制度；(8)规范的交流与回避制度；(9)全面的工资、福利与保险制度；(10)义务基础上的行为调控制度；(11)申诉与控告制度。

(四) 我国公务员制度目前已取得的成就及发展趋势。1、公务员管理体系初步形成；2、新的管理体制开始运转；3、公务员制度成效显著。

资料：我国公务员制度实施的状况、存在的问题分析 首先是公务员范围的准确界定问题。世界各国公务员范围的界定不尽一致，总体上看存在三种类型：一是以英国为代表的小范围型，主要指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，它们把中央政府机关中的所有公职人员都称作文官，但适用公务员法的只是事务官。同时美国公营事业单位的人员和国营企业的管理人员也属于公务员的范畴；三是以日本和法国为代表的大范围型，包括了中央到地方政府机关所有公职人员，以及国会工作人员、审判官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。 我国的公务员界定是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”这种划分有三个特征：一是强调工作组织机构的行政性；二是体现我国政治制度的特点，一党执政，所以没有政务官和事务官的区分；三是薪金支付的来源不作为划分公务员和非公务员的依据。这种划分，理论上讲的通，具体操作中行不通。 其次，是制度本身的完善与成熟程度问题。这突出地体现在考核、工资和职位分类上。在考核方面：一是考核标准笼统；二是等次少；三是不称职人员确定难。在工资方面：一是与行政系统以外的人相比，工资关系不顺；二是在行政系统内部，基层公务员与工勤人员的工资关系不顺；三是公务员与公务员工资关系不顺，如县长与处长；四是大平台现象突出，职务工资是按工作年限7年、17年、27年、37年进行级差划分的，这意味着工龄悬殊在10年以内的工资水平同处一档。在职位分类方面：一是高职低就问题；二是非劳动职务问题；三是职位说明书与轮岗交流问题。 再次，是来源、选拔、到位三个系统存在缺失。如来源上报考的数量多，但质量差；客观条件限制多。在选拔上，考官队伍素质不高；考试手段单一；考试的科目科学性差。在到位上，人才无法正常流动，到位率差。 再其次，政治社会等消极因素制约问题。政府职能转变滞后，机构改革不到位；党政关系不顺，公务员管理体制矛盾重重；缺乏领导者的动力支持，原有的封闭性、神秘性和人治色彩，合某些人的胃口；缺乏良好的社会竞争氛围。 四、现代人事行政中的职位分类(略)

五、现代人事行政的更新机制：考任、退休与培训(略)

六、现代人事行政的激励—保健机制：考核、奖励、晋升和工资福利(略) 七、现代人事行政的行为调控机制：义务、道德、监督与惩戒(略) 思考题：

1、人事行政的要义，它在行政管理中的地位和作用 2、人事行政的原则

3、现代人事行政的趋向和特征 4、西方国家公务员制度的基本特征

5、我国公务员制度与西方的公务员制度的区别 6、我国公务员制度的基本内容

第六章 行政领导

学习本章重点掌握：领导及行政领导的基本概念；行政领导的职责与权力；行政领导者的素质；行政领导的方法与艺术；行政领导群体合理结构的内容及原则。

一、行政领导概述

(一)行政领导的涵义。行政领导是广泛领导现象的一种复杂的类别，一般来说，它是指狭义政府即国家行政机关及其各级领导人为主体的领导。关于行政领导的定义，学者们见解不一，但概括起来可以看到，领导是一种行为过程，是组织中主管职能的承担者在一定思想的指导下，通过一定的组织机构，依据有关的规章制度，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地影响被领导者去共同努力，以实现既定的管理目标的行为过程。而行政领导则是指国家行政管理中的领导，是国家行政机关中主管职能的承担者依法行使国家权力，组织和管理行政事务所进行的行政活动的通称。其要素有：(1)行为主体，即行政领导者，包括个体领导者和群体领导者。(2)行为客体，即行政领导者的部属和行政管理的部分对象。(3)行为内容，即包括决策、指挥、控制、协调、监督、检查等行政活动。行政领导是国家行政管理过程中的关键环节，其作用的发挥程度直接关系到行政目标和国家职能的实现程度。

(二)行政领导权力的来源。领导权力就是能够使人服从或者能够改变他人思想、行为的力量，有人把这种力量称之为权威，有人则称之为权力。那么，是什么因素使得这种权威或权力得以建立呢？一般来说，行政领导权力的来源有以下几种：1、合法的权力，又称为法定的权力。指基于法定的地位或是组织的行为规范和命令，甚至于工作契约或非正式的协定所产生的权限。2、奖赏权，亦称奖励权。如果服从行政领导，可以获得奖励，包括物质的奖励和精神的鼓励。3、强制权，亦称惩罚权。指基于行政组织内各种法令、规章制度所表现的惩罚手段。4、专业知识权，又称为专家权。知识也是一种使人服从的力量。5、归属权，又称关系的权力。指行政组织中从属者与领导者之间，由于部属对领导者的认同或敬慕而服从行政领导，这种服从基于领导者具有的人格、才能及领导者对待部属的态度而定。 (三)关于行政领导的理论。可以归纳为以下几大类型：1、以人格特质为研究对象的特质理论。这种理论盛行于20世纪30年代至50年代，认为领导者必须具有一定的人格特质，才能成为成功的领导者。2、以客观环境为研究对象的情景理论。自50年代后，西方一部分学者着重研究领导者与其所处的客观环境之间的关系。3、以领导行为作为研究对象的互动理论。这一理论认为领导属于动态，是从整个组织的成员的交互行为过程中产生的。既然是交互行为，则不限于上级对下级的命令和服从的关系，领导不是权势的运用，而是一种影响力，谁能产生较大的影响力，谁便是领导者，而不一定是在机关组织中居于正式权力地位的人。4、以领导功能为研究对象的功能理论。这种理论特别重视组织成员的功能或专门技术，轻视组织中的领导权力和地位。

(四)行政领导的功能。学者们提出许多不同的观点，例如美国俄亥俄州立大学的学者认为有三大功能，即保持团体关系、达成团体目标、增进部属的交互行为。我国台湾学者认为行政领导的功能如下：协调；团结；激励；计划；授权；指导；沟通；管制；公共关系等。概括多位学者的观点，行政领导的功能主要有：(1)鼓舞部属的工作情绪；(2)维持工作纪律；(3)维持组织的完整；（4）指导机关达成行政目标；（5）保持组织对社会环境的适应。 二、行政领导的方式和类型

(一)行政领导方式。有两种分类：1、通常将行政领导的方式分为四种，即：（1）强制方式；（2）说明方式；（3）激励方式；（4）示范方式。2、根据领导的不同侧重点，可分为三类：第一，以事为中心的领导方式；第二，以人为中心的领导方式；第三，人事并重的领导方式。

(二)行政领导的类型。通常可以划分为三种，即：（1）领导者自决型，又称集权型。（2）部属参与型，又称分权型。（3）领导者放手型，又称放任型。

（三）行政领导方式及类型的运用。1、根据工作性质和内容的不同，采取不同的领导方式及类型；2、根据工作环境、工作机构的不同采取不同的领导方式及类型；3、根据被领导者素质的不同采取不同的领导方式及类型；4、根据上下级关系的不同采取不同的领导方式及类型。

三、行政领导者

行政领导者是行政领导行为的主体，一切领导行为无不与行政领导者直接相关，而有什么样的官吏，就有什么样的政府。

（一）行政领导者的涵义。概括地说，领导者是社会组织中主管职能的承担者，是在组织活动中负责决策、组织、指挥、协调和监督的人员，是实现领导活动的关键。行政领导者是指依照法律规定，通过选举或任命等程序，在国家行政机关中担任行政职务的人员。 (二)行政领导产生的方式。大致有：(1)选举制，即行政领导者由被领导者或被领导者的代表选举产生。(2)任命制，又称委任制，即行政领导者由上级领导者或上级机关根据个人或少数人的意志和标准任命产生。(3)考任制，行政领导者由专门的机构根据统一的、客观的标准，通过考试择优录用。(4)聘任制，临时聘用一些外部人员担任非常设性的行政领导职务。

现代行政领导者可分为两类，一类是公共行政部门的领导者，一类是非公共行政部门的领导者。公共行政部门的领导者又可以分为两类，一类是决定国家或一个地区大政方针，把握重大决策的高级领导者，他们与政治的关系极为密切，是政治型领导者。另一类是在国家大政方针和重大政策的指导下，决定、安排、完成本部门、本单位的行政事务的中低级行政领导者，他们不能脱离政治，但又不是政治的化身，是行政型领导者。这两类行政领导者产生的方式应当不同。政治型领导者应由选举和当选者委任产生，以代表民意，并具有较大的权威性。行政型领导者应主要由考试择优产生，以符合现代经济、科技和管理专业化、现代化的要求。非公共行政部门由于具有经济独立、集体性、合作性的特点，其行政领导者的产生应采取选举制、委任制及聘任制相结合的方式。

(三)行政领导者的素质。行政领导者应该具备比一般行政人员更高的条件，即具有胜任领导职责的素质。主要表现的以下几个方面：1、政治方面；2、品德方面；3、知识方面；4、能力方面；5、性格方面；6、作风方面。 资料：腐败的五大危害 “国家之败，由官邪也；官何以邪？宠赂赃也。”(《左传.桓公二年》)是故千古兴亡事，皆与官员之腐败有关。官吏腐败，失民心，激民怨，毁国家之基石，最终导致国家之衰亡。 我国现代化过程中出现的腐败现象，尽管在公职人员比例上不为众多，但其危害却十分严重，因之构成当代中国发展过程中的一大公害。何以称之为公害？可以从以下五个大的方面显示出来： 危害之一：社会资源的巨大浪费。腐败者将公共资源攫为己有，造成资金的外流和公共资源的流失；腐败使政府的发展计划不能完成，造成资源的浪费；腐败使政府管理的成本增加，造成资源浪费；腐败行为使外援资金不能真正用以发展的目的，造成资源浪费；腐败行为使外来投资者的信心受挫，阻碍投资来源。至于直接挥霍国家资财与玩忽职守，则是更明显的资源浪费。 危害之二：政府合法性危机。在现代社会，构成政府合法性的基础在于政府为民众提供优质的服务(政府的效率)和社会稀有价值与利益的公正分配。腐败使政府的效能降低和社会利益的不公正分配。由此，使公民对政府法律的权威表示怀疑，使政府的权威受到怀疑，对政府的公正性表示怀疑，从而引发发展中国家在传统向现代化社会转变过程中易出现的合法性危机。 危害之三：政府能力的削弱。腐败行为使政府的发展计划的实行受阻和不易推行；使政府的公共政策失真和调节失灵，特别是促使市场经济的政策变形，使政府的效率受到影响，使政府行政的代价或成本提高，腐蚀、影响甚至削弱行政工作人员的士气，降低人民对政府权威的认同和尊重，降低人民对政府的信心，鼓励一种不合作的态度。由上述因素综合作用，政府统治能力受到了削弱。 危害之四：诱发社会的不稳定。从历史上和世界各国的情况看，一个政府的腐败意味着一个政府的诞生。一个社会的政治稳定、政治秩序有赖于一个清廉的政府。腐败行为引发合法性危机，削弱政府效能，也在同时削弱着政治秩序的基础。从另一个方面来看，腐败行为导致社会财富的分配不公，使公民产生一种相对剥夺的感觉，这种相对剥夺感是政治暴力产生的主要因素。 危害之五：政治与社会风气的败坏。腐败是一种对公共守则的破坏。在基本的守则受到破坏的情况下，这对于遵守守则的人来讲，无疑是一种打击。当腐败的行为未受到打击反而受到人们的默认时，当高层人物腐化时，当社会中的人们感觉到不诉诸于腐败而不能获得服务时，当忠诚的人员受到腐败氛围的压力时，很难形成一个良好的政治风气。这种政治的风气对政府自身来讲，会产生一种扩大效应，即相互模仿和攀比，致使腐化现象扩散和蔓延。政府公职人员本应为社会之楷模。当这个楷模腐败时，同样也为社会树立的是腐败的形象。由此导致社会风气的败坏和社会道德沦丧。俗言说，村看村，户看户，一般群众看干部。干部如风，公民如草，风吹则草动。开放时代所出现的道德滑坡与沦丧，实与公职人员腐败有直接的关系。 由此观之，反腐败的成效将直接影响中国的长治久安与经济和社会的腾飞，其重要性不亚于中国现在进行的全方位的改革事业。 资料来源：张成福：《大变革》改革出版社1993年版。 (四)行政领导者的职责。1、行政领导者的职责和其行政职位、行政职权是统一的。行政领导者要有行政职位，要有行政职权，要履行行政职责。行政领导责任有两种：(1)法律责任，即行政领导者如果违反一般民法和刑法的规定，则由法院依据民法和刑法的规定予以惩罚；如果违反了行政法规所规定的义务和职责，则由行政机关或其他特定机构根据法规予以惩罚。(2)普通责任，即指行政领导者没有触犯正式的法律，而仅涉及职业道德和工作责任心的问题。履行行政职责，是行政领导者涵义的实质和核心，作为领导者，责任是第一位的，权力是第二位的，权力是尽责的手段，责任才是行政领导的真正属性。2、行政领导者职责的内容是非常丰富的，主要有：(1)负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定。(2)主持制定本地区、本部门的工作计划。(3)负责制定行政管理决策，决定行政管理工作中的重大问题。(4)正确地选拔、使用人才。(5)负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督检查。(6)做好协调工作。 四、行政领导艺术

(一)行政领导艺术的涵义及特点。1、行政领导艺术的涵义。行政领导艺术属于领导科学的方法论范畴。具体地说，领导艺术是指行政领导者在行政领导活动中，为有效地达到行政领导目标而灵活运用的各种技巧、手段和特殊方法，它是领导者智慧、学识、才能、胆识、经验的综合反映，是领导者的素质、能力在方法上的体现。2、行政领导艺术的特点。(1)多样性和灵活性。由于领导艺术的非规范性和非模式化，使它在实际的领导过程和领导活动中，常常表现出多样性和灵活性。(2)特殊性和偶然性。行政领导艺术是在特殊条件下，领导者采用的解决问题的特殊方式和手段，高超的领导艺术往往在特殊性和偶然性的事件中得到不平凡的显示。(3)科学性和实践性。从表面上看，

领导艺术具有偶然性、特殊性和灵活性，似乎是领导者灵机一动采取的，没有什么科学性。其实，领导艺术是科学理论和实践经验相结合的产物，是建立在科学基础之上的。杰出的领导者都是既具有大量的科学知识，又善于运用领导艺术，只有把领导艺术建立在科学的基础上，才能运用自如。

(二)领导艺术的内容。1、从其发生作用的范围和产生影响的大小来说，领导艺术可分为三种：(1)总体性的领导艺术，这是指对全局成败产生直接影响的综合性领导艺术。(2)局部性领导艺术，这是指为实现某一总体性目标而采取的机动灵活、随机应变的领导方式和方法，它影响到局部工作的的效果，对局部工作进展的快慢和成败，都起着重要的作用。(3)专业性的领导艺术，这是指在日常生活中，领导各项具体专业工作的艺术，它影响着专业工作的效果。2、从领导艺术的指向来看，也可分为三种：(1)处理人际关系的艺术，其一般原则是：对待上级要争取支持；对待同级要争取配合、协调；对待下级要充分发挥其主动性、创造性。(2)运用时间的艺术。(3)工作方法上的艺术。 (三)行政领导艺术的运用。运用方式主要有：1、突出重点，兼顾一般。做到中心突出，统筹兼顾。2、全力抓大事。对领导者来说，重要的是要有全局眼光和战略眼光，在大事方面精明，全力抓好大事，决不可陷于琐碎的事务中。3、专心务本职。应该专心致志地做好本职工作，不要超越职权，管不该管、管不了、管不好的事情。4、注重抓关键。关键环节不一定都是大事但却是实现整个行政目标不可缺少的环节。5、善于用人。

资料：我国古代关于用人的言论 1、关于人才的重要性： 管子曰：“夫争天下者，必先争人。明大数者得人，审小计者失人，得天下之众者王，得其半者霸。”(《管子.霸言》) 孙子曰：“夫将，国之辅也。辅周则国必强，辅隙则国必弱。”(《孙子.谋政》) 墨子曰：“是故国有贤良之士众，则国家之治厚；贤良之士寡，则国家之治寡。故大人之务，将在于众贤而已。”(《墨子.上贤上》) 李世民：“朕贵为天子，所乏者非财也。但恨无嘉言可以利民耳。与其多得数百万緡，何如得一贤才。”(《资治通鉴》卷194) 朱元璋：“鸿鹄之远举者，为其有羽翼也；蛟龙之能腾越者，为其能有鳞鬣也。人君之能致治者，为其有贤人而为之辅也。”(《明史.选举志》) 2、关于人才的选用： 管子曰：“君之所审者三：一曰德不当其位，二曰功不当其禄，三曰能不当其官。”(《管子.立政》) 孔子曰：“以貌取人，失之子羽。”(《论语》) 荀子曰：“口能言之，身能行之，国宝也；口不能言，身能行之，国器也；口能言之，身不能行，国用也；口言善，身行恶，国妖也。治国者，敬其宝，爱其器，任其用，除其妖。”(《荀子》) 韩非子曰：“内举不避亲，外举不避仇。”(《韩非子.说疑》) 曹操：“唯才是举，吾得而用之。”(《三国志.魏书.武帝纪》) 诸葛亮：“问之以事非而观其志，穷之以词辩而观其才，咨之以计谋而观其识，告之以祸难而观其勇，醉之以酒而观其性，临之以利而观其廉，期之以事而观其谋。”又曰：“知人之长，知人之短，知人之长中短，知人之短中长。”(《诸葛亮全书.七观》) 《新唐书.选举志下》：“一曰身，体貌丰伟；二曰言，言辞辩证；三曰书，楷法遒美；四曰判，文理优长。四事皆可取，则先德行，德均以才，才均以劳。” 五、行政领导的群体结构

政府行政领导存在并表现为一个由行政领导职位所组合成的领导者群体。行政领导的群体结构长期以来一直是关于行政领导有效性的重要研究范畴。

(一)行政领导群体结构的涵义及意义。行政领导群体结构是指由行政机关的领导成员所组成的群体，是为了达到特定目标、具有多种功能的整体。它是依照国家法律的规定，经过国家权力机关批准后建立的，有法律规定的任期限制。行政领导的群体结构是行政领导活动的主体，是行政管理活动的组织者、指挥者和协调者。实践表明，在行政机关内部，能否建立起一个坚强精干的行政领导群体结构，能否充分发挥行政领导群体的整体效能，是关系到全局的根本性问题。低劣的行政领导群体结构的症结，往往不是由于其组成人员的个人素质较差，二是成员之间的组合失当，造成整体实力的内部消耗。

(二)行政领导群体结构的合理形式。其合理的形式是指，在行政领导的群体结构中，各种不同素质、经验、年龄和各种不同专业、知识的人才，按比例的有机结合。要使其形式合理，就必须从行政领导活动的实际出发，充分考虑到完成行政目标的需要，对行政领导的群体结构进行组合。一般来说，行政领导群体结构的合理形式主要有以下几个方面：

1、年龄结构。(1)任何一个行政领导群体结构的年龄结构都应该是梯形的，而不是平面的。一般应是老中青合理搭配。(2)不同层次、

不同类别的行政领导群体结构应该有不同的年龄格局。如越是高层，年龄构成应相对高一些。(3)保持正常的更新，实现行政领导群体结构的动态平衡。

2、知识结构。知识结构是指将具有较高的文化知识和专业知识水平的领导成员进行合理组合，达到互相补充，使整个行政领导群体结构成为具有综合业务能力的整体。群体结构应具备的知识结构的内容包括：(1)基础知识厚实、全面、新颖。(2)专业知识水平较高。(3)不同级别和类别的行政领导群体结构，在知识水平和专业水平上要求不同，一般说来，层次越高的机关，其领导成员的平均知识水平应该越高，科技专业程度越高的机关，其领导成员的专业知识水平应该越高。

3、智能结构。智能是指在工作中运用各种知识分析问题和解决问题的能力，行政领导群体结构的智能结构是指不同类型智能的领导成员之间的协调组合。人们的智能不仅在水平上有高低之分，而且在类型上也有区别，因此，在建立行政领导的群体智能结构时，既要考虑到领导成员之间智能水平的合理配置，更要注重领导成员之间智能类型的合理配置。一般来说，在行政领导群体结构中，既要有富有远见卓识、善于分析综合、有决断魄力的主要领导者，又要有足智多谋、善于谋划、深思熟虑的智囊人物，既要有善于识才、爱才、用才的具有组织人事工作能力的人才，又要有兢兢业业、埋头苦干的实干家。

4、作风结构。工作作风既同个人的思想品质、工作态度有关，也与个人的性格、气质有关。有的人性格内向，有的人性格外向；有的人魄力大但却粗枝大叶，有的人谨小慎微但能深思熟虑；有的人敢做敢为但却目中无人，有的人虽有自知之明但却缺乏力争上游的精神；有的人再三而求创新，但却欲速则不达，有的人持重而求稳妥，但却墨守成规；有的人严肃有余，活泼不足，有的人幽默风趣，平易近人等等。如果行政的群体都由一种性格的人组成，即使其思想品质和工作态度无可挑剔，在整体上也难以形成既生动活泼又扎实紧凑的工作作风。所以，在建立行政领导群体结构时，要考虑到领导成员性格上的差异性，领导成员绝不能是同一性格的人，要注意他们在性格方面的互补。

(三)行政领导群体结构优化组合的原则。(1)要从着重考虑领导成员的个体素质转移到重点考虑领导成员的最佳组合。(2)要从着重考虑年龄、文化知识等静态组合转移到重点考虑性格、气质等动态组合。(3)在选拔行政领导成员时，要从全面要求转到因岗位不同而有所侧重。人的才能是各异的，要量才使用。(4)既要重视配备和调整行政领导成员，也要注重加强行政领导群体结构的建设和培训。行政领导群体结构不是一成不变的，处于动态中，其最佳组合是相对的。 思考题：

1、行政领导的概念 2、行政领导的方式与类型 3、行政领导者的基本素质

4、行政领导艺术的特点和内容

5、行政领导群体结构的合理形式及其优化组合的原则

第七章 行政决策

学习本章重点掌握：行政决策在行政管理中的重要意义；行政决策的主要模式；行政决策的一般过程；行政决策体制及其运行优化的内容；行政决策的基本方法。 一、行政决策概述

(一)行政决策的涵义。学者们的观点不同。按照行为科学学派西蒙的分析，包括：第一，它是一种行为，一种过程，而不是一种结果。第二，它是一种选择的过程，是人类在实施一项改造自然和社会的实践活动之前，对多种可能的行为取向的一种判断和选择。综合各种学派的观点，可以概括为：行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，作出决定。

(二)行政决策的特征。国家行政管理的权力运行的特殊性，决定了其有别于其他决策形式的特征：(1)行政决策的主体是具有法定行政权的国家行政机关或在国家机关中占据合法职位的政府官员。(2)行政决策的内容涉及各个领域的广泛的社会公共事务的管理。(3)行政决策的结果表现为国家的政策或法律、法规，具有特殊的权威性、强制性和普遍的约束力。(4)行政决策决定着社会价值的分配，各种社会政治力量都会对它施加影响，因而行政决策过程是权力运用的政治过程。

(三)行政决策在行政管理中的地位和作用。行政管理具有多种功能，其中行政决策是最重要的、主导性的一项功能。行政决策是行政活动的先导，一切行政管理过程和行政行为都离不开行政决策。行政决策是行政管理成败的保证，因为它在行政管理中占据核心地位。行政管理是围绕着行政决策的制定、修改、实施和贯彻而进行，行政管理总是通过一定形式的行政决策来实现。行政决策贯穿于行政管理的全过程和全部实践。这就决定了它在整个行政管理发展中起决定性的作用。 (四)行政决策理论的发展(略)

(五)行政决策的种类。1、按照决策主体在决策权力系统中的地位，可以把行政决策分为高层决策、中层决策和基层决策。2、按照决

策主体的人数和决策权力分配的情况，可以把行政决策分为群体决策、集体决策和个人决策。3、按照所要解决的问题的范围和重要性，可以把行政决策分为战略决策和战术决策。4、按照决策者的思维反映模式，可以把行政决策分为理性决策和非理性决策。理性决策指在作出决定之前，根据所拟定的决策目标，收集充分的信息，分析各种可能的选择，拟定多个决策方案，经过科学论证，然后予以抉择的过程。理性决策表现了人类充分运用思维能力和各种可能手段，选择合理方案的追求。非理性决策则指在遇到疑难的决策问题，难以作出决断时，例如决策者无法客观判断决策问题，或决策方案之间没有明显的优劣差异，或者决策问题需要决策者迅速反应，没有收集信息、充分论证的机会等，决策者就可能依据自己的猜测、习惯反应、条件反射、本能反应等非理性的心理因素去抉择，或者盲目遵从权威的分析意见去作出决断。5、按照决策权威的性质，可以把行政决策分为传统权威决策、超人魅力型决策和理性权威型决策。6、按照决策问题的性质，可以把行政决策分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。7、按照使用的决策方法的先进程度，可以把行政决策分为经验决策和科学决策。8、按照决策的时间先后，可以把行政决策分为原有决策和追踪决策。 二、行政决策体制

(一)行政决策体制的概念。行政决策体制有两个构成要件：一是决策权力。决策权力可以定义为一种法律权力，它或者是在一系列可能行动中作出选择的权力，或者是影响决策者，推动他去选择自己所偏好的某一行动的权力。决策权力会从各个角度进行分化，如纵向分化和横向分化，向决策者和决策参与者等。二是决策主体，决策者与决策参与者共同构成决策主体。所谓行政决策体制，就是决策权力在决策主体之间进行分配所形成的权力格局和决策主体在决策过程中的活动程序的总体制度体系。 (二)行政决策体制的类型。1、集权制模式和分权制模式。2、个人决策模式和集体决策模式。

资料：历史上出现的公共决策体制类型 类型 原始民主制 神权制 最高决策权归属 氏族等原始组织全体成员 神 僧侣、宗教领袖(个人) 君主制 神或专制君主 由宗教或传统产生的皇帝(个人) 古代、近现代 最高决策者(集体/个人) 全体会议 原始社会时期，现代 古代、现代 各原始氏族部落、古埃及等 现代海湾伊斯兰教国家(如伊朗) 中国封建王权国家、独裁 现代君主制国家(如沙特) 议会制 总统议会制 内阁议会制 委员会议会制 人民代表大会制 人民 全国人民代表大会制大会(集体) 法西斯制 法西斯国家 政党领袖、国家元首(个人) 军人独裁制 神或君主或人民，军队首领(集体或个实际上是独裁者个人 资料来源：伍启元：《公共政策》，香港商务印书馆1989年。 (三)行政决策体制中的咨询权力。在现代，对重大问题作出正确决策所需要掌握的知识、信息量、使用的先进手段，是过去无法比拟的。这样，现代决策者所要解决的决策问题，所承担的职责与他们的知识和能力之间的差距越来越大，要弥补这个差距，就必须开发社会科学家、自然科学家等各领域的专家的智慧，把他们的智慧有效地纳入到决策过程中，使他们的智慧同决策者的智慧和权力结合起来。这样就产生了咨询因素的权力和功能问题。咨询因素具有多种功能：1、预测功能；2、分析功能；3、设计方案的功能；4、论证功能。现代各国为了提高决策效能，普遍在政府系统内建立了由各类专家组成的幕僚机构；同时，在决策系统之外，还建立了以社会科学研究机构为主体的决策咨询机构(思想库)。

人) 意大利法西斯、德国法西斯 各军人专政国家 独裁 中国 合议、民主集中制 独裁 议会(集体) 瑞士等 名义上是“人民”，议会(集体) 实际上是资产阶级总统 总统(个人) 议会(集体) 英国等 近代、现代 美国等 独裁 主要存在时期 主要存在地点 主要决策方式 合议

(四)行政决策体制及运行的优化。行政决策科学化；行政决策民主化；行政决策法制化。 三、行政决策过程

(一)行政决策的分析模型。1、理性决策模型。2、系统分析模型—政策为系统的产出。3、渐进决策模型。政府决策过程为渐进调整过程的根本原因是：(1)社会有不同阶层和利益群体组成，他们的目标和政策要求各不相同，政府为保持社会稳定和获得支持，通常需要采用渐进决策模型；(2)政治上的权宜之计，特别是引起极大损益的政策决定引起冲突时；(3)政党与政治领袖对基本国策看法基本一致，仅需要对某些政策做渐进性修改；(4)转轨的困难；(5)技术上的困难。(可使用下面表格中的资料：戴高乐渐进决策的例子)。4、团体决策模型。 资料：戴高乐将军处理法属阿尔及利亚问题 1958年6月，戴高乐将军在法国再度当政，当时他面临一个极其棘手的问题，这便是法国殖民地之一阿尔及利亚的归属问题。戴高乐当时一方面鉴于阿尔及利亚使法国军队牵制过多，另一方面鉴于世界人民对法国的谴责，他明智地下决心要从阿尔及利亚的死胡同中摆脱出来。但他明白，过早暴露这个意图，不仅会受到他的政府的攻击，而且将失去以前许多支持他的受大国沙文主义及狭隘民族主义影响的法国军队和人民，这会使他丧失不久前取得的权力，因此，他把最终意图秘而不宣，采取渐进主义策略，决定先从舆论上打开缺口。他到阿尔及利亚去演讲时，已经不再用“法属阿尔及利亚”这个说法，也不用“一体化”一词。当有人提出要求阿尔及利亚和撒哈拉完全合并时，他大发脾气。他不时地暗示阿尔及利亚决不是受他国永久统治的，阿尔及利亚将来可以有选择余地。为了削弱极端分子的势力，他在组织上也采取了措施，他命令法军驻阿尔及利亚总司令萨郎将军禁止军官在阿尔及利亚普选中当候选人，而且又使萨郎将军及许多军官调离阿尔及利亚。他释放了7000名阿尔及利亚俘虏，对阿尔及利亚民族解放阵线的领导人采取宽容政策。在各省的多次演讲中，戴高乐不断暗示他的阿尔及利亚政策。1959年9月，在一次达数百万人听众的广播和电视讲话中，他终于冒险公开提出在恢复和平后4年内阿尔及利亚人自决。由于广大民众与士兵都经过了反复思考，都有所准备，因此感到理解。虽然不久法国军队中有一些强硬分子发动了叛乱，但也被迅速镇压下去。大约经过4年之久的渐进努力，1962年阿尔及利亚经过全民公决终于宣布独立。 资料来源：孙钱章主编《现代领导方法与艺术》，人民出版社1998年版第64-65页。 (二)行政决策的一般过程。1、按阶段划分，一般经过以下几个阶段：(1)情报活动阶段——发现问题和确定目标。(2)设计活动阶段——拟定决策方案。(3)抉择活动阶段——选择最佳方案。2、按步骤划分，一般也可以概括为以下几个步骤：(1)决策问题的界定；(2)决策目标的确立；(3)决策方案的设计；(4)决策效果的测定；(5)决策方案的选择。 四、行政决策的原则和方法(增补)

(一)行政决策的原则。(1)目标性与系统性原则；(2)信息与预测原则；(3)可行与优化原则；(4)严密与明确原则；(5)时效性原则；(6)合法性原则。

(二)行政决策的方法。行政决策是一个方法序列。行政决策的方法举例：(1)信息收集方法；(2)决策方案设计方法；(3)决策方案的评估方法。

资料：政策分析研究中的定量分析法及技术的范围十分广泛，美国学者R.M.克朗在《系统分析和政策科学》一书中，对这些定量分析方法及技术进行了分类。他根据决策类型的不同将定量分析技术分为两类，即确定型的分析技术和随机分析技术，下面的表中介绍了与之相适应的政策模型、应用范围和基础知识。 确定型分析技术是指那些可用于只有一种势态，并在做出可接受的假定之后其变量、限制条件、不同的选择都是已知的、确定的，按一定的统计置信度可以预见的方法或技术。 确定型的定量模型、方法和技术 模型、工具或技术 线性规划 应用 解决在商业、交通、库存、建筑、后勤及网络中的配置、分配和优化问题 基础知识 计算机科学、敏感性分析、代数解法、单纯形表、经济学

排队论 规划管理技术 人或事物或事件的等待服务问题 生产和建设计划 蒙特.卡罗法、模拟、统计学 PERT(成本和时间)、CANTT图、网络分析(CPN)、决策树 马尔柯夫分析 对抗分析 质量保证 损益分析 销售经营、预测 商业、心理学、国防研究 工业、国防 资源分配 矩阵代数、经济学 博弈论 科学、技术 经济学、统计学 资料：随机分析技术是应用于不确定型或风险型决策的分析方法与技术。当存在一个以上的态势，并且需要估计和确定每一种可能的状态时，就要碰到随机模型问题。 随机定量模型、方法和技术 模型、工具或技术 动态规划 计算机模拟 随机库存率 随机模型 取样、回归、指数平滑 贝页斯定理 应用 在生产、配置活动中的多阶段决策 系统内部的相互作用 需求或提前时间时随机的情况 计算机系统转换的概率 大总体的问题解 条件概率下的预测、相关和因果分析 基础知识 计算机科学和概率论 计算机科学和蒙特.卡罗法 概率论和期望值统计量 矩阵代数、微积分 统计学和概率论 代数、概率论以及有关先验概率的知识 损益分析 决策树 资源分配 系统行为 经济学和统计学 代数和统计学 资料来源：R.M.克朗：《系统分析和政策科学》，北京商务印书馆1986年第83-84页 附录：行政决策案例

沈阳市2001年9月出台了一项政府令：如果因为行人违章而司机没有违章，则司机撞人不负任何责任。这就是被俗称了的撞了白撞。此举引起强烈反响，中央电视台几档节目皆有涉及。在广州，也曾一度讨论实行同类法规。以下提供6种说法，供大家参考：

1、交警说：在交通法规和设施的保障下，各类交通参与者都是平等的交通出行关系。车辆行人要各行其道，处理交通事故要以责论处，这是我国各交通法规中明确规定的原则。这之所以引起反响，说明了一个法与情的关系问题。但它是不公正的。这项措施出台后，交通事故大量下降，取得了很好的社会效果。

2、司机说：早就应这样干了。做司机的不怕红绿灯，最怕路上老是有人。行人可能不知道有的司机为了他们，连命都搭上了。再说，撞了白撞的目的是让人注意交通规则，实现车速的提高，而不是让司机到处撞人。

3、步行者说：现在总是把塞车的原因归结到我们行人身上，总以为是行人乱闯马路才造成塞车，我认为不是行人问题，而是路口设计不合理。即使是行人不遵守交通规则，也是逼良为娼。你司机把原来属于我的时间和路都占了，到头来还说我不守规矩，要把我撞死，简直是簧天下之大谬。

4、观察家说：在我国，在处理“公平与效率”问题上，多是社会弱势阶层先付出牺牲。在现代社会中，无论什么法令法规，其本意都不能少了两条：有助于城市经济的发展；同时让广大市民阶层满意，而不是让他们惊恐。

5、法学家说：民法通则123条明确规定，“从事高空、高压……高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”由民意机关制定的这一法律体现了法律的理性。立法者在此强调救助弱者，平衡各方利益的理性被执法者修改，成为了弱者迁就强者。立法的理性被司法和执法的非理性所修改，导致法律的公平和正义不能实现，在我国有太多的个案。

6、外商说：在加拿大，行人在路上永远拥有第一权利，这是法律，每个司机在拿驾驶执照前都必须知道这一点。只要是司机撞了人，就得负全部责任，只有一种例外，就是司机有足够的证据证明被撞的行人是自杀。分析责任是撞车时才会干的事。 对沈阳市政府的这一决策，试作评析。 思考题：

1、行政决策在行政管理中的地位和作用

2、行政决策的基本特征 3、行政决策的主要模式 4、行政决策的一般过程 5、行政决策的基本方法

第八章 行政实施

学习本章重点掌握：行政实施的意义；行政指挥的条件；行政沟通的类型；行政控制的类型；行政协调的意义。 一、行政实施概述

(一)行政实施的意义。1、行政实施的概念。行政实施是从行政决策一经形成或最后批准时起，行政机关及其工作人员贯彻决策、实现决策的全部活动或整个过程。行政实施的特点：(1)行政实施具有从属性，或称为目的性。行政实施的整个过程和一切活动都是在实现某种决策，必须严格服从决策的目标，是一种目的很强的活动。(2)行政实施具有经常性。(3)行政实施具有连续性。(4)行政实施带有时效性。(5)行政实施具有灵活性。(6)行政实施具有层次性。2、行政实施的地位和作用。(1)行政任务的最终完成，归根结底在于对政策具体贯彻实施得如何，任务完成的好，还要靠行政实施的效果来作出判断。(2)在全部行政管理工作中，最实际、最经常、最具体的活动就是行政实施。可见，行政实施在行政管理中是非常重要的。

(二)影响行政实施的因素。1、行政任务方面的影响因素。任务的重要性和复杂性不同，轻重缓急、难易程度不同，所需的人财物数量不同，受到的阻力也就不同。2、行政实施主体方面的影响因素。行政实施主体包括行政机关及其领导者和行政执行人员，机构设置和力量配备是否合理，都会影响行政实施。3、行政实施客体的影响因素。群众的文化程度、知识水平、政策水平、承受能力等，都会影响行政实施。4、行政环境方面的影响因素。包括自然、文化、经济技术、政治和工作环境等。

(三)行政实施的步骤与环节。1、行政实施的准备阶段。包括：(1)法律准备；(2)组织准备；(3)思想准备；(4)物质准备；(5)技术准备，技术问题既属于物质准备又不完全是物质准备可以解决的。2、实质性工作阶段。其主要功能性环节有：指挥、沟通、控制和协调。 二、行政指挥

(一)行政指挥的作用。行政指挥是行政实施的主要环节之一，是领导作用在行政实施过程中的直接体现。具体说，它是行政领导在执行政策过程中，按照既定的目标和计划，对下属和群众所进行的动员和指导活动。行政指挥具有重要的作用：(1)现代社会当中的联合劳动、互相依赖的工作过程，正在取代各个人的独立活动，工作协作日益复杂，唯有高度统一的指挥，才能使行政目标得以迅速地实现。(2)在准备工作就绪的情况下，唯有行政指挥，才能把行政管理从静态推向动态，从观念变为行动。指挥可以被看作行政实施的发动机。(3)有效的行政指挥可以使各种行政管理资源得以充分利用，尤其是人力资源。

(二)指挥者必须具备的条件。1、足够的权威基础。权威基础的第一个要件是权力；第二个要件是威望和影响力。2、运用权威的能力。权威基础相同的人进行指挥所带来的效果也会有很大差别。指挥者应具备的能力包括：(1)敢于指挥；(2)善于指挥；(3)精于指挥。 (三)行政指挥的方式。1、口头指挥；2、书面指挥；3、会议指挥。 三、行政沟通

(一)行政沟通的意义和作用。行政沟通是在行政管理活动中，行政机构之间或行政机构与各有关方面之间所作的信息上的传递与联系。行政沟通应当是双向的，信息发出后，只有接受者作出了反应，才能构成一个完成的行政沟通过程。行政沟通的作用表现在：信息交流；行政传递；信息联系；信息反馈。通过有效的行政沟通，可以保证在行政实施过程中统一指挥、统一行动，增强行政组织对外部环境的应变能力，从而实现高效率的管理。

(二)行政沟通的构成类型。行政沟通的构成类型大致有三种分析方法：1、行政沟通的线路结构。可分为：(1)正式沟通；(2)非正式沟通。2、行政沟通的方向。可分为：(1)向下的沟通；(2)向上的沟通；(3)水平的沟通。3、行政沟通的方法。可分为：(1)口头的沟通；(2)书面的沟通；(3)多媒体沟通；(4)其他沟通。

(三)行政沟通关系的处理。1、行政沟通的关系模式。行政沟通在实践中相当复杂，往往是多种类型的综合体。这些综合体的双方，有时是单向的沟通关系，有时是双向的沟通关系；有时是直接的沟通关系，有时是间接的沟通关系。但主要有三种：(1)树形沟通关系，即每个人只和一人单向沟通，如A分别与BCD沟通，但BCD之间无沟通关系。(2)星形沟通关系，即每个人只与相邻左右两人沟通。(3)轮形沟通关系，即每个人都与单位内其他所有的人沟通。2、行政沟通中应注意的问题。任何形式的沟通，其目的都是在追求无误率、速度和满意率的最佳效果。但是在行政沟通中，也往往会出现沟通效果不佳的情况，主要的障碍是沟通的中断或者失真。中断是信息的停滞或残缺，失真是信息的扭曲、错误或虚假。沟通中断主要是沟通网络不健全或运转不灵而产生的，克服的办法是从组织体系上解决问题。信息失真的原因就不那么简单，往往比较复杂。现实生活中曾经出现过的假大空作风和报喜不报忧的欺上瞒下的手段，给行政管理活动带来极大的危害。为增强行政沟通的效果，美国管理学会曾经提出“良好沟通的十戒”(P311)。 四、行政控制

(一)行政控制的涵义。行政控制指的是行政领导者和工作人员为了掌握所辖领域内工作的局势和进程，使行政向前推进，调动所属成员上下一心地努力完成任务所采取的措施。行政控制的前提是计划，并要有组织机构作保证。行政控制的过程一般包括三个步骤：第一步是确定标准，第二步是衡量工作成效，第三步是纠正实际情况中偏离标准和计划的误差。

(二)行政控制的种类。分为三大类：1、预先控制，即在计划实施的准备阶段就加以控制，以保证将来实际结果能达到计划要求，尽量减少偏差。2、过程控制，即在实施计划过程中，直接对计划执行进行观察、检查并纠正偏差。现场控制是过程控制的一种最常见的形式，它一般是由第一线的管理人员负主要责任，亲临现场，亲自进行观察、判断、检查，并督促各种操作，发现偏差及时纠正。3、成果控制，即反馈控制，亦称事后控制，这种控制是针对最终成果的，它是在行为完成后进行的窥视，尽力去检查是否按期待的方式发生，衡量最终成果是否有偏差。成果控制主要不是为了保证现行决策的圆满执行，而是为了有利于下一个环节的工作得以顺利开展。

(三)行政控制的方法。行政控制的方式大致有两种，即上下对立的控制方式和上下协调的控制方式。前者是以力服人，采用管卡压等手段，后者是以德服人、以理服人。要有效地进行行政控制，首先必须统一认识，统一思想。进行行政控制，领导者与管理者必须注意两个基本问题：其一，是例外原则问题，指的是领导者为避免陷入事务堆中，亦应尽可能把权限委让给下级管理者或助理管理人员，自己只保留例外事项的决定权和控制权。其二，是关键性原则问题，领导者和主管人员在注意例外原则的同时，还必须把它与控制关键性问题的原则结合起来，把主要注意力放在绩效评估时起关键性作用的那些问题上。 五、行政协调

(一)行政协调的涵义。所谓行政协调，就是为了有效地实现行政的总目标，把各项行政管理活动加以调节，引导各行政机关之间和国家工作人员之间分工协作、互相配合，同步地、和谐地完成任务和工作。重大的行政决策往往不是哪一个单位能够单独实现的，而是需要很多单位共同参加进来，这样就需要行政协调。在这里，行政协调与行政控制是有区别的。行政控制是针对行政活动中计划的实施与计划的标准之间差异或背离现象而采取纠正或克服的行动；行政协调则是强调在各个行政组织或部门之间的和谐化、合理化，其目的是为了获得一致的关系，进而达成行政目的。就行政协调与行政沟通的关系看，行政沟通可以说是行政协调的手段，而行政协调则可以看作是行政沟通的结果。从范围上说，行政协调有广义和狭义之分。广义的行政协调不仅包括行政组织内部的协调，而且包括外部的协调；狭义的行政协调专指行政组织内部纵横各方面的协调。就一个具体单位来讲，其行政协调的范围大致是：(1)本单位内的协调；(2)上下级单位的协调；(3)与其他单位的协调。

(二)行政协调的作用。行政协调的主要目的和根本作用是要解决各个部门和人员之间所发生的矛盾和冲突。行政协调的作用表现在：(1)使各行政部门和行政人员之间在工作上的密切配合，和谐一致，避免内耗和幻想冲突，从而达到政通人和。(2)消除各部门在人力、物力、财力和时间上的浪费。(3)将分散的力量集中起来，使每个单位每个个人的个别努力成为集体努力，单位的行动成为合作的行动，做到众人拾柴火炎高。(4)使每个部门职责分明，每个工作人员克尽职守，便于行政管理活动的有序化进行。总之，行政协调可以防止各自为政的现象，加强行政组织内部的向心力，增强行政组织与外部环境的适应力，从而顺利完成任务。

(三)行政协调的原则和方法。1、行政协调的原则：(1)出发点的整体原则；(2)计划的周密原则；(3)领导者的自觉原则；(4)工作人员的参与原则；(5)沟通渠道畅通原则；(6)内外关系的动态原则。2、行政协调的主要方法：(1)会议协调；(2)组织协调，通过在各机关之间成立组织，由各有关单位派代表组成小组或委员会，并成立联合的办公机构，以加强联系和协调工作；(3)信息协调；(4)网络协调。

思考题： 1、行政实施的意义 2、行政指挥需要的条件

3、行政沟通的类型，克服行政沟通中的信息失真现象 4、行政控制的类型

5、行政协调在行政管理过程中的意义

第九章 行政方法

学习本章重点掌握：行政程序的涵义与特性；行政工作程序化的内容和意义；行政程序简化及其步骤；以事为中心的行政管理方法和人本主义的行政管理方法；目标管理和岗位责任制比较；中国政府上网工程评价。 一、行政程序

(一)行政程序的涵义。1、行政程序。即依照时间将每项行政管理活动的整个进程划分为若干例行性的次序、步骤与环节，以协调和促进某项行政工作的完成的一种行政管理方法。其中有两个要点：一是规范人们行政管理行为的规程；二是在时间上的先后次序。行政程序对于行政主体来说就是工作的步骤与次序，对于行政客体来说就是办事手续。理解行政程序，还必须把它与行政法律关系上所说的“行政正当程序”区别开来。在美国等西方国家，为了保障公民权利和经济利益不受损害，便擷取司法程序的精华使之适用于行政情况的特性，这种经过发展的程序条件，被称为法律上的行政正当程序，其基本条件是通告、审问、公证和复审。许多国家的行政程序法就规定了这方

面的内容。行政管理中的行政程序则是政府为完成其职能所采取的工作方法，其要件包括办公制度、会议制度、审批制度、办事制度、办事时效、公文运行规则以及监督制度等。2、行政程序的特性。行政程序从不同角度，可以划分为若干类型。按照其重要性的程度，可分为手续性程序和决定性程序；按照其出现的概率，可分为常规性程序和特殊性程序；按照其对象，可分为内部程序和外部程序；按照其特定的内容，可分为人事程序、财物程序、机关事务程序等等。行政程序存在许多共同特点：(1)合理性；(2)有序性；(3)例行性；(4)稳定性；(5)适应性；(6)系统性。3、行政规则与行政程序虽然都是行政章程，但行政规则是要求根据具体的情况规定行政活动的作为和不作为，而不规定时间顺序；行政程序则规定的是某项行政工作所应该做到的，同时还有极其严格的时间次序。

(二)行政工作的程序化。1、行政工作程序化的内容。行政工作的程序化，就是使任何行政工作都要有一定的程序，并按照既定的规程和时序去进行工作。行政工作程序化包括掌握和运用资料、编制行政程序、行政程序分析、行政程序操作、行政程序检查等内容。行政工作程序化的关键是编制、设计行政程序。行政程序的目的是为了操作，所以，行政程序操作是实现行政工作程序化的主要内容。2、行政工作程序化的意义和作用。(1)有助于行政管理的科学化；(2)是行政管理制度化的重要组成部分；(3)是行政管理高效化的保证；(4)是考察一个行政机构工作好坏的标志。

(三)行政程序的简化。行政程序本身不是目的，而是实现目的的手段。然而，在实践中往往出现本末倒置的现象，即以行政程序取代行政目标。目标取代表现为极度僵化的办事作风，机械地坚持原则，过分注重形式和常规，导致大量外来信息汇编的长期耽搁或滞后，其结果反倒贻误了行政计划的实现。目标取代有时也表现为文牍主义。克服文牍主义首先必须准确理解行政程序的内容和特点，特别是要弄清行政程序稳定与适应性之间的关系。克服文牍主义的关键是如何保持稳定性与适应性之间的平衡。其中一个至关重要的问题是要不断改进和优化行政程序，行政程序的简化是核心内容。

行政程序简化是从工业管理中的工作简化得来的。工作简化所通过程序的变更或工作方法的改进，以较简捷的流程取得较高的工作效率。后来，在工作简化的基础上，发展起行政程序简化的理论。行政程序简化包括以下步骤：(1)选定准备进行研究的工作，被选定的工作应具有一定的社会价值。(2)以直接观察的方法，收集记录选定研究工作的全部事实。(3)认真分析记录的事实，即以客观和科学的态度，对程序图上的记录进行严格的检查，对工作的理由和目的、地点和时间、人员与方法等进行严格的检查。(4)全盘考虑现行的工作情况，在研讨的基础上加以改进完善，以寻求最佳的工作程序。(5)衡量各步骤的工作量，认真计算标准工作时间，以确定工作进度。(6)最后是对新的工作程序进行科学操作。 二、行政计划

国家公共管理的发展以及现代科技、国防等领域的重大工程项目建设的进行，都需要运用严格的计划管理，行政计划方式的研究因此成为了解现代政府运行过程的一个重要环节。

(一)行政计划的概念。计划是未来的行动方案。它有三个主要特征：(1)它必须与未来有关；(2)它必须与行动有关；(3)必须有某个机构负责促进这种未来行动，即有一个具体的计划管理机构。计划工作则指制定这种方案的过程。行政计划是计划的一种主要形式，它是国家行政机关依据法律或其他有关规定，为了实现一定的社会目标或为实现这些社会目标准备条件，所制定的行动方案，这种方案一经制定，便具有法律效力，成为某个特定领域的政府活动的根据和准则。

一个完整的行政计划，一般由以下要素构成：(1)计划目标：计划目标是行政计划的灵魂，行政计划就是为了达成各种各样的双重目标定制定的。(2)计划主体：包括计划的制定和执行主体。(3)地理区域：一个地区的或全国性的，甚或是国际性的。(4)详细程度：行政计划可以制定得很详细，也可以笼统地规定一些原则，具体取决于计划目标的要求。(5)达成计划的手段：即方式或途径。(6)计划期限。(7)权力分布：这个因素是指各级政府组织分担计划规定和执行的责任程度。(8)成本和收益：行政计划的成本可以表现为各种形式，如计划管理机构的活动经费，为实现目标所要动用的人财物力等；收益则表现为一定的经济增长、社会发展或某个工程的完成建设等等。计划的完整性是计划实现的可靠性和计划有效性的保证。

(二)行政计划的编制过程。逻辑上的行政计划编制过程大致包括以下几个基本环节：(1)确定目标；(2)调查研究；(3)资料分析；(4)计划方案的拟订和评价；(5)方案的选择；(6)计划执行过程的反馈和计划的修正。

(三)行政计划编制的技术方法。编制计划，除了有明确的目标、科学的指导原则和编制程序以外，运用科学的方法是关键因素。(1)综合平衡法，所谓综合平衡，是指国民经济全局的平衡，而不是指单项的、局部的平衡，但它必须以单项平衡和局部平衡作为补充，才能保证其正确性。(2)规划-计划-预算系统，这种系统简称PPBS系统，是通过规划把编制计划和预算工作综合起来进行系统管理的一种方法。(3)行政计划评审技术。(4)关键线路法。 三、行政基本方法

行政基本方法系一定的行政组织或行政人员，为了完成行政任务而在开展行政工作时所普遍采取的措施、办法和手段。行政基本方法是达成行政目标的途径，是行政主体作用于客体的桥梁，是行政思想转换为行政实践的中介。 (一)强制性行政方法。1、指令方法；2、法律方法；3、经济方法。

(二)诱导性行政方法。诱导性行政方法是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过利用非强制手段使机关工作人员和广大群众自

觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动。其特点是通过政府和管理者的循循善诱及谆谆教导，使人们自觉地、主动地、积极地、和谐地去行动。1、思想教育方法。2、行为激励方法：目标激励，奖励激励，竞争激励，反激励。

(三)参与管理方法。参与管理方法是通过由下级行政主体或行政客体参加管理和决策来提高人们的积极性和管理效率的一种行政管理方法。参与管理方法分为宏观的、中观的和微观的等不同层次。宏观意义上的参与管理是政治民主的一个重要内容。中观意义上的参与管理是行政机关工作的一种方法，即行政人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。行政机关参与管理的主要途径有：(1)团体决策；(2)咨询制度；(3)建议制度；(4)来信来访制度；(5)其他途径。 宏观意义上的、中观意义上的和微观意义上的参与管理方法，都体现了民主管理思想主要的和根本的内容。其积极意义表现在：(1)可以满足人们的认同感、责任感和成就感，从而激发起工作的主动性和创造性；(2)由于集中了大家的正确意见，可以有效地避免决策和决定的片面性；(3)使行政领导者与被领导者之间建立起一种合作关系，在同志式的民主气氛中，大家互相支持，团结友爱，齐心协力去完成任务；(4)可以维持人事安定，严肃劳动纪律，形成心情舒畅、蓬勃向上的气氛。

(四)行政责任方法。行政责任方法是现代行政管理当中的一种综合性管理方法，它用行政体制中职权划分的机制将组织中的目标与人事中的职位有机结合起来，从而使行政工作中的职权责利诸要素一致起来。行政责任方法的本质内容是权力与责任的关系。行政责任方法带有浓厚的中国色彩。行政责任制包括机关责任制与岗位责任制两个方面：机关责任制的实质是要有效地解决各级政府机关上下左右间的工作关系；岗位责任制则着意揭示行政机关中各个岗位自身的特殊要求，以有效解决各岗位相互之间的工作关系。近年来，我国许多政府机关把行政目标管理与行政责任制结合起来。 四、行政技术

行政技术是偏重于技术的行政管理方法，这与行政基本方法偏重于人是不同的。行政技术较之行政基本方法更为具体，它主要是指行政方法当中运用自然科学与工程科学方面的技术，并逐步实现量化的那部分。现代行政管理方法的技术化趋势与日剧增，现代行政技术种类也日益增多。其中比较常见的几种有：

(一)系统工程。1、系统工程的概念与由来。(1)系统工程的概念。系统工程是一种高度综合的管理技术。行政管理系统工程是从系统论的观点出发，运用现代自然科学和社会科学中的有关思想理论，对整个行政管理系统的构成要素、组织结构、信息交换和反馈控制等功能，进行综合分析、设计、实验、实施，以及最大限度地发挥人财物的作用，以实现行政管理系统的整体优化。(2)系统工程的由来。是社会化大生产发展到一定水平而要求管理现代化的产物。2、系统工程的建立。其建立的技术基础：(1)最优化的理论和方法；(2)系统分析；(3)数控技术。

(二)电脑信息技术。1、社会计算机化。2、政府上网。如果说政府信息化是社会信息化基础的话，那么政府上网可以说是政府信息化的基础。所谓政府上网，指的是各级各地政府部门利用因特网等相关计算机通讯技术，在因特网上建立正式站点，推动政府办公自动化与政府网上便民服务，实现政府在政治、经济和社会生活诸多领域的公共管理和公共服务职能。通过政府上网，行政沟通水平可以大大提高，国家政策信息发布、行政客体对于主体的反馈都会更加便利。通过政府上网，政务公开原则可以得到更好的贯彻，政府与人民之间的关系也可以得到改善。3、管理信息系统。行政管理要通过实施各种功能，合理地运用人财物等资源，以充分发挥其效益来达到行政总体目标，而这些资源在很大程度上来说主要是通过信息进行管理的。管理信息系统便是如此产生的。它指的是使用电子计算机管理功能和控制功能的数据处理系统。

(三)PDCA循环技术。PDCA循环技术又称“戴明循环”技术，是对制定和实现计划的循环过程进行控制的技术，属于全面质量管理的基本方法，称其为“戴明循环”是因为它是由美国统计学家戴明首先提出来的。PDCA循环包括四个阶段、八个步骤。四个阶段就是效应控制系统运转所经历的计划、实施、检查和处置四个阶段的周而复始的循环，其中计划阶段是先导，是管理系统的各类目标，是整个循环成败的关键；实施阶段是循环的主体部分；检查阶段是控制、把关；处置阶段是进行评价，总结提高，是循环的自我完善。八个步骤包括：(1)提出问题，收集资料；(2)用已掌握资料，进行调查分析和预测，确定目标；(3)按已确定的目标进行平衡，找出影响大的原因；(4)研究解决问题的措施，编制实施计划；(5)按计划方案和实施计划进行组织工作，将分工、时间、数量和质量要求落实到部门与人员，来执行计划；(6)检查与了解实施情况与效果，建立原始记录和统计资料，并进行统计分析；(7)对执行中发生的问题提出解决方法，并为防止再度发生而采取巩固措施；(8)提出尚未解决的问题，并提出对下一阶段计划的改进意见。

PDCA循环 阶段 P D

步骤 1、找出存在的问题 2、分析产生问题的原因 3、找出影响大的原因 4、研究措施，制定计划 5、执行措施 具体技术手段和方法 排列图、直方图、控制图等 因果图等 排列图、相关图等 制订对策表 严格按计划执行、落实措施 C A 6、调查效果 7、巩固措施 8、提出尚未解决的问题 排列图、直方图、控制图等 标准化、制定作业标准、检查标准规则等 反映到下一个计划，再从步骤1开始 资料来源：中国管理现代化研究会编：《管理现代化研究和实用教材》第601页。 采用PDCA技术，必须注意几个问题。首先是遵循PDCA的工作过程，不超越阶段，也不能止步不前。其次，是一个循环结束后，就开始第二个循环，将第一个循环中没有解决或解决不够完善的问题，通过下一次的循环来解决，经过反复循环不断提高。再次，PDCA循环要在行政机关中形成一个体系，把所有部门、所有人员都组织起来，形成不同层次的PDCA循环体系。最后，必须说明的是，PDCA循环技术需要广泛地、灵活地运用统计方法，一切都要有数量依据，由数据说话。 (四)ABC重点管理法。(略) 思考题：

1、行政程序的涵义与特性 2、行政工作程序化的内容和意义 3、行政程序简化及其步骤

4、试论述以事为中心的行政管理方法和人本主义的行政管理方法 5、试比较目标管理和岗位责任制 6、试评价中国政府上网工程

第十章 行政效率

学习本章重点掌握：行政效率的涵义和类型；行政效率在行政管理中的地位；绩效评估的作用和意义；行政效率测定的主要方法。 一、行政效率概述

(一)行政效率的涵义。效率最初是电学和机械学中所使用的概念，指的是产出的能量或功与投入和消耗的能量的比值或比率。后来，效率这一概念被引入到社会活动中，泛指社会活动所取得的结果和所消耗的劳动量的比率。行政效率具有特定的涵义，指的是国家行政机关及其工作人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。

效率概念的界定既是一个理论问题，也是一个实践问题。从理论层面看，行政管理活动的直接产出和最终社会效果之间的关系是十分复杂的。因为，行政活动的最终社会效果较其直接产出而言具有明显的时间上的滞后性和评估的复杂性；对许多行政机构而言，其行政活动的产出是直接的，而产出的最终社会效果只能间接地反映出来；国家行政管理是一项庞大的社会工程，某一行政目标的实现有赖于整个行政系统，或者至少一个子系统的整体努力，而一个子系统行政活动的社会效果，又是它的各个“细胞”(即子系统内各个具体的行政单位)的产出的综合反映。这也就是说，产出具有局部性，是各个行政“细胞”的功效的展示；社会效益具有整体性，是一个行政子系统的功效的整体展示。从实践层面看，行政效率的狭义界定更有利于管理操作。由于行政活动的最终社会效果与其直接产出相比具有滞后性、间接性和整体性，效率和效益测定必然存在理论框架、运用范围、分析模型、应用技术与方法上的差别。把效率和效益在概念上区别开来，也就承认了这些差别，有利于在操作中因事制宜，灵活运用。 (二)行政效率的类型

1、微观效率和宏观效率。微观行政效率可以用特定政府机构或公共组织提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本来解释。微观行政效率即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入之间的比率。宏观行政效率可以用不同国家中不同的制度安排所引起的总体发展速度来解释。其中，制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系，政府与社会的关系及其政府结构和不同政府部门的职能分工等；总体发展速度既包括经济增长率，又包括文化、教育、社会道德水平等方面的社会发展速度。

2、技术效率与配置效率。技术效率：导致无效率的一个主要原因是投入未得到充分利用，因而在投入为定值时，产出未达到最大可产出值。这种无效率称为技术无效率。换言之，技术效率关注的是各项投入是否得到充分有效的利用。配置效率：导致无效率的第二个原因是多种投入要素未调整到最佳比例，由此引起的无效率称为配置无效率。配置无效率亦称为价格无效率。因为在确定最佳投入比例时，每一单项投入的价格(即投入成本)是一个重要的考虑因素。配置效率关注的是各项投入是否达到最佳组合或最佳比例。提高技术效率(降低技术无效率)的方法是充分利用资源提高产出，而提高配置效率(降低配置无效率)主要靠调整投入要素之间的比例。只有当技术效率和配置效率都达到较高的程度时，才可以说某个单位的工作具有高效率。

3、静态效率与动态效率。静态效率关注的是，在特定时点上能否有效利用资源进行管理和提高服务。测定静态效率即测定特定时点上投入和产出之间的比率。动态效率指在不增加投入的条件下，在一定时期内提高管理、服务的能力和水平，即投入产出比率在一定时期的变动率。

4、组织效率与个人效率。个人效率指特定行政人员在履行职责过程中所体现的时效、办事速度等。组织效率指特定的行政单位从事

行政管理活动和提高公共服务的时效、办事速度、投入产出比率等。在行政管理实践中，个别或少数行政人员的高效率并不一定带来整个行政组织的高效率，而低效率的行政组织并不意味着每个行政人员都是低效率者。

(三)行政效率在行政管理中的地位。1、行政效率是衡量整个行政管理活动的重要标准。2、行政效率高有助于建立政府与社会之间的良性关系。3、行政效率高低关系到我国的现代化进程。4、行政效率是行政管理学研究的主题。 二、行政效率研究的历史与现状(略) 三、绩效评估的作用和意义

由于效率是绩效的构成要素之一，效率测定就成为绩效评估的一个组成部分。

(一)绩效评估意义的负面阐释。经济学家沃尔夫认为，不进行绩效测定或测定不精确，会导致几种消极后果：1、公共物品的过渡供给，成本上升和浪费。2、鼓励官僚的预算最大化倾向。3、导致公共机构内部的私人目标。 (二)绩效评估意义的正面阐释

1、绩效评估体现了公共管理的新思维。进行评估为公共管理新思维提供了有力的支持。(1)绩效评估与市场模式。传统行政管理模式的基础是政府对公共事务的垄断，现代管理模式则强调市场机制和个人选择。市场机制主要是竞争机制。科学的绩效评估对公共管理“市场模式”的作用在于：帮助高层决策者根据时期绩效水平选择理想的公共服务提供者；帮助决策者对合同实施情况进行严密的监督和控制；提供各个公共服务机构绩效方面的信息，引导公众做出正确的选择；在公共部门内部形成浓厚的竞争意识，提高服务质量和工作效率。(2)绩效评估与分权化改革。传统的行政模式主要特征是高度集中。现代行政管理的新范式则是“分权的政府：从等级制到参与和协作。”(参见盖.彼得斯：《政府管理与公共服务新思维》，载《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版)。政府内部的分权化改革实现了上下级关系由直接隶属关系的契约关系的转变，上级对下级的控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变。因此绩效评估是分权化改革的迫切要求，又是分权化改革得以顺利实施的技术保证。(3)绩效评估与结果为本的管理。传统行政管理模式“注重的是投入，而不是结果”，而现代政府则是以结果为本的“讲究效果的政府”。讲究效果的前提是对效果进行科学测定，现代政府要取得效果，就必须对效果进行科学的量度。

2、绩效评估是提高绩效的有效工具。现代政府管理的核心问题是提高绩效，测定是绩效管理的一个关键环节。在公共部门管理中，绩效评估具有计划辅助、监控支持、报告、政策评价和激励等多项功能，对政府绩效的提高具有重要意义。

3、绩效评估有助于提高政府的政治合法性。绩效评估是向公众展示工作绩效的机会，展示绩效状况，能推动公众对政府的监督，能帮助政府提高信誉。因为绩效评估的实质是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开。提高公众对政府的支持，就是提高其合法性。

四、公共部门绩效评估的实践

(一)公共部门的特点和绩效评估的困难。1、公共部门的垄断性。公共部门的显著特点是其产出的非市场性质即垄断性。这种垄断性是由规模经济、公共服务的非盈利性等原因造成的。从而导致了信息的垄断和制定评价标准的困难等。2、公共部门的目标多元性和目标弹性。公共部门的目标多元性主要表现在没有一个统帅各项具体目标的总目标；目标弹性即软目标，表述抽象笼统且难以量化为硬性指标。这都带来绩效评估的困难。3、公共部门产出的特征。产出多为无形产品；产品的中间性质；最终产品的非商品性。4、公共部门生产过程的特点。劳动密集型特征；生产技术的不确定性。5、公共管理环境的特点。公共服务不是公共部门的单向性活动，而是在与社会和公众的互动过程中实现的。这种互动具有相当的复杂性、动态性、多样性和差异性。它要求公共管理有相当的灵活性和管理手段的适应性，这使得标准化很难实现。

(二)公共组织进行评估的研究与实践。 (三)绩效管理与绩效评估(增补)

绩效管理产生于80年代后期，它是在业绩分等、目标管理、业绩评价基础上发展起来的。业绩分等的不足是自上而下，会流于形式；目标管理则存在官僚方式和集中化、过于重视短期目标、目标缺乏灵活性等；业绩评价主要是对过去表现的奖惩，而不是面向未来的管理。绩效管理与它们有相通之处，如强调目标的重要性；根据目标对绩效进行评价；目标确立和评估中用大致相似的技术等。但又有不同。(1)绩效管理融入日常管理活动，不是一年一度的检查评比；(2)绩效管理以使命、战略和价值的明确化为前提；(3)是以共识为基础的契约管理；(4)是以发展为导向的管理，一个重要环节是对雇员的能力和素质进行分析，强调个人发展；用积极、正面的方法评价工作绩效；正确对待工作失误，“欢呼胜利，原谅失败”。

绩效管理大致包括绩效协议和绩效计划、持续性的绩效管理以及正式的绩效评估等几部分。

绩效评估是特定绩效管理的终点，又是一个周期的起点，起着承上启下的作用。绩效评估包括了个人和组织绩效评估两大类。这里主要谈谈组织绩效评估。组织绩效评估正被越来越多的国家采用，英国还被称为评估国。一个东西若不能测定，它就不存在。

绩效评估的作用：1、为现代行政管理理念的实施提供了有力支持。如公共服务社会化需要绩效评估；分权化改革；结果为本的管理，需要对结果做衡量来拨款。2、是提高政府绩效的有效工具。不能测定效果，就不能辨别成功还是失败，看不到成功就不能给予奖励，不

能奖励成功，就可能是在奖励失败(这很普遍)。3、有助于提高政府的政治合法性。展示成果能赢得公众的支持；展示绩效状况，能推动公众对政府的监督；能帮助提高政府的信誉。行政绩效评估面临许多困难，也可能有一些副作用，但许多事可以通过技术上的改进和完善解决的。

绩效评估需要注意的几个问题：1、管理目标的表述与量化；2、绩效评估信息系统的建立；3、绩效评估必须考虑环境因素；4、经济、效率、效益三者之间会有冲突，需要平衡三者之间的关系；5、要注意玩游戏的现象，及消极应付评估和施展手段的现象；6、注意绩效评估的副作用，如急功近利，只注重拟定绩效示标的工作；重视可以测定的东西，如我校的岗位津贴。

(四)行政领导绩效考评(增补)。1、领导绩效考评的含义及内容(对领导者领导效果的考评，对领导者工作效率进行考评，对领导者个人素质的考评)；2、领导绩效考评的标准(组织目标的实现程度，人际关系的和谐程度，领导者的个人品质)；3、领导绩效考评的原则(公平客观，实绩为主，认真严格，重视累考，考奖结合)(使用下表中的材料：中国公务员制度年度考核细则的考核内容)；4、领导绩效考评的方式方法(行政首长考核法：主观考核法，因素考核法；要素评分法；立体考核法；职责对照法；民意测验法；专家评估法；比较考评法)。

资料：中国公务员制度年度考核细则的考核内容 考核项目 涵盖目标 思想政治表现 职业道德 社会公德 组织纪律性 具体考核内容 ★思想政治上的心理与行方针、政策的态度；全心全意为人民服务的思想。 ★对职业的态度与行为表★遵守社会道德规范，在公邻居的态度和行为。 ★对待上级、组织的态度和行为：执行组织决议和领导指示，遵守政府及单位的各项纪律规定等。 政策理论水平 业务水平、开创能力 表达能力、分析能力 组织实施能力 ★掌握业务知识的程度和处理业务问题的能度；处理业务问题的熟练程度和实际水平等。 ★运用马克思主义基本理论分析和解决实际问题的能力。认识和理解党的路线、方针、政策★工作中表现出的改革、开拓精神和进取心。 住重点、有说服力的文章。 ★对事物的分析、判断等综合能力，提出指导性的建议。 ★工作中的计划、管理、组织、组织、控制等能力。组织落实、知人善任、关系协调，办好事情等。 ★按照职位和工作制度要求的出勤情况。 ★完成工作的速度和质量。能否按时、高质量地完成行政任务。 ★对待工作的认识，表现出的态度、责任心和努力程度。 资料来源：朱庆芳主编：《国家公务员考核实务》，经济出版社1994年版第25页。 五、行政效率测定的方法与技术

(一)效率测定的基本概念。1、效率测定的实施框架；2、效率示标(指示物、指示器)；3、成本函数和生产函数。

(二)行政效率测定的途径和方法。1、效率测定的传统方法：(1)效率评价的经验方法；(2)科学管理学派的测定方法；(3)资源投入进度监测法。2、工作荷载分析法，实际上是一种比较方法，即不同单位在工作荷载和结果方面的横向比较来确定各个单位的效率水平。3、要素分析法，即投入要素与结果要素转换率的分析，包括单要素分析和多要素综合分析两种类型。4、产出评估法，实质上是对行政管理和公共服务活动效果的评价过程。 六、如何提高行政效率(增补)

这是一个系统工程：1、转变政府职能；2、简政放权；3、加强对政府的绩效评估是提高行政绩效的重要途径；4、降低政府管理成本，加强财政、预算管理，是提高行政绩效的重要环节；5、加强行政法制建设，惩治腐败是提高行政效率的重要保证；6、运用现代管理手段，建设电子政府是提高行政绩效的重要保证；7、加强公共行政的教育和培训，提高公务员素质是提高行政效率的基础性工程。 思考题：

1、行政效率的涵义和类型； 2、行政效率在行政管理中的地位；

★完成工作的项目件数的多少。 ★完成任务或具体工作的结果的好坏优劣。 ★取得的成果、业绩对政府产生的经济效益和社会效益。 出勤率 工作效率 工作态度 工作数量 工作质量 工作贡献 德 能 勤 绩 为表现：对党的基本路线、力：掌握有关专业的理论知识、管理知识的程现：敬业精神、廉政勤政。 的自觉性。 众中的形象，对同事、家人、★工作中的口头、文字表达水平。能够撰写抓

3、绩效评估的作用和意义；

4、公共部门的特点及绩效评估的困难。 5、行政效率测定的主要方法 6、如何提高行政效率

第十一章 机关管理

学习本章重点掌握：机关管理的涵义与功能；机关管理的原则；机关管理现代化及其意义；机关环境管理的涵义及意义；机关物材管理；机关文书档案管理；机关办公制度和会议管理的内容及意义。 一、机关管理概述

(一)机关管理的涵义与功能。在行政管理中，机关泛指政府为实现其职能而组织的固定机构，即行政组织，而在本章中它特指办公地点，是组织的工作人员处理其日常工作的活动场所，是与外界人事或其他机关接洽公务的地方，并为该机关收发、汇集和典藏文件的所在地。机关有泛指和特指之分，机关管理也有广义和狭义之分。广义的机关管理是指利用科学方法，有计划、有效率、有技术地规划、管理、联系、协调和运用机关的组织、人员、经费和物材，作适时、适地、适人和适事的处理，以便提高行政效率，发展机关业务，完成机关的使命。狭义的机关管理是机关本身、即办公地点的管理，这包括合理地安排机关的办公处所，配置合适的设备，保持优美的工作环境，以及系统地处理公文和案卷。这些内容类似于后勤和秘书工作，其目的是使这些条件和办公地点符合工作人员的需要，从而提高行政效率，完成组织所要完成的任务。这种狭义的机关管理是本章所研究的对象，它属于技术性的知识和方法。

办公场所在它所管辖的范围内，具有特殊的功能：(1)具有发动的功能，是整个机关工作的发动机，使整个机关运转起来。(2)具有控制的功能，即协调、控制机关工作的开展。(3)具有代表的功能，即狭义的机关是泛指机关(行政组织)的代表，其意志、行为都代表一个行政组织。现在的办公场所，诸如办公厅、办公室也被公认为综合性的办事机构，在行政管理中具有重要作用。

(二)机关管理的特征及其意义。机关管理本身是一种不可或缺的行政活动。1特征。其显著特征有：(1)现代的行政业务大量增多和行政的专业化，使机关行政事务随之大量增多，机关管理因此需要具有更高的技术性和熟练性。(2)机关管理的内容与企业行政运营管理的内容和实际操作都具有共性。(3)机关管理本身并不是目的，而是实现目的的手段。(4)机关管理问题的中心是对大量、复杂多样的行政事务的管理，具有较强的连续性和稳定性。2、意义。(P382)机关管理不仅仅是从属于政府进行社会管理的行政活动，它在今天无论是规模上还是在技术上都发展到了很高的程度，支撑、维系着庞大的现代行政系统稳定、连续运行。机关管理是保证行政系统实现其最终目标，行政系统得以高效运营的重要条件；同时，机关管理的正常、有效运营也是测定现代行政官僚制组织确定的重要标志。

(三)机关管理的原则。1、依据客观规则运行的原则。官僚制组织中所有工作的开展都应遵循客观规定的规则、规章制度连续进行，严格机关办公制度以及办公秩序等的管理维持是这一原则得以实现的重要保证。2、资财公私分离的原则。官僚制组织及其成员为完成工作所必须的设施、设备、用具等资财，一切由办公地点提供，即管理者或办公人员的居住地点与办公地点、以及行政组织的所有物材与其成员所有的物材的明确分离和公私分明。3、文书主义的原则。对官僚制组织中的各种处理、指令，至少是最后的决定，应全部以文书的形式表示、记录、保存下来。现代行政的正常运营管理，离不开文书这一手段，这种管理职能也是通过文书才得以实现的。4、技能转移的原则。处理行政事务越来越需要相当熟练的技能，从事机关管理的行政人员必须掌握高度熟练的技能，才能适应行政特别是机关管理本身专业化、复杂化的要求。技能转移今天主要通过行政组织的技能培训，一是人向人的转移，包括有组织的培训和有熟练技能的机关管理人员的传授；二是人将技能向机械的转移。5、例外原则。将大量复杂的机关管理事务进行分解、规范化、标准化，作为管理者，除了将那些需要管理者来例外地、个别地判断决定和处理的行政事务保留在自己的手中外，其他事务可分担给部下来管理。6、相同事务集中管理的原则。7、机械化、自动化的原则。对大量繁杂而且日趋专业化的行政事务的处理，已不能象过去那样仅依赖笔和算盘，解决它的方法只有普及推广机械化，使机关管理向科学化、自动化方向发展。其中，机关现代化是指在机关管理中使用各种现代管理方法和先进技术手段，使办公厅(室)工作自动化和科学化，这主要涉及行政工具现代化、信息传递自动化、行政方法科学化和机关工作效率化。这四个方面，需要特别讨论的是自动化问题，办公自动化是一个综合系统，它涉及计算机、通信、文字处理、声音图象识别、数值计算、传真技术以及管理科学等方面的知识，具有强有力的计算功能、文字处理功能、信息查询功能、通信功能和管理辅佐决策的功能。 二、机关环境管理

(一)机关环境管理的涵义和意义。机关的自然因素和四周的影响因素，统称为机关的环境，前者主要包括人的五官所感知的光线、颜色、温度、空气和声音等自然环境因素，后者主要是指办公室的设计和布置与机关内各部门之间的工作流程的配合等空间环境因素。一般来说，办好公务，需要有适当的环境。

(二)机关的空间环境管理原则。机关的空间环境分外部空间环境和内部空间环境。机关的外部空间管理原则主要是指机关在选择地点时所应考虑的一些标准因素，其中包括：(1)地方宜清静；(2)有足够的面积；(3)位置适中；(4)考虑机关的特殊需要等。机关的内部空间管理主要是指机关的总体面积布局问题，即如何在提供充分空间或现有空间的前提下作最佳利用。这需要遵循以下三项原则：(1)发展有效而

成本低的工作流程；(2)允许弹性布置，以利于重新安排和未来扩展；(3)定期检查各方面的空间管理效果。

(三)机关的自然环境管理原则。机关的自然环境是人的耳目口鼻身这五官所感知的视觉环境、听觉环境和空气环境。(1)机关视觉环境的管理体现在三个方面：机关的各类物材与设备要整齐和洁净；机关办公室的墙壁、地板、天花板等表面的颜色要适宜；光线的选择要适度。(2)机关管理不能忽视听觉环境。(3)机关管理不能忽视空气环境。 三、机关物材管理

机关物材主要包括办公用具、办公设备、办公图籍等，是满足办公需要不可缺少的工具。

(一)机关物材采购。机关物材采购是政府采购的一部分，政府采购“是一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。”(见曹富国：《政府采购国际规范与实务》，企业管理出版社1998年版第8页)

(二)机关物材保管。机关物材的保管，主要是指物材的登记、收藏、使用费用的签认以及物材的盘点、交换和养护等，目的是保持物材的效能。

(三)机关物材使用。机关物材的使用，一般应遵循经济化、有效化、标准化和制度化的原则。 四、机关文书管理

(一)机关文书的涵义与作用。机关文书即公务文书，就是一般所说的公文，是各类公文的泛称。机关文书种类繁多，它作为传达贯彻政府方针和政策，发布法规、请示和答复问题、指示和接洽工作、报告情况和交流经验的一种重要工具，在行政管理中起着重要的作用。具体说来，文书有两种解释：一是指人们利用公文表达意图，进行联系，记述情况和作为根据的一种书面形式，有公务文书和私人文书两类。二是指机关中从事公文工作的人员。

(二)文书的处理与要求。机关文书的处理包括两个方面：一是发文处理；二是收文处理。发文的处理依次包括撰拟、审核、签发、文印、校对、封发和归卷等程序。收文的处理一般包括签收登记、分发、拟办、承办、催办、清退和归卷等内容。

(三)文书的立卷。文书立卷就是要按一定的原则把纷繁零散的文书材料整理成系统有序的分类案卷，以此方便有关人员的查找和使用，同时为有价值的文书资料的存档做好准备。 五、机关档案管理

(一)机关档案管理的涵义与作用。1、机关档案是行政活动的历史记录，是由机关文书按照一定规律保存起来的文书资料。因此，能成为档案的是那部分具有一定查考和利用价值的文书和资料，是有条件地转换而来的，也就是说，只有处理完毕后经过筛选、具有一定查考和利用价值的那部分文书及资料才能成为档案。它不仅为当前和将来的行政活动提供服务，还是国家的宝贵财富。2、档案在机关管理中具有重要作用。档案记录的是机关活动的历史，可以作为研究和处理问题的依据，具有真凭实据的作用；它作为第一手资料，对行政历史和现状的研究都有参考价值；它可以保持行政活动的连续性和稳定性，从而提高机关工作效率和质量。 (二)机关档案管理的原则。(1)档案管理要集中统一；(2)档案必须案卷完整。

(三)机关档案管理的内容。基本内容包括：收集、整理、鉴定、编目、装订、保管、提供各种服务和统计等。 六、机关日常工作制度和后勤管理

机关日常工作制度主要包括机关办公制度和会议管理两个方面的内容；后勤管理也是机关管理的一项重要内容。

(一)机关办公制度。机关办公制度是机关人员在日常工作中应该严格遵守的行为准则，它包括办公时间、办公秩序和考勤制度等。 (二)会议管理。会议是召集大家商讨问题的集会，它是一种有组织有目的的活动。会议不能不开；会议召开要简化；召开会议要做充分准备；会议进行要严格有序；会后要及时总结汇报、整理资料。

(三)机关的后勤管理。后勤是指后方对前方的一切供应工作。可以分为广义的后勤和狭义的后勤。广义的后勤包括机关管理的大部分内容，如环境管理、物材管理、档案管理和食宿交通等生活管理。狭义的后勤仅指与生活起居有关的问题，即保证机关运转的生活条件问题。这里仅研究后者即狭义的后勤管理。 思考题：

1、机关管理的涵义与功能 2、机关管理的原则 3、机关管理现代化及其意义 4、机关物材管理的原则

5、机关文书、档案管理的功能和作用 6、会议管理的一般内容及意义

第十二章 公共财政

学习本章重点掌握：公共财政的概念及其职能；国家预算的概念及其程序；财政支出的分类及原则；财政收入的特点与税收的原则；财政平衡与财政赤字。

一、公共财政的职能与国家预算

(一)公共财政的概念。公共财政是研究政府理财活动及其对资源配置和收入分配影响的一门学科。现代社会中所有的经济主体可以分为两类，即公共经济部门和私人经济部门。公共经济部门指政府，而私人经济部门主要指家庭和私有企业。与两类经济主体相对应产出两类产品，即公共产品和私人产品，这是社会产品中的两极产品。与私人产品相比，公共产品具有两个基本特征，即非排除性和非竞争性。公共产品的消费是共同的，其效用不能在不同消费者之间进行分割；而且公共产品一旦被提供出来，任何消费者对其的消费都不影响其他消费者以及整个社会的利益。(国防是典型的公共产品)。这种区别于私人产品，用于满足社会公共需要，具有非排除性和非竞争性的社会产品，即公共产品不可能通过市场来提供，只能由政府来提供。政府介入经济可以采取多种方式，如计划、法律、货币金融等，但公共财政指的只是政府的经济行为中与国家预算有关的那一部分。

(二)市场失灵与公共财政的职能。理论上可以证明，完全竞争的市场条件下，帕累托最优可以实现。所谓帕累托最优，是指经济运行达到高效率时，如果一种变化可以改善某些人的处境，同时对另外的任何人没有损害，侧这种变化是好事，而所有满足这一标准的改革都已经得到实施的社会状态就被称为“帕累托最优”。简单地说，帕累托最优状态就是一些人的环境改善不必以另外一些人的处境恶化为代价。但由于完全竞争状态只是一种理想，不能完全实现，而导致市场失灵。市场失灵的存在，使政府介入或干预经济有了必要性和合理性的依据。其中的财政手段，即通过国家预算下的财政收支活动来纠正市场失灵，是极其重要的手段之一。由此，公共财政具有了三大职能： 1、资源配置职能。资源配置就是理由有限的资源形成一定的资产组合、产业结构、技术结构以及地区结构等，以达到优化资源结构的目的。公共财政资源配置职能就是为了弥补市场失灵，由政府直接介入市场，通过自身的财政收支活动，主动干预资源流向，来提供满足公共需要的公共产品，最终实现全社会的最优效率状态。一般来说，政府可以通过财政支出和税收等财政手段进行资源配置。 2、收入分配职能。公共财政的分配职能，就是在一定程度上纠正由市场机制建立的分配格局，使之达到社会认为的“公平”和“公正”的分配格局。公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要求投入和产出相对称，可以由平等竞争条件下的等价交换来实现。但由于市场经济不能避免收入和财富的分配不公，这就涉及到了社会公平问题，因此需要政府来执行收入分配的职能。一般来说，为了改善收入分配不平等的状况，政府可采取的财政措施主要包括按照支付能力原则设计的税收制度和按照受益能力(条件)原则设计的转移支付制度，即政府可以通过征税强制性地把财富从那些应该减少收入的人手中收集起来，再通过各种补贴或失业救济金等制度，以货币或实物形式把这些财富转移给那些应该增加收入的人们。政府的转移支付是指不以取得商品或劳务为补偿而支付给个人的款项。

3、经济稳定发展职能。公共财政的经济稳定发展职能，是指政府运用财政政策，以实现经济稳定、持续发展的目的。经验证明，自由竞争的市场经济必然会出现经济的不稳定，因此需要政府的干预和调节，以消除经济中的过大波动，使之能够相对稳定地发展。经济发展并不仅仅指经济增长，经济发展的涵义比经济增长要广，它不仅意味着产出的增长，还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的良性变化。 (三)国家预算

1、国家预算的概念。政府的财政政策是通过财政收支来体现的，而政府的基本财政收支计划，就是我们通常所说的“国家预算”。国家预算是指具有法律规定和制度保证，经法定程序审核批准的国家财政收支计划，是国家财政实现计划管理的重要工具。作为政府的基本财政计划，国家预算反映着国家的财政收支状况。具体说来，财政收入反映着可供政府集中支配的财力的来源和规模，财政支出则反映着国家财力使用的方向和目标。同时，预算收支的对比还反映着国家财力的平衡状况。

2、国家预算的原则与构成。预算原则：(1)公开性；(2)可靠性；(3)完整性；(4)统一性；(5)年度性。预算构成：国家预算的构成是指国家预算的管理体系。中国国家预算的构成同国家政权结构和行政区划的形态密切相关。国家预算由中央预算与地方预算构成，地方预算由省、市、县和乡镇预算构成。原则上，一级政权相应建立一级预算。与中国的政权结构相适应，目前国家设立中央、省(自治权、直辖市)、设区的市(自治州、直辖市辖区)、县(自治县、不设区的市、市辖区、旗)、乡(民族乡、镇)五级预算。省及省以下预算为地方预算。图示如下：

中央预算 国家预算 地方预算 由中央各部门(含直属单位)组成的预算 省总 预算 直辖 市总 预算 县及不设区的市总预算 乡镇总预算 设区的市或自治州的总预算 区总预算 县及不设区的市和自治县总预算 乡及民族乡和镇总预算 自治 区总 预算 自治州及设区的市总预算 县及自治县和不设区的市总预算 乡及民族乡和镇总预算 中国的中央预算在国家预算中处于主导地位。

资料：美国联邦预算的构成。联邦政府预算是由收入和支出组合而成的联邦政府的整个财政结构。在通常的政治性讨论中，“预算”这一术语是指在一年伊始由总统提交给国会讨论的文件。从事前的意义上说，预算最好被理解为在一个确定的财政年度内政府活动的一个方案或计划。预算包括公共当局建议使用收入的各种活动；而作为预算的第二部分，它也包括得以获得收入的各种税收来源。但在美国，预算主要是政府支出而不是政府筹集收入的计划和方案。而从事后的意义上说，预算表明了实际发生的支出和实际征收的税收收入的记录，这个事后的预算概念能够帮助确定政府活动对经济的影响。但是，它仅仅是间接地确定了政府未来财政活动的方案，事前预算的解释对于政策制定这一目标更为适用。 资料来源：[美]詹姆斯.M.布坎南著《公共财政》中国财政经济出版社1991年版第174页。 3、国家预算的程序。预算编制是整个预算工作程序的开始；预算执行是整个预算工作程序的重要环节；预算调整是预算执行中一项重要的程序；决算是整个预算程序的总结和终结。

国家预算的编制原则。贯彻党和国家的路线、方针、政策的原则；正确、完整地反映经济活动的范围和方向的原则；以国民经济和社会发展计划为依据进行编制的原则；贯彻国家预算收支平衡的原则。

国家预算编制方法的选择(增补)。(1)单式预算，亦称“单一预算”，它把全部集中性预算收支加以汇集，集中反映在一个“预算平衡表”内；(2)复式预算，即把国家预算的全部收入、支出按预算收入的来源和支出的性质不同，分别编入两个或两个以上系列所形成的预算计划；(3)绩效预算，1949年开始推行，是运用企业成本分析预算所需要费用的一种预算制度，它强调对预算支出的效益考核；(4)计划设计预算，这是20世纪60年代的创新，是将目标的设计、计划的拟订与预算的筹编三者相结合而形成的一种预算制度，它以设计为中心，以分析为手段，以提高效率为目的；(5)零基预算，出现于20世纪70年代，它是是指财政收支计划指标的确定，只以社会经济的预算发展为依据，不考虑以前的财政收支状况。

国家预算编制的准备工作：(1)预计和分析本年度的预算执行情况；(2)拟定下年度预算收支控制指标；(3)颁发编制国家预算草案的指示和具体规定；(4)修订预算科目和预算表格。

资料：美国联邦政府的预算过程 在联邦政府，起点为部门的支出概算。在开春(一些部门甚至更早一些)，预算官员在与部门领导协商后，便要求各局长和其他主管做出他们下一财政年度的支出概算。从4月到6月，行政管理与预算局进行其春季计划检查以便为即将来临的预算制定政策。在经过总统批准后，将批准信件送到各部门，说明设想，以指导他们的预算计划。各部门然后修正其内部估算，遵循预算与管理局的时间安排，将预算计划提交给该组织。较小的组织机构要求在9月1日前呈交他们的材料，较大部门要求在9月15日前提交，立法、司法和其他部门提交预算的日期是10月15日前。 从9月到11月，几乎每一个部门都要在行政管理与预算局(OMB)检查员面前举行正式听证会。这些听证能使组织部门利用预算所设计问题的口头陈述，对其书面材料进行补充和辩护。反过来，OMB检查人员亦在OMB的预自审委员会面前为他们自己的决定进行辩护，在此之后，行政管理与预算局的局长向总统做出建议，作为本局的预算。行政管理与预算局将总统的决策通知各部门，各部门然后相应修正其预算，在11月底，各部门便完成这一过程。现在有关支出和收入的信息已经获取。这样，行政管理和预算局便将预算文件订在一起，交给政府印制局。总统通常在国会每一次例会的第一个15日，向国会送交自己的预算咨文和相应的概算。 国会预算程序 时间 10月15日 国会开会前15天(1月15日左右) 3月15日 4月1日 4月15日 5月15日 5月15日 6月初

需采取的行动 总统呈交本期预算 总统提交预算 委员会和联合委员会向预算委员会提交报告 国家预算局向预算委员会提交报告 国家预算委员会对其议院报告第一份对预算的共同决议 立法委员会报告方案和决议，授予新的预算权力 国会完成第一个共同决议的行动 国会开始通过法令和决议，授予新的预算权力 劳动节第7天 9月15日 9月25日 10月1日 273页 4、国家预算的执行。(1)国家预算的执行机构。(2)国家预算执行的任务(积极组织预算收入；合理安排预算支出；做好预算执行中的平衡工作)。(3)国家预算收入和支出的执行(国家预算收入的执行；国家预算支出的执行)。(4)国家预算执行中的平衡(季度收支计划的编制；进行预算调整；加强预算执行中的检查和分析)。

资料：预算的执行 在美国除了个别外，资金被直接投票拨给行政机关。对支出的控制是由中央预算局或预算人员通过拨款制度行使。行政管理与预算局行使法律授予的权力，要求行政部门在任何由国会投票拨给的、下一财政年度的资金使用之前，提交分配的请求报告。在州和地方政府，合法的经费一般是由拨款制度提供支持的。在联邦政府，拨款一般是四个月一次；在一些州和城市政府一个月进行一次。拨款的目的是为了控制开支率以便使所拨款项能有效利用。如果没有这样的控制，那么机关则可能在财政年度结束之前，将其资金花费殆尽。拨款制度同样使得能够根据税收和其它收入的收益情况安排支出的时限。这样在整个财政年度，支出可以保持在收入之内，并且没有必要在获取新的收入之前，寻求短期的贷款。如果一个机关未花完某一特定时期的全部拨款，一般允许将未使用的部分转用于未来时期。《模范城市宪章》授权城市管理者在预算年度的任何时候以任何原因修正拨款。 资料来源：[美]菲利克斯.A.尼格罗，劳埃德.G.尼格罗：《公共行政学简明教程》，中央党校出版社1997年版第278页。 国会完成议案和决议的行动，提供新的预算权和新的支出权 国会完成第二个共同决议的行动 国会完成拨款法案或决议的行动，执行第二个共同决议 财政年度开始 资料来源：[美]菲利克斯.A.尼格罗，劳埃德.G.尼格罗《公共行政学简明教程》，中央党校出版社1997年版第271、 5、国家决算管理。(1)国家决算的意义及其构成。国家决算的意义；国家决算的构成。(2)编制国家决算的准备工作。颁发编制国家决算的规定；进行年终清理。(3)国家决算的编制和审查。国家决算的编制；国家决算的审查。(4)决算说明书的编写。(5)国家决算的审批。 二、公共财政支出

公共财政支出是指政府把筹集到的财政收入有计划地进行分配和使用，转化为政府实现其职能所需要的商品和劳务或其他支出的过程。它不仅是政府实现其职能的主要手段，还是国民经济发展重要的资金来源，以及实现社会公平的重要途径。

(一)公共财政支出概述。1、公共财政支出的分类。按其是否有直接补偿，可以分为购买性支出和转移性支出；按其支出的项目，可以分为基本建设支出、流动资金支出、支农支出、文教科学卫生事业支出、国防支出、行政管理支出及价格补贴支出等；按国家职能，可以分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五类；按支出与再生产的关系，可以分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出；按支出的目的，可以分为预防性支出和创造性支出。2、公共财政支出的原则。公共财政支出的原则是指政府在安排和组织财政支出过程中应当遵循的基本原则。公共财政支出应满足以下三个原则：(1)经济效益原则：是指通过公共财政支出使资源得到最优化配置，使整个社会的效益最大化，即由于某项财政支出而获得社会效益应当超过其社会总成本。(2)公平原则：是指通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中分配应达到公平状态。(3)稳定原则：是指公共财政支出应有助于防止经济波动过于剧烈。

(二)公共财政支出的规模与结构。1、规模。通常有两个可以衡量公共财政活动的规模，即财政收入占GDP(国内生产总值)的比重和财政支出占GDP的比重。一般来说，作为衡量公共财政活动的规模的指标，后者比前者更能说明实际情况。2、结构。财政支出的结构与政府的职能密切相关。一般来说，政府的职能可以分为经济管理职能和社会管理职能，与此相对应，公共财政支出也就形成听了经济管理支出和社会管理支出。

(三)公共财政支出的成本效益分析。公共财政支出也要讲究效益最大化。通常，我们说公共财政支出的规模要适当、结构要合理，所追求的根本目标也就是提高公共财政支出的效益。所谓成本效益分析，就是针对政府确立的政策目标，提出若干实现这些目标的方案，比较各种方案的全部预期成本和全部预期效益的现值，通过分析，选择出最优的财政支出方案。需要指出的是，与私人经济部门所追求的利润最大化目标不同，政府进行经济决策是以社会效益最大化为目标的。公共部门的财政支出，在分析其成本效益时，不仅要考虑有形的、直接的、内部的成本和效益，还要考虑到无形的、间接的、外部的及长期的成本和效益。 三、公共财政收入

既然有支出，就必须先有收入，所以公共财政收入是公共财政支出的前提和条件，也是政府的各项职能得以实现的前提条件。 (一)公共财政收入概述。所谓公共财政收入，是指公共机构为满足财政支出的需要，自家庭、企业所取得的一切货币收入。通常，公共财政收入按其形式可以分为税收和其他收入两大类。按其他标准，还可以分为：经常性收入与临时性收入；直接收入与派生收入；强制性收入与非强制性收入。 公共收入 非强制收入 强制收入 1、赋税收入；2、强迫公债收入；3、规费收入 4、特别课征；5、罚款收入；6、战争赔偿收入 有对等关系者 无对等关系者 1、公有财产收入；2、公有企业非垄断收入 3、自由公债收入 1、公有企业垄断收入；2、发行纸币收入 3、捐献收入 资料来源：胡庆廉、杜莉《现代公共财政学》复旦大学出版社1997年版第148页。 (二)国家税收

1、税收的定义。税收是国家为了实现其职能，按照法律预先规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种手段。与其他财政收入相比，税收具有强制性、无偿性、规定性的特点。

2、税收的分类。按税收的对象不同，所有税种可分为所得税、商品税、资源税、财产税和行为税五大类。这是最基本的一种分类方法。按照税负能否转嫁，可分为直接税和间接税。按税收依据不同，可分为从价税和从量税。按税收与价格的关系，可分为价外税和价内税。按税收的征收权或隶属关系，可分为中央税、地方税和中央地方共享税。

3、税收的要素。税收制度中列举的三个基本要素是：纳税人、征税对象和税率。此外，税收要素还包括：起征点与免征额、纳税环节、减税与免税等。

4、税收的原则。(1)公平原则，即税负的公平，简单地说是指不同纳税人之间税收负担成的比较，纳税人条件相同的纳同样的税；条件不同的纳不同的税。迄今税负公平的标准主要有两种解释，即受益原则和纳税能力原则。前者指公平的税负应与纳税人从税收的使用中所获得的利益相对应；后者指公平的税负应与纳税人实际负担能力的大小相适应。(2)效率原则，效率不仅指纳税过程本身的效率，即税收的征管成本和纳税成本应极小化；而且包括征税活动对社会经济本身的影响，即有效率的税收应使其额外损失减少到最低限度，额外收益尽可能增加，或使额外收益大于额外损失。

5、税制结构。税制结构即税收制度的经济涵义，是指按一定税收原则所设计的税收体系，其核心是税种的配置、税源的选择及税率的设计。税制结构由具体税种所组成，我国目前的税种按课税对象分为所得税、商品税、财产税、资源税、行为税。 四、公共财政政策

公共财政政策也即宏观经济政策，是指国家为实现一定时期既定的社会经济目标，依据经济规律而确定的财政行动方针和措施，借以指导财政活动，处理各种财政关系。

(一)公共财政政策的类型。宏观政策的目标各有侧重，但基本上都集中在充分就业、经济增长、物价稳定和国际收支平衡上。1、按财政政策对经济周期的反方向调节作用，可分为自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。自动稳定的财政政策是指那些能够根据经济波动情况自动发生稳定作用的政策，如税收的自动变化，政府的转移支付等。相机抉择的财政政策是指那些需要借助外力才能对经济产生作用的政策。2、根据财政政策对社会总需求的影响，将其分为扩展性财政政策、紧缩性财政政策和均衡性财政政策。扩张性财政政策也称为通货膨胀性财政政策，是指通过减少税收收入和扩大财政支出，特别是扩大投资性支出，来刺激社会总需求和总供给的差额缩小以至平衡。紧缩性财政政策也称盈余性财政政策，是指通过增加财政收入和减少财政支出来抑制社会总需求。均衡性财政政策也称为平衡性财政政策，即为一种保持财政平衡的政策，使财政收入和财政支出的总量对比关系对社会总需求保持中性关系，既不会产生扩张效应，也不会产生紧缩性效应。

(二)财政平衡与财政赤字。1、财政平衡是指国家财政收入与财政支出相等，彼此正好相抵。实践中，略有盈余或略有赤字，都属于财政收支平衡。尽管财政平衡是一种理想状态，但就目前来看，财政赤字已成为一种世界性的普遍经济现象。2、根据财政赤字产生的原因和经济背景，西方经济学家将其分为两类，即结构性赤字和周期性赤字。结构性赤字是指发生在已给定的充分就业之上的赤字，也称为充分就业赤字。它一般用于分析财政赤字对经济的影响，是将财政赤字作为外在变量看待的。周期性财政赤字是指发生在结构性赤字之上的赤字，也就是全部财政赤字减去结构性赤字之后的余额。它主要体现的是经济对财政的决定作用，一般作为内生变量看待，随经济的波动而变动。3、弥补财政赤字的方式主要有三种：一是动用历年财政节余；二是向银行透支和借款；三是发行政府公债。向银行透支或借款弥补财政赤字，会增加基础货币；巨额的透支只能通过过多的货币发行来弥补，就会导致通货膨胀，而通过公债弥补赤字，则是世界各国通行的方法。

(三)公共财政政策与货币政策的配合。1、所谓货币政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标所制定的关于调整货币供应量的基本

方针及其相应的措施。它是由信贷政策、利率政策、汇率政策等构成的一个有机的政策体系。2、在使经济发展的过程中，财政政策和货币政策所产生的效应是有区别的。一般来说，货币政策对投资的影响较大，而财政政策对消费的影响更大。所以把不同的财政政策和不同的货币政策配合运用，就会出现不同的组合效应。比如，扩张性财政政策与扩张性货币政策的配合，可以刺激经济增长、扩大就业、解决社会总需求严重足的问题，但易引起通货膨胀；紧缩性财政政策与紧缩性货币政策的配合，可以有效地防止总需求和货币的过度膨胀，但可能会引起经济停滞；紧缩性财政政策与扩张性货币政策配合，在控制通货膨胀的同时可以保持适度的经济增长；而扩张性财政政策与紧缩性货币政策的配合，在保持经济适度增长的同时，可以有效地避免通过膨胀。 思考题：

1、公共财政的概念

2、公共产品与私人产品的区别 3、公共财政的职能 4、国家预算的概念及其程序 5、财政支出的分类及原则 6、财政收入的特点与税收的原则 7、公共财政政策与货币政策的配合

第十三章 行政行为

学习本章重点掌握：行政行为的种类与特征；行政行为的基本方式；行政处分的种类及内容；行政命令与法律的区别与联系；行政处分的成立、附款及无效。 一、行政行为概述

(一)行政行为的涵义。行政行为一词，有广义和狭义之分。广义概念的行政行为是指国家行政机关及其行政人员实施行政管理活动的总称，包括决策行为、计划行为、指挥行为、领导行为、执行行为、监督行为等等。狭义概念的行政行为仅仅是指国家机关及其行政人员，在行政管理活动中，基于行政权力所实施的能够发生法律效果的行为，如行政命令、行政处分、行政裁量等等。本章所论述的行政行为是指狭义的行政行为。行政行为是国家行政机关及其行政人员执行公务、实施行政管理的行为。其有效性如何是国家行政机关及其行政人员工作成败的关键。

(二)行政行为的种类。不同的分类：法律行为与准法律行为；抽象行为与具体行为；要式行为与不要式行为；积极行为与消极行为。根据行政行为当事人之间的法律关系，可以分为：双方行为；合同行为；单方行为。

(三)行政行为的特性。1、组织性；2、互动性；3、开放性；4、妥协性；5、强制性；6、适应性。 二、行政行为的基本方式

(一)行政命令。行政命令是指国家行政机关在执行公务、行使权力的时候，所做的具有强制力的规定。它属于狭义的行政行为中的单方行为。

1、行政命令分类。单纯命令；规章命令。

2、发布行政命令的依据。基于宪法的规定；基于法律的授权；基于法定职权。

3、将单纯命令改为规章命令。行政命令有单纯命令的形式，有规章命令的形式，也有先以单纯命令的形式发布而后再改用规章命令的形式发布的。

4、行政命令与法律的区别。(1)行政命令与法律区别的必要性：法律仅为原则性、大纲性的规定，立法程序烦琐，法律一旦制定，不便轻易改动，具有相当的固定性。由于社会现象复杂多变，在立法机关制定的法律之外，不得不承认行政机关所发布的命令具有法规性。将法律的抽象规定具体化，将法律的大纲性规定细目化，且可以因时制宜，通过简易的手续的修改，以补法律之不足。(2)法律与行政命令区别的标准：从政治哲学的观点看，法律是人民总意志的表现，命令则非人民总意志的表现，仅为行政机关因执行法律所制定的规章。从制定的机关看，法律是由立法机关制定，经国家元首公布的规章，而行政命令则是由行政机关制定、公布的规章。

5、行政命令与法律的联系。(1)从原则上看：法律优越，法律在命令之上，违反法律则无效。法律保留，某些事项，仅能以法律规定，不能以命令规定；法律主位，法律为主，命令为辅。(2)从细目看：行政命令是法律的补充规定；是对法律的解释规定；是对法律实施的程序性规定；是对法律原则规定的例外规定。

(二)行政处分。行政处分的涵义有两种：一种涵义是指国家行政机关对所属的违法失职的行政机关工作人员给予惩处的一种方法和制度，另一种涵义是指国家行政机关就具体事件依法所做的单方面的、并且对该事件发生法律效果的行为。这里所说的行政处分是指后一种涵义，亦称为“行政措施”。行政处分是行政机关的行为，私人和社会团体及其他国家机关的行为都不是行政处分；行政处分是就具体事件所做的行为，所以抽象的规定不是行政处分；行政处分是基于公法的行为，所以行政机关与私人之间的私法行为不是行政处分；行政处

分是行政机关单方面的表示，所以共同行为、契约不是行政处分；行政处分是行政机关所做的发生法律效果的行为，所以没有法律效果的行为不是行政处分。

1、行政处分的分类。(1)依职权的行政处分和依申请的行政处分。(2)要式的行政处分与不要式的行政处分。(3)受领的行政处分与不受领的行政处分。(4)简单的行政处分和有附款的行政处分。(5)积极的行政处分和消极的行政处分。(6)羁束的行政处分和自由裁量的行政处分。

2、行政处分的内容。(1)独立的行政处分。凡行政处分能够独立存在，发生法律上的效果的行政处分，大部分的行政处分都属于独立的行政处分。它又可分为命令的处分和形成的处分。命令的处分是指限制人的自由，命令其为某事或不为某事，或者免除其承担的义务为内容的处分。通常对命令当事人履行义务的行为称为下命，对免除其义务的处分称为许可或免除。形成的处分是指设定、变更或者消灭权利能力、行为能力、权利的法律关系等处分，这种处分以形成新的法律关系为内容。为特定当事人设定新的法律关系的处分，称为设权处分；对于已经形成的法律关系加以变更的处分，称为变更处分；对于已经存在的权利能力、权利的法律关系的全部或一部，使其永久的或者暂时的消灭的处分，称为剥夺处分。(2)补充或代理的行政处分。凡行政处分用以补充其他行政处分，使其他行政处分发生完全的效力者，为补充分行政处分；凡行政处分代理其他行政处分做意思表示的，为代理的行政处分。补充及代理的行政处分的效力都属于其他行政处分，包括认可、修正认可及选择认可。

3、行政处分的成立。行政处分的成立必须具备一定的条件，如果条件有缺，行政处分则为不存在或者为有瑕疵的行政处分，一旦出现这种情况，就会发生行政处分无效或者撤销的问题。行政处分的成立，通常应具备的条件有：主观的条件，即实施处分的机关只能在其职权范围内行使处分权；内容的要件，即处分的内容必须符合法律；形式的要件，即处分必须具有从外部足以可以认识的表现形式；手续的要件，即处分必须经过一定的手续。对于已经成立的处分开始实施，还必须具备其他要件，决定处分发生效力的时期：告知；受领。 4、行政处分的效力及其附款。1、行政处分的效力，通常包括以下三种：(1)约束力，即行政处分对当事人有约束力；(2)确定力，行政处分一旦做出，表明某种行为已经确定，当事人不得争执或抗拒，做出处分的机关不得再行变更；(3)执行力，有的处分必须执行，有的处分不是必须执行，凡是必须执行的，有关机关必须强制执行其处分。2、行政处分的附款，通常包括以下五种：(1)附以条件者，凡是附以条件者，在条件未定之前，处分的效果处于不定状态。(2)附以期限者，即规定了处分生效的起止日期。(3)附以负担者，即规定使当事人负担特别义务。(4)保留撤销权者，指在何种情况下可以将处分撤销。(5)法律效果的一部分除外者。

5、行政处分的无效。这是指有些行政处分的形式虽然还存在，但因为缺乏有效要件，使得处分根本不发生法律效力。如，由于没有相应的权限而无效，由于手续不全而无效，由于形式欠缺而无效，由于内容欠缺而无效，由于意思欠缺而无效。

6、行政处分的撤销、废止、变更和消灭。1、行政处分的撤销，指对于已经生效的处分，因为其成立时有违法理由，所以由有关机关将其撤销。撤销与无效不同，后者是根本没有发生效力。2、行政处分的废止，指行政处分成立时并无瑕疵，只因为后来情况发生变化，以不让其发生效力为宜，而将其废止的行为。废止与撤销的区别在于，被撤销的行为原来是违法的，被废止的行为原来是合法的。不撤销和不废止的处分，只变更其内容的或效力的一部分时，称为行政处分变更。3、行政处分的消灭，指由于下列原因而消灭：对象消灭，相对人死亡，期限已满、义务已履行和条件消失。

(三)行政裁量。行政裁量是指国家行政机关在其职权范围内，基于法理或事理就某些事件所做的酌量处理的行为。1、行政裁量的必要性。2、行政裁量的种类。通常分为两种：(1)羁束裁量，即对于行政事件的处理，法律已有硬性规定，行政裁量权的行政机关及其行政人员必须严格受法律约束，而没有其他考虑的余地，这种裁量就是羁束裁量。如果裁量错误，即构成违法行为。因为羁束裁量为依法执行的行为，除了法律规定的附款外，不能随意增加或减少条件。(2)自由裁量，即关于行政事件的处理，法规并无明文规定，或者仅有原则上的规定，或者规定在多种形态的范围内，由行政机关抉择，自由裁量又称为便宜裁量。3、自由裁量权范围的扩大。现代立法的发展趋势多表现为，由具体到抽象，由细密到概括，这就使得国家行政机关能够在法律规定的范围内，广泛地行使自由裁量权。在实际行政管理中，几乎每一项行政行为都要靠自由裁量决定。因此，在自由裁量的范围日益扩大的情况下，要加强相应的监督保障系统。 三、行政行为的功能

行政功能是指行政行为所发生的实际效果。通常可以分为四个方面：

(一)维持功能。这是行政行为的首要功能，即国家机关及其行政人员通过其行政行为，在社会中建立起合理的、能够为社会上大多数人所接受的生活规范以及道德标准，作为人民的生活准则。

(二)管制功能。在社会生活中，每个人、每个团体都具有双重性，即自我性和社会性。这种双重性之间必然会有所矛盾和冲突。为此，国家行政机关及其行政人员就必须以公正的态度，站在超然的立场上，采取必要的行政行为做适当的管制，使矛盾与冲突趋于和缓。 (三)裁判功能。在人们的社会生活中，必然会发生一些矛盾和冲突，能够解决这些问题的角色只能是国家。国家从社会中产生，又凌驾于社会之上，它总是以公正的面目出现，以国家强制力为后盾，对于争执的双方都有权威性。其中大部分的争执和纠纷由国家行政机关，依据法律和有关规定进行裁判。

(四)发展功能。社会是不断发展变化的，作为国家行政机关，负有管理社会的重任。在实施行政行为、管理全社会的实际活动中，国

家行政机关能够把握住社会的发展程度和发展趋势，也能够发现社会中存在的主要问题、工作方法上的优劣，以及行政人员的素质如何，从而调整工作体制、完善行政决策，改善行政行为和工作方法，提高行政人员的素质，促进行政机关及其行政人员自身的进步与完善，最终促进全社会的进步与发展。 思考题：

1、行政行为的种类与特征 2、行政行为的基本方式 3、行政处分的种类及内容 4、行政命令与法律的区别与联系 5、行政处分的成立、附款及无效 6、行政处分的撤销、废止、变更及消灭

第十四章 法制行政

本章的主要目的：法制行政与法治行政的联系与区别；法制行政的基本法则；现代法治行政的特征；行政监督的涵义和主要功能；法制监督的主体及其形式；社会监督的涵义及特征。 一、法制行政概述

(一)法制行政与法治行政。一般来说，法制行政与法治行政是两个可以互换的概念，因为它们都是指法律规范行政、行政贯彻法律的行政现象，或者说，是指行政必须以法律为依据，不得逾越或违背法律规定的制度。但具体说来，二者又存在一定的差别，法制行政强调关于行政的既定法规制度和其他关于行政的规定性，偏重于静态的行政法律制度；法治行政则注重遵从法律精神或规定开展行政管理活动及其适度的灵活性，偏重于动态的行政依法治理的过程。因此，它们又是两个侧重点不同的概念。从本质上说，法制行政与法治行政是一个概念、一种理论、一种制度、一种现象、一个过程，都是基于法治行政主义而强调法制对行政的指导作用、规范作用和监督作用，目的都是为了防止和反对行政恣意行为，不受约束，从而危及国家民主政治制度和大众权益。从这个意义上说，法制行政与法治行政是完全一致的，其不同只是反映不同时期关于行政研究的不同侧重点，而不反映实质的差别。

(二)法制行政的基本法则。法制行政的实质，是行政权的行使必须受到法律的约束，受到由法律所规定的各种权利主体的监督，这种约束和监督的基本法则，实际上是关于行政权力所应当遵循的一般准则。包括：1、行政行为必须适合法律或行政法规的规定，即一切行政行为都不得与既定的法律或行政法规相抵触。2、行政命令不得代替应以法律规定的诸事项，即宪法、法律和行政法规明文规定的诸事项，不得以行政命令代替之，宪法、法律和行政法规的变更或修改，由制定单位按法定程序进行，行政命令不能代替。3、行政裁量也须适合法规和适当，即在法律或法规没有明确规定的方面，行政裁量也必须根据宪法、法律和法规的精神，符合其通则，并不得与其他法规相抵触。同时，行政裁量必须符合公益目的和通常事理，即适当。4、通过对不法行政的监督和矫正，来保障国家和公民的利益。 (三)现代法治行政的特征。现代法治行政是进取的、有为的、发展的行政，是法治主义与灵活适应相统一的行政，是维护法制制度与推动社会进步相一致的行政，是运用法律原则为全体国民服务的行政。其特征是：1、现代法治行政与民主自由相互促进。2、现代法治行政是积极主动的行政。现代行政享有较多的立法创议权、行政立法权、行政司法权，以及较为广泛的行政裁量权。因此，现代法治行政是“法律规范行政”与“法律适应行政”相统一的一种行政观念、行政制度和行政行为。3、现代法治行政包括行政立法和行政司法。这集中反映了政府行政职能的扩展和对社会生活干预力的增强。行政立法主要由职权立法和委托立法组成，行政司法则是指行政机关履行类似司法机关裁判的某些职能且发生效力的行政现象。4、现代法治行政包容行政裁量。行政裁量是现代政府行政权的核心所在，它主要指法律没有规定或规定不完备而由政府事权机关自由裁量处置的行政现象。 二、行政监督

(一)行政监督的涵义和种类。1、涵义。行政监督是法制行政的一个基本的观念和范畴。一般认为，所谓行政监督，是指行政组织内部的某些人对另一些人的了解、协助、指导或控制。在多数情况下，行政监督表现为行政上级或行政主管对下级工作状况的监督。其内容一般包括：对行政行为合法性的监督；对行政行为合理性的监督；对国家公务员的监督。2、种类。(1)一般监督，指按照行政隶属关系和机关协作关系而产生的监督。一般包括两种情况，即行政机关上下级之间的监督和不同行政机关之间的监督。(2)职能监督，指政府各职能部门或直属机构依据法定权力，就其主管业务对下级政府对应职能部门的监督，以及对所属企事业单位的监督。(3)主管监督，主要指政府专设的廉政行政机关因特殊授权对其他行政机关实行的监督。(4)特种监督，相对于一般监督而言，指除主管监督以外的各种普遍适用的专业性行政监督，例如审计监督、环境保护监督等。

(二)行政监督的基本功能和主要方式。1、行政监督的基本功能。(1)充分了解监督对象的工作性质、工作内容、工作特点、工作成果、工作态度和开展工作的方法。(2)按照规定对监督对象的重要行政措施进行领导、指导或协助。(3)遵从授权和法定程序对监督对象的悖权行为予以制裁，对其不当行为予以纠正。(4)根据法定类别和进取精神对监督对象的优良表现给予奖励或激励。2、行政监督的主要方式。一

般来说，行政监督的方式主要包括：(1)工作分派；(2)工作报告；(3)工作指导；(4)工作管制；(5)工作检查；(6)专案调查。

(三)行政监督的内在机制。1、行政监督内在机制的意义。国家行政组织是根据宪法而设定的组织状态。这种组织有明确的组织目标，并以一整套法规制度去规范其机关行为和公务人员的权责体系；在这个组织中，每一个成员都占有一个职权确定的职位，并以职位高低形成金字塔式的官僚机构。有结构就有功能。法规、职权、结构、功能的有机结合，形成行政监督的内在机制。其意义在于：(1)促进和保证行政机关和行政官员依法履行行政责任；(2)确保行政机关内部职位、职务、职权与职责相统一；(3)在职守明确的前提下提高行政机关和行政人员的工作效率；(4)落实行政责任，贯彻行政纪律，保证行政管理活动的规范化、法制化。2、行政监督的组织机制。这种机制产生于国家行政组织内部的法制化、制度化的组织体制，并通过国家行政管理部门自身的管理方式表现出来。其涵义有：(1)建立符合国情和国家行政管理规律的、充分体现行政管理职能的国家行政管理体制。(2)建立和健全行政监督制度。(3)实行分工负责、权责一致的管理原则和管理方法。(4)建立和健全门类齐全、明确严格的行政规章制度，并以此作为规范行政机关和行政公务人员的行政行为的标准。3、行政监督的心理机制(略)。 三、法制监督

法制监督是法制行政的另一个基本的观念和范畴，同时又是一项重要的国家法律制度。法制监督是一种外部监督。外部监督主要有两类，即国家法制监督和社会法制监督。前者主要指西方国家按照三极制衡、以权治权的分权政治体制，除行政以外的立法和司法机关对行政机关及其成员的监督；后者则是指除国家机关以外的社会组织、团体、舆论和公民依法对国家行政机关及其成员的监督。外部监督的实质问题，是法定的权力主体通过享有和行使监督权，来督促和保证行政机关和行政官员遵从法律，对国民尽职尽责，履行行政责任。为方便起见，我们将国家法制监督简称为法制监督，将社会法制监督简称为社会监督。

(一)法制监督的特征。法制监督的核心问题是依法监督，即通过国家法律制度的制定和运用，来制约和督促政府及其官员依法行政。法制监督有以下特征：1、从监督总体上看，它是除了政府以外的其他国家权力主体(司法和检察机关)对行政机关及其官员的监督。2、从监督对象看，它包括一切国家行政机关和全体政府公职人员及其全部行政行为。3、从性质上看，它是不同国家权力主体之间，依据宪法和法律所赋予的权力所实施的国家权力的制约监督。4、从监督程序上看，它既是严格按照法定程序所实施的合法监督，进而产生合法的效力。5、从监督目的上看，它既是为保证政府依法行政，也是为了督促政府尽心尽责，以优良的公共行政管理服务于国民，推动社会的发展进步。

(二)法制监督的主体及其形式。1、立法监督。一般来说，西方国家的议会拥有立法权、财政权、监督权、弹劾权和条约权，这些权力构成对政府的直接的立法监督。2、司法监督。司法机关所具有的监督权：行使违宪审查权；审理和判决行政诉讼案件。是一种外部的、直接产生法律效果的行政监督形式，是行政监督体系中强制性程度最高的一种监督机制，也是国家运用监督手段维护社会政治、经济秩序的最后一道防线。主要包括两个方面：即由专门的宪法法院或普通法院系统对政府颁布的行政法规或行政措施进行审查，以判断其是否违反宪法；由司法机关对于政府行政管理有关的行政纠纷进行审理和裁判，以维护当事人的合法权益。在我国，司法机关对行政的监督是指人民检察院和人民法院对国家行政机关及公务员实施的监督。3、检察监督。在许多国家里，检察机关是代表政府追究责任和提起公诉的机关，是一种行使司法行政权的国家机关，其所进行的监督可称为检察监督。4、党的监督。党对政府及其官员的监督主要指执政党的监督。

(三)行政诉讼。行政诉讼是国家法制监督的不可缺少的、不能替代的重要组成部分。这种对行政机关及其公职人员的监督是按照法律、通过提起诉讼进行的。它是由利害关系人请求有关国家机关，对因公共行政管理而引起的纠纷进行法律审查并作出判决，以达到监督行政机关和行政人员、维护公民合法权益的目的而进行的一种诉讼活动。行政诉讼是国家法制监督的一种特殊的、有效的方式。1、行政诉讼的概念。2、行政诉讼的特征和体制。3、行政诉讼的范围和程序。4、行政诉讼制度的通则。行政诉讼是与民事诉讼、刑事诉讼并列的三大诉讼制度之一。其通则是：回避制度；公开制度；辩论制度；时效制度；律师制度。 四、社会监督

社会监督是法制监督的一部分，是外部监督的一种，是法制行政的又一个基本的观念和范畴。社会监督的实质是公民从国家权力主体的地位出发，行使法定的权力，对国家行政机关及其官员所实施的监督。

(一)社会监督的涵义。社会监督通常是指社会舆论、公民、公民团体、社会组织等社会行为主体，依据法定的权力，必要时经过法定的程序，对政府及其官员实施的监督。在实际过程中，社会监督可能具有某些非规定性、非程序化的内容和形式，这种非正式的社会监督，常常对国家行政机关和行政官员构成潜在的、无形的、间接的监督，并可能诱发现实的、直接的、公开的监督。

(二)社会监督的特征。在现代民主宪政国家，这种监督最直接和最广泛地体现国民参政、议政的权力，是国民发表政见、维护权益、督策政府及其官员的主要形式。社会监督的特征是：1、它是一种政治权力，即社会监督是基于宪法所赋予的权力，并通过这种权力的实际行使来实现的。2、它是一种法律制度，即社会监督是通过宪法和法律制度确认、发挥和保障的。3、它是一种社会责任，即社会监督是基于对国家、对民族、对全体国民所承担的责任而实施的。4、它是一种民主意识，即社会监督是在社会普遍的主权意识基础上而成为一种宪法和法律制度的。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/e74r.html