多源流理论视角下我国“全面二孩”政策的预期和展望

【摘 要】“全面二孩”政策是我国下一步计划生育政策的改革方向之一，受到社会和民众广泛关注和期待。本文从多源流理论模型的视角出发，对“全面二孩”政策议程中的问题源流、政策源流、政治源流进行梳理，并对“十三五”规划这个政策之窗的开启以及三源流耦合的条件进行分析，对我国“全面二孩”政策的出台进行了预期和展望。

【关键词】多源流理论；“全面二孩” 一、问题的提出

“计划生育”作为我国的一项基本国策，自正式推行以来，大致经过了从最初的“只生一胎”到本世纪初“双独二孩”、“取消生育间隔”再到2013年的“单独二孩”的演变历程。 2013年“单独二孩”政策的出台，是我国近十几年来计划生育政策调整力度最大的一次，顺应了群众期盼。但目前社会对于“全面二孩”政策仍然充满了呼吁和期待，尤其在“单独二孩”政策出台之后，生育率在没有如预期中出现大幅反弹的情况下，社会对全面放开二孩政策的呼声越来越高了。

二、多源流理论模型概述

多源流理论最早是由美国公共政策科学家金登提出的。金登认为，“一个决策被提上议程是多种因素在特地时刻汇合并共同作用的结果，而非它们中的某一种因素单独作用的结果。”这些因素被金登归结为3个不同的源流：问题源流、政策源流和政治源流。其中，问题源流的内涵包括问题与指标，焦点事件等；政策源流的内涵包括各种政策建议、主张和方案等；政治源流的内涵包括国民情绪、公众舆论以及政党的意识形态等。

问题、政策、政治三条源流是相互独立的，它们的发生、发展和运作均不依赖于其他源流。当三源流在某个关键的时间节点上汇合到一起时，问题就会被提上公共政策的议程，这个关键的时间节点被金登称为“政策之窗”。 三条源流的交汇除了依赖于政策之窗的打开，还需要政策企业家的大力推动。金登指出，“政策之窗”并不经常打开，且只打开很短暂的一段时间，政策企业家必须有效利用这些机会，否则就会错过将政策提上议程的时机。

三、多源流理论模型视角下我国“全面二孩”政策的预期与展望 1.“全面二孩”政策的问题源流 （1）问题与指标 人口老龄化：据预测，我国从2001年开始、将分别经历长达20年的“快速老龄化阶段”和30年的“加速老龄化阶段”，预计到2020年，我国老年人口将达到2.48亿，占总人口的17.17%。老龄化问题使我国的经济发展和养老保障体系面临沉重负担和严峻挑战。 低生育率：根据第五次和第六次人口普查的数据报告，我国2000年的总和生育率为1.8、2010年总和生育率为1.5左右，远低于人口可持续发展所需要的世代更替水平，即2.1左右。低生育率已成为我国的基本国情，持续的低生育率不利于我国人口和经济社会的可持续发展。 “单独二孩”政策的局限性：“单独二孩”政策的受益面较窄，同时受生育观念的改变和经济条件及家庭情况等客观条件的限制，目前符合条件且愿意生二孩的家庭大约只有563.3万-755.6万，远低于预期，生育率大幅反弹的现象没有出现。“单独二孩”政策对于提高我国的生育率，改善人口结构，降低社会风险和促进经济可持续发展的作用不显著。 （2）焦点事件

相对于其他大多数公共政策，计划生育政策受到我国民众和学者更加普遍和持续的关注。尤其随着网络媒体的发展，一系列事件和报道例如：2012年“陕西省镇坪县怀孕7月半孕妇被非法拘禁并强制引产”事件、2013年“张艺谋超生事件”、2012年南方周末的专题报道《一个计生委主任的失独之痛》、2014年媒体对于《女子办二胎证跑断腿 全家出动二十多次历时四月》的报道??均引起了全社会的强烈反响。

2.“全面二孩”政策的政策源流 （1）政策建议、主张和方案

在“单独二孩”政策出台之后，很多学者建议尽快放开“全面二孩”政策。具有代表性的建议有：南京大学教授陈友华提出的“四步走”方案、河北大学经济学教授王金营提出了“放宽二胎、严控三胎”的政策建议、北京大学教授提出了“二胎软着陆”的政策方案、华东师范大学教授桂世勋提出应在2016年第十三个“五年计划”实施时放开全面二孩政策。 （2）“全面二孩”政策的推动过程和进度 自“单独二孩”政策出台至今，“全面二孩”政策的推进主要经历了以下过程： 2014年10月17日，社科院副院长蔡?p接受采访时称，中国可能在两年左右时间内全面开放二孩，但随即受到国家卫计委否定。

2014年12月15日，中国社科院发布《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》呼吁尽快从“单独二孩”向“全面二孩”政策过渡，但国家层面对于此仍持谨慎态度。 2015年1月13日，“十三五”人口政策课题研究专家刘长庚和石智雷建议加快实施全面放开二孩的步伐，并建议先试点。 2015 年2月9日，专家在中国人口形势分析与展望研讨会上指出，应按年龄段逐步放开二胎生育，建议用五年左右的时间过渡到全面放开二胎。

2015 年3月3日，在全国两会上，代表欧广源、张育彪等坚持提出了“鼓励一胎、允许二胎、严防三胎”的计划生育新政策的建议。

2015年3月15日，在十二届全国人大三次会议闭幕后，国务院总理李克强针对全面放开二胎问题，释放了加速改革信号。

2015 年7月12日，国家卫计委首次正式回复“全面放开二孩政策”，表示“目前正在抓紧制定相关规定。” 可见，在“全面二孩”政策的推行上，主要是大部分学者对于政府部门不断建议和施压、政府部门态度逐渐软化的过程。 （3）政策方案的选择标准

技术可行性标准：主要看“全面二孩”政策是否符合我国人口现状和未来预期，特别是要根据科学方法对我国未来几十年人口数量和结构变化的进行有效科学地预测。 价值标准：主要看“全面二孩”政策的推行是否符合国家的长远利益和长治久安，是否关系家庭和个人的健康发展和幸福生活，是否兼顾社会公平，是否有利于和谐社会。需要指出的是，虽然个人的价值偏好无法完全避免，但在“全面二孩”政策的选择过程中，政策制定者，尤其是计生委等政府部门，必须摈弃对部门利益和个人利益的代言，做到价值中立。 3.“全面二孩”政策的政治源流 （1）国民情绪和公众舆论

进入新世纪之后，随着计划生育人口控制带来的一系列弊端逐渐显现以及我国民众民主意识的不断觉醒，对于计划生育政策本身的正当性、合理性、实效性以及对我国未来人口结构和社会经济发展的前瞻性，均存在很多质疑。

“单独二孩”政策执行之后，对于这一政策的公平性也受到了广大民众的质疑，民众普遍认为在生育权利上，非独生子女和独生子女不应受到区别对待。

总体而言，国民情绪反应了公众对于“全面二孩”政策的强烈期待，对于政府决策形成了较大的舆论压力。 （2）执政党理念

随着我国政府“以人为本”“科学发展观”“和谐社会”的理念不断加深，在政策制定过程中，也更加重视听取群众呼声、更加注重社会公平、更加尊重法治精神、更加关注社会经济发展的长运利益。这些执政理念的改变，有利于政府部门在“全面二孩”政策的推进过程

中更加高效、客观和人性化。 4.政策之窗的开启 从以上分析可以看到，“全面二孩”政策的问题源流、政策源流和政治源流已经具备基本条件，要实现三源流的耦合，需要一个及时的时机，即政策之窗。

目前，我国“国民经济与社会发展第十三个五年规划”的编制正在启动之中，“十三五”规划选取了25个事关全局的重大课题，其中就包括“十三五”人口发展战略和政策研究，笔者相信，“十三五”规划正是开启“全面二孩”政策之窗的最好时机。

当政策之窗开启之时，三大源流要实现耦合，还需要一个催化剂：政策企业家的登场。相信在“十三五”规划的编制过程中，我国的专家、学者、人大代表都会发出各自的声音，产生激烈的思想碰撞，增进政府对现行计划生育政策和人口与社会经济发展关系的理性思考，促进“全面二孩”政策的最终出台。 四、总结

通过三源流理论模型对我国的“全面二孩”政策进行分析，可以得出，“全面二孩”政策的问题、政策、政治三源流已经基本成熟，“十三五”规划这个政策之窗也已开启，我国的学者和人大代表等政策企业家，也在积极地抓住这个时机，发出自己的声音，提出相应的建议。因此，有理由相信，一旦政府能够正视这些声音，三源流将在不久的将来实现耦合，“全面二孩”政策的出台将指日可待。 参考文献：

[1]梁鸿. 公共政策分析方法在卫生政策研究中的应用. 中国卫生政策研究， 2011（05） [3]汪玉叶. 多源流分析框架理论述评. 现代商业， 2015（08） [4]徐俊. 我国计划生育政策的反思与展望――由“单独二孩”引发的思考. 人口与经济， 2014（06） [5]谭江蓉，杨云彦. 人口和计划生育利益导向政策研究：回顾与前瞻. 人口与发展，2012（03）

作者简介： 黄迪君（1982-），女，汉族，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院，2014级公共管理专业研究生。

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