行政诉讼案例

案例1

（1）文华厂可以起诉。根据行政诉讼法的规定，属于侵犯法定经营自主权的行为，属于具体行政行为，具体可诉讼。 案例2

案例3

游淑平不服龙岩市人民政府征兵办公室行政处罚决定案 原告：

游淑平，男，２０岁，闽清县人，待业青年，住福建省三建公司第三工程处宿舍。 被告：

福建省龙岩市人民政府。 法定代表人： 马承佳，市长。

原告游淑平于１９９１年１２月３日参加福建省三建公司招干考试，同年１２月１０日应征入伍服兵役。入伍前，体检视力左眼为４．９、右眼为５，并通过抽查合格。入伍后，经部队抽检视力左眼为４．１，右眼为４．２。１９９２年２月１日部队以视力不合格作退兵处理。龙岩市人民政府征兵办公室认为原告入伍前曾参加福建省三建公司招干考试，入伍后，获知考干被录取，便以视力不行要求回地方招干，以其入伍动机不纯，弄虚作假，逃避服兵役为由，根据《福建省征兵工作奖惩规定》

第十七条之规定，于１９９２年２月２５日对原告作出龙征（１９９２）第００１号处罚决定，处以罚款六百元，在三年内不准参加升学考试，不予招工、招干，不发营业执照。原告不服，向龙岩地区征兵办公室申请复议，龙岩地区征兵办公室逾期未作出复议决定。原告向龙岩市人民法院提起诉讼。 原告游淑平诉称：

被告仅根据原告视力在入伍前后的变化这一表面现象，认定原告弄虚作假，逃避服兵役，所作出的处罚决定，缺乏事实依据，侵犯了原告的合法权益。请求撤销征兵办公室的处罚决定。 被告龙岩市人民政府辩称：

原告的行为是极为错误的，原告为了个人利益，而不顾国家利益、人民利益、军队利益，并且给我市征兵工作和部队建设造成了极坏的影响，对其错误行为依照法规予以处理，是正确的，请求法院维持其处理决定。 审判

龙岩市人民法院审理认为，原告入伍前就有近视史，左眼为４．２，右眼为４．３，入伍后，在部队复检的视力与入伍前在华侨中学体检的视力基本相符，原告因视力不合格被退兵是正常的，龙岩市人民政府征兵办公室以原告弄虚作假，逃避兵役所作的处罚决定主要证据不足；根据《中华人民共和国兵役法》和《福建省征兵工作奖惩规定》的有关规定，逃避兵役行政处罚权应由兵役机关龙岩市人民武装部行使，龙岩市人民政府征兵办公室是临时机构，作出行政处罚决定不符合法律、法规规定。本案宣判之前，有关行政机关自行撤销对游淑平的处罚决定，原告游淑平同意并申请撤回起诉。根据行政诉讼法 第五十一条的规定，龙岩市人民法院裁定准予撤诉。 评析

（一）本案中，作出行政处罚决定的是龙岩市人民政府征兵办公室，但它不是政府的职能部

门，只是征兵的临时机构，没有行政诉讼的主体资格，因此本案以龙岩市人民政府作为被告是正确的。龙岩市人民政府征兵办公室认定本案事实的主要证据不足。龙岩市人民政府征兵办公室认定游淑平弄虚作假的依据仅是入伍前后两次体检的对比，对游淑平在部队复检时如何弄虚作假却没有证据可以证明，而原告在质证中提出其在中学时期体格检查中即有近视历史的证据，因此龙岩市人民政府征兵办公室作出的处罚主要证据不足。根据行政诉讼法 第五十四条第二项第一目之规定，行政机关的具体行政行为，主要证据不足的，人民法院应当判决撤销。

（二）行政主体合法是具体行政行为合法有效的要件之一。行政主体合法的要求： （１）必须是法定的行政主体；（２）必须是在法定的职责权限范围内实施行政行为。根据兵役法和《福建省征兵工作奖惩规定》的规定，县（市）人民武装部是同级人民政府的兵役机关，行使兵役行政管理职权。本案中，龙岩市人民政府征兵办公室是根据国务院、中央军委发布的《征兵工作条例》的规定，由龙岩市人民政府组织兵役机关和公安、卫生及其他有关部门成立的临时机构，在征兵期间，依照《征兵工作条例》行使职权。根据上述法律、法规的有关规定，龙岩市人民政府征兵办公室依照《福建省征兵工作奖惩规定》，对游淑平作出行政处罚决定，超越其法定职权范围。因此，人民法院根据行政诉讼法的规定，对于行政机关超越职权的具体行政行为，依法应予判决撤销。

（三）本案被告在诉讼中，认为自己的具体行政行为错误，自行撤销对游淑平的处罚决定，原告对此表示同意并向法院申请撤诉。因此，人民法院根据行政诉讼法

第五十一条的规定，经审查认为原告申请撤诉出于自愿，并非规避法律，又不影响国家、集体和他人的合法权益，据此作出了准予原告撤诉的裁定，是符合法律规定的。

案例4

因农村公交与城市公交发生矛盾，盐城市人民政府(以下简称盐城市政府)先后于2002年8月20日、24日两次召集盐城市及城区的两级建设、交通、公安等部门及盐城市公交总公司(以下简称公交公司)进行了专题会办，并于8月30日下发了盐城市政府第13号《专题会议纪要》(以下简称《会议纪要》)。该《会议纪要》第一条中规定，城市公交的范围界定在经批准的城市规划区内，以城市规划区为界，建设和交通部门各负其责、各司其职；第五条中规定，城市公交在规划区内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费；第六条中规定，在规划区范围内的城市公共客运上发生矛盾，须经政府协调，不允许贸然行事，否则将追究有关方面的责任。

吉德仁等四人是经交通部门批准的道路交通运输经营户，该四人营运的线路与《会议纪要》中明确免交交通规费的公交公司的5路、15路车在盐城市城区立交桥(盐城市城市市区与郊区的分界点)以东至盐城市城区南洋镇之间地段的营运线路重叠。同年8月20日，盐城市城区交通局(以下简称城区交通局)向公交公司发出通知，要求该公司进入城区交通局所管理的公路从事营运的车辆办理有关营运手续，公交公司于8月21日复函城区交通局，认为根据建设部规定及8月20日市长办公会要求，该公司不需要到交通主管部门办理有关手续。8月21日，城区交通局再次函告公交公司，要求其限期办理有关经营手续并按章缴纳规费。9月10日，吉德仁等四人向城区交通局提出申请，请求依《江苏省道路运输市场管理条例》的规定对公交公司未经交通部门批准超出市区延伸到331省道南洋段进行营运的行为进行查处，保护公平竞争。9月11日，城区交通局书面答复吉德仁等四人称，已书面通知、发函给公交公司要求其限期办理有关营运手续，但由于盐城市政府2002年8月30日下发的第13号《会议纪要》明确规定“城市公交在规划区内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”，因此

该局无法对城市公交车进入331省道南洋段的行为进行有效管理。吉德仁等人不服，认为盐城市政府的会议纪要决定城市公交免交交通规费，侵犯其公平竞争权，向盐城市中级人民法院提起行政诉讼。请求撤销会议纪要第一条、第五条及第六条内容；请求确认盐城市政府强行中止城区交通局对公交公司违法营运的查处的行为违法。

盐城市中级法院经审理认为：一、《会议纪要》虽然形式上是发给下级政府及所属各部门的，但从该《会议纪要》的内容上看，它对城市公交的营运范围进行了界定，并明确在界定的范围内继续免交交通规费，而且该行为已实际导致城区交通局对公交公司的管理行为的中止，所以该《会议纪要》是一种行政决定行为，有具体的执行内容，是可诉的具体行政行为。吉德仁等四人是与盐城市政府的行政行为的受益方公交公司在同一路段进行道路运输的经营户，认为盐城市政府的行为侵犯了他们的公平竞争权向法院提起诉讼，具有行政诉讼的原告主体资格。二、盐城市政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，为解决矛盾召集其下属的有关部门进行协调，并作出《会议纪要》，将城市公交的营运范围界定为城市规划区内并明确对在上述范围内营运的公交车辆继续免交规费，是对原来就已经客观存在事实的一种明确、重申，是在其法定权限之内作出的行政行为，不违背相关的法律、法规。吉德仁等四人要求法院判决确认《会议纪要》第一条、第五条及第六条违法没有法律依据。三、虽然城区交通局客观上中止了对公交公司超出市区营运行为的查处，但吉德仁等四人未能提交足够的证据证明盐城市政府采取了违法手段对城区交通局的查处行为进行了干预，所以吉德仁等四人要求确认盐城市政府强行中止城区交通局查处行为的行为违法没有事实依据。综上所述，吉德仁等四人虽具有本案的诉讼主体资格，但其诉讼请求不能成立。盐城市中级法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回吉德仁等四人的诉讼请求。案件受理费100元，由吉德仁等四人负担。

吉德仁等四人不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。

江苏省高级人民法院经审理认为：盐城市政府《会议纪要》第五条中“城市公交在规划内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”的规定作为政府的一项行政决定，具有行政强制力，是可诉的具体行政行为。吉德仁等四人作为与公交公司所属公交车辆营运范围有重叠的经营者，认为《会议纪要》的规定侵犯其公平竞争权的，以原告身份提行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第十三条第(一)款的规定。盐城市政府《会议纪要》第五条中有关在规划区免征规费的规定，超越了法定职权。同时，该项内容无法律、法规依据，且与有效的多个部委的规章相抵触，依法应予以撤销。盐城市中级法院判决认定吉德仁等四人具有原告主体资格及《会议纪要》相关内容为可诉的具体行政行为的认定正确，但对于《会议纪要》第五条中有关在规划区免征规费的规定的合法性认定不当，依法也应予以撤销。上诉人有关确认盐城市政府强行中止城区交通局对公交公司违法营运的查处的行为违法的诉讼请求，因该诉讼请求事涉盐城市政府与城区交通局之间的内部行政管理，不属人民法院司法审查范畴，依法不予理涉。上诉人有关确认《会议纪要》第一条、第六条的相关内容违法的上诉请求，前者涉及城市公交营运范围的界定及行政机关管理职能的划分，不属人民法院司法审查范畴，且城市公交营运范围的界定，并不影响交通部门对所管辖道路的管理；后者不具有可撤销内容，且两者均与上诉人的公平竞争权无关，均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决：(一)撤销江苏省盐城市中级人民法院(2002)盐行初字第052号行政判决；(二)撤销盐城市政府第13号《专题会议纪要》第五条中“城市公交在规划区内开通的若干线路，

要保证正常营运，继续免交有关交通规费”的决定；(三)驳回上诉人的其他诉讼请求。一、二审案件受理费共计人民币200元，由上诉人吉德仁等四人与被上诉人盐城市人民政府各负担100元。 【法律问题】 内部行政行为

公平竞争权人的原告资格 【法理分析】

一、关于《会议纪要》中有关公交车辆免交规费的规定是否可诉问题。

《行政诉讼法》第12条第3项规定：法院不受理行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。一般认为，这是内部行政行为不属于行政诉讼受案范围的法律依据。区分内部行政行为和外部行政行为的意义在于，如果该项行为被界定为内部行政行为，也就意味着相对人失去了获得司法救济的机会。而只能根据行政内部的人事处理程序进行救济。98条解释将该规定解释为是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。之所以不受理基于内部行政行为的诉讼，学界的通说如下：第一，我国行政系统内部已经存在对于内部行政行为的救济体制；第二，有利于保障行政机关的首长对其工作人员的监督；第三；内部行政行为较多的涉及政策性问题，属于政策性强于法律性的行为，法院只能对法律性案件作出判断，对于行政机关的内部纪律以及内部制度等问题，法院不太适合处理。

内部行政行为是行政机关对其所属机构及其工作人员所实施的不直接涉及行政相对人权益的组织、指挥、协调监督等行为，是行政机关对其内部的事务、人事和财务方面的管理行为，如内部机构的设置、制定的工作程序和纪律制度等。区分内部行政行为和外部行政行为的标准在于行为所指向的对象而不是在于作出行为的机关是内部机关还是外部机关。之所以强调这个标准是因为，许多学者认为传统的内部行政机关如办公厅、人事部门、监察部门作出的行为均属于内部行政行为，法院不能加以审查。而这种看法已经被实践证明存在一定的差距。如在中国科学院西北高原生物研究所诉青海省海东地区监察局行政侵权案中，法院抛弃了传统的以内部行政机关与否作为判断内部行政行为的标准，认为海东地区监察局于1991年1月在查处海东地区饲料公司副经理刘某挪用专项资金的违纪问题中，对非管辖单位西北高原生物研究所采取强制措施，将该所的合法收入强制划拨，该行为是超越职权的行政行为，应该予以撤销。法院之所以受理该案件，也正是认为监察局所作出的行为已经涉及到作为行政相对人一方的权利义务；而不仅仅是对于行政系统内部事务的监督和管理。

在本案的诉讼过程中，原被告双方对于本案是否属于行政诉讼受案范围作出了不同的理解，盐城市政府认为，《会议纪要》属行政机关内部指导行为，不具有行政强制力。《会议纪要》中有关建设、交通部门职能划分及继续免交有关交通规费的规定是抽象的，只有盐城市城区交通局以此为依据，作出不予处罚的决定时，这种抽象的规定才转化为具体的行政行为。而原告等四人认为会议纪要就是具体行政行为，应该予以受理。需要加以关注的是一审法院和二审法院尽管均受理了该行政案件，但是二者对于会议纪要的理解明显存在差异。盐城市中院对会议纪要作出了一揽子的理解，没有区分不同的条款所针对的对象以及具备的权利义务属性，而是笼统的认为会议纪要属于具体行政行为，而后以市政府有权作出这样的行为为由维持会议纪要；江苏省高院则区别于盐城市中院，采取了分别区分性质的做法，根据会议纪要不同的条款针对的对象以及权利义务的确定性，来分门别类的加以确定不同条款的性质，这种做法无疑是更具实践价值和现实意义的。

关于会议纪要的可诉性问题，长期以来意见一直不太统一。通说认为，鉴于会议纪要是政府协调各组成部门共同处理某案件或者某类案件的结果，在会议纪要中尽管会形成对于某

类事项的处理意见，但是这种意见往往不直接针对具体的相对人，而是直接约束和协调各行政机关之间的关系。会议纪要对相对人产生拘束力，往往需要等待会议纪要所确定的行政机关作出外部行政行为将会议纪要的内容外化之后，相对人才能对以作出外部行政行为的行政机关为被告提起诉讼，而不能直接针对会议纪要提起诉讼，因为会议纪要没有直接对相对人产生权利义务方面的约束。但是实际工作总是更加复杂的，对于会议纪要的可诉性问题探讨，还存在以下变异的可能：1、会议纪要不能一揽子看待，而是应该根据具体条款的具体内容作出分析。由于会议纪要的特殊性，与内容相对单一的行政决定不同，它所规定的内容十分丰富。《会议纪要》中既可能有抽象性的普遍规定，也可能有对特定事、特定物的具体处理措施。目前我国行政诉讼的合法性审查主要针对具体的行政行为而言，因此，对于会议纪要中的抽象的或者不具有可直接执行力的内容，甚至是一些号召性的、原则性的规定，原则上不应当予以审查。总而言之，会议纪要中只有那些直接设定了一定的权利和义务并且实际得到了直接实施的规定才可能具有可诉性。在本案中，《会议纪要》第五条中有关公交车辆在规划区免交规费的规定，是明确要求必须执行的，因此，认为该行为属行政指导行为无法律依据。该项免交规费的规定，是针对公交公司这一特定的主体、就特定的事项即公交公司在规划区内的开通的线路是否要缴纳交通规费所作出的一项决定，《会议纪要》的上述内容实际上已直接赋予了公交公司在规划区内免交交通规费的利益，不应认定为抽象行政行为。同时，由于该《会议纪要》是一种赋予一方当事人权利的行为，公交公司作为受益人参加了此次会议，该会议纪要已经发生法律效力。虽然该《会议纪要》未向利益相对方直接送达(行政管理实践中也不可能存在送达的情形)，但《会议纪要》的相关内容在其后已经得到实际执行。城区交通局也已经将无法对公交公司进行行政管理的原因及《会议纪要》的内容书面告知了吉德仁等四人，因此应当认定盐城市政府在《会议纪要》中作出的有关公交车辆在规划区免征规费的行为是一种具体行政行为，具有可诉性。也正是如此，江苏省高院认为：盐城市政府《会议纪要》第五条中“城市公交在规划内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”的规定作为政府的一项行政决定，具有行政强制力，是可诉的具体行政行为。

而对于会议纪要的第一条，从其内容看，是作为综合行政机关的市政府根据本市实际情况的需要，对建设部门和交通部门之间管理权限的重新划分，允许建设部门管理的范围从城区扩大到城市规划区，这种行为实际上是对建设部门和交通部门两个行政机关作出的，是调整权限的内部行政行为，并没有涉及到行政相对方的权利和义务，在中国的目前还不存在对于划分行政机关职权不服引发诉讼的救济制度。

至于会议纪要的第六条，江苏省高院以该条不具备可撤销的内容为由而驳回当事人诉讼请求。我们认为，该判决意见值得商榷。从第六条规定的内容看，盐城市政府试图通过事后的冲突协调机制来保障会议纪要的落实，规定“在规划区范围内的城市公共客运上发生矛盾，须经政府协调，不允许贸然行事，否则将追究有关方面的责任。”但是这种规定没有明确权利义务关系，仅仅具备一定的指导价值，不具备明确的权利义务内容和强制服从的效力，应该以不属于法院受案范围裁定不予受理或者是驳回起诉。

2、会议纪要是否得到了后续的具体行政行为的外化。第一，有的机关在会议纪要作出之后，不再作出将会议纪要外化的外部行政行为，而是直接依据会议纪要对外付诸执行，这种情况下，会议纪要即由内部行为转化为外部的具体行政行为，当事人不服应当以作出会议纪要的政府机关为被告提起诉讼；第二，根据会议纪要的要求，下级行政机关以自己名义作出了书面的决定并达达相对人，当事人不服，应当以作出书面决定的下级行政机关为被告提起诉讼。法院在审理时根据《行政诉讼法》第五十二条及五十三条的规定，依据法律和法规，参照规章。对于会议纪要中有关抽象性的规定如果经审查后是合法的，也可以参照。但如果

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