刘建平调研文章 - 赣州市防汛减灾对策探讨

精心构筑七大体系 合力抓好防汛减灾

----赣州市防汛减灾对策探讨

市政府 刘建平 （2008年7月）

受自然地理条件和气候因素影响，赣州市历年来是洪涝多发、地质灾害严重的地区。如何探索建立、完善适应赣南山区特色的防汛减灾体系，是防汛减灾的重要课题。

一、基本情况

赣州地处北纬24o29‘-27o09‘， 东经113o54’-116o38‘。境内河谷发育，河川众多，河流密度0.42公里/平方公里。有各类水库980多座，山塘8万多座。全市多年平均降雨量为1601毫米。地形以丘陵为主，丘陵面积占总面积的61.1%。土壤的成土母质为花岗岩、紫色页岩、冲积土、红砂岩及第四纪红色粘土，土壤保水能力差。复杂的地理条件，使我市成为典型的暴雨型山洪灾害易发、多发且危害严重的地区。据调查统计，山洪地质灾害易发区历年受灾情况占总面积的80%以上。

纵观多年来山洪地质灾害发生状况，主要有以下特点：

一是山洪陡涨陡落，突发性强，破坏性大。赣南山洪灾害大多发生在边缘山区，点多面广，强降雨过后，洪水来得快，走得快，突发性强，冲击力强。山体滑坡、泥石流、山溪洪水等发生突然，具有很强的破坏性，极易造成山区人员伤亡、房屋倒塌、耕地埋没、桥梁毁

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坏、道路中断等灾害。2005年发生在信丰县新田镇的 ?6.8?洪水，3小时降雨量180毫米，从暴雨到洪水只有3个小时。

二是地质灾害点多面广，呈普遍性、分散性。赣州土壤保水能力差，农村建房多是切坡建房，一旦遇暴雨山洪，极易发生地质灾害。根据矿管等部门的实地调查，全市共发现地质灾害隐患点7183处，点多面广，大多分布在边缘山区，分布在群众居住分散，交通、通信条件差的地区。

三是台风带来降雨强度大，致灾重。通常情况下，7-9月受福建、广东沿海登陆的台风影响，直接给我市带来降雨。特别是近几年强台风影响多，容易带来突发性洪灾。如在2006年受?格美?台风影响而发生的?7.26?洪灾，上犹县五指峰乡黄沙坑村过程降雨量达386.6毫米（其中3小时降雨量179.3毫米，6小时降雨量224.8毫米），从暴雨出现到洪峰发生，其间隔时间仅约1个小时。山洪来势汹猛，造成了极大损失。

四是山洪发生季节性强、时段较分明。山洪灾害主要发生在汛期，特别是在4-6月主汛期，降雨量占全年的50%，期间发生的山洪灾害占全年的80%以上。7-9月降雨量占全年不足20%。

二、山洪地质灾害的成因分析

山洪地质灾害的发生与自然地理条件及人的社会活动密切相关，综合分析我市山洪灾害频发的原因主要有以下几点：

1、江河坡降较陡。全市集水面积在10平方公里以上的河流有1028

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条，集水面积在100平方公里以上的河流有128条,集水面积在1000平方公里以上的主要河流有10条（章江、桃江、上犹江、平江、绵江、梅江、湘江、濂江、寻乌水、九曲河）。河流坡降较陡，主要江河的纵坡大部分大于4‰。径流汇流时间短暂，在边缘山区县，从暴雨到形成洪水，一般只需4—5小时。洪水陡涨陡落，洪水持续时间为3—5天。

2、水库众多，存有隐患。全市共有各类水库988座，其中大型水库5座，中型水库39座，小（一）型水库185座，小（二）型水库759座；山塘8.26万座。这些水库山塘为调洪蓄洪、抗旱保水发挥了重要作用。但大部分水库山塘都兴建于上世纪五、六十年代，受当时条件的限制及年久失修等原因，不少水库带病运行。据调查，目前全市仍有384座病险水库尚未实施除险加固，对防汛安全存在较大的隐患。

3、雨量充沛但不均匀。全市多年平均降水量为1601毫米，年最大降雨量达2237毫米，最小只有1049毫米。受暖湿气流影响，降雨在时空分布上极不均衡，以4-6月为降雨集中期（占全年的50%）。空间分布以边缘山区为主。7—10月降雨量只占全年约20%，且多年平均蒸发量大于多年平均降雨量。降雨量的年际及年内变化不均匀，致使河流洪枯流量相差悬殊，各江河的水位、水量变化幅度显著。

4、地形复杂，地质条件较差。山体滑坡、泥石流多发生在丘陵和中低山区的花岗岩、变质岩风化层及其上覆残坡积层。赣南属山地丘陵区，以丘陵地形为主，丘陵面积占全市国土总面积的61.1%，山地面积占全市国土总面积的21.9%，山地主要分布在边远县及各县的边缘地

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带。赣南地层发育较完整，岩石有岩浆岩、沉积岩、变质岩，其中岩浆岩分布面积占全市面积的40%，主要分布寻乌、安远、会昌、石城、宁都等地。地质构造主要有东西构造带、北东构造带、南北构造带和旋扭构造等。复杂的地质构造是引发山洪灾害发生的重要因素。此外，与人的社会活动也有很大的关系，如依山切坡建房、矿山开发、公路建设、陡坡开荒、乱砍滥伐、侵占河道行洪断面、河道淤积等等。

三、存在的主要问题

目前我市防汛减灾主要存在以下突出问题：

一是防洪基础设施薄弱。我市各主要江河缺少控制性防洪工程，无法有效抗御洪水侵袭。再加上现有大部分水库山塘修建于上世纪五六十年代，工程标准参差不齐，基础防渗处理不严，坝身强度不足，隐患较多。相当部分工程经过多年运行，工程老化失修严重，不但不能有效发挥效益，有的反而成为防洪的隐患。城镇防洪也存在较大隐患，除县城以上城市逐步修建了防洪工程外，大部分圩镇都是沿江而建，由于地处低洼，易受洪涝侵袭。

二是水利工程管理机制落后。过去的水利建设片面追求数量，重建轻管的指导思想形成的后遗症严重。80年代以前，一般在兴建防洪工程时，都没有很好考虑工程建成运用后的运行维护，管理设施简陋，管理人员定编不足，养护经费无保障，形成工程建设越多背的包袱越重的恶性运行机制。近几年，省、市、县财政安排了专项资金，聘请了小型水库安全管理员，负责小型水库的日常巡查及报汛工作，但工

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作有待于进一步完善。而众多的山塘基本是由群众投资投劳兴建，无专职管理人员，存有防汛隐患。

三是防汛减灾协调机制有待完善。部门间信息共享和协调联动机制、民间组织等社会力量参与减灾的机制还不够健全。基层灾害应急预案体系尚需进一步完善，抗灾救灾物资储备体系不够，应急通信、指挥和交通装备水平落后。

四是灾害监测体系还不够健全。预警信息覆盖面和时效性尚待提高，灾害监测预警、防范处置关键技术和装备的研发应用尚待加强，灾情监测、采集和评估体系建设滞后。

五是相关配套法规政策不够完善，依法防灾减灾措施力度不够，探讨、推行、落实灾害保险、灾害救助、恢复重建等方面的政策制度建设滞后。

四、防汛减灾工作的对策

探索积极有效的防汛减灾工作，不是仅仅针对过去山洪地质灾害中暴露出的问题，而要长远解决未来山洪地质灾害发生的问题，从而构筑长效的防汛减灾体系。根据我市自然地理条件、气候特征，全市防汛减灾工作的总体思路应以?三个代表?重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，以保护人民群众生命安全为根本出发点，以促进我市国民经济和社会发展为宗旨，依据可持续发展理论，在充分尊重自然规律和经济规律的前提下，坚持以人为本，实行政府统一指挥为组织主体，社会各界广泛参与为行动主体，以防为主，防、抗、救、

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治相结合，深入扎实开展防汛减灾工程措施和非工程措施建设，着力构建适合赣南山区特色的防汛减灾体系。具体要突出抓好?七大体系?的建设和完善。

（一）防汛责任体系

根据《防洪法》规定，落实好以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，对有防洪任务的所有水库、山塘、电站及堤防、排涝站、拦河坝、桥梁、地下场所和乡镇村组等逐一落实防汛责任，形成横向到边，纵向到底的责任体系。一是进一步完善好行政领导责任制。以地方政府、部门单位、工程管理单位主要负责人作为第一防汛责任人，完善和落实责任机制。每年汛前通过媒体向社会逐级公布一个地方及辖区内江河、水库、城市等行政首长防汛责任人名单，接受社会和群众监督。二是进一步落实防汛责任人、技术责任人和岗位责任人。对全市小（二）型以上水库及重点山塘全面落实好防汛责任人、技术责任人和岗位责任人。进一步明确具体责任，增强责任意识，坚持汛期巡查、排查和汛情报告制度，及时处理险情隐患，及时解决防汛抗灾中遇到的问题。三是抓好山洪灾害联户防范责任制的完善和落实。加强对修建在陡坡下、溪河边等山洪灾害易发区建筑物的全面调查、排查，完善调查情况登记造册制。落实县级领导包乡镇，乡镇领导包村组，村组干部包农户，把责任层层分解，使居住在山洪灾害易发区的每一户家庭都落实有一名乡、村干部为联户防范行政责任人。建设地质灾害观测点工作，完善相关责任制度。一旦有预警信息，相关责任

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人及时通知到户，及时采取措施避灾，必要时实行强制转移。

（二）防御预案体系

针对山洪地质灾害防御以及水库、山塘、电站安全度汛的防汛减灾工作重点和难点，根据国务院发布的《国家突发公共安全事件总体应急预案》，每年在主汛期前，严格按规定修订、审批好水库、山塘、地质灾害突发事件应急预案（包括组织体系、运行机制、应急保障和监督管理等内容），并逐项将工作落到实处。

山洪地质灾害防御是我市防汛工作重中之重。围绕灾害发生的重点区域，即：各矿区、废石区；河道两岸、公路旁；河道旁的圩镇、村庄；建在山谷中的圩镇、村庄，切坡建房等区域，有针对性地做好防御预案，完善应急管理工作。一是科学制定预案。根据各江河及各重点防范地段的自然地理条件，抓好洪水风险区划分析和划分流域洪水风险区域。通过洪水风险分析，确定不同区域的洪水风险程度，制定相应的管理制度、防洪减灾措施、社会保障和救援对策等。在预案中明确乡、村危险区、安全区的位置及人口分布状况，分区确定临界雨量或水位，不同级别的预警信号及发布程序，监测员、预警员、转移组织人员等各类责任人及其职责，各区人员转移路线及安置方案，工程应急抢险措施等。二是开展应急预案演练。根据预警、报警方式，逃险路线，躲险地点，以及灾民的安置、救护等具体措施，在日常特别是汛前认真开展应急演练。通过演练，不断完善预案的实战功能，提高预案的针对性、科学性和可操作性。三是做好应急队伍建设和物

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资准备。加强对抢险队和防汛骨干加强专业技能和专业知识的培训，提高查险、判险、处险的能力，培养科学抢险能力，提高防汛抢险的科技含量。加强气象灾害信息员、地质灾害隐患点监测员、山洪灾害监测员防汛减灾知识的普及和技能培训，充分发挥其在防汛减灾应急中灾害预警信息传播及采取防灾减灾措施的示范作用。同时，解决并确保应急队伍、信息员、监测员所需的技术和物质装备，全面做好应急所需物资储备保障工作。四是强化应急管理的协调工作。强化各级防汛指挥部的指挥、调度、协调能力，加强部门配合，特别是在紧急时期，做到反应迅速，指挥有力，调度科学，措施到位。

（三）防洪工程体系

根据洪水管理坚持流域管理的原则，在统筹考虑流域的自然地理因素和经济因素、社会因素等多方面条件的基础上，加大工作力度，逐步建设、修缮好防洪工程体系。一是抓好水库除险加固工程。加大资金筹措力度，加快完成对现有380多座带病运行水库的除险加固修复，使工程尽快恢复规定设计防洪能力，切实消除安全隐患。二是抓好城镇防洪工程。在城镇总体规划和流域防洪规划的基础上，根据洪水特性及其影响，结合城镇自然地理条件、社会经济状况和城镇发展的需要，根据不同洪水类型（河洪、山洪等），采取工程防洪措施与非工程防洪措施并举相结合，尤其是要按照规划确定的方案和标准增建一些防洪减灾作用明显的防洪骨干工程，建成完整的城镇防洪体系。三是抓好生态防护工程。在河流上中游地区加强水土保持措施，大力开展

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植树造林、封山育林等活动，提高森林覆盖率，有效控制水土流失。按照统筹规划，标本兼治，分步实施的原则，加大主要溪河沿岸、在建重点工程项目区域和蓄水工程集雨区的水土流失治理力度。通过生态防护，达到涵养水源、拦滞洪水，阻滞雨水向河流汇集的数量和速度，减少破坏力的目的，同时又加大雨水向地下的入渗量，变地表水为地下水，达到增大水资源利用率的效应。四是抓好地质灾害点迁移工程。结合移民工程和新农村建设，采取政府补助、群众自筹的方式，分期分批将居住在地质灾害点的群众搬迁安置到安全区域居住，减少不动产灾害损失和人员的生命威胁。五是抓好防雷电工程。据调查，全市平均80%以上的中小学校没有安装防雷设施或防雷设施不完备。为此，对广大农村要加大防雷宣传，增强防范意识，对农村住房和公共场所增设防雷设施。对农村中小学校，进行全面勘察、分析、设计，科学评估分类，编制好本地中小学校防雷减灾工程建设规划，在教育、气象部门的指导下抓好规划的落实。凡学校新、改、扩建建筑物时，严格执行防雷设施与主体工程同时设计、同时施工、同时验收并投入使用的?三同时?制度，确保防雷工程落到实处。

（四）工程管理体系

防洪工程是保护人民群众生命财产安全的屏障。从政策上解决水利工程管理问题，理顺管理机制，提高工程管理水平，是促进防洪事业良性发展的关键。一是严格和完善水利工程准入制度。严格落实水利建设工程安全生产条件市场准入制度，加强对水利工程投标施工企

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业的能力（如资质、业绩等）和对投标施工企业是否取得建设行政主管部门颁发的安全生产许可证的审查，凡未达到资质、未取得安全生产许可证的施工企业一律禁止参加水利工程的投标。在项目审批过程中，严把立项审查关，改变只重视工程技术审查的现象，加强对项目的经济问题如投入机制、价格机制、运行机制、管理体制等的审查，从源头上确保水利工程良性运行。二是加强水利工程建设的监管。进一步规范建设行为，严格落实业主责任制、建设监理制、招标承包制。通过严格的责任制、完善的制约机制和科学的管理制度，实现所有的工程建成一处，发挥效益一处。三是加强建成工程的管理。对已建工程界定经营管理性质，落实经营管理责任。落实对公益性工程和经营性工程实行不同的管理体制，制定完善相关的管理制度。四是加强防汛软件管理、运用。强化市、县防汛指挥决策支持软件信息系统平台建设管理，通过平台实现各个系统的有机连接，实现对所有信息的查询、统计、分析、发布、评价和管理功能，实现数字防汛、科技防汛。充分运用信息系统平台，加强指挥调度，提高防汛指挥的前瞻性、针对性和科学性。五是加强安全管理员队伍的管理。建立完善小型水库、山塘安全管理队伍，加强对水库、山塘安全管理员岗前专业知识培训，提升管理队伍的专业素养。逐步建立健全水库、山塘安全管理员规章制度，完善督查和考核工作机制，督促各水库、山塘安全管理员认真履行职责，认真做好水库、山塘日常管理工作。

（五）监测预警体系

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坚持科技减灾，充分发挥科技在减灾工作中的作用，着力完善三套监测预警系统。1、气象灾害监测预警系统。完善县、乡系统建设，在重点区域适时增设自动观测站点，形成立体的、完备的监测体系。建立各种气象要素资料的收集、加工处理、分析系统，提高对天气的预报能力特别是对短期天气和气候以及灾害性、关键性、突变性天气预报准确率和对重大灾害性天气的预警能力。加强各类建筑场所尤其是中小学校防雷设施的安全检测和工程验收工作，建立健全雷电灾害防御减灾配套服务体系。2、山洪监测预警系统。全市规划建设山洪监测点500多个，目前，已建成、在建点近400多个。其中一期工程已完成12个县的相关系统建设，二期工程2个县在建。下一步，一是在加强项目建设的申报、审批，争取上级立项、争取资金的基础上，加大市本级和县级资金投入，努力做好第三期工程建设，建成较完备的山洪监测点；二是完善山洪监测预警信息的基层传输网络。加快完善乡镇到村、组、户的预警信息传输网络，使监测预警信息在基层县、乡镇、村组之间及时传递，以便迅速应对突发灾害事件。3、地质灾害监测预警系统。建成以市地质环境监测站为管理中心，以县、乡（镇）和村、组多级地质灾害监测点为网络的监测预警系统。加强对滑坡体、危岩变形、地下水位以及建筑物变形，对危及人民生命财产安全和经济建设的灾害多发地区的监测预报和临灾预警工作。

在抓好三大系统建设的同时，加快全市突发事件预警信息发布系统的项目设计和建设进程，加强各涉灾管理部门与传播媒体、通信运

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营商的协作，完善防灾减灾信息的传播系统。充分利用现有通信资源，建立快速、可靠、高效的灾害信息传播的普发、群发机制，着力解决好信息传播的?最后一公里?问题。

（六）宣传培训体系

我市山丘区面积大，受经济社会发展条件的影响，广大干部群众特别是山区农村群众防灾意识和防灾能力低。这种情况决定了防汛减灾宣传培训工作是一项长期的、艰巨的任务。必须坚持政府的统一领导，以基层为工作重心，放手发动、教育、动员、组织群众，将基层政府统一组织指挥和群众的自防自救有机结合起来，形成群防群治的良好局面。一是加大各级政府职能部门对防汛减灾工作的宣传力度。加强减灾科普教育基地建设，开展面向减灾工作者的教育培训，提高减灾队伍的整体素质；将减灾知识普及纳入学校教育内容，强化对中小学生的宣传培训；将减灾知识普及纳入文化、科技、卫生?三下乡?活动，大力开展对广大群众的防汛减灾宣传。针对我市山洪灾害多发的特点，组织部门专家和技术人员编制减灾科普读物、挂图或音像制品，推广地方减灾经验、宣传成功减灾案例和减灾知识，普及山洪灾害的发生规律及特点，推广防灾避灾常识和措施，做到家喻户晓，使广大群众掌握山洪灾害识别、监测、避灾的基本方法，增强广大群众防御山洪灾害的意识和能力，减少引发山洪灾害的人为因素。二是加大媒体对防汛减灾工作的宣传力度。通过报刊、广播、电视、互联网、手机、板报、宣传栏、宣传单等多种形式，大力宣传《水法》、《防洪

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法》等有关法律、法规，宣传洪患灾害防御知识，提高广大群众自觉参与、投入防汛减灾行动的法律意识，提高公众躲灾避灾和自我保护的意识。三是结合新农村建设新风貌培育宣传防汛减灾知识。支持、引导地方文化宣传队伍及其他群众团体、民间组织和基层自治组织在开展文化宣传活动过程中，积极开展防灾避险知识宣传，丰富文艺活动内容。总体来说，在宣传培训的对象上，进一步向基层村组、社区、街道、学校、矿区延伸，尽可能扩大覆盖面；在宣传培训的内容上，进一步充实完善已有的科普读物和视听材料，组织专家，分门别类地编写制作通俗易懂、简单实用的防灾避灾手册；在宣传培训的形式上，更加贴近生活，贴近群众，寓教于乐。通过全面深入持久开展宣传培训工作，从而从根本上提高基层广大干部群众的灾害意识和防灾能力。

（七）法规政策体系

坚持依法减灾，依法治灾，健全和完善各项管理制度，逐步建立健全防汛减灾工作的地方法规政策体系，使减灾工作实现规范化、制度化。一是加强依法防治力度，严禁发生加剧山洪灾害的违法行为。根据《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《河道管理条例》、《地质灾害防治条例》等法规条例规定，依法开展防治。加强涉河项目审批和河道管理，严禁在河道内乱采、乱挖、乱倒、乱建等一切违章行为。编制和实施土地利用总体规划以及水利、矿产、铁路、交通、能源、城市建设等工程建设项目规划时，充分考虑山洪灾害防治要求，尽可能地避免、减少山洪灾害造成的损失。二是加强防汛减灾工作的法制

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化建设。依据有关法律、行政法规，全面规范减灾工作。建立健全减灾工作行政执法责任制，制定、修订有关减轻自然灾害和灾害救助等方面的法规政策。在开展调查和政策研究的基础上，探索建立洪水保险制度，以帮助受灾户尽快摆脱灾害带来的困境。三是建立健全新型农村减灾管理网络。结合新农村建设新型社区工作，打破传统的村小组设置界限，以自然村落为单位，变过去?乡-村-组?单一型乡村治理模式为现在的?乡-村-村落社区?服务型乡村治理模式，把加强农村防汛减灾工作列入新型村落社区建设内容，明确其负有应对山洪地质灾害等突发事件、维持社会稳定的职责，确定专人为信息员，实现事有人管。同时发挥村民理事会作用，增强群防群策能力。通过多措并举，逐步实现市、县有应急减灾管理委员会，乡、村有管理机构和人员，自然村有群防队伍的多级减灾网络。

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