探索国内外五个特大城市新城发展共性——伦敦、巴黎、香港、东京

探索国内外五个特大城市新城发展共性，

引导上海新城建设

王颖

上海同济城市规划设计研究院 院长助理，所长，高级规划师 孙斌拣

华东师范大学中国现代城市研究中心 副主任，教授，博士生导师 胥建华

上海同济城市规划设计研究院 工程师，硕士

随着高铁等城际轨道交通建设，上海与长三角各城市正在显现同城化趋势，一小时都市圈中的苏州、杭州、南通、宁波、南京等城市将实现与上海更密切的对接，而上海远郊地区如果没有以新城为核心的带动和提升就可能被边缘化。2010年上海全市常住人口已经超过2300万人，大力发展新城，将有利于振兴郊区经济，构筑多中心的国际化大都市格局。上海“十二五”规划明确了重点建设嘉定新城、青浦新城、松扛新城、金山新城、奉贤南桥新城、浦东南汇新城和崇明城桥新城等7个新城（图1）。

分析并借鉴国际特大城市的有益经验非常必要。美国、加拿大等国家与中国人多地少的国情差别较大，因而本文主要借鉴同样人多地少的国家和地区的经验，包括伦敦、巴黎、香港、东京和首尔等特大城市（表1）。

国内外特大城市新城建设

1、英国伦敦的新城建设

伦敦周围第一代新城（卫星城）的主要目标是从伦敦地区疏散人口，然而由于新城规模小、离母城太近，并未达到预期目标。从1946年底到1949年，英国在伦敦地区建设了首批8座新城，1967年又增建了3座。1967年以后的第三代新城建设吸取此前教训，第三代新城密尔顿.凯恩斯新城成功地发展成为一座次级区域中心城市，成为英国新城的典范，比此前新城的规划人口更多，离母城也更远。

2、法国巴黎的新城建设

与伦敦相比，法国巴黎的新城建设较晚，但新城的人口规模更大。至2000年底，巴黎5座新城共容纳了150多万人口。但新城选址比较靠近巴黎主城区，平均距离大致在30公里左右，与巴黎保持便捷的交通联系。巴黎新城发挥了相当程度的疏散中心城人口以及部分地拦截外来人口的功能，对主城区人口的疏解和控制作用显著。

3、香港的新城建设

香港20世纪70年代以来大规模推行新城建设计划，新城的整体计划人口约为400万。截止到2005年，新城和附近主要乡镇已经容纳了约330万人口，约占全港人日的47%。新城不仅吸收了同一时期香港增长的全部人口，还吸收了原先在老市区的部分市民，大大缓解了主城的人口压力。

4、日本东京的新城建设

20世纪50年代末到60年代，日本在东京郊区建设了多座卫星城，多以解决东京的住宅需求和疏散中心区人口为主要目标，多发展为“卧城”。在1950年代中期到1970年代中

期，大量人口迁入集中于距离东京中心区20一30公里的新镇内，但由于卫星城功能不健全，对大城市疏散效应不大。20世纪80年代以来，日本政府不断加强新城基础设施建设，增加就业岗位，提高公共服务水平，新城规模不断扩大，对大城市的积极作用才逐渐显现。

5、韩国首尔的新城建设

韩国从20世纪70年代开始在首尔周边建设10座卫星城市。但这些新城主要是工业卫星城，虽然转移了中心城市的一部分工厂和企业，但未能有效实现人口增长预期。20世纪30年代后期，韩国政府出台新城政策，决定建设盆唐、坪村、山木、一山、中洞5座新城。不同于以往卫星城开发，这些新城的产业开发以第三产业为主，以建设自给自足的城市为口标。新城的连续性发展建设，最终减缓了首尔城市人口的增长。

五个特大城市的新城建设在技术层面的共性

综上分析，可以发现，从技术层面来看，国内外特大城市的新城建设要取得成功存在4个关键的客观条件。

1、具有不少于30万的人口规模是新城成功的关键性标志

英国伦敦早期的新城不成功就是由于新城规模较小（人口都不到10万人），后期英国政府为此不得不把人口规模修订扩大到25一50万左右。法国巴黎新城有意识地建设规模更大的新城，从而规避了英国早期新城中出现的众多问题。通过对伦敦、巴黎、香港、东京和首尔5个特大城市的39座新城的统计来看，较为成功的伦敦后期的新城以及巴黎、香港的新城，其现状人口的平均数为26万人，规划人口平均数为38.5万人（图2）。新城如何在较短时期内成功集聚较多的人口是决定新城发展的关键，特别是新城建设的早期，通过各种规划措施（如轻轨、教育、医疗设施配置）和优惠政策（如户籍政策），增强新城的吸引力，促进新城人口的集聚。新城发展一旦达到一定阶段，人口规模超过20万，就可以说新城已经初步具备了进一步发展的基础。当人口规模达到30万时，新城发展则进入比较理想的阶段，新城通常会较为平稳持续发展。

2、新城需要与主城区保持30一50公里的适当距离

从国际上新城建设的经验来看，新城与主城区之间的距离一般为30一50公里。通过对伦敦、巴黎、香港、东京和首尔5个特大城市的39座新城的统计来看（图3），这些新城距离主城区中心的平均距离为36 .9公里（采用依托道路的交通距离，非直线距离）。与主城区之间的距离.为30一50公里的新城数量为20座，占新城总数的51%，集中于伦敦（(8座)和香港（5座），另外东京有4座，巴黎有3座新城。

新城要想真正发挥“反磁力中心”作用和吸引中心区足够的人口和产业，就必须考虑新城与主城区的距离。过近，则会重蹈和加剧大城市蔓延式扩张的弊端；过远，则会加大交通成本，吸引疏散人口和产业的难度加大。从上述国际新城建设经验来看，新城与主城区的距离在30一50公里是较为适合的。

3、建设与主城连接的快速轨道交通是新城发展的决定性因素

新城与中心城区之间具备快捷的交通联系（包括铁路、地铁、轻轨等）非常重要。郊迁居民主要可分为两类：第一类是工作和居住都在新城，第二类是居住在新城而工作仍在中心城区（其他可能还有居住在中心城区但工作在新城的居民，这类居民数量通常较小）。对第一类人群来说，交通便利可以极大缩短心理上郊区与中心城区之间的时空距离，从而降低居民向郊区转移的阻力；对第二类人群而言，中心城区与郊区的快捷交通联系是其每日通勤所必不可少的。

伦敦、巴黎和东京等城市的轨道交通系统都由地铁、轻轨和郊区铁路系统组成，近郊 新城通过地铁、轻轨与中心区联系，而远郊新城则通过郊区铁路和地铁换乘的方式与中心区

联系。如巴黎轨道交通从建造第一条区域铁路线至今，巴黎区域铁路线的发展己经历了160多年。市域铁（RER）概念形成于1950年，主要功能是连接巴黎市中心与新城，并与市郊铁路网络融为一体，现有5条线路，从不同方向往外延伸。

4、新城需要具有就业和文化上的吸引力

新城在就业和文化上的吸引力也是决定新城能否吸引人口集聚，使新城发展走上良性发展轨道的重要因素。新城在文化上的吸引力也是新城集聚人气的重要因素。法国巴黎的新城大多具有健全的产业功能和文化吸引力。如马恩拉瓦莱新城，1992年欧洲迪斯尼乐园开放，使得马恩拉瓦莱成为巴黎大区东部的娱乐中心和物流中心。新城具备高品质的公共服务设施和完善的基础设施也非常重要。如巴黎新城创建了功能综合的现代化新城中心区，使新城居民在就业、文化娱乐和生活方面能享有与在中心城等同的服务水平。

五个特大城市的新城建设在政策层面的共性

新城建设是一项综合的社会系统工程，需要多个部门相互配合协调推进，因此新城建设除了上述技术层面保障以外，还需要政府组织与大力干预。伦敦、巴黎和香港新城建设的成功在很大程度上与政府的积极干预和政策引导有关。

1、政府发挥主导作用，从组织和资金上大力支持新城建设

从发达国家和地区的新城建设经验来看，政府的调控尤其是中央政府的发动和参与是新城建设成功的重要保证。比较而言，英国和法国中央政府的参与范围最广、支持力度最大。

英国中央政府先后多次拨款成立新城开发公司和新城委员会。新城开发公司负责开发新城，新城委员会负责管理新城，两者均直接接受英国中央政府控制。中央政府提供了新城开发的全部资金，并任命新城开发公司和新城委员会的成员。

法国中央政府也组建了新城开发公司，主要负责制订政策。法国的国家预算给予新城的财政投资一直很多，特别在新城建设成为国家重点建设项目之后，又加大了在这方面资金投入的份额。为保证资金来源稳定，法律规定中央政府负担新城的大部分开发费用。

2、在地区规划指导下建设新城

建设新城是解决大城市人口和产业的空间配置的重要途径，因此新城建设需要有规划指导。大都市规划在指导新城发展的同时，也优化了大城市的区域空间结构。如伦敦在《大伦敦规划》中提出4个圈层式发展，通过绿带政策来控制中心城市的蔓延发展，8个新城位于最外层的乡村圈。巴黎在一系列指导巴黎地区平衡的规划中不断调整区域结构，并在1965年的SDRAUP规划中打破放射状同心圆结构，建设2条平行于塞纳河的轴线，并在这两条轴线上建没了5座巴黎地区主要的新城。东京是由都心部和周边新镇组成，沿交通线呈环状放射的都市圈。香港新市镇的规划建设有完善的规划及法定图则。

对上海新城建设的启示

目前，上海单中心为主的空间结构格局基本还在延续，虽然规划了徐家汇、江湾五角场、花木、真如4个城市副中心，但是这些副中心均已经进入“中心城区”范围内。在距离中心城区30一50公里的远郊地区，新城发展还远未达到疏解人口的目的，也还未起到有效引导上海向多中心空间模式转变。这个状态与伦敦、巴黎、香港等几个城市在酝酿和规划新城时状态还是比较接近的，上海需要把新城建设做为城市建设重点。

根据“六普”数据，2010年，上海城镇人口为2055.5万人，市域城镇化水平达到了89.3%，进入城市化的高级阶段。从2000年以来常住人口的区域变化来看，中心城区减少的人口以及新流入的外来人口逐步扩散到郊区。从绝对量来看，人口增加数量列前5位的是浦东新区（包括原南汇区）、闵行区、松江区、嘉定区和宝山区，人口增量均超过或接近70

万人（表2）。当前，上海已进入郊区化阶段，新城发展时机日趋成熟。巴黎、伦敦等城市新城建设的时机基木也是处于郊区化的过程中，这与上海目前的城市化发展阶段也是较为接近的。

另一方面，在10年或者20年前，受到财力所限，大规模的城市轨道交通建设还是几乎不可能的事。而近年来，包括上海、北京，甚至一些二线城市，城市的轨道交通建设已经方兴未艾。上海市市长韩正2011年初在土海市十三届人大四次会议上说，按照规划，上海市轨道交通基本网络运行里程数将达到570公里。这表明上海新城建设具备了与巴黎、伦敦等国外大城市新城同等的交通支撑条件。

1、上海新城建设的现有基础

从上海新城的实施情况来看，经过多年的卫星城和新城建设，新城发展己具备了一定的基础。根据第5次和第6次两次人口普查数据，规划7大新城所在区的常住人口增长了66%高于同期全市常住人口37.5%的增长率。上海近郊（如闵行、宝山和浦东部分区域）不仅是工业开发区发展最快的区域，也是人口数量增长最快的地方，但上海还没有发展到人口大量自发地迁离中心城区的阶段，中心城区对居民仍然具有很强的吸引力。从总体来看，除松江新城开发启动较早已经具有一定规模、嘉定新城初具形态、临港新城在市政府主导下较好完成第一个5年各项开发建设目标之外，其他新城基本上还处于规划建设的起步阶段。

2、对上海新城建设在技术层面的建议

对照国际新城建设经验，新城建设在技术层面的关键条件，对目前上海新城可以做如下评价和建议:

----加大力度、想方设法促进人口在新城集聚

新城疏解中心城区功能和人口，成功与否取决于新城能否成为“反磁力中心”，而“上海”城镇体系中规划了9个新城，数量多，缺乏重点，使资源和力量分散，导致每个新城都发展不到足够的规模，起不到对中心城区的疏解作用。因此在上海“十二五”规划中，新城的数量缩减到现在的7个。

当前，上海的新城建设最大的问题是，新城能级仍未达到一定的门槛要求，不足以发挥强有力的吸引力，吸引人口与就业在新城快速集聚。表现在城镇体系结构中，中心城区与郊区新城规模级差悬殊。根据第6次人口普查数据，上海中心城区（外环以内区域）人口接近1200万，新城中规模最大的松江新城，人口规模为69.5万人（包括方松街道、永丰街道、岳阳街道、中山街道、车墩镇和松江工业园区），仅为中心城区6%左右，而其余新城多为15一20万人，还未达到30万人的人口规模门槛，与2020年的规划人口规模相差较大。城镇体系内部相互补偿和相互平衡的功能较为薄弱（表3）。

----选择距离适中的新城，作为近期建设重点

上海市“1966’’城镇体系规划中规划的闵行新城与宝山新城距离中心城区过近，在功能上已经接近于中心城区的“拓展区”；而崇明城桥新城、金山新城和浦东南汇新城距离中心城区过远，城桥新城为100公里左右，金山新城和南汇新城均为70公里左右，若没有快速、大容量的轨道交通设施的支持，将难以吸引中心城区人口；嘉定新城、松江新城、青浦新城和奉贤南桥新城与中心城区的距离较为适中，为30一40公里左右，近期可重点发展。

----加决轨道交通与新城的同步建设

目前上海的轨道交通建设主要分布在中心城区，中心城区与郊这新城之间的轨道交通发展还远远不够。这样的建设时序是为了解中心城区交通拥挤燃眉之急。但中心城区轨道交通建设会导致周边地价上升，带来更高强度的土地开发，吸引更多人流。从长远来看，不仅不利于次中心城的建设和中心城的疏解，反倒会进一步加剧中心城的拥挤程度。有鉴于此，应超前建设中心城与新城之.间的轨道交通，把握新城建设和中心城交通疏解的主动权。

日前，7大新城中，只有松江新城2006年9号线建成通车和嘉定新城2009年11号线通车，其余5个新城都还没有轨道交通实现与中心城区对接。而松江新城和嘉定新城正是依托轨道交通，促进了中心城区人口的导入，成为新城中发展最快和较为成熟的新城。

根据上海“十二五”规划纲要，上海将在“十二五”时期加快其他新城与中心城区的轨道交通建设，包括连接青浦新城的地铁17号线、连接奉贤南桥新城的地铁5号线延伸段、连接浦东南汇新城的地铁16号线、连接金山新城的22号线（金山支线）。远景建设连接崇明城桥新城的规划地铁线。

----进一步强化新城在文化和就业上的吸引力

根据对上海中心城区及宝山、闵行和浦东新区外环线以内的居民的问卷调查，68%的被调查者不愿意去新城居住，这其中有75.5%的人认为新城与市中心区的交通联系不便，其他被提及的重要原因有新城购物不方便、远离亲友、子女教育设施不理想、文娱设施不足、医疗条件差和就业机会少等。这反映出新城的教育、医疗、商业、文娱等公共设施不完善，同时缺乏合适的就业岗位等问题。

为促进新城提高吸引力，除了吸引企业的进驻，为新城创造就业，同时还应尽快完善商业、文化娱乐、教育、医疗等生活配套设施，使得新城居民在生活方面能享有与在中心城区相等同的服务水平。重点加强引导优质社会事业配置向新城集聚，引导中心城区品牌中小学校、三甲医院等优质社会事业资源向新城拓展。同时，会展、文化、体育、娱乐等重大市级功能性项目也应优先考虑在新城中安排，可重点考虑吸引全市性重大文化项目、游乐项目（比如迪斯尼乐园）在新城中的落户，这将有助于新城尽快上规模、上档次，从而加快发展成为区域次中心城市。

3、上海新城建设体制与政策支持

----出台相应政策支持新城建设、提高新城吸引力

成立具有市一级经济管理权限的机构统筹新城的开发建设。借鉴发达国家经验，应由具有市一级经济管理权限的机构统筹新城的开发建设，以利于政策聚焦和资源集聚，解决体制多头管理、缺乏政策重点的弊端。在有限的政府资金总量前提下，集中投入，促进新城提高建设水准，增强吸引力；在土地上，优先保障新城公共设施、产业用地的上地供给；为了促进新城集聚人口，有必要消除当前社会保障中的城郊差异，统一社会保障水平。对于去新城就业的留沪应届毕业生，在同等条件下优先给予上海户籍。

----在城市总体规划中强化多中心城市空间结构体系

在上海城市总体规划中，需要进一步强化多中心体系的形成，不仅需要提高次新城的吸引力，还要增强中心城区对人口迁出的推动力。对中心城区的增长边界进行严格管理，防止中心城区继续摊大饼式的蔓延和交通拥堵面积的扩大，同时在规划中为新城发展优先创造良好的规划环境、强化规划对新城建设的支持作用。

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