中共中央办公厅,国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理

中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主

管理制度的意见》（中办发【2004】17号）解读

发表日期：2004年10月21日 出处：中国农经信息网 作者：詹成付

关于文件的大标题。大家可能还记得，2004年2月，在征求各省、自治区、直辖市意见时，文件的标题不是现在这个。2004年3月22日，全国村务公开协调小组报送给中央办公厅的文件（代拟稿），也不是现在这个文件标题，当时叫《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村务公开和民主管理工作的通知》。这个文件的大标题——《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，是中央办公厅改的，它的首次出现，是在5月2日中央办公厅印发的第一份文件清样里。 这个文件大标题比较好：

一是与中办发〔1998〕9号——《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》这份文件的标题相匹配，因为中办发1998年9号文件核心内容也是讲制度问题，这样，两个文件就有了历史的内在联系。

二是中办〔2004〕17号文件关于制度建设着重于“健全”、“完善”的提法，符合党的十六大对农村基层民主的判断。十六大在论述基层民主时，总的判断和基调就是“健全”和“完善”，以至于在报告中多次使用“健全”和“完善” 等词汇。比如，在十六大报告第三部分——“全面建设小康社会的奋斗目标”里，两处使用了“健全”一词、一处用了“完善”一词。而在报告的第五部分——“政治建设和政治体制改革”里，两处使用了“健全”这个词，四处用了“完善”这个词。“健全”和“完善”这些词比较好，既体现了对已有制度建设的认可和尊重，又有丰富、创新的含意在里面。这次中办17号文件的大标题，秉承了党的十六大精神。文件主要是着重于“健全”和“完善”，进一步阐述健全和完善什幺、怎幺健全和完善，体现了农村基层民主制度建设继承和创新的统一。 下面，让我们对文件的正文进行逐段学习（序号及小标题为作者所加，下同）。 （一）健全和完善村务公开和民主管理重大的重大意义

当前，我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，农村改革、发展和稳定的任务十分繁重。实行村务公开和民主管理，是实践“三个代表”重要思想，维护农民群众根本利益的具体体现；是完善村民自治，

发展社会主义民主的重要内容；是顺利推进农村改革和发展，加快农村全面建设小康社会进程的必然要求；是促进农村党风廉政建设，密切党群干群关系的有效途径。近年来，全国各地推行村务公开和民主管理取得了积极成果，但我们也应清醒地看到，一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等问题。这与农村改革发展稳定的新形势新任务不相适应，在一定程度上影响了农村经济和社会的发展。为了把党在农村的各项政策落到实处，切实解决好“三农”问题，必须进一步健全和完善村务公开和民主管理制度，扎实推进村务公开和民主管理工作。各级党委和政府要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，增强推进村务公开和民主管理的自觉性和紧迫感，真正把这一关系亿万农民切身利益的大事抓紧抓好、抓出成效，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。

这一段话交代了文件制定的时代背景。在征求意见时，新疆、山西、河南、广东、四川、浙江等6个省、自治区提出了修改意见，修改意见主要体现在对村务公开和民主管理重要性的文字表述上。 在正式文件里，这段话具体讲了四层意思：

一层意思是，明确了新形势、新阶段下，做好村务公开和民主管理工作的重大意义。

对重大意义的论述，文件是从四个方面展开的：

第一、实行村务公开和民主管理，是实践“三个代表”重要思想，维护农民群众根本利益的具体体现；

第二、实行村务公开和民主管理，是完善村民自治，发展社会主义民主的重要内容；

第三、实行村务公开和民主管理，是顺利推进农村改革和发展，加快农村全面建设小康社会进程的必然要求；

第四、实行村务公开和民主管理，是促进农村党风廉政建设，密切党群干群关系的有效途径。

这个表述来源于2003年9月2日全国村务公开工作电视电话会议上，中央政治局委员、国务院副总理回良玉同志的讲话。经过这次文件的加工、提炼，现在已成为这方面的经典表述。

二层意思是，讲了关于对近年来工作的评价。

这个问题，在征求意见的过程中，各地提的意见较多。在中央高层讨论的过

程中，也提出了意见。5月28日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议讨论文件的新闻公报是这样说的：“近几年来，全国农村广泛实行了村务公开和民主管理制度，取得了积极成果，为促进农村改革发展稳定的良好局面发挥了重要作用。”（《人民日报》5月29日第一版）后来，大家的思想很快就统一到该新闻公报的表述上了。

这份文件对于过去实践的评估，主要体现在以下两处文字的表述上： 一处是开头：“《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发〔1998〕9号)下发和《中华人民共和国村民委员会组织法》施行以来，全国农村普遍实行了村务公开和民主管理制度，为促进农村改革、发展和稳定发挥了重要作用。”

另一处是在文件的第一部分：“近年来，全国各地推行村务公开和民主管理取得了积极成果，但我们也应清醒地看到，一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等问题。这与农村改革发展稳定的新形势新任务不相适应，在一定程度上影响了农村经济和社会的发展。” 这样的评价，既充分肯定了成绩，又指出了问题，比较科学。 三层意思是，交代了关于制定文件的目的。

文件在两处作了交代：一处是在文件的开头，另一处是在文件的第一部分。归纳起来，制定文件的目的主要有三个：

第一、认真贯彻落实党的十六大提出的“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”的要求；

第二、“适应农村发展的新形势”，“把党在农村的各项政策落到实处，切实解决好‘三农’问题”；

第三、“进一步推进农村社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展”。 四层意思是，明确提出了对各级领导的新的要求：

各级党委和政府要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，增强推进村务公开和民主管理的自觉性和紧迫感，真正把这一关系亿万农民切身利益的大事抓紧抓好、抓出成效，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。 以上是文件第一部分内容的大体情况，下面，我们来看看另一段的内容。 （二）完善村务公开的内容

完善村务公开的内容。国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项，如计

划生育政策落实、救灾救济款物发放、宅基地使用、村集体经济所得收益使用、村干部报酬等，应继续坚持公开。要继续把财务公开作为村务公开的重点，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。同时，要根据农村改革发展的新形势、新情况，及时丰富和拓展村务公开内容。当前，要将土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、税费改革和农业税减免政策、村内“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林还草款物兑现，以及国家其它补贴农民、资助村集体的政策落实情况，及时纳入村务公开的内容。农民群众要求公开的其它事项，也应公开。

这是文件第二部分的第一段内容。征求意见时，山东、广东、宁夏、甘肃、福建、湖北、上海、天津、山西、河南、浙江、河北、辽宁、四川、江苏、西藏、新疆等17个省（区、市）对这段话提出了修改意见。各地的意见主要集中在以下两方面：一是文件里要不要提“稳妥推进农产品行业协会和专业合作组织事务的公开”的内容；二是建议在村务公开内容上增加一些新内容。总的来看，基本都吸收了，只不过是有的没有直接点出来。 像天津建议将“村办企业和外资企业的财务、个人承包企业上缴村里的费用”，上海建议将“招待费用的使用情况”；福建建议将村党组织的党务工作包括发展党员、民主评议党员，村级后备干部的确定及培养等内容；广东建议将“困难群众子女入学书杂费减免”，农村的治安情况、出租屋和外来暂住人员的情况，等等，纳入到村务公开的内容中，等等，这次文件增加的村务公开内容部分，虽然没有直接把上述内容点出来，但文件也包含有这方面的意思。我们建议，各省、自治区、直辖市在制定“指导意见”时，尤其是各县（市）在制定具体的“实施意见”时，可以结合实际，将上述内容充实进去。

在正式文件里，这段话主要讲了四层意思。前两层采用了列举的方式，主要讲了要继承的东西；第三层也采用了列举动方式，强调要完善的新内容；第四层讲了兜底的话：

一层意思是，强调和重申了国家过去已有法律法规和政策明确要求公开的事项，要继续公开。文件采用列举的方式点了如计划生育政策落实、救灾救济款物发放、宅基地使用、村集体经济所得收益使用、村干部报酬等。

二层意思是，明确了要继续把财务公开作为村务公开的重点，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。

三层意思是，强调要根据农村改革发展的新形势、新情况，及时丰富和拓展村务公开内容。这里，文件采用列举方式点了以下内容，如土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、税费改革和农业税减免政策、村内“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林还草款物兑现，以及国家其它补贴农民、资助村集体的政策落实情况，及时纳入村务公开的内容。

四层意思是，强调说明农民群众要求公开的其它事项，也应公开。这是一句兜底的话。

以上是文件第二部分第一段内容的大体情况，下面，我们来看看另一段的内容。

（三）规范村务公开的形式、时间和基本程序

规范村务公开的形式、时间和基本程序。各地农村应坚持实际、实用、实效的原则，在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏，同时还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其它有效形式公开。一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。要充分利用现代科学技术，不断创新村务公开的有效形式和手段。村务公开的基本程序是：村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案；村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后，提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定；村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。

这是文件第二部分的第二段话。在征求意见时，新疆、广东、河北、宁夏、福建、四川、湖北、江苏、内蒙古、贵州、河南、浙江等12个省（区）提出了修改意见。修改意见主要集中在村务公开程序设计和文字表述上。 正式文件里，这段话讲了三层意思： 一层意思是，讲了村务公开的形式。

文件要求在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏。不过，文件对村务公开栏的要求，没有作具体规定，这留给地方和基层结合实际去规定。不管村务公开栏是个什幺样子，只要能达到“实际、实用、实效”的目的都行。文件同时还规定可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其它有效形式公开。“固定的村务公开栏”与“其它有效形式”，是什幺关系？文件没有说明。我们

体会，它们是一种兼容的交叉关系，也就是说，村务通过固定的公开栏公开后，还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等等多种形式公开（如果有的话）。反过来，通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等形式公开后，还要不要再通过公开栏公开呢？从文件的语气来看，恐怕还是要为好。 二层意思是，讲了村务公开的时间。 文件讲了四句话：

第一、一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。这里“一般的村务事项”、“涉及农民利益的重大问题”的含意，没有采用列举的方式说明，各地可以结合实际进一步明确。 第二、集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。这个规定比1998年中办9号文件的要求进了一步。1998年中办9号文件说：“公开的时间要及时。需要公开的事项要尽早向村民公开，也可以采取定期公开的形式。一般一个月或两个月一次，至多不得超过三个月。有些时限较长的事项，可以每完成一个阶段，即公布一次进展情况。每一件较大事项完成之后，要及时向群众公布结果。 ”。

这个规定是否与《村委会组织法》的规定矛盾呢？《村委会组织法》第 22条规定：“村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督。”我体会，这个要求与《村委会组织法》的规定不矛盾。因为，中办17号文件强调的是“集体财务往来较多的村”，并不是要求所有的农村都这样做，这就是说有所区别。至于“集体财务往来较多的村”，是个什幺标准，文件没有说明，因为，各地差别较大，这个应由各地去规范。 第三、要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。

第四、要充分利用现代科学技术，不断创新村务公开的有效形式和手段。” 三层意思是，规范了村务公开的基本程序。 文件里讲了四步程序：

第一步程序：村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和 政策的有关要求，提出公开的具体方案；

第二步程序：村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善； 第三步程序：提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定； 第四步程序：村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。

在实际工作中，有些农村还在四步程序之外，把听取村民对事后公开的意见和建议，以及整改情况，也作为必要的程序之一；还有的把村务公开资料的整理、归档工作也作为程序之一。我们的意见是，不管你有多少程序，但上述的四步程序是最基本的、不能缺少的。这四步程序把村党组织、村委会、以及村民（村务公开监督小组）都考虑进去了，是十六大要求的“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”在村务公开这个问题上的具体体现，所以说，这是一个比较好的制度设计。

以上是文件第二部分第二段内容的大体情况，下面，我们来看另一段内容。 （四）设立村务公开监督小组

设立村务公开监督小组。村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公开制度的落实。村干部及其配偶、直系亲属不得担任村务公开监督小组成员。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，公道正派，有一定的议事能力，其中应有具备财会知识的成员。村务公开监督小组要依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员，村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。

这是第二部分的第三段内容。在征求意见的过程中，吉林、宁夏、辽宁、天津、河南、北京、贵州、四川、河北、西藏等10个省（区、市）的同志提了修改意见。修改意见主要集中在村务公开监督小组资格条件、成员人数上。 正式文件里，这段话共讲了五层意思。

一层意思是，明确了村务公开监督小组的产生（权力来源）。文件指出，村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生。 二层意思是，指出了村务公开监督小组的职责。文件规定，负责监督村务公开制度的落实。

三层意思是，规范了村务公开监督小组的资格条件。文件明确，村干部及其配偶、直系亲属不得担任村务公开监督小组成员（回避原则）。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，公道正派（信赖诚信原则），有一定的议事能力（能力条件），其中应有具备财会知识的成员（能力条件）。

四层意思是，明确了村务公开监督小组的任务。文件指出，村务公开监督小组要依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否

及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。

五层意思是，明确了对村务公开监督小组成员不履行职责处置办法。文件指出，对不履行职责的成员，村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。 以上是文件第二部分第三段内容的大体情况，下面，我们来看另一段的内容。 （五）听取和处理群众意见

听取和处理群众意见。群众对公布的内容有疑问的，可以口头或书面形式向村务公开监督小组投诉，村务公开监督小组对群众反映的问题应当及时进行调查，确有内容遗漏或者不真实的，应督促村民委员会重新公布；也可以直接向村党组织、村民委员会询问，村民委员会应在10日内予以解释和答复。村民委员会要对村务公开资料进行整理归档并妥善保管。

这是文件第二部分的第四段内容。在征求意见时，青海、内蒙古、宁夏、广东、天津、贵州、重庆、河北、河南等9个省（区、市）提了修改意见。大家可能还记得，当初印发各地征求意见时，这段话是这样写的：“重视公开后的意见答复和整改工作。对公布的内容有疑问的，群众可以向村民委员会询问，村民委员会应在7日内予以解释和答复；或者向村务公开监督小组直至村党组织反映，村务公开监督小组对群众反映的事项应当进行审查，对有遗漏或者不真实的，应向村党组织报告，由村党组织督促村民委员会重新公布；也可以向乡级人民政府、县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应在15日内予以答复。村民委员会要对村务公开资料进行整理归档、妥善保管。”各地提出的修改意见集中在两个问题上：一个是对群众提出的意见，在多长时间内答复比较合适。有的省提出村应是5天，有的提出15天，有的建议把乡的答复由15天改为20天，有的提出10个工作日。后来，经过反复权衡，村级组织答复的时间定为10天以内。意见集中的第二个问题，就是村民对村务公开反映意见的途径究竟应有几条。征求意见稿提供了四条途径：一是村务公开监督小组、二是村党组织和村民委员会、三是乡级人民政府、四是县级人民政府及其有关主管部门。后来，反复研究，把县乡的答复与处理删去了。这样做，主要考虑到文件的第六部分，已对县乡提出了“要加大督促检查力度，及时受理群众来信、来访和申诉，及时化解社会矛盾，维护农村稳定”的要求，这里再作规定，就显得重复了。至于时限问题，可由各地规定。另外，《村民委员会组织法》第二十二条的规定也比较清楚：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民

族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”因此，正式文件里就没有对县乡提要求了。

这里，还有一个非常有意思的插曲。这段内容打头的话，在征求各地的意见时，叫“重视公开后的意见答复和整改工作”，提交中央领导讨论时的稿子上叫“收集、反馈和处理群众意见”。6月11日，国务院副总理回良玉同志、中央书记处书记何勇同志召集我们开会改稿子时，何勇同志说，“反馈”这个词是物理学上的用语，对基层干部来说，不太好理解，文件用语要通俗易懂。因此，他亲自把这句话改成了“听取和处理群众意见”。我们听了很深受教育。这段内容打头的话，就是何勇同志改定的。

正式文件里，这段内容共讲了两条“听取和处理群众意见”路径。 一个是：对公布的内容有疑问的，可以口头或书面形式向村务公开监督小组投诉，村务公开监督小组对群众反映的问题应当及时进行调查，确有内容遗漏或者不真实的，应督促村民委员会重新公布；

另一个是：直接向村党组织、村民委员会询问，村民委员会应在10日内予以解释和答复。

以上是文件第二部分第四段内容的大体情况，下面，我们来看看下一段的内容。

（六）推进村级事务民主决策

推进村级事务民主决策。凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。村民委员会的设立、撤并、范围调整，乡级人民政府提出意见后，必须经村民会议讨论同意，并报县级人民政府批准。集体经济已实行股份制或股份合作制改革的村，要按照改革后的有关要求进行民主决策和民主监督。村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家法律法规，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

这是第三部分的第一段内容。征求意见时有上海、浙江、广东、河南等4个省（市）提出了修改意见。

正式文件里，这段话讲了四层意思。

一层意思是，明确了一个原则，那就是村级事务必须进行民主决策。文件采

用列举的方式指出，凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。这句话，是对十五届三中全会精神和《村委会组织法》精神的继承。1998年10月14日，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“全面推进村级民主决策。凡是涉及村民利益的重要事项，如村提留的收缴和使用，村干部享受误工补贴的人数和标准，从村集体经济所得收益的使用，村办公益事业需要村民负担的事项，土地承包、宅基地使用和集体经济项目承包的方案等，都需提请全体村民或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定。” 《村委会组织法》第十九条也规定，有八种类型的事情，村委会必须提交村民会议讨论决定后方可办理。这里，中办17号文件又结合新情况，明确将“村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等”纳入民主决策范围，很有针对性。

二层意思是，重申了村民委员会的设立、撤并、范围调整的程序。本来，《村委会组织法》对此已有明确的规定：村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出意见，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。《村委会组织法》清清楚楚地规定了三步程序，但在执行的过程中，不少地方对县、乡两级程序能够做到，往往忽视村民民主决策的程序，有的地方甚至替代村民决策，有的不管你村民同意不同意，就宣布把村委会改为居委会，宣布把农民集体的土地收归国有。有的不经村民同意，就宣布村与村合并。这些都引发了许多群众上访的事件。把村民委员会的设立、撤并、范围调整，这个并不仅仅只有村民自己说了算的事项（还需要县、乡两步程序）放在村级民主决策的内容里，旨在提醒我们的地方各级领导要依法办事，在这个问题不要忽视村民民主决策这个必经的程序。

三层意思是，强调了集体经济已实行股份制或股份合作制改革的村，要按照改革后的有关要求进行民主决策和民主监督。这是在征求意见时，广东省委提出的意见。广东的同志说，现在一些村、社集体经济实行股份合作制后，集体资产的产权已转变为股权，并明晰界定到每一个股东或股民，村民不再等于股民或股东，如果仍由村民大会获村民代表大会处置村集体经济组织资产，似为不妥。建议文件考虑这一实际情况，对已实行股份制或股份合作制的村集体经济组织，应

允许其按照章程运作，行使资产处置、财务公开、民主监督、民主决策等管理职能。这份文件接受了他们的意见。

四层意思是，明确指出了村级民主决策的底线，那就是：村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家法律法规，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。这样一方面，可以确保村民自治不与党的方针政策相冲突，同时也可以防止政治学研究中说的“多数人暴政”的问题。

以上是第三部分第一段内容的大体情况。下面，我们来看看下一段的内容。 （七）明确村级民主决策的形式

明确村级民主决策的形式。村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。涉及农村土地承包、调整等重大事项，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规进行民主决策。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民依法推选产生，妇女代表要占一定比例。要完善村民会议和村民代表会议议事规则，建立健全村民代表联系户制度，确保村民代表真正代表民意。认真研究和探索村庄撤并、外出务工经商人员不断增多情况下村级民主决策的有效形式。

这是第三部分的第二段内容。征求意见时，新疆、广西、河南、重庆、江西、湖北、浙江等7个省（区、市）提出了修改意见。修改意见主要涉及村民代表会议建设和民主决策制度创新等问题。

在正式文件里，这段话共讲了五层意思。

一层意思是，强调了村民会议和村民代表会议是村级民主决策的基本组织形式。换句话说，只要是村级民主决策，都必须经过这两种组织形式中的一种；其它任何组织形式都不具备“村级民主决策”的“基本组织形式”的地位。这个精神和《村委会组织法》的要求是一致的，也和党的基层民主的有关政策是一致的。 二层意思是，重申了《村委会组织法》关于两种村民会议“开会有效”与“决定有效”的规定。文件指出，召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。

三层意思是，强调了对“涉及农村土地承包、调整等重大事项”的决定，要实行更广泛的民主、执行更严格的程序。文件指出，涉及农村土地承包、调整等

重大事项，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规进行民主决策。

为什幺要这样规定呢？因为，《农村土地承包法》对涉及农村土地承包、调整等重大事项的规定，要比《村委会组织法》的规定更严格一些。《农村土地承包法》第十九条规定“依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案”，是土地承包应当遵循的程序之一。该法第十八条规定：承包方案必须“依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。该法第二十七条规定：承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。该法第四十八条规定：发包方将农村土地发给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由此可见，《农村土地承包法》对涉及农村土地承包、调整等重大事项的规定，要比《村委会组织法》的规定要严格一些。在两个法律都对农村土地承包有规定，但又有差别，怎幺办？对此，2000年3月15日，九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》有专门规定。该法第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新规定。”在土地承包上，《村委会组织法》的规定只是一般规定，而《农村土地承包法》的规定则是特别规定，所以要按照《农村土地承包法》的要求办。为了使表述简洁，我们就在文件中写下了“涉及农村土地承包、调整等重大事项，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规进行民主决策。”

四层意思是，对村民代表会议这样一种民主决策形式作了原则规定。文件指出，村民代表由村民依法推选产生，妇女代表要占一定比例。要完善村民会议和村民代表会议议事规则，建立健全村民代表联系户制度，确保村民代表真正代表民意。

五层意思是，提出了一个开放性问题，那就是：认真研究和探索村庄撤并、外出务工经商人员不断增多情况下村级民主决策的有效形式。目的在于总结新经验，使我们的思想认识和工作与时俱进。

以上是第三部分第二段内容的大体情况。下面，我们来看看另一段的内容。 （八）规范村级民主决策的程序

规范村级民主决策的程序。涉及村民利益的事项，原则上要遵循以下决策程序：由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见；会后要及时公布表决结果；对决定事项的实施情况，要及时公布，自觉接受群众监督。涉及村民利益的重大事项，必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定。

这是文件第三部分的第三段内容。在征求意见时，西藏、新疆、宁夏、北京、贵州、重庆、黑龙江、吉林、辽宁、河北、河南等11个省（区、市）提出了修改意见，修改意见主要集中在民主决策程序的设计上。 在正式文件里，这段话为村级民主决策立下了四步程序：

一是明确了提出议案的行为主体。文件指出，由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案； 二是明确了受理议案的组织。文件规定，由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；

三是明确了作出决策的组织形式。文件指出，由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；

四是明确了决策意见的组织实施。文件指出，由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。

这四步程序，是反复研究听取各方面意见后的重要制度设计、制度创新，是十六大要求的“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”在村级民主决策领域的具体体现。

文件见报后，有的同志问提出村级事务民主决策议案的五种主体，既有组织，又有村民（联名），他们是否是平等的？我们认为，应当是平等的。不能说一种主体优越于另一种主体。

还有的同志担心，如果村党组织统一受理议案后，迟迟不召集两委联席会议，研究提出具体意见和建议，怎幺办？我想，绝大多数基层党组织不会这幺干，但

也不排除实际工作中会有个别这样的情况存在。不过，这不要紧，因为，这个文件还设计有决策责任追究制度，还设计有县乡党委、政府的领导责任制度，特别是随着农村基层组织党内民主的扩大，基层党组织领导人的选任不仅取决于党员的意见，也取决于群众的意愿，那种置群众意愿而不顾的行为将会越来越少。 也有的同志担心，村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定的东西，如果与村党组织召集的两委联席会议研究的意见不一致怎幺办？我认为，这种情况肯定会存在。出现这种情况可能主要是两种情况造成的，一种是，事先两委会研究的意见有问题、有片面性，脱离群众的实际，尽管村两委会班子统一了认识，但在村民会议或村民代表会议上“群众关”过不去；第二种情况是群众的认识又发生了变化。如果村民会议或村民代表会议上，有否决两委会意见的情况，这是非常正常的事情。不要大惊小怪，而是要再完善两委会的方案，再做过细的群众思想工作，再等待群众的觉悟。

正是为了充分发扬民主，文件在提出决策的四个步骤后，又明确要求，对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，要广泛征求群众意见，接受群众监督：

一是会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见； 二是会后要及时公布表决结果；

三是对决定事项的实施情况，要及时公布，自觉接受群众监督。

总之，涉及村民利益的重大事项，必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定。

以上是文件第三部分第三段内容的大体情况。下面，我们来看看另一段的内容。

（九）建立决策责任追究制度

建立决策责任追究制度。除发生自然灾害等紧急情况外，村民会议或村民代表会议依法形成的决议不得随意更改，如因情况发生变化确需更改的，要通过村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，要形成书面记录并妥善保存。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。

这是文件第三部分的第四段内容。征求意见时，有湖南、湖北、重庆、上海、

河南、新疆等6个省（区、市）提出了修改意见。

这一段话贯彻了“谁决策，谁负责” 的原则，很有针对性。现在农村一些地方少数干部不按规矩办事，给老百姓带来损失也不承担责任。有的即使事情办成了，群众也不满意，这就应验了邓小平同志早在1957年就说过的话：“实际上群众参与的事情，即使遇到困难，即使有的搞错了，他们也能忍受，很少埋怨；相反，实行命令主义，搞对了群众也不满意。”为了明确决策责任，保障民主决策，这一段话，主要讲了以下三层意思：

一层意思是，明确了村级民主决策事项的权威性、严肃性。文件指出，除发生自然灾害等紧急情况外，村民会议或村民代表会议依法形成的决议不得随意更改，如因情况发生变化确需更改的，要通过村民会议或村民代表会议讨论决定。 二层意思是，村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，要形成书面记录并妥善保存，目的在于为分清责任提供依据。

三层意思是，明确了责任界线。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。

以上是文件第三部分第四段内容的大体情况。下面，我们来看看另一段的内容。

（十）推进村级事务民主管理

推进村级事务民主管理。村党组织、村民委员会要依据党的方针政策和国家的法律法规，组织全体村民结合实际讨论制定和完善村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责、村民的权利和义务，村级各类组织的职责、工作程序及相互关系，明确提出对经济管理、社会治安、移风易俗、计划生育等方面的要求。用制度规范村干部和村民行为，增强村民自我管理、自我教育、自我服务的能力，增强干部群众的法制观念和依法办事能力。

这是第四部分的第一段内容。在征求意见时，有吉林、上海、重庆、河北等4个省（市）提出了修改意见。意见主要是文字修改。这段话，是对十五届三中会议通过的决议中关于“全面推进村级民主管理”内容的继承、发展，目的在于，在农村日常事务的点滴管理中，要树立民主的理念。

所谓民主管理，就是按照有关政策法规的规定，实现村民的自我管理、自我

依法监督的方向转变。这次文件以“财务问题较多的村”为例子，讲了县、乡党委、政府三方面的责任：一是要帮助村里搞好财务清理整顿，解决存在的问题；二是建立健全财务管理和民主理财制度；三是制定和完善集体资产监管办法，防止集体资产流失，确保村集体资产保值、增值。这是符合依法行政的原则的。接下来的“农村集体财务收支审批程序”，就是本着这一精神进行程序和制度设计的。

（十三）规范农村集体财务收支审批程序

规范农村集体财务收支审批程序。财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章），交民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章），报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字（盖章），由会计人员审核记账。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督。

这是文件第四部分的第四段内容。在征求意见时，吉林、河北、江苏、贵州、山西、天津、宁夏、重庆、江西、浙江、广东等11个省（区、市）提出了修改意见。修改意见集中在财务审批是村委会主任一人审批，还是村党支部书记、村委会主任两个人共同审批；乡镇政府对村级财务活动指导、监督的语言表述；农村集体财务收支审批程序的语言表述；村会计的条件要求等方面。 在正式文件里，这段话为农村集体财务收支审批设计了四步程序： 第一步是，财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章）；

第二步是，民主理财小组集体审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章）； 第三步是，报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字（盖章）； 第四步是，由会计人员审核记账。

与此同时，文件还对与财务收支审批有关的问题，提出了明确的政策意见： 一是明确规定，经民主理财小组审核为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担；

二是明确规定，财务流程完成后，村里要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督；

三是明确规定，乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和

监督。

以上是文件第四部分第四段内容的大体情况。下面，我们再看看另一段内容。 （十四）加强对农村集体财务的审计监督

加强对农村集体财务的审计监督。县、乡两级农村集体资产和财务管理指导部门，要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作。审计内容主要包括：集体资产的管理使用、财务预决算、财务收支、生产经营和建设项目的发包管理、集体的债权债务、上级划拨或接受社会捐赠的资金、物资使用等情况，以及群众要求审计的其它事项。当前，要加大对集体土地征用、集体企业改制、“村改居”和并村过程中集体资产的处置、村内“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗、政府发放到村到户的各项补贴资金和物资等事项的审计力度，并将审计结果及时公布。村干部任期届满或离任时必须审计。在审计中查出侵占集体资产和资金，多吃多占、铺张浪费的，要责令其如数退赔；涉及国家工作人员及村干部违法违纪的，需要给予党纪政纪处分的，移交纪检监察机关处理；构成犯罪的，移交司法机关依法追究当事人的法律责任。农村集体经济组织、村民小组、农（畜）产品行业协会和农民专业合作组织所有的资产，也要实行财务公开，加强管理与监督。

这是文件第五部分的第一段内容。征求意见时，新疆、广西、山东、山西、吉林、河南、江西、广东、浙江、天津、河北等11个省（区、市）提出了修改意见。修改意见集中在违法乱纪的处理，农村集体财务审计的主体等问题上。 在正式文件里，这段话讲了四层意思。

一层意思是，明确了农村集体财务工作审计的主体：文件规定，县、乡两级农村集体资产和财务管理指导部门，要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作。

二层意思是，明确了审计的主要内容、当前的重点、审计的周期：集体资产的管理使用、财务预决算、财务收支、生产经营和建设项目的发包管理、集体的债权债务、上级划拨或接受社会捐赠的资金、物资使用等情况，以及群众要求审计的其它事项。当前，要加大对集体土地征用、集体企业改制、“村改居”和并村过程中集体资产的处置、村内“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗、政府发放到村到户的各项补贴资金和物资等事项的审计力度，并将审计结果及时公布。村干部任期届满或离任时必须审计。

三层意思是，明确了责任：第一，在审计中查出侵占集体资产和资金，多吃

多占、铺张浪费的，要责令其如数退赔；第二，涉及国家工作人员及村干部违法违纪的，需要给予党纪政纪处分的，移交纪检监察机关处理；第三，构成犯罪的，移交司法机关依法追究当事人的法律责任。

顺便介绍一下党纪、刑法的有关规定。2003年12月31日中共中央颁布的《中国共产党纪律处分条例》第九十五条规定： 农村党组织、社区党组织和村民委员会、社区居民委员会等基层组织中的党员从事下列公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物，挪用公款，索取他人财物或者非法收受、变相非法收受他人财物为他人谋取利益的，分别依照本条例第八十三条、第九十四条、第八十五条规定处理：（一）党费、社保基金和救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其它行政管理工作；（八）依照党内法规从事党的纪检、组织（人事）、宣传等工作。

2000年4月29日，九届全国人大常委会第十五次会议通过的，关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释中指出：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其它依照法律从事公务的人员”：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救济款物的管理和发放；（二）社会捐助公益事业款物的管理和发放；（三）土地的经营、管理和宅基地的管理；（四）土地征用补偿费用的管理和发放；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其它行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员在从事前款规定的公务时，利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。

四层意思是，强调了农村集体经济组织、村民小组、农（畜）产品行业协会和农民专业合作组织所有的资产，也要实行财务公开，加强管理与监督。起初，这句话是放在前面村务公开那段内容里，后来许多同志都认为放在村务公开内容里不合适，就从前面挪到这里了。

以上是文件第五部分第一段内容的大体情况。下面，我们再看看另一段内容。 （十五）推行民主评议村干部工作制度

推行民主评议村干部工作制度。民主评议对象为村党组织班子成员、村民委

员会班子成员、村集体经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴（工资）的其它村务管理人员。民主评议由乡级党委、政府具体组织，通过村民会议、村民代表会议或与村民座谈等形式进行。民主评议一般每年进行一次，要把群众满意与否作为衡量村干部是否合格的标准，评议结果要与村干部的使用和补贴（工资）标准直接挂钩。对连续两次被评为不合格的村干部，是村党组织成员的，按党内有关规定处理；是村民委员会班子成员或村集体经济组织班子成员的，应责令其辞职，不辞职的应启动罢免程序；其它村务管理人员，由村民委员会召开村民会议或村民代表会议作出处理决定。

这是第五部分的第二段内容。征求意见时，西藏、吉林、河北、河南、重庆、天津、广东等7省（区、市）提出了修改意见。修改意见主要集中在民主评议对象的确定、民主评议工作的组织，以及有关处理意见到表述上。 在正式文件里，这段话表达了七层意思:

一是明确了民主评议的对象。文件指出，民主评议对象为村党组织班子成员、村民委员会班子成员、村集体经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴（工资）的其它村务管理人员。

二是明确了民主评议的组织。文件规定，民主评议由乡级党委、政府具体组织，

三是明确了民主评议的形式。文件指出，通过村民会议、村民代表会议或与村民座谈等形式进行。

四是明确了民主评议的时限和周期：一般每年进行一次，

五是明确了民主评议的标准：要把群众满意与否作为衡量村干部是否合格的标准，

六是明确了经济措施：评议结果要与村干部的使用和补贴（工资）标准直接挂钩。

七是明确了对连续两次被评为不合格的村干部的处处理办法及途：是村党组织成员的，按党内有关规定处理；是村民委员会班子成员或村集体经济组织班子成员的，应责令其辞职，不辞职的应启动罢免程序；其它村务管理人员，由村民委员会召开村民会议或村民代表会议作出处理决定。

以上是第五部分第二段内容的大体情况。下面，我们再看看另一段内容。 （十六）建立和完善村干部的激励约束制度

建立和完善村干部的激励约束制度。要大力宣传、鼓励和表彰积极推行村务

公开和民主管理的干部，切实维护和保障村干部的合法权益。对在村级重大事务决策和管理中违反程序，独断专行，以及因工作失误造成重大损失，或村务公开不及时、不全面、弄虚作假、侵犯农民民主权利的干部，村民会议或村民代表会议有权提出批评并要求限期改正；对拒不改正的，是村党组织班子成员的，按党内有关规定给予相应的党纪处分，是村民委员会班子成员的，依法予以罢免。 这是文件第五部分的第三段内容。征求意见时，河北、湖北、河南、四川等4个省提出了修改意见，所提修改意见主要集中在激励约束力度的表述等问题上。

正式文件里，这段话共包含激励与约束两方面的意思。

一是激励：要大力宣传、鼓励和表彰积极推行村务公开和民主管理的干部，切实维护和保障村干部的合法权益。

二是约束：对在村级重大事务决策和管理中违反程序，独断专行，以及因工作失误造成重大损失，或村务公开不及时、不全面、弄虚作假、侵犯农民民主权利的干部，村民会议或村民代表会议有权提出批评并要求限期改正；对拒不改正的，是村党组织班子成员的，按党内有关规定给予相应的党纪处分，是村民委员会班子成员的，依法予以罢免。

这一段写得还是比较原则，各地可以结合实际进一步具体化。 下面，我们再看看另一段内容。 （十七）加强组织领导

加强组织领导。各级党委和政府要以求真务实的精神，把推进村务公开和民主管理作为关系农村改革、发展和稳定的一件大事来抓，并与增加农民收入、加强农村社会主义精神文明建设和党的建设等各项工作紧密结合起来，使之相互促进、共同提高。各省（自治区、直辖市）党委和政府要及时研究分析村务公开和民主管理工作情况，提出指导性意见。县（市）党委和政府要制定具体的实施意见，常抓不懈。要把推进村务公开和民主管理作为考核评比民主法治示范村、“五个好”村党组织、“五个好”乡镇党委和农村基层组织建设先进县（市）的一项重要内容，通过严格考核，促进村务公开和民主管理制度的进一步落实。 这是第六部分的第一段内容。征求意见时，河北、天津、贵州、广西等4省（区）提出了修改意见。这段话，共讲了五层意思。

一层意思是，明确要求各级党委和政府要以求真务实的精神，把推进村务公开和民主管理作为关系农村改革、发展和稳定的一件大事来抓；

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