社区管理中问题及对策 -

社区管理中问题及对策

社区是指聚居在一定区域范围内的人们所组成的社会共同体。我国城市社区是指生活在一定区域内，由大多数从事非农业劳动的人口组成的，具有特定生活方式和成员归属感的，相对独立的社会共同体[1]。1986年国家民政部首次把“社区”概念引入城市管理，提要在城市中开展社区服务工作。1989年12月26日全国人民代表大会通过的 《中华人民共和国城市居委会组织法》，第一次将社区的服务概念引入法律条文，该法规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”。在这之后的二十多年里，我国城市社区建设取得了举世瞩目的成绩：社区法律法规逐步完善；社区服务硬件不断健全；社区工作人员素质日益提高。但是。随着城市人口的快速增加，社区数量快速增多，社区管理问题凸显，城市社区管理现状不容乐观，城市社区管理也不能满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，针对这些问题，我国政府要采取一系列的措施加强治理。

尽管这些年来，各地城市在改革以政府为主导的社区管理体制方面做出了不少的努力，但社区管理的行政色彩仍然很浓，缺乏公众参与机制。一方面街道办事处政社不分的现状并没有多大改观，它仍承担着过多的行政管理职能。工作量过大，经常处于疲于应付的状态，其后果是既未能够很好的减轻政府的社会管理负担，也没有能够很好的发挥自己应有的社会管理职能，致使社区成员越来越高的物质文化生活需求难以得到满足。同时，也没有从更深层次上提高广大居民民主参与社区管理的意识。另一方面，作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也带有浓厚的行政色彩，上级部门都可以交任务，下指标给社区，对社区提出要求，个别部门甚至将一些由政府直接办理的事务，交给社区办理，社区自治组织过度的行政化，导致社区过分的依赖政府，缺乏自我管理，自我发展的能力，形成社区责任大，权利小，事情多，经费少，待遇低，力量弱的现实情况。加之社区承担着社区党建、计划生育、税收、低保、治安、卫生等职能多大40多项，内容涉及党委政府工作的方方面面，形成”上面千条线，下面一根针“的局面，社区干部成了上级的党委，政府的”嘴”和“腿”。

旧经济体制下，城市基层社区的组织机构架又相互联系的区、街、居三级组织构成，其中区政府是由我国城市的基层政府机关，街道办事处是区政府的派出机构，居委会市街道办事处指导下的基层群众自治组织，这种形成于20世纪50年代前期的组织体制是我国城市基层社区组织建设的一大壮举。然而，随着城市化的进程的加快，城市中大量的新型商品小区的出现，小区内有了业主委员会，还有物业公司，在社区到底是“居民自治组织”，还是政府派出机构，这样一个双重身份还搞不清楚的时候，业主委员会和物业公司这两大社区管理主体在社区自治工作中的越来越重要，同时社区与业委会，物业管理公司这三个功能重叠的组织形式之间也面临着越来越多的矛盾冲突[2]。

良好的社区要发挥和力功能，必须有一系列的规范、制度、秩序和管理。既要确定组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式，有要规范对越轨者宽容的限度，传统社区管理制度的缺陷在于：一是街道办事处作为政府行政机构，对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范，造成无权管理或越权管理；二是社区内的市、区属机关和企事业单位，分别受各自部门的领导，按部门的指令行事，与街道办事处意见的关系缺乏有效地政策和法律依据，往往造成社区事

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务相互推诿扯皮；三是社区内的社会团体等组织没有形成有效的行为规范，让社区成员来遵守，对于社区行为越轨者，社区组织也缺乏行政上、法律上适当而有效的惩罚；四是社区管理运行尚未形成条块结合的监督机制，有关专业管理部门权力过于集中，对他们的工作质量和一些不正之风难以进行监督和制约。 居委会的生命力在于社区居民的积极参与，居委会与社区居民之间关系的核心体现也是社区居民的参与，可见社区居民的参与非常重要，因为人是社区建设中决定性因素，没有居民广泛的参与，在丰富的物质资源也不可能得到利用。更重要的是居民比居委会更了解自身的需要，有他们的参与，社区问题解决会更有效率。但是受客观因素的影响，我国社区居民彼此间存在一种严重的疏离感，居民对社区利益关心较少，社区意识不强，缺乏认同感和归属感，而传统的参与模式过于狭窄死板，无法提高居民的认同意识。

随着城市体制改革的不断深入，一方面企业深化改革，转换经营机制，企业的离退职工、下岗职工逐渐由“单位人”向“社区人”转变，同时大量外来人口涌入城市、流动人口增加；另一方面由于政府职能转变和“小政府、大社会”格局的形成，政府把更多的只能回归社区，越来越多的社会事务下沉到社会基层部门，考验着社区居委会的承接能力。

由于实际工作中，政府职能部门，各级干部对社区的性质、职能、作用认识模糊，认为社区是政府派出的机构，没有把社区作为一个居民自治组织来对待，漠视了社区法律地位，把给社区发号施令，派放任务当成理所当然的事，于是不管三七二十一，一级一级往下“批发”任务，一些本不该由社区办理的事情也压给了社区，使得社区大部分时间花在了应付上级交办的任务上，大量挤占了用于社区管理和服务的时间[3]。而对居民来说，社区承担着大量的政府和行政性事务，很容易让他们混淆社区的角色地位，许多居民都不了解社区的工作，再加上社区与其他一些政府组织之间的定位模糊甚至错位，导致居民对居委会信赖越来越低，就更没兴趣了解居委会了。

《中华人民共和国城市居民委会组织法》》第二条规定，“居民委员会是自我的管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。同时还规定“不设市、市辖区的人民政府或它的派出机构对居委会的工作予以指导，支持和帮助，居委会协助其开展工作。”所有这些法律条纹都表明，居委会是一个群众性的自治组织，不是国家的行政机关。在政府与居委会之间没有行政上的隶属关系，只存在指导与被指导、协助与被协助的关系，但在现实中，却是居委会的行政性倾向很明显，政府对居委会工作事务的干预包括了从人员配备等重要事务到居委会日常琐碎的宽广范围。 目前，我国现行的有关社区管理和居委会组织的法律法规还有许多立法上的空白，如社区法人的资格问题，由于社区居委会的法人资格模糊不清，当遇到某些企业或团体侵害自己利益时，就不能用法律维护自身的利益，进而导致某些工作缺乏法律依据和政策支持，只是居委会的工作经常处于两难困窘的境地。另外，关于社区治理的法律存在严重的滞后性，表现为法律的陈旧性，这已不适合社会发展，如在社区服务方面，还没有适合社区服务的法律；社会管理也缺少综合立法，许多工作只能靠政策规定和行政手段强制推行[4]。

社区居委会定位不清直接影响着自制能力的提高。社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，是社区自治工作的组织者，其主要职能应该是办理社区公共事务和公益事业，协助政府及其派出机构做好与居民利益相关的工作。只有明确了自己的定位才能明确自己的职责。居

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委会应该逐渐理清自己同基层政府及其派出机构的关系，将主要精力放在办好社区自己的事务上。我国的社区往往规模巨大，影响了社区居民之间的沟通交流。居委会应该支持和鼓励社区内诸如业主委员会、各种自治团体的发展，也可以鼓励以楼为单位加强沟通，建立自治组织。社区自治中重要的问题就是居民自治状况的问题，居委会在这个过程中应发挥积极作用。通过各种如利益、地缘、志趣等方面的关联性，鼓励居民组织起来，能够较好地解决社区组织状况问题，也可以吸引居民的关注，激发居民的参与热情，增强居民对社区的归属感和认同感。 如前所述，居委会承担的下派任务过重是居委会的突出问题之一，逐渐理顺政府组织与居委会的关系，切实减轻居委会的不合理负担，是强化居委会为民服务的一项重要举措。首先，各级政府组织要按照相关的法律和政策规定，结合本地的实际情况，明确居委会的职能，让居委会有权拒绝不合理的摊派任务。其次，根据《居委会组织法》的相关规定，改变目前各职能部门直接向居委会布置任务的状况。凡是政府职能部门需要居委会协助完成的工作，都应当经书记、市辖区的人民政府或街道办事处同意并统一安排，而不得直接给居委会布置任务，基层政府或街道办事处想居委会布置任务是，要交叉、重合的工作综合起来由居委会协助完成。再次，可以采用政府购买服务的方式，培育社区中介组织承担一部分政府布置的社区工作，例如人口普查等。众多非政府组织的出现为政府职能下移和居委会减负二者的矛盾症结找到了一条解决的途径。公益性、志愿性、非营利性社区中介组织的介入，权随责、责随事转到中介组织，不让居委会负担过重。

要根据新形势的需要，再继续推进社区民主自治实践的基础上，尽快修订改行宪法和相关法律，尽早出台《城市社区自治法》，明确、具体地规定社区的载体，社区自治的性质和地位，社区居民的权利与义务，管理方式和运作程序等几项内容。通过法律使社区载体明晰，使社区组织与政府职能部门和街道办事处都明确自己的权利义务与职能，防止政府职能部门或街道将其职责转嫁给社区，减轻社区工作负担，保障社区各项自治权利义务，在法律保障下行使其社区民主选举民主决策、民主管理、民主监督的权力，确保社区自治有法可依。

社会矛盾与冲突是任何一个社会都不可避免的社会事实。基层社区既是了解民情、民意和民生的窗口，也是社会安全网的重要组成部分，能够对社会冲突起到预防、疏导和化解的作用，是维护社会稳定的“安全阀”。当矛盾和冲突产生时，社区组织又可以充当化解矛盾的润滑剂、稀释剂，以避免局部矛盾扩大化，起到减轻冲突影响的作用[5]。以往，社区较多采用行政干预的方式处理社区中的矛盾和冲突，而社区社会工作祝贺在工作的方式和方式上市自下而上的包括组织群众表达意见，协调各方利益。协助有关部门解决问题，促导改革等，其目的不仅限于问题的解决，还在于是社区居民与社区行动能力的增强和福祉的增加。

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