坚持依法行政， 构建烟草服务型执法体系

秉承依法行政理念 构建固烟服务型执法体系

摘要行政执法是政府进行公共管理的重要手段，也是政府从事各种具体行政行为的重要保障。而在当代中国随着社会管理事务的不断增多，单纯依靠管理和处罚来进行行政执法建设已经远远不能够满足高质高效的管理诉求。2012年，河南省政府率先提出推行服务型行政执法,某某烟草局紧跟时代的风向标，在现有法律法规框架内进行改革创新，将服务型执法理念融入到行政执法实践中，为建立行业与公民的良好关系搭建了全新的桥梁。该论文通过分析某某烟草服务型行政执法建设的理论背景、必要性，指出当前建设工作中存在的突出问题，并提出相应对策建议，初探某某烟草行业的新出路。

关键词：服务型行政执法；创新；体系 一、服务型行政执法建设的理论背景

服务型行政执法是在执法严格遵守法定程序和法律规定的前提下，倡导管理与服务并重的理念，在执法过程中融入服务的元素，通过为行政相对人提供服务，赢得执法认同，促进执法顺利进行，真正起到行政执法“预防、惩戒、规范”的

【1】

作用，是对传统行政执法模式的重大突破。近年来，随着改革进程的不断推进，

中央政府不断强调推进法治政府及服务型政府建设，在这一宏观背景下，2012年 6 月，河南省制定了《河南省人民政府办公厅关于推进服务型行政执法建设的意见》（豫政办〔2012〕78 号 ），率先提出“服务型行政执法”的概念，在文中明确了服务型行政执法建设的指导思想、主要内容和工作要求，这一文件的印

【2】发“标志着我省在全国率先提出，并全面部署推进服务型行政执法建设工作”。

2015年3月，省委九届九次全会进一步明确提出，要健全服务型行政执法建设长效机制，完善服务型行政执法体系，加快构建管理、执法和服务三位一体的新型行政执法模式。此次会议为服务型行政执法的长远发展指明了方向，推动全省服务型行政执法建设向纵深发展。整体而言，河南省推行服务型行政执法建设是在以往行政执法建设工作的基础上，针对存在的突出问题，推行作出的积极改革。

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【1】

某某烟草的服务型行政执法也是当前形势对烟草行业行政执法建设的“倒逼”式改革，是突破传统执法模式，在现有的烟草专卖的背景下、依法行政的框架内大力开展的刚柔并济人性化执法。具体背景如下：

（一）传统行政执法模式难以满足烟草发展新需要 1.由“专注执法”引发出“忽视服务”

传统行政执法在“官本位”、“权力本位”思想的影响下，执法人员与相对人

【1】

之间呈现出管理与被管理的关系。在执法过程中,执法人员不讲究执法技巧，

不注重换位思考，总是拥有一套高高在上的个人主义思维定式，一味的严格执法，下命令式执法，不讲人情，这些做法直接导致了与零售户的对立和管理模式的僵化，使得部分零售户想当然的认为专卖执法就是找他们的麻烦，因此产生对专卖执法的厌烦感和抵触感，进而引发一系列的矛盾。更有甚者，在执法过程中专注查处，缺乏耐心解释，忽视服务引导，导致有些商户对烟草专卖体制全然不了解，把烟草专卖执法者与客户经理混为一谈，造成执法关系更为紧张，形成了监管者与被监管者之间的对立局面，加之社会上部分舆论的不良引导，严重破坏了执法者的形象，从一定程度上进一步加剧了执法者与被管理者之间的矛盾。

2.将“热情服务”等同于“放松监管”

在执法过程中，执法者过于放宽服务零售户的内容范围，弱化执法职能和执法力度，将专卖执法的严肃性与感情色彩浓厚的服务性相混淆，甚至对零售户有求必应，毫无原则的“给面子，卖人情”，造成专卖执法的不公平和不公正，更甚者直接出现行政不作为，使得其他零售户对执法队伍的素质产生质疑和不信任感，导致专卖管理工作陷入被动局面。

因此，面对以上传统执法模式的困境，烟草行业急需探索新型执法模式，大力开展服务型行政执法，打造靓丽的执法品牌。

（二）烟草专卖制度不断受到挑战

烟草专卖制度是国家垄断经营并进行统一管理的制度。1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过《中华人民共和国烟草

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专卖法》，烟草专卖制度第一次由法律的形式得以确立，这一制度的确立意味着国家烟草专卖局执行的是国家的专卖意志，按照国家的大政方针和发展趋势运行，烟草专卖制度下的服务型行政执法，也必然体现国家新时期的治国理念、治企理念，体现时代大变革背景下改革、发展、稳定的总呼声。

但是，近年来，社会上禁烟的呼声也越来越高，从严治理天价烟酒亦成为百姓热议的焦点，烟草专卖体制不断受到质疑和挑战。严峻形势下，如果继续采用传统的强硬执法手段，不断制造社会矛盾，最终使得烟草专卖制度的法律地位岌岌可危。国家盐业体制正是“千里之堤，溃于蚁穴”的典型写照，“前车之鉴，后事之师”，行业没有理由不警醒、不重视。

（三）烟草行业执法环境不容乐观

在很多行业领域内，行政执法并不被大众认同，在这种趋势影响下，烟草行业也无可避免的受到一定程度影响。2013 年 9 月，沈阳城管队员高某的父亲被小贩刺死；2014 年 4 月，浙江苍南城管打人后遭千人围殴??舆论哗然，社会矛盾激化，甚至在个别领域，人民群众对执法者已经形成偏见，也难免波及到当下烟草行业的执法。同时，当下烟草专卖行政执法人员素质参差不齐，在日常执法过程中不能熟练运用法律法规，生搬硬套、案结了事的现象大量存在，执法水平与能力令人担忧，更无法为商户提供优质的服务和耐心的说导。而当前随着依法治国的深入推进，公民的法律意识、服务意识越来越强，市场环境变化之快对人员素质的要求也越来越高，特别在开展较高难度的案件时需要与多个部门相互协调，比如非经营场所不得进入检查、快递烟草制品的检查、网络售烟线索调查等，这些更容易激化执法人员与商户之间矛盾，不利于提高执法针对性和执法效率，加深人民群众的偏见。深究其原因，这种偏见很大程度上是因为执法行为缺乏规范。

因此，通过推行烟草服务型行政执法，进一步规范烟草行业执法行为，共同营造良好执法环境是当务之急。

（四）落实法治与德治“两手抓”的需要

习总书记曾强调：国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用，发挥好道

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德的教化作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法治和德治的紧密结合。对于烟草局来说，必须坚持依法治企和以德治企相结合，使法治和德治在企业治理中相互补充、相互促进、相得益彰，法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。服务型行政执法恰恰是在坚持依法行政的基础上，最大限度的发挥德治的教化作用，提高公民的思想认识和道德觉悟，在执法过程中晓之以理、动之以情，从根本上化解烟草局与社会的矛盾，从心灵上约束公民的违法行为。

因此，在新的历史时期来临之际，烟草专卖制度下的服务型行政执法恰恰是是推动行业发展的迫切需要，是执行国家意志的重要体现，是维护专卖体制的有力武器。我们迫切需要一种新的手段重新树立烟草行业良好的社会形象，重新建立与商户之间有效沟通的纽带，用新的理念为烟草专卖执法增添活力、注入能量，减少社会对烟草行业的误解。

二、服务型行政执法建设的举措及成效 （一）思想先行，认真践行服务型执法理念

“蹩脚的建筑师在建筑之前，就已经在头脑中形成了对建筑物的主观构造，形成了计划、草图，而蜜蜂再灵巧，也只是本能的去建筑蜂房，而不会先形成对

【3】蜂房的认识而去建筑。”人的意识具有目的性和创造性，能够指导人们顺利开

展实践活动，对实践具有重要作用。当前，面对全面依法治国和推进全面从严治企的新任务、新要求，针对传统执法模式面临的困境，某某县烟草专卖局唯有从转变行政执法理念入手，紧密结合实际，充分认识服务型行政执法理念的核心与内涵，树立服务型行政执法意识，才能更加有效的开展服务型行政执法。

1.着力推进烟草专卖执法“三个转变”：从刚性化向刚柔并济转变,从管制型向服务型转变,从突击性执法向长效化执法转变,寓服务于执法过程中,在执法中体现服务。

2.构建管理、执法和服务三位一体的“三精三减三提”行政执法模式：推广应用烟草市场检查“APCD”（分析-计划-检查-处理）工作法，对违法经营进行精准打击，减少检查次数和对合法经营零售客户的打扰，提高烟草专卖执法针对性

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和效率；从注重对案件本身处理向剖析案件产生原因、挖案件根源转变，对于轻微、一般和严重涉烟违法行为进行分类、精细管理，注重发挥行政指导的作用,减少违法行为发生的概率，提高自觉履行法定义务、纠正违法行为的主动性和自觉性；规范执法行为、坚持公正文明执法，坚持精致服务，切实维护行政相对人的切身利益，减少执法矛盾冲突，降低执法风险，巩固和维护烟草专卖制度，提升执法满意度和烟草执法形象。

（二）知行合一，构建服务型行政执法体系

美国著名的大法官福兰克弗特认为：“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”，可见遵守规定的行政程序对于保障公民权利、防止违法行政的重要作用【4】。要想持续推行服务型行政执法，必须要以制度来规范，以模式和体系来固定，把理论的高度落到工作的实处，推动服务型行政执法在烟草行业的长效发展。于是，认真执行严格规范、公正文明执法的要求，始终坚持法律效果与社会效果的统一，努力把刚柔并举、宽严相济运用到执法实践中，成为不断深入推进服务型行政执法建设的必由之路。

1.建设一支队伍。专业的高水平执法队伍是服务型行政执法建设的中流砥柱，严格队伍准入，加强教育管理和考核监督，提高专卖管理队伍整体素质显得尤为重要。在工作实践中，通过举办学习培训，开展岗位练兵，促使专卖执法人员做到“三懂四会”（懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识；会法规宣传、会执法办案、会假烟鉴别、会管理服务 ），彻底转变执法理念，懂得选择立体的、回应式的执法模式，寓管理于服务之中，最终建设一支高素质、会执法、内外兼修的专卖执法队伍。

2.突出两个重点。注重法律宣传和执法规范是服务型执法建设的两个重点。立法者制定的法律，通过有效途径传播得以被人知晓，加强法律宣传，从时间、地域、方式等多维度出发，采用全方位、立体式宣传模式，用通俗易懂语言，润物无声地宣传法律政策，能够让管理对象欣然接受。程序法定是实体法定得以保障的基石，规范执法流程，遵循法定程序，有效减少执法的盲目性和随意性，能够保障执法人员正确履责，提高办案质量。

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