加快社会管理创新步伐 提高法治政府建设水平

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进入新世纪、新阶段，我国的社会问题明显增多，据媒体报道，湖南省永州市双牌县农民何吉上举报村支书侵占退耕还林款，多次上告，被认为“冲击国家机关”，而在检察机关认定其不构成犯罪后，该县委书记竟然签发“劳教”文件，2009年8月永州市“劳教委”决定对其劳教一年；2010年1月山西省吕梁市临县农民马继文，因村里占用其地而不断上访，结果被以“敲诈勒索政府”的罪名判刑三年；2010年4月湖北省十堰市市民彭宝泉因拍摄群众上访的照片，竟被派出所送到精神病院。 “瓮安事件”、“石首事件”等社会问题也让人记忆犹新。在传统的社会管理模式中社会利益表达渠道不顺畅，导致社会积怨越积越深，最终由特定的利益群体冲突演化为非直接利益参与者数量庞大、人群分布广泛、破坏性强烈的社会动荡事件，这些不能不让我们警醒

但是据此就认为对社会问题丛生的现状无能为力也是错误的。一个社会的社会问题出现是不以人的意志为转移的，胡锦涛总书记在专题班上说过， “我国社会管理领域存在的问题，是社会发展水平和阶段性特征的集中体现”，是社会发展与社会治理不同步导致的一种客观存在。所以我们要以马克思主义的观点和方法，在深入研究旧有社会管理体制和模式的基础上，加快社会管理创新步伐，提高法治政府建设水平。

一、社会管理创新的一般概念

社会管理在我国的历史并不长，是一个全新的课题。党的十六届四中全会第一次提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，党的十七大报告又提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，社会管理创新也成为2009年全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作之一。

社会管理是政府职能的重要组成部分，作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

二、我国现阶段加强社会管理创新的时代背景

1、社会结构发生变化，阶层群体冲突增加。中国传统的社会阶层结构是相当单一的，就是“两个阶级一个阶层”，工人阶级、农民阶级和知识分子阶层。在计划经济的背景下，他们之间的利益高度趋同，不仅没有根本性冲突，甚至直接的冲突都几乎没有。但近年来中国社会新的社会阶层和利益群体纷纷出现，新的社会阶层与传统社会阶层之间，新的社会阶层内部由于利益获取模式的不同往往会发生各种冲突与纠纷，这些冲突与纠纷极易引发社会问题。前面列举的种种问题，背后其实都是阶层利益在冲突。而且，伴随着阶层分化，社会管理结构也发生了变化。过去社会中的每一个人基本上都要属于一个“单位”，按单位管理，政府好管也省事，但现在社会上出现越来越多的自由人，对于这些人，仅仅依靠单位模式是无法管理的。

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2、社会状态更加活跃，开放性和流动性问题增多。目前我国有超过2亿的流动人口，在中国的东西部地区之间、城市与农村之间流动，这种流动对社会管理提出很大挑战。传统的户籍管理是可以有效地约束人口流动，但随着市场经济的发展，开发的市场必然要求流动的人口，开放、发展和传统的社会管理模式是对立的。与人口流动相对应的社会福利保障、公平正义诉求以及由此而引发的社会治理一系列问题逐渐增多。易见的人口流动之外还有信息的传播与扩散。信息开放与信息封闭状态下的社会管理方式截然不同，难度更是天壤之别。互联网让信息迅即甚至呈几何级数传播，加之，互联网还有强大的组织功能，它可以把全世界各地看似一点联系也没有的人在不知不觉间组织在一起形成集体行动。更近一步看，在信息化环境中，人的社会交往已经不仅仅是实体的交往，不仅仅是面对面的交往，而变成了网络的交往与沟通。虚拟社会不同于现实社会，但它又与现实社会有着千丝万缕的联系，虚拟社会的所作所为都有着强烈的现实指向。提高对虚拟社会的管理水平，既是社会管理创新的崭新要求，又是社会管理创新的紧迫任务。

3、社会诉求不断提升，维权意识更加强烈。近年来，中国经济社会发展速度不断加快，，但是，在老百姓吃饱穿暖的同时，对政府的意见也不断增多，群众与干部间的矛盾也越来越凸显。社会诉求在提高，群众愿望在升级。我们党员干部在实现群众经济小康方面成就很巨大，但让群众精神小康方面准备不足。尤其是随着社会公众权利意识不断增强，过去不是问题的问题今天成为了大问题，过去理所当然的事情今天越来越理不直气不壮了，过去坚不可摧的合法性基础今天越来越有些靠不住了。邓小平说过，我们过去总认为发展慢了不行，现在看来，发展起来之后，发展快了问题更多、更棘手、更复杂。

4、转型社会价值真空，社会失范引发风险。在社会发展突变的同时，社会价值观的培育却是缓慢的。中国社会用30余年走过了西方社会数百年的历程，既有价值观已经失去了共识，新的价值观又没有真正形成。而一个社会只有存在共同的价值观才可能产生一致的行动。当出现价值真空的时候，一切行为都将自以为是，都将无所顾忌，都将不可预期。有权的“官二代”信奉赢者通吃，自鸣得意而视法如无法；弱势群体则绝望无助，看不到过上好生活的希望便铤而走险非理性杀人。就算那些自诩为只是“打打酱油”的群体，在其貌似超然的背后何尝不是一种无奈与愤懑，这使得他们往往是“无直接利益冲突”的肥沃土壤。当一切都不再相信、一切都不敢相信、一切都不能相信的时候，谣言就会主宰社会，恐慌就会降临社会、动荡就会席卷社会。

三、我国现阶段社会管理创新的主要内容

管理内容创新是社会管理创新的重点。创新社会管理模式，必须创新管理内容，厘清管理领域，强化社会公共事务的管理，有效调处社会矛盾，维护各方各类群体的正当权益。社会管理创新的主要内容可归纳为以下几方面。

1、正确处理政府与社会组织以及各相关主体之间的关系，明确各方主体在社会管理中的定位。强调党和政府在社会建设中的中心位置，强调政府公共财政的更多投入，同时要健全和完善社会自治、自律和自我发展的新机制，充分发挥各种社会组织和公民个人在社会管理上的主体性及其对政府社会管理的监督制约作用。

2、建构和实施以权利为导向的社会政策体系，尊重和保障社会组织和个人的权利和自由，加强社会服务体制建设，提升社会管理和服务水平，消除社会排斥，推动社会融合。

3、加强民生制度建设，确立以政府为主导、社会各方共同参与的民生社会管理发展新机制。改善和保障民生问题不仅是政府履行社会管理职能的必然要求，而且是政府行政必须优先实现的基本职能，也是需要社会和个人共同努力才能解决的问题。政府既要承担起直接提供各类服务的职责，又要善于借助其所掌握的权力、权威和信息、资源，调动社会各界的积极性，使其参与解决民生问题。

4、健全社会风险评估机制和应急管理体系建设，提高应对各种风险的能力，并形成维

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护社会长期稳定和有效处理社会公共危机事件的社会稳定机制。在群体性事件等危机处理中，要善于做到“情绪疏导”和“情绪管理”，以贴近的感情疏导民情，化解危机，尽量避免机械、简单地运用“物质满足”或者“物质诱导”的方式。

5、增强全社会参与社会管理的活力，进一步完善社会管理的运行机制。要建立不同社会主体之间平等、民主的社会合作机制，倡导参与型行政理念，形成兼顾各方各类利益、维护全体人民的发展利益与环境生态利益相结合的可持续发展管理机制，努力实现生态系统良性循环。

四、社会管理创新的一般方法和途径

社会管理创新是一种具有高度自主性的创造性活动，依赖于不同思想、意见和利益诉求的相互交流和撞击，依赖于开放性、自由交流、容忍不同观点的环境，更依赖于相关各方全方位参与管理、决策或者提出合理化建议。这是社会管理创新的重要规律性特征，在推进社会管理创新中要予以最大限度的尊重。推进社会管理创新，首要的是搞好制度建设，完善社会管理的一系列政策和法规范，建立与构建和谐社会相适应的社会管理新格局。

推进社会管理创新，特别重要的是要完善参与型及自治型治理结构，重视对优秀的管理者、优秀的专业人员和优秀的社会组织的培养和培育，通过对社会管理领域进行过程引导和规范，实现政府对创新活动和创新行为的有意识引导、调控和激励，形成卓有成效的社会管理创新生态机制。 社会管理创新要确立正确方向和科学路径，要促进社会活力而不是要限制社会活力，要对利益调整进行结构性改革，强调要尊重不同的价值观念，倡导不同的行为模式，倾听不同的利益诉求，重视沟通与协调。社会管理创新要对利益调整进行结构性改革，同时要尽可能地兼顾各方各类利益。但是，强调兼顾各方各类利益绝不是不能损害任何利益，绝不意味着不能采取任何强制性手段。问题的关键在于改革中的利益调整要着眼于整个社会发展进步，要引入行政过程论，对各方各类利益进行综合的全面衡量，依法作出科学合理的裁量判断。

五、我国现阶段社会管理创新的切入点和突破口

社会管理创新是一个复杂的系统性工程，不仅牵涉到社会管理制度的重大变革，也牵涉到多方主体的重大利益，要使其顺利进行并为社会接受，就应当运用法治的手段进行革新，将社会管理创新纳入到法治国家建设的轨道上来。具体来说，有以下四点：

（一）建立健全社会管理法律体系

改革开放以来，我国在社会管理法律体系建设方面做过一些努力和尝试，也取得了一定的成绩，但是相对于广阔而多变的社会管理领域对法律、法规的需求来说，我国在社会管理领域的立法已明显滞后，有的领域甚至是法律空白。实现社会主义法治的前提和基础是有法可依，而社会管理领域法律、法规的滞后甚至是缺失，将会阻碍我国社会管理的有效运行。社会管理创新的出发点和落脚点是以人为本，因此，完善社会管理的法律体系首先应当从“民生”入手，着力建立健全全民生领域的立法。首先，就业、教育、分配、社保、医疗等方面的立法都可以在《宪法》中找到依据，社会管理法律体系的完善也应当围绕《宪法》中的相关规定而展开。其次，我国在社会管理方面，如公共卫生、社会救助等方面还没有相关的立法，有些领域主要靠效力层级较低的法规、规章甚至政策来管理，现有法律法规也不能完全反映社会管理创新的时代要求。所以，我们应当有效整合现有的社会管理法律法规，以《宪法》的相关规定为核心，以现代服务型政府理念为指导，建立健全我国的社会管理法律体系。

（二）完善社会管理主体立法

社会管理的主体有两类：一是行政机关；二是非政府组织。就行政组织法而言，我国虽有《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部法律，但前者自1982年制定以来历经近三十年从未修改，后者虽经四次修订，但大量的行政组织法律问题如地方政府间的关系、地方的权利义务和责任等仍不明确。国务院制定的《国务院行政

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机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》以及 “三定方案”也不能从根本上解决行政机关职能交叉、机构重叠、条块分割等问题。行政组织法的缺位、行政组织法律制度的供给不足已影响到公共行政的转型。所以一部统一的《政府组织法》和《中央与地方关系法》应当是社会主体法律体系不可或缺的一部分。

就非政府组织而言，我国现行的规范非政府组织的法律法规，侧重于规范程序性行为，对实体内容还缺乏系统规范，还没有很好地解决非政府组织在公共服务制度中的地位和作用问题。我国基层政府通过人事、财务控制，把居委会和村委会变成政府管理的“代理人”，使我们的居委会和村委会不能以独立的身份去分担社会管理的责任。创新社会管理，首先就要对社会组织的法律地位予以确认，并通过相关的立法，充分发挥其在社会管理中的作用。国务院即将出台的新修订的《社会团体管理条例》希望能适当放宽非政府组织的登记“门槛”，简便登记手续，加强对各类政府组织的监督管理、规范其发展方向；对已注册登记的非政府组织，应加强规范化的管理，严格执行年报制度和会计制度。其次，还应在恰当的时候制定一部《社会自治法》，明确社会自治的类型、基本原则并规定相关的自治推进手段，以解决自治组织的“他治”问题，使其成为独立的社会管理主体。

（三）完善行政程序法

行政机关是社会管理当中最重要的主题，承担着主要的社会管理工作和任务，行政权力行使的好坏直接关系着社会管理的成败，因此，从规范行政权的运作的角度来讲，一部统一的行政程序法显得尤为重要。目前，我国尚无统一的行政程序立法，现有的法律中，《行政诉讼法》、《行政复议法》只是笼统地规定行政机关行使权力时要遵守法定程序，《行政处罚法》、《行政许可法》则对行政处罚、行政许可这两类行政行为的程序作了较为详细的规定。当前的法律规定难以满足社会管理创新需求，因此要在条件成熟时由全国人大制定行政程序法典。

（四）健全解决社会纠纷的法律体系

在法治社会当中，解决升级纠纷的最佳途径应当是法律手段，法律是最公平公正的。在我国，解决升级纠纷的法律制度体系应当包括：调解、裁决、仲裁、复议、诉讼、信访和基层设置的专门纠纷解决委员会制度。这些纠纷解决机制应当分为三个层次：调解和基层设置的负责行政纠纷解决的专门委员会制度位于第一层次；以行政机关作为纠纷解决主体的裁决、仲裁和复议等准司法性的制度位于第二层次；诉讼位于第三层次。要把三个解决纠纷的法律机制成为一个体系，大量升级纠纷通过第一、第二渠道得到解决，法院作为公平正义的象征，应当成为升级纠纷解决制度体系中的最后一道防线。此外，信访制度是建国以来形成的一项纠纷解决制度，在社会纠纷解决制度体系中，可以将信访制度作为前述三个层次的补充。

社会管理的完善与创新必须着眼于时代的特征，着眼于国际国内形势的新变化，着眼于社会主义建设过程中的新问题、新情况，在法治建设的框架之下，通过对社会管理体制和机制的创新，以人为本， 公平正义，促进社会管理观念的转变，实现社会管理主体的多元化和社会管理方式的多样化，完善社会管理的法律体系，健全社会矛盾纠纷解决体制，促进社会和谐，实现社会管理目标。

1、周永康：《深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法，为经济社会又好又快发展提供有力的法治保障》，载于《求是》2010年第4期；

2、清华大学课题组：《以利益表达制度化实现长治久安》，载于《领导者》总第33期（2010年4月）

3、郭道晖：《中国法治与中国改革的社会动力》，载于《太平洋学报》2009年第9期；

4、蒋传光：《公民社会与社会转型中法治秩序的构建-以公民责任意识为视角》，载于《求是学刊》2009年第1期

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5、龚维斌：《我国社会管理体制存在的主要问题》，载于《理论视野》2010年第1期。

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