法国地方制度的改革及对中国的启示

法国地方制度的改革及对中国的启示

法国地方制度的改革及对中国的启示

作为拥有中央集权传统的国家，法国始终面临着如何协调好中央与地方关系的问题。20世纪80年代，法国进行了大规模的地方分权改革，并产生了良好的效果。这对于同样具有中央集权历史并面临相似问题的中国来说无疑具有借鉴意义。本文将通过对法国地方制度改革的分析，来思考法国经验对我国的地方制度改革的启示。

（一）法国地方制度的历史沿革

法国地方制度的一个显著特点就是地方分权与中央集权长期呈现出一种此消彼长的博弈关系，尽管在不同时期地方分权与中央集权各有侧重，但总的来说，中央集权始终是主线。 回顾法国历史，可以发现，中央集权在法国是作为封建制度下地方割据的对立物而出现的，它是对地方权力的一种限制，其历史可以一直追溯到封建王国时期。进入十二、十三世纪，随着资本主义的萌芽，传统的多元化地方管理体制导致了严重的封建割据局面，阻碍了资本主义工商业的发展。为了建立统一的国内市场，新兴资产阶级开始与大权旁落的王权联合：1302年，法国召开了有僧侣、贵族与市民参加的三级会议，法国由此进入等级君主制时期，王权得到空前的加强，基本改变了政治上的封建割据的状态，初步实现了国家政治上的统一。此后，路易十四通过改革和建立一系列制度，将权力完全集中于国王手中，法国的专制君主制达到了顶峰。1789年法国大革命爆发后，国民制宪会议废除了旧制度下杂乱交错的地方行政体制，代之以省、区、县、市镇等整齐划一的地方政府层级，各级地方议会和行政官员均由地方选举产生，法律的行使完全托付给由选举产生的地方官员，中央只在总体上对其实行监督。但是这种极度分权的模式导致了一系列政治危机。于是雅各宾派重新采取了一系列集权措施，把所有官员的任免权力集中到中央政权及其在地方的代表，重新确立了中央高度集权的体制。而在雾月政变后，拿破仑采取一系列措施，集国家大权于一身，再次把法国的中央集权制度推向顶峰。雅各宾派和拿破仑的举措有效确保了统一的法兰西民族与国家的建立，并奠定了现行法国行政体制的基本框架和结构。但是随着经济、社会的发展，中央集权的制度也出现了诸多弊病，主要体现在中央管得过多过死，文犊主义、官僚主义泛滥成风，地方缺乏积极性。针对这些弊病，拿破仑以后的历届政府对于中央与地方关系曾经有过许多改革，但都因为官僚体制的强大阻力而未能取得实质性的成效。法国近代意义上的地方分权运动是从二战后开始的。二战结束后，随着法国政治、经济与社会生活发生的重大变化，分权重新作为政治议题被提上日程。战后法国历届政府都采取了许多改革措施，但由于其重点始终是权力下放而不是以提高地方自治程度的地方分权，因此法国的高度中央集权制度一直没有发生重大转变，这一局面直到1982年才开始发生根

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本性的改变。

（二）1982年地方分权改革的主要内容

1981年，社会党人密特朗当选法国总统，他所面临的是一个相当复杂而且棘手的局面：经济上，70年代石油危机导致的高失业率和高通货膨胀持续存在，政治上，官僚机构重叠，行政效率低下，腐败与渎职案件频发，地方主义愈演愈烈甚至有演变为分裂主义的态势，以政府官员、职业经理人、工程技术人员、自由职业者为主的“新中间等级”日益壮大，他们的民主意识与政治参与的呼声更加强烈并将矛头指向中央高度集权的制度。1 为了解决这一系列问题，密特朗推行了一系列“法国式社会主义”的激进改革，主要包括将大型企业国有化、大规模的社会改革、司法改革等，而在中央与地方关系的层面，社会党政府于1982年通过了地方分权改革及后续立法，从而开启了法国地方制度改革的新高潮。法国1982年地方分权改革的主要内容有以下几方面：

第一，增加行政区划层次，将大区正式设立成为一级地方自治单位，并对各级政府进行准确定位。法国1982年法案明确规定大区为地方自治单位，从而承认了大区作为一级领土单位的性质，改变了其过去只是经济发展区的地位，使得地方行政区划从两级增加到三级。大区的建立打破了省由于面积过小，不便在国土整治中发挥更大作用的局面，有利于促进法国地区经济、文化和社会的繁荣与缩小地区之间的差距，因此被认为是法国地方分权改革最重大的法律行动之一。

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同时，法国分别对从中央到大区、省、市镇的各级政府功能进行了定位：中央

是统领与调整功能，大区级是协调与战略功能，省级是管理者、社会连带政策负责人以及贴近性设施提供者，而市镇级是最基层服务提供者，负责与市民生活紧密相关的工作和贴近性服务的提供。3

第二，重新划分中央与地方的权限，扩大地方的自治权。改革前，地方议会的权力只限于本地区的财政预算与税收事务，以及公用和慈善事业，并且这些几项权力还要受到中央的严格监控。1982年的改革通过立法进一步明确了中央与地方的权限划分，规定国家只有在地方政府无条件或无能力执行的事项上才享有管理的权力，并将部分过去由中央负责的事务下放给地方管理。同时法案还规定中央政府将分阶段逐年向地方议会让渡职权，逐渐实现“民选民治”，转移的职权范围也不再局限于过去的“公用事业”与“慈善事业”等“虚权”，而是包括交通运输、司法权、农村整治权、警察权等“实际权力”。4 此外，1982年与1983

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黄娟：《法国的地方分权改革初探》，湘潭大学2007年硕士学位论文，P21—23. 冼国剑：《法国社会党政府1982年的地方分权改革——理论与现实的思考》，中国社会科学院2001年硕士学位论文，P11. 3

张丽娟：《法国中央与地方事权配置模式及其启示》，载《中共中央党校学报》，2010年6月第3期，P94. 4

库德华：《法国权力下放改革对调整我国中央与地方关系的启示》，载于《理论观察》，2010年第1期，P50.

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年国民议会还两次认定市镇、省和大区有“审议并决定其权限内的事务的权力”，这使得地方自治机关不仅能够有权决定本地区的问题，而且有权参与与它们有关的国家事务，进一步扩大了地方自治团体的自治权限。

第三，改变中央对地方政府的监管模式，将行政权从中央驻地方代表转让至民选产生的各级地方议会。改革前，国家派驻省的代表省长是省的最高行政长官，掌握着该省的实际权力，而省议会只是理论上的立法机关，在现实运作中却仅相当于咨询机构，只具有行政质询与监督的功能。1982年3月的地方分权法案对此做了极大的修改，明确规定大区、省与市镇由选举产生的议会自行管理，并具体规定了省议会议长的职权。改革后的省议会议长享有相当广泛的权力，议长有权拟订并执行省议会的决议、审核省的开支并规定省的收入，同时议长作为省的行政首脑，可在其监督范围和职责内委派省议会行政部门的负责人。5 这意味着民选的省议会开始真正拥有了独立于中央的决定地方事务的权力。随着行政职权的过渡的实现，中央行政机关与地方自治机构之间的监管模式也发生了相应的改变：国家对大区、省与市镇的监护权转为监督权，并由改革前的事前监督转为事后监督，中央派驻地方的代表主要负责国家法律和法令的执行，管理与国家利益相关的事宜，不再涉足地方事务。

第四，增强地方自治单位的财力。随着部分职能从中央转移到地方，为确保地方能够获得与其职权相适应的物质能力，增强其行动能力，法国建立了保障地方分权的财税制度。改革后地方行政行动能力的增强在物质与法律两方面都得到了体现：在物质方面，地方政府在一系列税收上享有比过去更大的自主权，国家将过去一些属于中央的税收转移给地方，同时建立了丰富的支付转移制度，成立地方分权基金、装备总基金、运行总基金等各种专项基金；6 在法律方面，地方改革之前，市镇在制定预算、决定贷款和借款以及雇员待遇等方面的决定一经作出立即生效，不再必须报省长批准，从而简化了法律手续。7

第五，改革地方公职制度。1982年改革提高了地方公务员的待遇，地方公务员开始享有与国家公务员相同的法律地位和基本保障，同时中央政府把地方人事权交给地方政府，地方公务人员由地方管理。

第六，扩大地方民主。为增强地方当选者的决策权和公民参与的可能性，增强市镇议会的代表性，法国1992年颁布的共和国地方行政指导法规定，在人口超过3500人以上的市镇选举将从两轮多数选举改为比例选举制；经济民主方面，规定3500人以上的市镇必须先由议会确定预算方针，然后才能制定与审议预算，

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冼国剑：《法国社会党政府1982年的地方分权改革——理论与现实的思考》，中国社会科学院2001年硕士学位论文，P12. 6

张丽娟：《法国中央与地方事权配置模式及其启示》，载《中共中央党校学报》，2010年6月第3期，P95. 7

库德华：《法国权力下放改革对调整我国中央与地方关系的启示》，载于《理论观察》，2010年第1期，P50.

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任何自然人或法人都有权向市镇当局索要预算文件，政府还应提供解释性文件以使居民对市镇的财政状况能有充分的理解和正确的评估。该法还规定在必要的时候，应市镇长或部分议员的提议，市镇可组织咨询市民的活动，直接听取居民的意见。8

（三）分权改革后中央对地方的监督方式与制度

1982年开始的的法国地方分权改革在扩大地方自治权限、增进地方民主的同时，也给法国中央与地方关系带来了严峻的挑战，特别是如何解决中央权力撤出后对地方事务缺乏监督和制约的问题。在分权改革之初，法国政府就察觉到了地方的分离倾向和本位主义思想，因此法国政府一直强调地方分权改革必须在单一国家结构的前提下进行，地方在自治的同时也应受到中央的监督。为此，法国政府改革了监督手段，完善了监督机制，通过行政监督和法律监督等方式，有效地解决了地方分权后对地方自治团体监督缺位的问题：9

行政监督方面。1982年改革取消了以省长为中心的托管体制，但保留了行政监督的制度。分权法案明确指出，地方自治并不意味着地方当局可以不遵守国家法律，不能牺牲国家的公共利益而片面维护地方利益。尽管关于本省的事务和决定都由省议会做出，但是当作为国家代表的省长认为某一行为不合法时，省长可以向行政法院起诉以取得公正的法律裁决。此外，根据1982年法案，法国创立了大区审计院，大区审计院代表省长对地方当局的财务和预算制订情况进行审查监督，当发现地方当局有非法行为时，审计法院可以将其告至预算及财政纪律法庭。在通过派驻省长对地方进行监督的同时，法国中央政府还通过财政部派出的财务控制官直接对地方进行财务监控：财务控制官作为地方的财政总督和首席会计，均由财政部选拔和派出，直接对财政部负责，通过事先审核各公共部门首长的重要支出项目以及对财政预算的执行情况进行跟踪监督，财务控制官实现了对地方当局的财务监控，当发现地方当局存在财务问题时，财务控制官可直接向财政部进行报告并提交中央，从而实现了中央对地方进行有效的财务监控。

法律监督方面。法国中央对地方的法律监督主要体现为宪法委员会的监督和行政法院的司法监督两种形式。作为最高层级的监督形式，宪法委员会的监督主要是通过对法律草案进行合宪性审议来实现的，其在监督宪法实施的权力以及判断特定的法案是否违宪时都是遵循一定的法律程序，以判决的形式作出。其中，宪法委员会的合宪性审议主要遵循共和国不可分割性和地方团体自由治理两条原则，并且第一条原则高于第二条，任何违背两个原则的立法都将受到宪法委员

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冼国剑：《法国社会党政府1982年的地方分权改革——理论与现实的思考》，中国社会科学院2001年硕士学位论文，P13—14. 9

[法]让·玛丽·蓬蒂埃：《集权还是分权法国的选择与地方分权改革(上)》，朱国斌编译，载《中国行政管理》，1994年第5期，P48.

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会的违宪制裁。除宪法委员会的合宪性审议外，行政法院的判决也是重要的法律监督手段。当地方民选议员有滥用权力的行为时，不仅作为国家代表的省长可以就此向行政法院提出诉讼，而且所有与此行为有利害关系的人都可以起诉某一当事人以保障自身合法权益。如果由于地方当局的非法行为或决定导致某个人受到损失，受害者可以提请行政法官追究当事人的“责任行为”。而当国家或其他公法人的行为侵害地方当局的利益时，行政法官也可以利用法律手段保护其利益。

（四）分权改革的成效

这场被法国舆论称为“平静革命”的改革以保证国家统一为前提，通过将分权纳入法制轨道，重新划分了中央与地方的权限，在很大程度上改变了法国长期以来实行的高度中央集权制度，大大加强了地方的自治权力，一方面改善了地方和中央的关系，缓解了地方分离主义，另一方面也避免了大的社会震荡，维护了国家的统一，使中央能以更好的方式对地方进行监管。随着地方自治权的扩大，各级地方政府的审批手续得以简化，官僚主义与文牍主义的现象得到遏制，从而提高了行政效率。同时改革使不很健全的法国地方自治形式逐渐完善起来，提高了人民对关系自己切身利益的事务的参与，扩大了地方参政议政的范围与决策的权力，进而促进了地方的民主，也使得地方能够根据民情和本地需要发展地方事业，大大调动了地方的积极性和主动性。10 通过对中央权力的制衡，1982年改革有效地防止了国家的专横和权力的不断扩张，对保障人民自由起到了积极作用。

法国的地方分权改革最值得称道的是其“半地方分权化”。由于法国长期以来存在中央高度集权的传统，如果改革过于激烈，会导致国家从高度中央集权的极端突然走向地方完全自治的另一个极端，使得中央政府丧失权威，长期形成的管理秩序完全被打乱，这必然会造成社会的强烈动荡。因此既要解决日益严峻的地区与民族问题，又要保证中央政府有足够的权威，适当地实现从中央政府到地方政府的纵向权力位移，是当时执政的社会党政府所面临的一道难题。为此，1982年改革采取的是“进两步，退一步”的方式。而这种妥协在省一级的分权改革中表现得最为突出：11 为补偿省长在改革中失去的权力，中央赋予了省长一些新的职能，确立其为“在省的唯一国家代表”的地位，只有省长有资格在省议会中代表国家发表意见，而对于这种意见，“省议会必须听取”；在某些领域如维持治安、安全、公共保险和卫生方面，省长甚至拥有排它的权力。另外，新法令还把国家各部驻外机构的指挥权交给了省长，改变了省长过去仅仅做为国家驻外机构

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史华松：《法国地方制度的特点、价值及其对中国的启示》，载于《石家庄经济学院学报》，2008年8月第4期，P87. 11

冼国剑：《法国社会党政府1982年的地方分权改革——理论与现实的思考》，中国社会科学院2001年硕士学位论文，P27.

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总协调人的角色。可以说，尽管省长的权力在地方分权方面受到了很大的削弱，但是通过权力下放，省长又获得了补偿，其实际职权反而要比改革前更大了。通过这一改革，国家一方面满足了地方对本地事务进行管理的偏好，提高了行政效率，另一方面又通过国家派驻地方的代表——省长的政治权力对地方决策进行垂直监督，从而保证了政治上的统一，这也是地方分权改革最为成功之处。

但是，作为历史遗留下来的沉病，高度中央集权制度具有其深刻的政治和经济原因，这不是一两次改革就能解决的。由于种种原因，1982年的地方分权改革仍然不够彻底，其中最让人诟病的就是其实际效果。不可否认，通过一系列的努力，法国地方团体的自主权力有了极大的扩充，但这些权力并未真正落到人民手中，而是扩大与加强了身兼数职的地方官员的权力，对于人民来说，地方分权改革带来的改变非常有限。

总之，尽管法国的地方分权改革还存在一些问题，但其成绩是不容质疑的：通过改革，中央与地方的关系得到明显改善，在保证国家统一的前提下调动了地方的积极性，同时提高了行政效率，遏制了官僚主义现象。可以说，通过1982年的改革，法国的地方制度有了显著的进步和完善。

（五）法国经验对中国的启示

中国和法国一样是单一制国家，并都拥有中央集权的历史和传统，两国在中央与地方的权力分配、中央对地方的管控机制等方面具有诸多共性，因此法国在地方分权改革中的成功经验对于中国地方制度以及中央与地方关系的改革具有重要的借鉴价值。总的来说，法国经验对中国的启示主要体现在以下四方面：

首先，国家的分权需要健全的法律和制度保障。

纵观法国中央向地方分权的过程，可以发现，以法律制度为保障并在此基础上有序推进是其明显特征。传统中央权力强大的国家在处理中央与地方关系过程中，习惯采用是政策性分权的办法，而政策性分权往往具有不确定性和不稳定性，容易导致中央与地方关系的不明确性和地方政府的不安全感。我国改革过程出现“收放循环”和不断反复的一个重要原因就在于中央下放给地方的权力以及中央与地方的权力划分没有从法律意义上加以保障。相对于政策性分权，法制化分权是在法律制度的框架内稳步进行的，权力转移的过程协调有序且明确具体，有助于将改革置于可控范围内，减弱地方分权改革对整个政府系统造成的不确定性和动荡感，将改革对稳定带来的负面影响降至最低。因此，为实现中央向地方分权改革的平稳顺利推进，就应该借鉴法国采取的法制化逐步推进的方式，对中央与地方职权变更的法律程序进行明确规定，从而保持中央与地方关系的相对稳定性，防止中央与地方权限的随意修改。

其次是实现中央与地方事权配置方式的系统化。

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通过对法国改革的介绍，可以看出，法国在地方分权改革中确定中央与领土单位事权归属的一个原则是“权限的整体转移原则”。这一原则最突出特点是所有行政事项并列平铺，每一事项是一种独立的权限，在国家、大区、省和市镇之间进行分配，使一项权限尽可能地只属于国家或只属于某一级领土单位，从而提高决策效率，避免各级政府之间的职责权限交叉模糊和多头管理。因此根据法国经验，中央与地方事权配置方式的系统化应该包括三个层面的内容：12第一是以宪法确定中央与地方事权配置的基本原则是遵循“先中央后地方”原则，还是遵循“先地方后中央”原则，这一定位决定着权力配置的方向，对具体权限的划分具有决定性意义。第二是在宪法确立的基本原则指导下，明确各级政府的功能和定位，应该根据中央与地方各级政府在国家政治生活中承担的不同角色、职能与定位，赋予各级政府不同的权限范围，从而满足公民对不同层次公共服务的需求，使得各政府层面能更好地实现国家职能。第三是对具体事权进行明确划分。由于权限不明确会导致责任感的缺乏，进而使决策者效率低下与不负责任，并最终造成国家软弱无力的后果。而避免或者改变这种状况的方法，就是将权限以及相应的责任明确化、具体化。

再次是实现地方政府事权与财权及其他相关保障机制的完美配套。 当前中国地方制度的问题在于事权和财权的不相匹配，分税制改革以来，地方政府承担大量的任务与事项却没有足够的财政支撑，由此产生了一系列问题。与之相对应的是法国的经验：法国政府为了保证改革的实施，中央政府在向地方转移权力的同时，还为这些权力的行使提供了必要的组织和物质保障，通过将原来由省长、大区长领导的地方行政机关的部分或大部分转交地方议会主席领导，以及设立各种专项基金作为地方分权的财政补偿等方式，法国为地方分权改革的实施提供了人事和财政上的保证。因此，要解决当前国内存在的中央与地方政府关系的问题，就应该在对地方制度给予法律保障的基础上，合理划分各级政府的财权，通过规范的转移支付制度和完善的分税制来实现地方政府的财权和事权的平衡，这样既能防止中央超越集权上限进行过多过死的管理，又能避免地方政府跌出分权底线来行使应由中央政府行使的权力并架空中央政府，从而使各级政府能够较好地行使法律赋予其的各项事权。

最后是建立制度化的、完善的监控机制，实现中央对地方的有效监督。 综观法国中央对地方政府的监督，其重要的一点就是监督的法治化，无论是宪法委员会的监督，还是行政监督和财政监督，都是依法进行的。特别是法律对实行监督的主体、对象、方式和程序进行了明确具体的规定。这样，一方面使监督有法律依据，另一方面可以避免监督流于形式，进而形成了严密有效的监督法

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张丽娟：《法国中央与地方事权配置模式及其启示》，载《中共中央党校学报》，2010年6月第3期，P96.

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律体系，使监督实现了规范化、制度化和法治化。13 尤其值得一提的是法国的财政监控体系，作为一种强制的命令型体系，法国的财政监控体系通过审计法院这一的独立司法机构和独立于各地方政府而直接接受中央垂直领导的公共会计系统对地方进行严格把控，从而在很大程度上遏制了地方政府的腐败，并以灵活的方式保证了中央对地方的监控。此外，法国中央政府向地方政府派驻国家代表进行行政监督的做法也收到了较好的效果，通过使地方政府和一定数量的国家行政机构形成交叉关系网络，中央强化了对地方的监督，也有助于实现中央与地方政府的协作。而法国变事前行政审批为主为事后合法性监督为主、保证地方政府在法律授权的范围内自由行使权力的同时进行监督的模式既能提高行政效率和调动地方的积极性，又能保证中央对地方进行有效监督。与之相比，我国目前中央对地方的监督缺乏主要的法律依据，监督主要依靠政策进行，并且政策的随意性大，缺乏稳定性，不能适应经济、社会形势的发展要求。因此，应该借鉴法国在中央对地方进行监控方面的制度安排，特别是要设立专门且独立权威的监督机构，变直接的行政干预为立法、财政、行政和司法等多种监督方式相结合，实现对地方的制度化的有效监督。

小 结

上世纪80年代法国地方制度的改革适应了当时经济、社会的发展形势和需要，取得了较好的效果，在促进地方发展的同时改善了中央与地方的关系，维护了国家统一。尤其是法国在中央对地方监督的方式与制度、中央与地方系统化的事权配置模式以及事权与财权的配套机制等方面的经验，值得我国这样一个具有中央集权传统的多民族国家学习借鉴。

参考文献

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（3）孙柏瑛：《当代地方治理——面向 21 世纪的挑战》，中国人民大学出版社，北京，2004 年

（4）[法]尼古拉·唐泽：《法国中央与地方政府关系的法律调整》，张凝编译，

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张丽娟：《中央对地方的合法性监督——法国的启示》，载于《中国党政干部论坛》，2010年第3期，P49—50.

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法国地方制度的改革及对中国的启示

载《法学杂志》，2004年第5期

（5）[法]让·玛丽·蓬蒂埃：《集权还是分权法国的选择与地方分权改革(上)》，朱国斌编译，载《中国行政管理》，1994年第5期

（6）[法]让·玛丽·蓬蒂埃：《集权还是分权法国的选择与地方分权改革(下)》，朱国斌编译，载《中国行政管理》，1994年第5期

（7）童之伟：《论法国中央对地方的传统监控方式及其改革》，载《法国研究》，1993年第2期

（8）许振洲：《法国地方分权改革与效率、民主及自由的关系》，载《国际政治研究》，1994年第4期

（9）黄娟：《法国的地方分权改革初探》，湘潭大学2007年硕士学位论文 （10）冼国剑：《法国社会党政府1982年的地方分权改革——理论与现实的思考》，中国社会科学院2001年硕士学位论文

（11）张丽娟：《法国中央与地方事权配置模式及其启示》，载《中共中央党校学报》，2010年6月第3期

（12）张丽娟：《中央对地方的合法性监督——法国的启示》，载《中国党政干部论坛》，2010年第3期

（1）库德华：《法国权力下放改革对调整我国中央与地方关系的启示》，载《理论观察》，2010年第1期

（13）史华松：《法国地方制度的特点、价值及其对中国的启示》，载《石家庄经济学院学报》，2008年8月第4期

（14）倪星：《法国地方政府的职能与机构设置》，载《地方政府管理》，1997年第8期

（15）黄凯斌：《法国中央与地方政府行政职责划分情况及其启示》，载《江汉论坛》，2007年第9期

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/dsop.html