中国借鉴日本食品安全规制制度之思考

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第六章中国借鉴日本食品安全规制制度之思考

不言而喻，食品安全与每一个人的生命健康都密切相关，食品安全事件往往

会成为有重大社会影响的公共事件。在中国，近年来接连发生了多起重大食品安 全事件，给社会以及国民带来了不容低估的负面影响。面对食品安全这样一个全 球性的共同问题，我们需要放开胸怀，在学习的基础上借鉴国外的成功经验。鉴 于此，本章以前文对日本食品安全规制体系的系统分析为基础，结合中国的具体 国情，分析中国目前食品安全规制中所存在的问题，并尝试提出相关的完善建议。

第一节完善食品安全规制的法律法规体系

2009年6月1日，备受关注的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）正式实施。该法共分10章，104条，全面而细致地规定了“从农场到餐桌”的全程化规制过程中食品安全管理的基本法律制度。从此在食品“安全性”上，各食品安全机关和企业实现了有法可依，国民也拥有了权益保障的第一道屏障。①但是，我们也要清楚的认识到，食品安全问题并不是仅依靠一部法律就能实现的，它需要构建和完善一个以《食品安全法》为基础的全方位、多角度的法律体系。当前，中国的食品安全状况不容乐观，其原因是多方面的，其中最主要的一点就是中国的食品安全法律法规还未完善。而日本在此方面具有很好的经验，中国可以加以借鉴，并以《食品安全法》的实施为契机，建立和完善食品安全法律法规体系。

一、以消费者优先理念为立法指导

《食品安全法》的基本理念不仅是其自身的法律价值的体现，同时还是整个食品安全规制法律体系的核心价值所在。日本在2003年实施的《食品安全基本法》中明确以法条的形式确立了“消费者优先、国民健康至上”的基本理念，并以此理念为指导，修改和重新制定了相关的食品安全法律法规。同时还在具体的食品安全规制措施的实施中，充分体现对消费者意见的尊重以及以消费者利益为

①赵增连，陈志锋，林祥梅：《我国食品安全法与相关制度研究》，《食品科学》2009年第23期，第512页

先的理念，切实将民主性和可行性落实到食品安全规制的每一项措施中。

中国在新实施的《食品安全法》中虽然没有以法条的形式直接体现出“消费者优先”的理念，但是整部法律的核心价值之一就是以“消费者利益为先”，这种理念的提出也符合了目前中国食品安全规制发展的现实需要。而接下来所要做的工作就是把这一理念贯彻到所有的食品安全规制具体措施中以及将其作为构建整个食品安全规制法律法规体系的指导思想。例如，在修改和制定配套法律法规时，我们应以《食品安全法》为基础，并以其基本理念之一的“消费者优先”理念作为修改和制定的价值准则。同时在食品安全规制措施的制定、实施的过程 中，要强调监管机构、独立评估机构与消费者之间的对话和交流，广泛听取消费者的反馈意见，并将其中的合理化建议反映到措施的制定和实施中。为此，我国可以尝试建立以下几种消费者参与的方式：一是在决策、执行机构中吸收消费者代表的参与，积极鼓励消费者提出宝贵意见；二是建立食品安全专门咨询组织，制定科学、民主的评议程序，以及向消费者提供专门的活动平台，使这些制度正式化、日常化；三是公开举行食品安全重大问题听证会、讨论会；四是建立与消费者维权组织即利益相关者组织的对话机制。①通过这些方式吸纳和采用消费者意见和建议，无疑会增加食品安全规制措施的民主性、可行性和可信性，从而提 高规制的效果。

此外，消费者优先理念也是对食品企业经营管理理念的一次变革，其能够有效地促使企业提高自我约束的积极性和主动性。最近几年，中国发生的几起重大食品安全事件，究其原因，除了政府监管规制不力之外，主要还是由于食品企业自我道德意识和自我约束能动性的丢失。中国企业在很长一段历史时期内，过于偏重企业自身的利益而忽视了消费者的利益存在。

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正如亚当·斯密所说：“消费是一切生产的唯一目的，生产者的利益，只有在能促进消费者的利益时，才应加以注意。”②因此，也就导致了中国食品企业在相当一段时间内扭曲了生产者和消费者的关系。而《食品安全法》出台后，其以法律的形式强制食品企业进行自我反省，重新树立消费者为先的思想，并在此基础上调动起企业进行食品安全规制

①刘颖，杨健：《论以重建行政监管公信力为核心完善食品安全监管机制》，《中国卫生政策研究》2009年第12期，第33页。

②［英］亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，郭大力，王亚南译，商务印书馆1974年第1版，第227页。

的积极性，扭转了企业病态的经营理念。同时，在树立消费者优先的经营理念的同时，企业自身也得到更大的经济回报。虽然，从经济学的角度看，采取食品安全规制措施在一段时间内会增加企业的生产成本从而影响其经济效益。但如果是在一个以消费者利益为先的较为成熟和完善的市场机制中，消费者就会优先选择那些质量好的产品，从而使企业获得良好的品牌效应，进而提高产品的销售价格和数量，这样就弥补了企业采用安全规制措施而额外增减的成本，进而最终实现了消费者和企业双赢的利益。应该说，“消费者优先”理念是目前中国食品安全规制最为基础、最为根本的立足点，只有在该理念的指引下，才能真正构建起一个完整而有效的食品安全规制法律体系。

二、加强法律法规的系统性和专业性

中国在实施《食品安全法》之前，已经出台了一系列食品安全规制法律、法规及部门章程。但在实际运行中，不同的监管部门只强调自身的法律依据，而忽视了法律法规之间的协调性和灵活性。例如：农业部依据的是《动植物检疫法》和《农业法》，工商部门依据的是《消费者权益保护法》，质监部门依据的是《产品质量法》等。这些法律法规各自为政，有时甚至会发生相互冲突、相互制约的情况，极大的影响了食品安全规制的效果。再加上，我国目前现存的一些涉及食品安全规制的法律法规比较落后，其规定的标准、涉及的对象都无法满足新形势下食品安全规制的需要，并且很难将分散在各有关机构之间的执法职能进行统一和整合，不可避免会出现法律监管上的盲区和误区，为再次发生食品安全规制不力现象留下隐患。因此，可以说虽然我国制定了《食品安全法》，弥补了食品安全立法方面的不足，但是，要想建立一个科学、高效的食品安全规制法律体系，我国尚需一段相当长时间的努力。①这就要求我国必须加强食品安全法律法规的系统性和专业性建设。

首先，我国的《食品安全法》和各种法律法规对于许多规制制度只是做出了原则性的规定，缺乏完整的、系统性的规定。这就要求我们必须不断加强各种配套措施的清理、修改和重订工作。只有这样才能真正发挥《食品安全法》作为基本法的作用。其次，我国目前存在的一些法律法规缺少必要的专业性。也就是说

①参见王德章，吕金莲：《食品安全监管问题研究》，《黑龙江对外经贸》2009年第7期，第89页。

其规定的对象不是太窄就是太宽，很难发挥其应有的作用。因此，要加强这些配套的法律法规的专业性，科学地分析和定位其规制的范围，从而使各部门法在《食品安全法》的基础上形成一个有机的整体，避免出现以往存在的法律上的盲区和误区。

三、加大对违法行为的处罚力度

中国在1995年针对食品安全问题的现状修改过一次《食品卫生法》，但遗憾的是其效果并不明显。在此后的一段时期内，食品安全问题仍然比较突出，食品安全事故也并没有得到很好的控制。由其是最近几年来，中国的食品安全问题更是成为全社会的关注的焦点。从“苏丹红”事件，到“三聚氰胺”事件，再到“蒙牛特仑苏的OMP牛奶”事件，每次事故的爆发都是在不断地挑战着公共的容忍限度。而这一切问题的源头，可以说与食品安全法律法规中的处罚力度不强有很大的关系。

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目前，中国在食品安全处罚方面主要存在以下三方面问题：首先，法律法规中对违法者的制裁规定较轻，降低了其制假销假的成本；其次，对食品企业和负责人的责任规定不明确，很难做到责任的有效追求；最后，食品安全执法机关的职能和处罚标准不统一，从而造成执法尺度的模糊。面对这些现实问题，我们应该建立和健全以《食品安全法》为核心的新的处罚体系，实施严厉的企业和经营者惩罚性赔偿和集团诉讼制度，加大对违法者的处罚力度，增强法律的威慑力和企业制假销假的成本，使违法者不敢再轻易以身试法。

首先，设置惩罚性损害赔偿规定。中国《食品安全法》第96条第2款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”这是我国首次在食品安全立法中规定了惩罚性损害赔偿。而这种惩罚性赔偿机制最开始出现在我国的《消费者权益保护法》中，《食品安全法》之所以将其引入，是为了更好的体现“消费者优先”的理念，达到更好的保护消费者合法权益的目的。该规定对于消费者而言，可以获得更多的赔偿，对于违法企业而言，加大了其违法的成本，大大降低了违法行为发生的概率。

其次，明确特殊主体的“连带责任”。中国《食品安全法》第55条规定：“社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。”而这其中备受关注的便是名人代言的“连带责任”问题。名人如果向消费者推荐食品并使消费者的合法权益受到损害，其就与食品企业共同承担连带责任。这样就极大地限制了名人代言的盲目性和非理性，从而避免因名人效应而给消费者带来不必要的伤害。

最后，设立责任追究制度与双罚制度。设立责任追究制度对于那些执法不力的监管机关的负责人进行问责，从法律层面上确保有法必依，执法必严，从而发挥法律在规制食品安全方面的作用。实行双罚制度，一方面基于行政上的目的对违反命令或者禁止行为科以行政处罚，一方面对严重违反法律法规的食品从业者的主观恶性犯罪科以刑事惩罚，最终目的在于排除违法状态，恢复合法状态。

第二节构建食品安全规制的预防体系

在疯牛病爆发之后，日本借鉴欧盟的经验在食品安全领域引入风险分析手法，通过构建整体的风险预防体系达到保障食品安全的目的。中国于2006年11月1日开始施行的《农产品质量安全法》中首次提出对农产品安全进行风险评估，要求“国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估。”但真正将风险理念和风险分析手法运用到食品安全规制中，则是2009年6月1日实施的《食品安全法》。该法第13条指出，“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估”。并要求“食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。”这些关于风险分析手法的规定，表明建立食品安全风险评估制度已经上升为国家的需要，建立健全食品安全风险评估制度以及注重风险警示和信息通报等风险沟通方式的运用，已经成为食品安全规制的核心内容。但是，另一方面，由于中国的食品安全规制刚刚起步，具体运转尚有待观察，因此，必须做好几下工作：

一、建立风险监测和评估制度

食品安全风险监测和评估制度是《食品安全法》新引入的一项制度，它是一种预防性的前瞻防控体系，是为了防止食品安全问题的发生后果漫延而设计的，是目前世界上最受推崇的一项食品安全规制体系。食品安全和其它安全有着共同的地方，也有不同的地方，其特殊性就是在于没有试错机制。为了能在最大程度上杜绝这种犯错的可能性，风险监测和风险评估就显得十分重要。为了适应“风险社会”中的食品安全规制的需要，中国应在《食品安全法》的基础上建立食品安全风险监测体系，对食源性疾病、食品污染以及食品中含有或者可

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能含有的有害物质进行监测。同时，还要设立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂进行化学性、物理学性和生物学性的风险评估，并将风险评估的结果作为制定或者修订食品安全标准和食品安全规制措施的科学依据。

目前，中国卫生部组建的第一届国家食品安全风险评估专家委员会已经成立，是由42名来自有关科研和大专院校的专家组成，并已向社会进行了公示。同时，中国正在抓紧建立覆盖全国的食品安全风险监测体系，实现“从农场到餐桌”的食品全过程化监控。并通过强化对食品安全的源头控制和过程控制，突出对食品链上的各个环节的风险分析和评估，逐步建立起中国自己的快速而有效的风险预防体系，努力使食品危害降到最低点。

二、实现风险评估与风险管理的分离

日本食品安全规制的经验表明，由风险管理机构同时执行风险评估职能是不合理的。为了提高风险评估的科学性和中立性，必须成立单独的执行部门，由其一元化地实施风险评估。中国《食品安全法》颁布后，根据第4条的规定成立了风险评估机构——食品安全委员会，但根据其职能设置来看，其与日本的食品安全委员会有着本质的不同。日本的食品安全委员会是独立的风险评估机构，专司风险评估职能，而中国的食品安全委员会则被定性为议事协调部门，在具有风险评估职能的同时也兼有风险管理的职能。因此，可以说，中国的食品安全委员会并没有真正将风险评估和风险管理职能相分离。

风险评估是风险管理的前提，有着极高的技术和专业要求。在风险社会，专家系统被认为是脱域性的信任机制之一，保持专家系统的独立客观立场至为重要，源于专家系统的诚信问题会直接导致信任危机，而在中国信任机制的危机往往源于此。①为此，我们应该在机制设计上避免上述情况的发生。从保障立场的中立性和权力分立出发，实现风险管理与风险评估的分离，将风险评估交由中立的技术专家独立承担，并建立规范的风险评估运行程序。正如有的学者所述，咨询专家机构的平衡性和咨询过程的公开性，是保障专家咨询机构摆脱外在控制和利益驱使，获得中立性角色的核心机制。②

中国的《食品安全法》中并没有像日本那样明确规定食品安全委员会组成成员性质、人数和职能，因此给该委员会的构成、分工和职能带来了一定的模糊性。根据其目前的职能表现，该委员会在承担食品风险评估职能的同时还要承担具体的协调工作，也就是说其还同时具有风险管理的职能，而这显然是跟当初设置该委员会的初衷相违背的。为了维护风险评估的专业性和中立性，必须要实现风险评估和风险管理的分离，具体到中国的食品安全委员来说，该委员会应该直接对总理负责，独立完成风险评估的职能，并将评估的结果报告给总理和其他的食品安全监管机构，由具体的风险管理机关根据其提供的改正报告修正自己的规制措施。因此，如何实现风险管理和风险评估职能的分离，从而发挥食品安全委员会的真正作用，是中国下一步食品安全规制改革所应解决的问题。

三、确保风险信息的对称与流畅

在构建食品安全规制的预防体系中，风险交流起到了至关重要的作用，其可以加深对风险特性及其有影响的相关知识的认识，确保生产者、经营者、消费者和相关的利益主体获得必要的信息，减少食品安全出现危害的概率，并促使风险管理和风险评估更为有效地发挥作用。③

中国目前在风险信息交流中主要存在信息交流的不对称和信息沟通方式不顺畅的两大不足。我们可以以日本在此方面开展的工作为参考，进行如下的完善和构建。首先，在信息交流方面，应加大食品安全风险管理和评估机关在政策制定的背景、有关的基础材料和数据方面的透明度。例如，在制定食品安全的规格

①参见翟学伟：《信任与风险社会——西方理论与中国问题》，《社会科学研究》2008年第4期，第123—128页。

②参见王锡锌：《我国公共决策专家咨询的悖论及其克服》，《法商研究》2007年第2期，第

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113—121页。

③参见廖卫东、肖可生、时洪洋：《论我国食品公共安全规制的制度建设》，《当代财经》2009年第11期，第97页。

标准时，应将该规格的制定目的、内容和参考基准等公诸于众，使消费者可以消除内心的疑惑。同时在设定标准之外，还要定期公布食品安全政策的实施状况和改正状况，只有这样才能真正保证信息的对称性，防止出现跷跷板式的不均衡局面。其次，在信息沟通方式方面，除了采用自上而下的传达和发布以及自下而上的主张这两种信息沟通渠道之外，还要开展其它的多元化的信息交流方式。例如国家、地方、企业定期召开有消费者参与的食品安全审议会和研讨会，企业通过产品推广会和内部的消费者管理部门听取消费者的反馈意见，以及随时开展的街头调查和产品走访活动等。只有这样才能在风险管理实施过程中，既能保证食品安全的信息准确无误的传达，又能使企业和消费者的意见及时反馈给监管部门。也就是说，在确保风险信息的交换方面，中国不仅要建立一个信息的发布渠道，同时还要建立一个信息的收集渠道，实现信息的双轨运行机制，确保实现风险管理措施的有效性和权威性。

第三节完善和统一食品安全标准体系

在全球经济一体化的背景下，实施科学而又严格的食品安全标准体系，不仅是保障本国食品安全的有力武器，同时还是在国际贸易中设置技术壁垒的一种自我保护手段。目前，世界各国都在加强对食品安全标准体系的研究和建设力度，很多发达国家凭借其强大的经济与科技实力，以严格的食品安全标准设立了一系列自己能够达到而其他国家无法达到的食品安全技术壁垒，使自己在国际贸易中获得主动权的。例如，中日两国近些年来发生的毒饺子事件、草莓事件，以及日本实行的肯定列表制度等都充分说明，中国必须要加强和完善食品安全标准体系的建设，尽快实现与国际标准的接轨。

一、明确食品安全标准的制定要求

标准的含义是对重复性事物和概念所做的统一规定。本质上标准是为公共提供一种可供使用或者反复使用的最佳选择，或为各种活动或其结果提供规则、导则、规定特性的文件（即公共物品）。①因此，标准的意义就是为了统一。食品安全标准是为了食品而制定的标准体系。食品标准是以在一定的范围内获得最佳秩

①李春田：《标准化概论》（第四版），中国人民大学出版社2005年第1版，第12页。 序，促进最佳社会效益为目的，以科学、技术和经验的综合成果为基础，经各有关方协商一致并经一个公认机构批准的，对食品规定共同的和重复使用的规则，导则或特性的文件。① 按照标准的对象不同，可以将食品标准分为食品安全标准和管理标准两类。目前，有关食品管理的标准数量较少，主要是集中在食品安全标准领域内。

中国《食品安全法》颁布之前，食品安全标准的制定一直处于一个比较混乱

的局面，制定主体、依据和范围都没有一个统一的规定。而《食品安全法》的出 台，首次明确了食品安全标准的各项制定要求，为中国完善和统一食品安全标准 体系，尽快实现与国际标准的接轨提供了可能。

首先，《食品安全法》第18条规定了制定食品安全标准的宗旨即“科学合理、

安全可靠”。制定这样的宗旨主要是因为中国目前现存的不少食品安全标准跟国

外先进标准或国际标准有不少的差距，其在制定之初就缺少基本的科学依据即风 险评估。该宗旨的确立为食品安全标准的制定奠定了理论和实践基础。

其次，明确食品安全标准的制定依据。一是法律依据。在《食品安全法》出

台前，中国制定食品安全标准的法律依据主要是《标准化法》，显然仅靠一部法

律是无法满足对食品安全标准规制的需要。而新实施的《食品安全法》对食品安 全标准的制定、批准、适用对象和技术内容都有了明确的规定，再配合《标准化 法》，就初步形成了比较完备的制定食品安全标准的法律依据。二是科技依据。

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标准是科学技术的体现，因此在制定标准的时候，绝不能少了科学数据的支撑。 现在世界通行的做法就是在风险评估的基础上得出准确的科学数据，以此作为制 定食品安全标准的科学依据。

最后，明确食品安全标准的种类、内容和制定程序。由于《食品安全法》将

食品安全标准定性为“强制性标准”，所以中国目前执行的食品卫生标准、食品

包装标准、食品添加剂标准、食品产品标准等都统一纳入到食品安全标准的范围 内。同时，根据《食品安全法》的规定，中国的食品安全标准分为国家标准、地 方标准和企业标准三类。

②

另外，关于食品安全标准的内容，《食品安全法》也做

出了明确的规定，主要涉及从食品、食品相关产品到食品添加剂，从限量规定到

①季任天：《论中国食品安全法中的食品安全标准》，《河南省政法干部管理学院学院》2009年第4期，第123页。

②参见《中华人民共和国食品安全法》第21—25条。

营养成分规定，从食品内在安全要求到食品标识安全要求，从食品安全指标到检 测方法与规程，囊括食品安全标准理应包含的所有内容。

①

虽然《食品安全法》

中并没有明确提出标准的制定程序，但是其与以往的制定程序有一点的不同，即 在准备、起草、审查和报批四个阶段中的准备阶段完成后，增加一个风险评估程 序，将风险评估结果作为起草和审查的科学依据。

二、确定各级食品安全标准的效力

中国《食品安全法》出台之前，对于食品安全标准的制定部门和标准的效力

都没有一个明确的规定。新法出台后，根据制定主体和制定要求的不同，将食品 安全标准统一划分为国家标准、地方标准和企业标准。

第一，确立国家标准的制定主体和效力。根据《食品安全法》第21条的规

定，食品安全国家标准的制定主体为国务院卫生行政部门。这一规定改变了以往 的食品安全标准管理体系。按照新法的规定，食品安全国家标准是由卫生行政部 门负责制定，而国务院标准化行政部门只是负责提供国家标号，而不再负责具体 的标准制定工作。这一管理体制的变更，可以实现对食品安全标准制定的有效管 理，改变以往多头规制的局面。同时为了消除标准之间效力不明确的局面，明确 赋予了国家标准最高的效力等级，并为此取消了行业标准，为现存乃至未来的食 品安全标准提供了一个最具科学性的参照依据。

第二，限定地方食品安全标准的效力和制定主体。根据《食品安全法》的规

定，地方标准的制定主体是省、自治区、直辖市人民政府的卫生行政部门。

②

但

同时也规定了地方标准发生效力的一个前提条件就是必须没有国家标准的存在， 同时在制定完成之后还必须要报国务院卫生行政部门备案。这样一个前提性的限 定，显然是为了避免国家标准和地方标准效力冲突的发生，以便使地方标准更好 的发挥其对国家标准的补充和配合作用，完善食品安全标准体系。

第三，首次提出企业标准的效力。《食品安全法》第25条

③

的规定，虽然没

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有明确“食品企业安全标准的”概念以及其是否具有强制性，但我们通过对该法

①季任天：《论中国食品安全法中的食品安全标准》，《河南省政法干部管理学院学院》2009年第4期，第124页。

②参见《中华人民共和国食品安全法》第24条。

③《中华人民共和国食品安全法》第25条规定：“企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部使用。”

条的分析，可以得出以下结论。首先，国家是鼓励企业制定或应该制定“企业

安全标准”，并将其视为食品安全标准体系的组成部分。其次，规定了食品企业

安全标准制定的前提。当没有国家标准和地方标准时，企业应该制定企业标准； 当存在国家和地方标准时，鼓励企业制定严于国家和地方标准的企业内部标准。 最后，规定了企业标准的效力。企业标准是在被企业内部产生效力的标准，对同 行业的企业不具有强制力。

三、加快与国际标准接轨的速度

采用国际标准或国外先进标准是中国食品安全标准体系构建的必由之路和

重要的技术经济政策。随着中国改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制的 建立，中国食品安全标准采用国际标准或国外先进标准的工作也取得了长足的进 步。但是我们也要认识到，目前中国食品安全标准的国家标准中，只有40％左右 等同或等效采用了国际标准，而日本在制定本国食品安全标准时，其90％以上的 内容直接或间接采用了国际标准。这说明中国食品安全标准与国际标准或国外先 进标准的接轨尚需要一段艰苦的努力。

国家食品安全标准的国际采标率低，除了会造成食品安全标准缺乏必要的科

学性和严格性外，还会直接导致中国在食品出口贸易中的劣势地位，造成国际食 品市场占有份额的萎缩。近年来发生的烟台草莓出口事件和毒饺子事件，都是基 于这一个原因而造成的。这不仅让食品企业蒙受了重大损失，同时也使中国的国 际形象受到了影响。另外，再加上国内食品安全标准体系中还存在标准短缺，标 准复审和修订不及时、实效性差，标准体系不配套、缺乏协调性等诸多问题，导 致食品安全标准问题已经成为困扰中国食品安全问题的重心所在。因此，完善和 统一食品安全标准体系刻不容缓，而且应该以《食品安全法》中的标准体系的重 构为契机，实现跟国际标准和国外先进标准的对接，加快国际化的步伐。但同时 我们也不要忘记跟中国具体国情的结合，真正做到标准的科学性，现实性和可操 作性。

第四节建立高效的食品安全管理部门

存在多样化的管理部门是正常的，但是九龙治水、各管一滩则是异常的。日

本历史上的历次重大食品安全事故的发生，无不例外是由于行政部门之间的合作 不足而导致损害的发生甚至扩大。因此，在职责明确、分工合理的前提下，消除 部门之间的人为分割，建立高效的食品安全管理机制也是食品安全规制中的重要 课题。

中国《食品安全法》的实施并没有改变食品安全规制的多部门分段式管理模

式。具体的说，根据《食品安全法》的规定，在国务院下设食品安全委员会，明 确了其职责是综合协调国务院卫生行政部门的食品安全工作，国务院质量监督、 工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和部门职责，分别对食品生 产、食品流通等活动实施监督管理。因此，从该条文本身看，中国的食品安全

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管理体制除强化国务院的领导和明确食品安全委员会的综合协调职能之外，各管 理部门及其责任分工并没有发生根本性的改变，依然沿用了多部门分段管理的模 式。因此，在这种前提下，如何明确各部门的职能和分工以及如何实现分段管理 的“无缝对接”就成为了非常重要的议题。

一、明确各职能部门之间的分工

法治社会要求任何组织和个人的任何活动都必须遵循法律的规定，严格依法

办事，通过《食品安全法》重新对食品安全监管部门的监管职能和权限予以明确， 对监管职能存在交叉和重复之处进行分工确认，防止相互推脱情况的出现。

《食品安全法》第6条规定：“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、

工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责 分工，依法行使职权，承担责任。”该条规定主要是针对部门分割式的分段管理

而做出的专门决定，是为了实现“无缝对接”而制订了法律依据。但是，另一方 面，由于该条文规定的过于抽象，因此导致个别部门职责不清或管理缺位的问题 依然存在。同时《食品安全法》中对于一些特定的管理主体规定过于含糊，造成 了新的管理缺位问题的出现。例如，《食品安全法》第21条规定，“屠杀畜、禽

的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定。”这里的“国

务院有关部门”就指代不明，极易造成“都能管却都不管”的情况。另外，国务 院卫生行政部门和国家食品药品监督管理部门的具体职责划分、沟通协调机制也 不够清晰，而且目前的分段管理体制与部分食品按品种管理之间也存有矛盾，这 些都为中国的食品安全规制埋下了定时炸弹。

要解决好分段管理机制中的对接问题，就必须在分为主的基础上，加强统的

力量。为此国务院设立了食品安全委员会，由其完成协调的工作。殊不知这样的 定性，已经改变了食品安全委员会的设置初衷，使其承担了其本不应承担的职能， 同时还会影响其本应负责的食品评估职能的实现。所以，我们目前应该立足现实， 找到一条更适合中国现有政治体制的食品安全管理机制，并赋予食品安全委员真 正的、独立的食品风险评估职能。

二、完善各部门之间的协调机制

行政协调在政府管理领域是一个非常重要的概念。古典管理思想的代表人物

法约尔将协调界定为管理的五大职能之一，认为管理职能应包括计划、组织、指 挥、协调和控制五个要素。英国学者斯坦耶尔和史密斯则强调：协调是“组织做 出决定时必不可少的。它贯穿于整个行政过程中 几乎与管理同义。”

①

行政

协调就是为了有效地实现行政的总目标，把各项行政管理活动加以调节，引导各 行政机关之间和国家工作人员之间分工协作，互相配合，同步地、和谐地完成任 务和工作。

②

食品安全行政协调机制是指在食品安全管理过程中，食品安全各管

理部门通过会议、协商、讨论、沟通、交流的方式协同食品安全各部门、各地域 之间的目标，统筹各部门规划、计划和决策，完善各部门管理中的共性制度，整 合各部门的执法力量与资源，明晰各级政府之间在食品安全管理方面的职权划

分，消除部门之间、环节之间、地域之间管理的冲突、重复与空白，为实现食品 安全的全过程预防和控制而构建的一种机制。

③

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这种协调机制的建立，对中国目

前所实行的分段式管理体制显得尤为重要。因为要想实现各职能部门之间的有效 衔接，就必须建立在一个顺畅的协调机制的基础上，实现“从农场到餐桌”的全 过程化监管，不留监管空白和死角。

①全国公共管理硕士专业学位教育指导委员会编：《公共管理硕士专业学位指南》，中国人民大学出版社2006年第1版，第265页。

②张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年第1版，第315页。

③冀玮、任端平、靳莉：《食品安全行政协调机制研究》，《食品科学》2006年第12期，第67页。

三、加强各部门之间的信息共享

《食品安全法》第15条规定，“国务院农业行政、质量监督、工商行政管理

和国家食品药品监督管理等有关部门应当向国务院卫生行政部门提出食品安全

风险评估建议，并提供有关信息和资料。国务院卫生行政部门应当及时向国务院 有关部门通报食品安全风险评估的结果。”这是中国首次以法律条文的形式明确

食品安全风险信息要在职能部门之间实现交流与共享。此外，在此基础上，《食

品安全法》也加强了对食品安全风险信息交流的及时性和透明性的规定。例如， 《食品安全法》第17条规定，“国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门， 根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合 分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部 门应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。”同时该法还规定“任何组织

或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安 全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”

①

但是，虽然《食品安全法》

中明确规定了信息公开制度，但是在具体的操作层面上仍然存在判断标准、信息 矛盾等各种具体问题。如果能对统一信息平台、促进部门之间信息共享、信息公 开的方式和责任等问题加以重视和予以明确规定，势必会对保障食品安全、降低 社会成本、提高政府公信力起到巨大的促进作用。

综上所述，促进食品安全管理部门之间的合作，可以增强各部门的凝聚力与

向心力，有助于统一各部门之间的管理目标；可以统筹各部门的规划、计划和决 策，避免相互之间的冲突与重复；可以完善各部门管理中的共性制度的对接。

②同时，通过食品安全管理部门之间的合作，能够实现联合执法、综合执法、统一检 查等方式的整合，从而能在各部门的执法力量与资源的基础上，减少不必要的浪 费，弥补相互之间的不足。此外，根据法律的各项规定，实现食品安全管理部门 之间的权责明确，可以消除和减少在具体监管过程中所存在的部门之间、环节之 间、地域之间的冲突、重复，消除和减少互相推诿现象的发生，进而消除监管的 真空地带，有助于实现食品安全分段式管理中的“无缝隙化对接”。

①参见《中华人民共和国食品安全法》第10条。

②各部门管理中的共性制度包括：食品安全全过程预防与控制原则、食品安全可追溯制度、食品安全监测制度、食品安全风险分析制度、食品安全召回制度、突发食品安全事件应急处理制度、食品安全宣传教育制度等。

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