公共管理学(第二版)(黎明 主编)课后习题

公共管理学（第二版）（黎明 主编）课后习题

第一章 绪论 公共管理：是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。 公共物品：是指具有非竞争性和非排他性的产品。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费不减少它对其他使用者的供应。非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。

1.公共管理与私部门管理有何区别？

公共管理与私部门管理在性质上的差别集中表现在如下方面：（一）公共利益目标与私人利益目标。公共管理必须以公共利益为目标，私部门管理的目标可以定位于包括管理者在内的私人利益，公共管理组织和公共管理者不应以自身利益最大化作为自己活动的目标，而应以实现与社会的存在和发展休戚相关、私人活动又难以增进的公共利益作为自己义不容辞的责任。（二）垄断强制性与自由竞争性。处理公共利益与私人利益之关系的一个基本原则是确保公共利益的优先性，而优先性是通过公共权力或政治权威来体现的。（三）制衡性与自主性。公共管理受较多制衡有其必然性：由于维护和增进公共利益的需要，公共管理组织获得了合法的垄断性，拥有合法的强制力，同时公共管理过程产生的影响也是全社会的。（四）多元理性与经济理性。公共管理部门作为增进公共利益的立法者与执法者，处在基本社会资源分配的中心，公共决策通常是在多元的、甚至冲突的利益与价值之间进行平衡和做出抉择。（五）政府机制与市场机制。公共管理主要通过政府机制来实现，私部门管理则主要通过市场机制来完成。政府与市场是现代社会的两个最重要的资源配置和控制体系。

2.传统行政学在公共管理上存在哪些局限？

用行政学的理论与方法处理当代公共领域的管理事宜时，主要存在着以下局限：（一）理论框架局限。行政学的理论基础主要是由政治学和管理学两者构成的，行政学以政府管理作为研究内容，无法独立于政治学,而采取管理学的一般的工具取向又会抹杀公共领域特有的政治文化价值。（二）管理主体局限。政府或国家行政机构无疑是最重要的公共管理主体，各种非政府公共组织也是公共管理的重要组织形式。（三）管理理念与手段局限。现代公共管理是在市场经济条件下的管理，从根本上突破行政学在管理理念和手段上的局限，成为公共领域管理发展的内在要求。（四）管理对象与目标局限。行政管理学讲管理对象确定为两类：一类是政府本身，包括人、体制和过程；另一类是属于政府管辖范围的公共事务。对公共管理而言，只有兼顾内外环境的关系，特别是重视外部环境，以结果或绩效为管理目标，才能实现有效的管理。

3.如何理解公共管理学产生的社会背景？ 具体来讲，公共管理学产生的社会背景包括以下几个方面：①西方国家摆脱困境的需要，如政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满，经济衰退和财政压力的加剧，社会问题与政府不可治理性的增加。②科技革命和全球化浪潮。科学技

术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量。现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化，现代通信技术和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求，科技革命将导致社会治理新形态的出现。全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力。③政府管理和民主制度方面的矛盾。以韦伯官僚制思想为肌醇的行政体制难以适应时代的要求，西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”。

4.公共管理学及其特点是什么？

公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

从总体上看，公共管理作为一门学科具有如下重要的特点：（1）公共管理是一个整合性的概念。（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。（5）公共管理强调价值调和与责任。（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。 当前阶段的公共管理学，具有以下值得注意的特点：鲜明的实践导向性，理论上的包容性，学科的年经性。

5.公共管理的公共政策途径和企业管理途径是什么？它们在公共管理中的地位如何?

公共政策途径的的公共管理强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。其特点是，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；重视非量化合实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的、规范性的理论研究。 企业管理途径的公共管理受管理主体的影响，主张师法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量。其特征有：偏爱企业管理的原则，对公、私部门的差异不作严格区分；除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；在研究方法上也偏爱量化方法。

目前企业管理途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。

6.怎么理解公共管理学与中国市场经济的关系？

（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职位，弥补市场功能缺陷； （二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展。

7.怎么理解公共管理学与中国社会发展的关系？

（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展； （二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型。

第二章 公共管理理论与实践的发展

公共选择：是指通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程和机制。 政府失灵：是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的的这样一些情况。

1.试分析公共选择理论对公共管理学的意义

公共选择理论产生于20世纪40年代末，到60年代形成一种学术思潮。公共选择理论认为，人类社会是由两个市场组成，一个是经济市场，一个是政治市场。它具有三个规定性，即集体性、规则性、非市场性。公共选择理论对公共管理学的理论启示是多方面的，其中特别值得注意的是：1）用经济学的方法和假设来研究政治，并建立一种严谨的、有关政府一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济学的视野和新的研究途径。2）对资本主义民主政治过程的矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程的操纵性的分析，引发了公共管理研究对政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端的反思。3）强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，有关改善政治首先要改革规则。市场失灵的根源在于现行法律-政治规则失灵的分析，也使得公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究。

2.试分析政府失败论对我国政府管理的启迪

1）对于西方市场经济条件下政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端的深刻分析，揭示了西方代议制民主制度的某些内在缺陷，尤其是指出了现有的各种投票制度或表决方式的弊端、利益集团的影响力、政治家和官僚的利己主义等因素的存在如何造成公共决策的失误、公共物品提供的低效以及政府扩张和寻租等政府失败现象。

2）对政府失败的分析，克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上所存在的偏差，即注重市场缺陷研究，而忽视非市场缺陷或政府失败研究的倾向，在“市场失灵论”之外，补充上对称的“非市场失败论”，这无疑是社会科学研究上的一种突破，填补了政府行为缺陷研究的空白。

3）提供了方法论的启示。从经济学的角度看，由于公共选择理论及其政府失败论把政治、制度的因素看作经济过程的内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中，这就克服了传统经济学把国家、政府或政治因素当作经济过程的一个外生变量而排斥在经济学体系之外的缺陷，较好地反映了当代社会中政治与经济的密切关系，特别是政治对经济的巨大影响以及政治过程与经济过程相互交织的现实。

3.你认为公共管理在总体上划分为公共行政和公共管理两阶段合理与否？ 根据历史分期的方法，总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。 （1）对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。

（2）公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。

4.你对新公共管理思潮和实践模式有何评价？

（1）新公共管理作为一种理论思潮和实践模式，既是西方特定的社会、政治、经济条件下的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势： ①新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。②新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。③新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。④新公共管理具有“解题”特色。

（2）新公共管理的理论困难与受到的批评

①新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择。 ②新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义。

（3）对它尽管可以提出多种批评，它给出的解题之道也存在这样或那样的局限，但它对我国的公共管理理论和实践所具有的借鉴作用是不言而喻的： ①必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；②充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；③必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；④注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。

第三章 公共管理的主体 公共组织：指以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。

政府：是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。 非政府公共组织：是指承担公共物品的生产与提供、进行公共事务管理的除政府组织以外的其他所有公共组织。 科层制：是一种采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。

变革：是指那些能适应并推动社会发展的一种变化。

1.什么是公共组织？它与非公共组织有何区别？ 公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。

公共组织与非公共组织在基本目的、运行方式、管理方法等很多方面都有着原则性的区别。①活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者而服务，而不是为全社会服务。公共组织则是以实现公共利益为目标，负责向社会公众提供公共服务、供给公共产品，目的是促进整个社会经济、政治、文化、教育、科技、卫生、体育等各项事业的全面发展。②为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币才能购买和享用其产品。

公共组织则为社会提供公共产品。③管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，而公共组织的管辖范围可以是整个社会，以全社会的公共事务为管理对象。④活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，法律是国家权力的象征，依法管理是公共组织的重要特点。

2.公共组织的纵向结构和横向结构的基本特点是什么？ 公共组织的纵向结构特点是：最高层次的公共组织为决策层，是一个开放的、面向社会的公共组织，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，负责本机关人、财、物总的分配及其策略，以尽最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。中层公共组织为协调指挥层，是一个半封闭班开放系统，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。基层公共组织为技术操作层，是封闭型的，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥下，负责具体的带技术操作性的工作。

公共组织的横向结构特点是，可以按业务性质分工、按管理程序分工、按管理对象分工、按地区分工。

3.公共组织的主要类型有哪些？

公共组织包括政府和非政府的非营利公共组织。政府的主要类型有三种，即总统制政府、内阁制政府、委员会制政府。非政府公共组织的主要类型有：宗教性组织、社会性组织、文化性组织、学术性组织、保护性组织、政治性组织、慈善性组织、社会运动组织。

4.公共管理中的领导者应该具备哪些素质？

优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好的心理品质和健康的身体素质。思想品德素质主要包括：廉洁奉公、秉公行政、忠于职守、联系群众、善于团结。文化知识素质包括：社会科学和自然科学的基础知识；公共管理、领导科学与国民经济管理方面的知识；与本职能工作相关的业务知识；丰富的生活和工作经验知识。领导能力素质包括：认识能力、组织管理能力、创新能力、表述能力、快速应变能力。心理素质主要有：热情、冷静、灵活、坚定、自信、自制、勇敢、谨慎、有胆识、有魄力、公平正直、光明磊落、豁达大度、严己宽人、务实朴质、谦虚自尊、举止文明、严肃活泼、乐观热忱。身体素质体现为身体的健康、生命力的旺盛和精力的充沛。

5.公共组织变革的主要动因和内容是什么？

引起公共组织变革的外部因素可以概括为如下几个方面： ①经济体制的转轨推动公共组织的变革；②政治制度的更迭导致公共组织的变革；③社会发展程度促进或制约公共组织的变革；④国际环境的重大变化影响公共组织的变革。

公共组织变革的主要内容：

一）公共组织职能的变革。1）从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职

能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。2）从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。3）从职能的分化程度来看，公共组织的职能由原来混淆不清向高度分化转变。4）从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。

二）公共组织结构的变革。1）在横向结构上，从公共管理的过程来看，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡；从公共管理的作用领域来看，由微观管理部门为主转向以宏观管理部门为主。2）在纵向结构上，有从集权式、尖塔式的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展趋势。

三）公共组织权力关系的变革。1）公共组织向社会组织还权。2）横向分权。3）在纵向权力分配上，有着集权与分权相互融合的趋势。

第四章 公共管理的物品及供给 公共物品：是相对于那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人物品而言的共享性物质产品和服务项目。

公共服务：是指向社会公众提供基本的、范围广泛的、非营利性的服务。

1.公共物品有哪些基本特性？判别公共物品应遵循什么步骤？

特性：一）受益的非排他性，指在物品的消费过程中，在技术上没有办法将拒绝为止付款的个人或厂商排除在受益范围之外；或者这种排除在技术上可行，但成本过高。二）消费的非竞争性，是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。

判定公共物品的步骤

①首先看该物品在消费中是否具有非竞争性，如有竞争性，那么该物品肯定不是纯粹的公共物品。

②再看，若该物品具有排他性，该物品就属于私人物品；若他具有非排他性，则该物品是一种需要限制使用的公共资源，如水资源。

③若该物品有非竞争性，且具有非排他性，则该物品必然为公共物品。若从技术上看，它具有排他性，但排他成本很高，该物品亦为公共物品，如大海中的航标；若排他成本较低，则该物品属于排他性但非竞争性物品，如高速公路，这类物品可以让市场经营，政府提供补贴方式进行一定的干预。

④如果该物品具有竞争性，又有排他性，则该物品必为纯粹私人物品，由市场机制来实现平衡。

２、为什么公共物品应由政府提供？公共物品有效供给实现的标志是什么？

（1）公共物品由政府提供的原因：①私人部门供给的无效率。②公共物品的特点决定政府是公共物品供给的主体。公共物品必须由政府提供的原因来自于公共产品消费的非排他性。实践证明，如果由私人部门提供公共物品，不可能保障有效的公共物品供给。假如有一私人生产者，像生产和提供私人物品一样生产公共物品，由于公共物品消费的非排他性，只要这种产品出现以后，每个人都可以从中受益，而不用支付成本，这样就不会有任何人成为公共物品的购买者，结果是，要么由私人生产者自己负担全部成本，要么就一点也不生产。每个私人都

希望别人生产、别人付费，自己免费使用，结果就是没人愿意生产，供给为零。所有说，公共物品不能由私人生产和供给，私人交易市场不能实现公共物品的最优配置。（2）实现的标志是“林达尔均衡”。

３、什么是林达尔均衡？什么叫免费搭车者？如何解决“搭便车”的问题？ （1）如果每一个社会成员自愿捐献的资金数额与其所获得的公共物品的边际效益相等，公共物品的供给量便可以达到具有效率的最佳水平，这就被称作“林达尔均衡”。

（2）人们不管付费与否，他所能消费的公共产品的总量是相同的。如果消费者所承担的公共产品成本取决于自己申报的从公共产品中获益的情况，那么他就会倾向于隐瞒或从低申报自己真实效用水平，成为免费搭车者。

（3）解决“搭便车”问题的关键在于消费者按自己从公共物品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对公共物品的需求，从而相应地承担公共物品的成本。 ４、什么是混合物品？混合物品与准公共物品有什么区别和联系？混合物品是通过什么途径怎样供给的？ 混合物品，是指在形式上不具有非排他性和非竞争性（或者说在形式上是排他和竞争的）、但因其明显的正的外部性而显现出某种非竞争性和非排他性特征的物品。如公园，公办的学校和医院等。 准公共物品，是指不同时具备非排他性和非竞争性、而只具备其中一个特征的物品。一类准公共物品的使用和消费局限在一定的地域中,其受益的范围是有限的如地方公共物品(并不一定具有非排他性);一类准公共物品是公共的或是可以共用的,一个人的使用不能够排斥其他人的使用。然而,出于私益,它在消费上却可能存在着竞争。由于公共的性质,物品使用中可能存在着“拥挤效应”和“过度使用”的问题,这类物品如地下水流域与水体资源、牧区、森林、灌溉渠道等.另一类准公共物品具有明显的排他性,由于消费“拥挤点”的存在,往往必须通过付费,才能消费,它包括俱乐部物品、有线电视频道和高速公路等。 混合物品，既可以由私人部门通过市场提供，也可以由政府部门给予补助的办法通过市场提供。具有正外部性的混合物品，如果实行完全的市场化付费，付费后又不能获得外部正效应的收益，就会出现需求不足，由此必须由政府根据不同的情况给予不同程度的补贴，以解决此类物品的有效供给和供需平衡。 ５、政府提供公共物品有哪两种基本方式？为什么说政府供给不等于政府直接生产？

（1）有两种基本方式，一是政府直接生产，一是政府间接生产。 纯公共物品或者自然垄断性很高的准公共物品一般政府直接生产，如造币厂和中央银行。

政府间接生产，是指政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品生产，主要有以下几种方式：政府与私人签定生产合同；授权经营；出让经营权；政府经济资助；政府参股。 政府供给不等于政府直接生产，把政府供给简单地理解为完全由政府投资、经营生产是不对的。因为：

①首先，公共物品和准公共物品的划分并不是一层不变的，而是一个动态的、

历史的概念。一定经济社会条件下的公共物品在变化了的社会经济条件下就变成了准公共物品。

②公共物品和准公共物品都可以通过公开招标的方式承包给私人部门投资经营；对于已经由政府投资建成的项目，也可以通过管理合同、租赁协议等方式改为企业经营，政府可适度撤出投资。 ③即使是纯公共物品，从理论上讲应由政府提供，仍不能说必须由政府投资生产。公共物品本身有的具有可分解性，即某类公共物品的供给中的一部分可以通过私人部门生产提供，而不必政府直接投资生产。

第五章 公共管理职能 公共管理职能：是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。

市场失灵：市场不能消除垄断和非公平竞争，不能解决外部性问题，无法满足社会对公共物品的需求，不能解决社会福利和收入分配的公平化问题，不能确定和调控宏观经济总量平衡。

1.如何理解公共管理职能的基本内涵？ 公共管理职能是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。①公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。②公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织以某种特定权力或者权威，使其职能得以实施。③公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共物品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。④公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。⑤公共管理职能是一个独立、完整、动态的体系。

2.公共管理职能的程序性职能构成有哪些？任务性职能构成有哪些？

公共管理的程序性职能由决策、组织、领导、控制构成。决策分为目标性决策和执行性决策，目标性决策是非程序性的，比较复杂，难度较大；而执行性决策是程序性的，操作性的，难度相对较小。组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内容。领导职能又包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。控制分为宏观控制和微观控制，包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。

公共管理的任务性职能由经济职能、政治职能、社会职能和文化职能构成。经济方面主要有宏观管理职能和微观管理职能。政治方面主要有民主建设、社会治安和国家安全、社会方面有提供社会保障，促进公正的收入分配，环境保护。文化方面要加强思想政治工作，大力发展教育、科学、广播电视、卫生、体育等各项文化事业，促进精神文明的进步和发展。

3.试分析资本主义不同发展阶段公共管理职能的形成背景，并说明其各自特点。 一）自由放任主义时期，资本主义发展史上的成长阶段，此阶段自由市场经济取代了自然经济，市场自由竞争。这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：①政治职能仍然占据中心地位。②奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维

护社会与市场秩序的“守夜人”角色。③相对于传统国家，自由主义政府已经意识到，出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。 二）国家干预主义，资本主义进入垄断主义时期，在这一历史阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：①政府权能体系迅猛扩张，行政国家取代守夜警察成为各国政府职能体系发展的主流趋势。②各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。③在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。 三）新古典主义时期，这一阶段西方各国普遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字与高失业率为特征的社会与经济发展“滞胀”现象。其管理职能体系特点是：①政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能得到进一步加强。②经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占的地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。③公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。

4.我国传统公共管理职能体系有何特征？在新的历史时期其发展趋势如何？ 我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，其特征是：①以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。②经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。③社工、文化等管理职能也基本由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。④在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。 在新的历史时期，公共管理体系的重心及其基本构成都有相应的调整与转变。公共管理职能体系的具体构成正呈现出以下发展趋势：①国内统治职能日益次要化，地位相对弱化。②宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占主导性地位。③教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制。④对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能。⑤国家防卫职能也将适当加强。

5.试分析市场经济体制下公共管理职能体系的确定依据、构成及其可能范围。 市场经济本身存在的弊端和缺陷，是公共管理部门，主要是政府对经济进行间接干预与宏观调控的根本原因。具体有：市场不能消除垄断和非公平竞争；市场不能解决外部性问题；市场无法满足社会对公共产品的需求；市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题；市场不能确定和控制宏观经济总量平衡。 市场经济中公共管理职能体系的构成：①限制垄断和促进竞争。②界定和维护财产权，克服外部性。③提供公共物品。④保障收入分配的公正化。⑤调控宏观经济。

其可能范围：①公共决策的复杂性导致政策选择的偏差；②政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲；③寻租活动导致社会资源的极大浪费；④公共部门系统存在低效率的常态。

第五章 公共管理的运行

1.什么是公共决策？公共决策与公共管理的关系如何？

公共决策时指公共组织在管理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定，它是公共管理的首要环节，并贯穿于整个公共管理过程的始终。

关系：一）公共决策是公共管理的首要环节；二）公共决策是公共管理履行各项职能的基础；三）公共决策贯穿于整个公共管理过程的始终。

2.何谓公共政策？公共政策的基本性质是什么？

公共政策是公共组织管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目的，经过政治活动或协调所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。 公共政策的基本性质：①公共政策的利益倾向性，即公共政策是在满足具有统治地位利益集团要求的前提下追求社会利益最大化的，带有明显的利益倾向性。②公共政策的目标导向性，公共政策主要体现了优势利益集团价值取向。③公共政策的合法性与强制性。④公共政策的稳定性与时效性。⑤公共政策的多样性与多效性。

3.公共问题与社会问题之间有什么联系与区别？公共问题是怎样转化为公共政策问题的？

社会问题是指由社会的现实状态与社会公众的期望之间的差距引起的矛盾与冲突，具有广泛性与持续性的特征。并不是所有的社会问题都会转化为公共问题，只有那些有广泛影响，且影响程度较大，人们必须认真对待的问题，才可能成为公共问题。社会问题既包括私人问题，也包括公共问题，公共问题是包含于社会问题之中、与私人问题相对应的特殊范畴。公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性，与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。公共性是公共问题与社会问题相区别的最本质、最为内在的特性。 公共问题只有当通过个体或团体的行动向政府有关部门提出，而且该公共问题又属于该部门的管理权限范围内，政府又尝试采取干预的手段去解决时，才有可能列入政府议程。这个被列入政府议程的公共问题就成为了公共政策问题。

4.权力与领导之间是怎样的一种关系？根据权力的来源或基础可将其划分为哪几类？

权力与领导这两个概念密切相关。权力是描述人与人之间影响能力的概念，领导是领导者在各种环境中系统地影响组织成员行为以达到组织目标的过程，也就是说，领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。为了达到组织目标，领导者将权力作为实现目标的手段，因此，领导过程中影响他人的基础是权力，即权力是领导影响力的来源。

权力与领导的差别体现在三个方面：① 目标的相容性差异。在权力相互影响的双方中，并不要求双方的目标一致，而只需要依赖性；领导则要求领导者与被领导者双方的目标有相当的一致性。② 作用的方向性差异。领导的影响过程侧重于向下属施加影响，而较少有横向和向上的影响。③侧重点的差异。领导的研究重点在于领导方式，而权力的研究重点在于权力的获取方式。

根据权力的来源或基础可分为强制权、奖酬权、合法权、参考权、专家权。

5.什么是公共政策执行？公共政策执行的研究途径是什么？

公共政策执行是指公共政策方案被采纳后，把政策内容转变为现实的过程，也就是政策目标得以实现的过程。政策执行是实现政策目标的根本途径，政策执行可检验和修正政策，政策执行是政策过程不可缺少的中间环节。

研究途径：一）自上而下的公共政策执行途径，以政策的制定者为出发点，认为制定政策的政治领导人所形成的政策偏好会具体化为下层行政官员执行政策的行为，所以这种途径关注的焦点是政策制定者，着重研究政策制定者的偏好对具体政策执行者以及对政策执行效果的影响。

二）自下而上的公共政策执行途径，以政策执行者为出发点，认为具体执行政策的每一个下层公共管理者，对政策的理解和他们所采取的执行政策的措施，是政策执行成功与否的关键，关注的焦点是政策执行者，并着重研究他们执行政策的具体举措对政策效果的影响。

6.公共管理控制过程包含哪些内容？如何理解“衡量绩效就是对公共管理过程的控制”？衡量绩效是对中间结果还是对最后结果的衡量？

公共管理的控制过程主要有三个环节：①确定标准。包括时间标准、公共产品或服务的品质标准、行为标准、绩效标准。② 衡量绩效。③采取管理行动。一般可能采取的行动方案有修订评价标准、纠正行动、维持原状。

衡量公共组织的绩效有两类工作要做，首先是收集有关公共组织绩效的信息，并对公共组织的效果与评价标准作比较，较准确地描述公共组织的工作状况。其次是对公共组织的工作状况进行分析、比较并作出评价结论。

尽管绩效是对结果的评价，但这里所指的是对公共组织的阶段性结果的衡量，而不仅是对最终结果的衡量，衡量绩效的行为应当是对公共管理过程的控制。

第七章 公共管理的管理工具

战略管理：是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策和行动。

绩效管理：是在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。 目标管理：是对组织目标的管理。组织目标是指组织通过组织活动所希望达到的后果。

1.战略管理的特征是什么？公共部门战略管理产生的背景是什么？

特征：一）全面性，重点是促使组织整体目标的实现。 二）长期性，注重组织长期目标的实现。 三）方向性，是对于组织未来发展方向和发展蓝图的构建。 四）目的性，使外界对组织的了解变成确实的认识。 五）统一性，制定统一的战略目标。 六）重大性，是关系组织生存与发展的具有战略意义的问题。 七）主动性，战略管理的所有步骤都体现主动性的特点。

背景：一）对公共部门的批评和政府角色的调整。二）外部环境不确定性的增加和全球化的影响。三）科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术平台。四）企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强。

2.公共部门战略管理存在哪些问题，应对如何改进？

问题：一）正式的战略计划过程设计过于抽象，描述失实； 二）过程过于呆板，

面对迅速变化的外部环境时显得过于迟钝； 三）正式的战略管理过程与创造性和改革观念相违背； 四）公私部门间巨大的差异使得在将企业战略管理引入公共部门时出现了一系列问题； 五）责任问题； 六）目标设定困难； 七）公共部门行政人员短暂任期造成的问题。

改进：一）战略管理思维比计划更重要； 二）重视战略规划与战略实施间的有效配合； 三）重视战略管理的实施； 四）重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立。 五）重视组织长期目标的设计。

3.什么是绩效？什么是公共部门的绩效管理？公共部门的绩效管理有何作用？ 绩效是效率和效能的总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能是将实际成果与原定的预期成果进行比较。

公共部门的绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。包括绩效指标化、绩效监控和绩效评估三个最基本的功能活动。

公共部门绩效管理的重要性主要体现在以下几个方面：①使公共管理的责任落到实处。②能较好地满足服务对象的不同要求。③体现了公共管理的结果导向的精神。④满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。

4.试述衡量公共部门绩效的“4E”尺度，以及公共部门绩效评估的标准、方法和指标。

公共部门绩效评估指标的四要素，即“4E”尺度，反映了公共部门绩效的价值取向。Ⅰ.经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。 Ⅱ.效率是指投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币的方式体现。可分为生产效率和配置效率两类。Ⅲ.效能只公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。可分为现状的改变程度和行为的改变幅度两类。Ⅳ.公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于接受服务的团体或个人能否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到了更多的照顾。

公共部门绩效评估的标准主要体现在四个方面：? 数量标准。包括决策层、中间管理层和操作层的活动在数量方面的各种规定性。? 质量标准。包括决策层、中间管理层和操作层的活动在质量方面的各种规定性。? 时效标准。时效是绩效的重要组成部分，时效标准包括强调速度标准和强调时限的标准。? 费用标准。包括两个尺度，一是劳动时间尺度，通常以工作小时或工作量来计算；二是物力和财力消耗尺度，通常以货币为计量单位。

公共部门绩效评估主要有四种方法：?职能测定法。?费用测定法。?标准比较法。?要素分析法。

公共部门绩效评估指标可以分为四个方面：业绩、效率、效能和管理成本。其中业绩指标主要包括政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量，政府管理目标的实现情况，政策制定水平与实施效果，政府管理效益和政府管理社会效果。效率指标的测量可以从数量、质量、时效、费用、能力的发挥水平、系统要素和系统整体的运行情况等方面的指标来测量。效能可分为社会效能与群体效能两类，可以从行为合理化水平和政府机关效能两方面对公共部门的效能进行考核。管理成本包括公共部门占用的人力、物力和财力，公共部门支出和国债。

5.影响公共部门绩效的有哪些因素？公共部门的绩效管理存在哪些困难？

影响公共部门绩效的外部因素有：政治因素、经济因素、社会因素、科学技术因素；内部因素包括组织因素和人员因素。

公共部门绩效管理存在的困难具体表现在以下几个方面：

? 绩效管理的一个重要前提是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但公共部门则面临着如何将公共服务量化的问题，要精确算出投入产出比并不容易，大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。

? 功能相同的公共组织有地区性的差异、规模大小的不同，而以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较并不公平；各个分支机构的绩效能否加总构成中央机构的绩效，不仅在技术上有困难，在实践上也令人怀疑。

? 绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。因此，负责制定绩效指标的人是否具有这样的能力非常重要。

? 绩效管理的结果有赖于可靠的信息。在制定绩效指标时，上下级机构难免会在指标的数量、范围、权重等方面发生争议。如果所收集的信息错误、不够全面，就无法真正反映机关的实际绩效。

? 公共管理价值取向的多元性，利益机构的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议性和主观性也阻碍着公共部门有效地实施绩效管理。

6.什么是目标管理？目标管理包括哪些过程？目标管理有何优缺点？在公共部门运用有何局限？

目标管理是由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。

目标管理的过程包括：

㈠设定组织目标。在组织目标的设定过程中，关键要注意如下几点，?透彻地分析判断组织所拥有的资源实力、可调动资源的多寡、组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自己有无核心专长。?透彻地分析组织外部环境以及构成这些环境的因素的未来变化。?组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据，也成了组织未来成果的标志。

㈡目标的具体化。具体来说，?将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。这是一个自上而下的过程。?组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。这是一个自下而上的过程。?组织将自上而下的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正，再次上报。这样使接受目标的每个层次、每个部门和每个组织成员可以有明确的工作努力方向，有明确的责任和行为激励。 ㈢目标完成检查与业绩考评。目标管理的核心思想就是把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩的衡量标准。因此，目标管理全过程的最后一个重要工作就是根据初期下达的目标对各方工作和业绩进行检查和考评。

目标管理的优点至少有五个方面：激励明显、管理有效、任务明确、控制有力、自行管理。

目标管理的局限主要表现在：?容易注重短期目标。?设置目标存在困难。?难以权变。

目标管理在公共部门应用的限制具体表现在如下四个方面：?目标管理在封闭体系的组织中较易实施，在变动而且难以预测的环境中则不易使用，因为此时目标往往难以设定。?目标管理存在信任问题。?公共部门的目标往往比较迷糊，不易量化，其结果也不容易衡量。同时，公共目标的制定过程并非是一个理性选择的过程，而是一个政治过程。往往充满了多元目标的冲突。?目标管理的实施通常以一年或少于一年为周期，这种强调短期目标的管理，容易忽略组织长期目标发展的规划。

第八章 公共管理的责任与监控

1.何谓公共权力？为什么说公共权力运行方式是随社会形态及公共组织的演进而不断变化的？

公共权力，是指在公共管理活动中，由政府和其他公共组织掌握并行使的、用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。

公共权力与公共组织的产生和发展紧密联系在一起，不同的社会形态下，公共组织拥有和运用权力的方式不同，且对其他组织或个体的影响力也相差较大，因此，公共权力的运行方式是随社会形态及公共组织的演进而不断变化的。

2.公共权力的内涵是什么？与一般权力相比，公共权力具有哪些特性？ 公共权力的内涵可归纳为四点：?公共权力的拥有着是全体社会成员，而行使者是公共管理者。?公共管理者获得的权力是由全体社会成员授予的合法权，不同层级的公共组织或同一公共组织内部的不同层级的公共管理者获得的权力，是由上向下逐级授权的权力分配方式形成的权力体系。?公共权力的最终作用对象是公共事务。?公共权力的目标是谋取公共利益。

公共权力与一般权力相比具有特性：社会性、政治性、工具性、独立性、多元性。

3.何谓责任、主观责任和客观责任？

责任的概念包含两方面的涵义：主观责任和客观责任。

主观责任指忠诚、良知及认同。主观责任是道德的反映，公共管理者的主观责任则是公共职业道德的反映，是对责任的感受和信赖。公共责任中的主观责任是公共行政伦理的具体表现。

客观责任的具体形式有两个方面：职责和应尽的义务。所有的客观责任都包括对某人或某组织负责，也包括对事务或人的管理和实现某一目标负责。

4.公共责任的概念以及公共责任的性质是什么?？

公共责任是指公共组织的管理者所承担的责任。公共责任的性质：①公共责任是一种任务。②公共责任是一种义务。③公共责任是监控与约束的条件。

5.结合实际谈谈主观责任在公共管理中的作用。

在封建社会时期背景下，公共责任更主要是强调主观责任的作用，即道义和契约性责任的作用。因此，历代封建君王多采取对官吏的道德伦理观、价值观的

约束和驯服，使他们忠心耿耿地为维护君王的统治地位服务。

现代社会中，公共权力主体及公共权力多元化，使主观责任与权力之间的关系相对于客观责任来说，联系越来越不紧密，主观责任受到的约束也相对较小。主观责任的落实主要受到一般的社会行为规范的限制，具体说是受制于道德伦理观念及社会习俗。由于民主与法制化进程的加快，公共权力的分配结构发生了较大变化，公共权力较以往更为分散，对公共权力的监控以及公共责任的落实较过去更重要，单靠过去以注重主观责任的方式来约束公共权力已经不适应时代要求。因此，客观责任与权力（主要是职权）的关系越来越密切，即客观责任是以职责为主要内容的。

6.如何理解公共权力的监控与公共责任的落实的关系？ 公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现。监控不仅可以监督和约束公共权力的行使过程，而且是评价公共权力作用的效果、落实公共责任的一种有效方式。失去监控的权力与责任最可能出现的情况是公共权力的不断膨胀和公共责任的不断萎缩，这是人们偏好权力而厌恶责任的一般表现，因此落实公共责任不能没有监控。

7.监督与控制作为落实责任的手段，它们之间有什么联系与区别？

组织内部或个人主观上的控制就是通常意义上的控制，而组织外部或个人客观上的控制就是一种监督职能。

因此，监督和控制的概念差异主要在于组织外部控制或个人客观控制的职能定义上存在差异，我们更倾向于将监督职能界定为控制职能的一个方面。

8.就公共权力监控中存在的问题谈谈你自己的看法。

存在问题：一）对被监控者实施监控的问题。①专业知识与信息不对称；②专职地位的优势；③人事制度的保护性质；④被监控者设法逃避监控。

二）对监控者实施监控的问题。①监控者内在动力不足；②对监控者的公共权力的监控与约束；③监控者之间的协调。 三）政治指导的监控手段缺乏； 四）组织结构和功能的分割问题； 五）公共权力的监控成本问题。

正确处理监控中的问题：一）建立监控机构。在公共组织自我监控和相互监控的基础上，建立独特的、专门的监控机构，独立于监控对象，人财物独立，减少干扰和约束，并实行专业化分工。 二）完善监控机制。主要是完善监控制度，使监控制度化，以使公共权力在宪法和法律的范围内运行。建立利益机制，使监控者的监控效果与个人利益联系在一起。 三）提高监控机构绩效。降低监控成本，改进监控技术和方法。 四）发挥社会监督的作用。①社会公众参与监督；②舆论监督。

9. 在公共权力的各种监控方式中，你更倾向于使用哪种，为什么？

监控方式：一）从公共组织行使公共权力的过程看，分为立法监控、执法监控和司法监控； 二）从监控主体划分看，分为立法组织监控、审批组织监控、监察组织监控、群主组织监控、新闻单位监控、公民监控等；

三）从率属关系上划分，分为下行监控、上行监控、横向监控；

四）从监控手段上划分，分为立法监控、法律监控、执法监控、舆论监控等；

五）从公共权力职能上划分，分为财政监控、审计监控、税收监控等；

六）从时间或范围划分，分为事前监控、事中监控、事后监控或宏观监控、微观监控等。

监控机制：外部监控机制，分为①立法监控、②司法监控、③政党和社会团体监控、④社会监控、⑤舆论监控。

内部监控机制，分为①结构监控、②纪律监控、③法律监控。

倾向于使用政党和社会团体监控，这种监控是必要的同时监控力度较大，第一，政党或社会团体的成员分布广泛，为监控者提供了更加充足的信息来源，使监控更及时、准确；第二，由于政党或社会团体的监控行为是一种自觉行为，这使得监控效率更高，而且相对于其他监控形式而言监控成本较低；第三，政党或社会团体作为监控主体，其部分成员又是公共权力的拥有者，这使外部监控内在化，监控更为直接有效。

10.如何处理监控成本与监控目标之间的关系？ 改进监控技术和方法，如对监控对象的某一行为过程采取抽样监控的方法，可以大幅度降低监控成本。

发挥社会监督的作用。①社会公众参与监督；②舆论监督。

第九章 公共管理中的政府角色

政府：是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关，同时，也是不以盈利为目的，旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控机构。

政府再造：是通过“政府再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。

1.如何认识政府职能的有限性？

政府职能的有限性具体包括：一是能力限度，即政府是否具备承担某些社会或市场管理的能力，如果没有能力就最好不要干预；二是效率限度，即在市场机制、社会组织和政府行政具有相同调节能力的条件下，应当有一个成本收益的比较问题，行政干预应当以效率最高为限度；三是合法限度，即如果现存的政府行政、社会组织或市场机制在技术上都有能力，在经济上都能以低成本来满足特定的需求，那么谁能更符合法律与公正的原则就应由谁来承担。

2.如何规范政府与市场的关系？

正确处理政府与市场两者的关系意义重大，具体来说，规范政府与市场的关系的措施有如下几个方面。㈠重视发挥市场的功能。从竞争机制看，市场是刺激竞争和优胜劣汰规律去作用的场所，这能为经济发展和经济效率的提高提供足够的内在动力。㈡正确认识市场失灵。正确认识市场的失灵，有助于在充分发挥市场职能作用的同时，正确把握政府调节的范围和力度，合理有效地发挥政府作用，有针对性地矫正、完善、弥补市场的不足与缺陷，构建市场机制与政府机制互补的二元调节机制。㈢减少政府失灵。具体措施有：?尽快培育和发展市场体系。?解决市场分割问题。?主动促进国内市场与国际市场接轨。

3.政府与社会应该建立怎样的关系才能彼此良性互动？

要达到政府与社会的良性互动，必须以“小政府，大社会”的模式为指导。“小政府”是指政府只管理属于自身的事务，只行使政府职权所决定的权力，它不是弱政府。“大社会”是指把社会从政府的超长控制中解放出来，建立充分发育和健全的社会机体。

按“小政府”的客观要求改革政府，即转变政府职能，改革政府职能机构，规范政府行为。按“大社会”的内在要求改革社会，即提高社会自治能力，培育社会中介组织，建立社会对政府的监督制约机制，建立社会保障体系。

4.比较中外政府对企业管理的差别。

三种模式：（一）政府规制型——美英模式。①充分鼓励自由竞争；②主要用财政政策和货币政策来调控市场；③不制定政府经济计划和系统的产业政策；④对企业依法实行必要而严格的管制。

（二）政府引导型——欧洲模式。①自由竞争与政府控制并存；②经济杠杆与政府引导并用；③经济增长与社会福利并重。

（三）政府主导型——东亚模式（日韩新加坡）。①政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则；②利用利益机制诱导企业的行为；③利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展；④通过行政指导来说服企业服从政府的意图。

我国政企（国企）关系存在问题：①产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立、又不受制约；②以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预；③大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖；④传统的企业人事制度，是政企不分的脐带；⑤片面的政企分开轮，使政府放松了对企业的监督。

措施：①建立产权清晰、权责明确的内外约束机制；②加强对国有企业经理的管理；③重塑政府的政绩考核指标；④政府为国有企业解困创造良好的制度环境、市场环境。

5.评价西方国家政府再造运动的利弊，并探讨对中国有哪些借鉴意义？

西方国家政府再造的特征：①与行政环境变化相适应 ②着重于政府如何运作 ③广泛采用私营部门的管理方式 ④基于西方国家各级政府尤其是州与地方政府的改革实践 ⑤重新探索政府与社会的关系

西方国家政府再造理论给我国政府提出了新的挑战，它要求政府主动打破垄断，引入市场竞争机制；运用合同承包、奖赏激励等办法，促使承包商提高服务质量；重视公共服务的目标与效果，而不仅仅是重视计划、拨款与规章。总之，它要求政府必须高效、精干、廉价，而不再是低效率的疲惫政府。

我国公共服务业的发展亟待摆脱旧体制的束缚，积极探索新的管理方式。首先，引入市场化管理方法，既应抛弃西方国家的混淆公私经营部门的差别、完全实行私有化的做法，又应借鉴其成功之处，以推进我国政府改革。其次，引入市场化管理方法要求政府在投融资方式上放开管制，改变传统的政府直接投资方式，创建新的投融资制度。再次，引入市场化管理方法还要求政府积极培育社会力量。

我国政府再造模式：①从效率行政典范到民主行政典范；②从控制导向的管理到服务导向的管理；③从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场共同作用；④从国家的单独治理到国家与社会的共同治理；⑤从政企不分、政府管制到政企

分开、放松管制；⑥从中央集权到适度的地方分权；⑦从官僚组织到适应型组织；⑧从人治到法治。

第十章 非政府公共组织 非政府公共组织：简称非政府组织，是一类虽不具有政府所拥有的社会行政管辖权，但同样以提供公共物品与服务而不是以营利为主要目的的组织。 事业单位：指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 公共企业：以公共利益最大化为目的的一类特殊的企业。

1.非政府公共组织的概念和特征是什么？中国的非政府公共组织有哪些类型？ 非政府公共组织：简称非政府组织，是一类虽不具有政府所拥有的社会行政管辖权，但同样以提供公共物品与服务而不是以营利为主要目的的组织。

㈠特征：①非政府公共组织必须以一定的法律、法规作为基本的行为准则，其从事的管理和服务活动要具有公共性；②非政府公共组织在公共管理过程中，要保证其所从事的管理和服务活动，具有客观性和公正性；③非政府公共组织参与公共管理活动的范围广、领域宽，涉及社会、经济及教育、卫生、科学、文化等各个领域，并提供大量的、直接的服务；④随着社会经济的发展，非政府公共组织参与公共管理活动的形式将不断变化，内容也将更加丰富，以适应高度专业化分工和社会化发展的要求。

㈡基本特性：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。

㈢我国非政府公共组织可以分为：①公共事业组织、②公共企业组织、③社会中介组织、④社会团体、⑤民间自治组织、⑥民办非企业组织。

2.非政府公共组织发挥着何种社会作用和政治作用？

社会作用：①社会服务功能；②社会沟通功能；③社会评价与裁断功能；④社会调节功能；⑤社会协调代理功能；⑥倡导社会文明职能。

政治作用：①政治合法性的资源供给者；②政府权力的监督者；③民主价值观的培育者；④公民参政素质的促进者。

非政府公共组织在中国社会转型期的独特功能：①促进政府职能转变；②培育和规范市场；③推动企业经营机制转换；④形成自律性的社会秩序。

3.非政府公共组织在发展中存在哪些内在局限？ ①志愿组织的非志愿性，表现在非营利活动所需的开支与非政府公共组织能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口，称之为“慈善不足”。②独立组织的非独立性，理论上独立于企业与政府之外，但现实中三者之间界限十分模糊，一些非政府公共组织与企业活动没什么区别。同时受资金的影响，开支体现资助者价值的活动，明显失去独立性。③政府职能的虚假转移，存在着不确定性。④受到责任和腐败问题的困扰，随着组织的发展，其结构和人员往往朝官僚化方向发展，最终导致组织的公益目标被置换成争取资金、为了组织自身的利益。

4.我国事业单位目前存在哪些问题？如何对我国的事业单位进行改革？

问题：①管理体制不顺，缺乏生机和活力；②财政负担沉重，事业单位面临困境；③布局结构不合理，资源浪费严重；④法治不完备，运行不规范；⑤政府职能的明显“越位”；⑥事业单位社会化服务功能缺位。

改革：①指导思想：遵循政事分开、事业单位公益化的方向，建立起适应社会主义市场经济需要和符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。

②基本思路：按照事业单位公益性的基本要求，建立科学的总体布局，坚持社会化的发展方向，推进多样化的分类管理，实行制度化的总量管理。

5.什么是公共企业？为什么市场经济需要公共企业？

公共企业是以公共利益最大化为目的的一类特殊的企业。一方面它首先是企业，按照企业的组织形式组建并按企业的性质经营的经济实体。另一方面，公共企业具有不同于私人企业的“私人性”而言的“公共性”，表现为①公共企业必须承担“公共性”社会责任；②政府能对企业的决策权进行干预；③国家作为股东，以出资的份额承担企业经营产生的利润或亏损。

在现代市场经济条件下，如果所有的企业都以追求自身利益最大化为目标，往往难以使资源在整个社会范围内得到优化配置。从资源配置效率的原则出发，有些生产经营活动必须、也只能由公共部门来承担。因此客观上就需要建立这样一类企业，其本身不以利润最大化为唯一目标，却能为资源在全社会达到优化配置创造必要的条件。

在现代市场经济条件下，公共企业是一种特殊性质的企业，其特殊性在于它总是负有一定的公共政策义务，是政府克服市场失灵、实现宏观调控的一种工具。

6.公共企业今后应怎样进行改革和发展？

公共企业存在效率不高等问题：①产权关系不明确；②资产安全与效率之间存在矛盾；③预算约束软化；④预期目标多元化。

改革和发展：（一）正确认识市场经济条件下公共企业的职能和目标。在改革进程中，必须明确意识到市场经济条件下，公共企业的主要职能应当是弥补市场失灵，稳定宏观经济，促进经济发展，其主要目标不是利润目标，而是其他的社会政策目标。 （二）公共企业的规模和运行应与其职能和目标相适应。在市场经济条件下，以国有企业为代表的公共企业的数量、规模必须控制在一个合理的限度和范围之内。 （三）调整国有经济布局，对公共企业进行分类改革。①对极少数关系国家安全和社会稳定的特殊行业，如军工，实行国家独资独营模式。②对提供公共产品的公用基础设施行业，采取国有独营模式，如供水供电。③资源型企业和基础产业部门，采取国有国控模式，如能源、矿山。④对于大多数处于一般竞争性行业中的国有公共企业，尤其是中小企业，则采取退出战略。

第十一章 当前公共管理的若干热点

1.什么是电子政府？包含什么内容？建立电子政府有何意义和必要性？ 电子政府，是指政府有效利用现代信息和通信技术，通过不同的信息服务设施，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务，从而构建一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。 内容：①办公自动化。②政府上网。③电子政务。

意义和必要性：①电子政府重视现代信息科学在政府管理中的地位，由此，政府才能够有效运用现代信息技术，并将其整合于政府管理，从而实现政府管理的目标。

②电子政府使政府信息具有公开和可获得性。政府有责任和义务以更便利的方式、更易理解的语言，让民众能够容易地获得政府的信息，从而创造更高的附加值。

③电子政府建立政府与民众之间的互动回应机制。电子政府的目的在于建立起跨越政府机关、企业与民众之间的互动机制。

④电子政府更有效率。电子政府的目标之一，在于通过信息化的过程，改变传统的政府组织形式，使行政程序简单化、统一化，政府业务数字化、网络化，从而提高政府的效率。

2.什么是公共危机管理？公共危机管理要经过哪些阶段？公共危机管理要遵循哪些原则？

公共危机管理，又称为“政府危机管理”，是政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题而直接采取的对策及管理活动，即政府部门或其他公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机和处理已经发生的危机，以减少、消除危机的危害，甚至将危险转化为机会，保护公众人身财产安全，维护国家和社会秩序的正常和稳定。

经过阶段： ①舒缓、监测阶段，是公共危机管理的前提，作用主要是发现危机的存在，为防范危机提供依据。 ②准备、预警阶段，是危机管理的关键，做好准备工作，以最小的成本取得最大的收益。 ③应急处理阶段，是整个危机管理过程中最困难、最复杂的阶段，要求人们必须立刻做出快速、有效的反应，才能及时制止危害蔓延。 ④评估、恢复原则，是公共危机管理不可分割的组成部分，对危机事件造成的后果进行评估，决定这重建成本，关系着人民生命、财产的安危。

遵循原则：①生命第一、以人为本的原则；②第一时间、效率优先的原则；③信息通畅、协调一致的原则；④以防为主、平战结合的原则；⑤分级管理、适度反应的原则；⑥依靠科学、保障有力的原则。

3.什么是企业型政府？企业型政府要遵循哪些基本原则？

企业型政府是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员组成，他们能够运用能够各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。企业型政府是非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求为导向的、具有高效率与高效能的政府。企业型政府的理念是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争的刺激力量，使政府更具活力。

企业型政府的基本原则是：①起催化作用的政府。掌舵而不是划桨。②属于社区的政府。授权而不是干预。③竞争型的政府。引入竞争机制。④任务导向的政府。转变规则。⑤结果导向的政府。将责任从投入转移至产出或结果。⑥顾客导向的政府。满足顾客而不是官僚制度的需求。⑦企业化的政府。挣钱而不是花钱。⑧前瞻性的政府。预防而不是医治。⑨分权化的政府。从等级制到参与和协作。⑩市场导向的政府。通过市场力量进行变革。

4.什么是无缝隙政府？无缝隙政府包含什么内容？

“无缝隙”，是指一种弹性的、灵活的、适应性强的、跨功能的、效率高的组织形态。无缝隙政府是以满足顾客无缝隙需要为目标的一种组织创新模式。

主要内容：（一）顾客导向，指组织及组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。①站在顾客本位进行思考；②将顾客视为主要资产；③以顾客满意作为组织目标；④建立与顾客之间的长期互动关系。

（二）竞争导向，引进公共服务的市场竞争机制，改变对公共服务的垄断甚至独占的做法，允许和鼓励民间参与和提供公共服务，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间展开竞争，提供更加有效的公共服务。利用竞争和顾客选择来淘汰质次价高的服务提供者，壮大以合理价值提供优质服务的组织。

（三）结果导向，就是通过顾客和过程，强调积极的目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重。全面质量管理、绩效管理、自我管理团队等，是实践结果导向的重要工具。

5.公共管理的多模式论的主要内容是什么？对我国当前行政改革有何启示？

（一）英国学者费利耶的四模式论。 ①效率驱动模式，将企业管理的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要有提高效率的核心。

②小型化与分权模式，组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权化，对组织灵活性的追求等。

③追求卓越模式，在由上而下的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。

④公共服务取向模式，关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者的愿望、要求和利益，强调公民权理念等。

（二）美国学者彼得斯的四模式论。 ①市场化政府模式，要求政府按照企业运营的方式实施管理，认为传统的官僚科层制政府已不适应新的社会环境的变化，传统的政府行政方式需要进行企业化改造。

②参与型政府模式，在传统科层制模式中被排除在决策过程以外的团体，将被允许更多地介入到组织机构的活动中来。

③弹性化政府模式，强调面对全球化经济环境的变化，政府需要有应变能力，要能够有效的回应来自社会的新的挑战。主张政府机关要有能力根据不断变化的客观环境制定相应的对策，而不是用僵化、固定的方式回应新的挑战。

④放松规制型政府模式，是通过去除公共部门众多的束缚公务员及社会公众办事手脚的规章制度，相信并依靠公务员的责任心和能力来从事新的创造性公工作，提高办事效率，增进社会的整体利益。

4.什么是无缝隙政府？无缝隙政府包含什么内容？

“无缝隙”，是指一种弹性的、灵活的、适应性强的、跨功能的、效率高的组织形态。无缝隙政府是以满足顾客无缝隙需要为目标的一种组织创新模式。

主要内容：（一）顾客导向，指组织及组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。①站在顾客本位进行思考；②将顾客视为主要资产；③以顾客满意作为组织目标；④建立与顾客之间的长期互动关系。

（二）竞争导向，引进公共服务的市场竞争机制，改变对公共服务的垄断甚至独占的做法，允许和鼓励民间参与和提供公共服务，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间展开竞争，提供更加有效的公共服务。利用竞争和顾客选择来淘汰质次价高的服务提供者，壮大以合理价值提供优质服务的组织。

（三）结果导向，就是通过顾客和过程，强调积极的目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重。全面质量管理、绩效管理、自我管理团队等，是实践结果导向的重要工具。

5.公共管理的多模式论的主要内容是什么？对我国当前行政改革有何启示？

（一）英国学者费利耶的四模式论。 ①效率驱动模式，将企业管理的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要有提高效率的核心。

②小型化与分权模式，组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权化，对组织灵活性的追求等。

③追求卓越模式，在由上而下的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。

④公共服务取向模式，关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者的愿望、要求和利益，强调公民权理念等。

（二）美国学者彼得斯的四模式论。 ①市场化政府模式，要求政府按照企业运营的方式实施管理，认为传统的官僚科层制政府已不适应新的社会环境的变化，传统的政府行政方式需要进行企业化改造。

②参与型政府模式，在传统科层制模式中被排除在决策过程以外的团体，将被允许更多地介入到组织机构的活动中来。

③弹性化政府模式，强调面对全球化经济环境的变化，政府需要有应变能力，要能够有效的回应来自社会的新的挑战。主张政府机关要有能力根据不断变化的客观环境制定相应的对策，而不是用僵化、固定的方式回应新的挑战。

④放松规制型政府模式，是通过去除公共部门众多的束缚公务员及社会公众办事手脚的规章制度，相信并依靠公务员的责任心和能力来从事新的创造性公工作，提高办事效率，增进社会的整体利益。

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