地方政府预算绩效管理改革的现状发展 及对策研究

论文题目：地方政府预算绩效管理改革的现状发展 及对策研究

院 系： 财政税务学院 专 业： 财政学 学 号： 作 者： 完成日期：

摘 要

绩效预算改革作为新公共管理运动的核心组成部分，为提高政府

财政支出效率、解决政府财政危机、管理危机和信任危机起到了重要的推动作用。我国对预算绩效管理的改革近年来不断深化，从2000年开始，无论是中央政府还是地方政府，无论是财政部门还是各部门预算单位以及相关研究机构和学者，都对政府预算绩效管理改革制度创新等相关问题进行不同的深入研究。时至今日，有关绩效管理方面的研究已经取得了长足的进步，但是在很多方面仍然需要不断的完善。如何借鉴主要国家的绩效管理实践，研究出一套适合我国国情的地方政府预算管理改革方式就显得尤为重要。

本文细致分析了我国地方政府在实施预算绩效管理的现状以及存在的问题和障碍，主要表现在预算绩效管理理念认识不足，预算绩效管理法制建设不完善，预算绩效管理评价指标细化不足以及预算绩 效管理评价体系不完善。深入推进地方政府预算绩效管理应该完善预算管理法制体系，同时完善预算绩效管理目标以及做好预算绩效管理监控，并提高预算绩效管理评价。

关键词：绩效预算 预算绩效管理 公共财政

1. 国内外研究现状

国外学者就预算管理做出了相关的研究，卡普兰（1996）和诺顿

（Norton）在 1992 年首先在绩效管理中引入了平衡计分卡，并且将这种评估方法应用到绩效评估当中去，所谓的平衡计分卡主要是应用了绩效指标设计的理念，并且与管理学的四个维度相结合并且一一对应，主要包括财务、内部管理、创新和学习四个方面，将企业的目标变成可测量化的，促进战略目标的达成，这一计分卡是公共部门绩效管理的一个突破，这一方法也被许多管理学家所引用应用。而在此基础上，20 世纪 90 年代，特勒·盖布勒（1996）与戴维·奥斯本（David Osborne）在《改革政府》中指出，政府的预算制度更应该有结果的导向性，预算制度更应该重视绩效改革。与此同时，希克（Schick，1988）却有自己对于预算理论的看法，基本上指出了预算管理的三个最基本的功能，也是我们现在预算绩效管理的基础所在，即控制、管理和计划。

我国国内对于预算绩效的主要研究成果则主要可分为为三大类,分别是我国实施预算绩效管理的必要性、预算绩效管理理论、预算绩效管理的实施等。有关预算绩效管理理论方面，马国贤（2005）指出，与传统的过程管理不同，政府绩效管理是一种基于结果管理的制度，由战略目标、绩效预算和绩效评价等三个环节组成，绩效评价是基础环节。杨玉霞（2011）则系统阐述了政府预算基本理论，并且在文 章中分析了政府预算改革的现状以及政府预算改革的绩效评价以及政府预算改革的未来发展方向等。王志刚（2012）指出，绩效预算是未来中国公共预算改革的重要方向,为了更好地理解这一改革,他首先从国外绩效预算理论和实践出发对绩效预算作简介,接着以上海闵

行区财政局绩效预算改革为案例进行深入剖析,探讨决定绩效预算改革成败的各种重要影响因素,并归纳闵行绩效预算实践中所面临的实际问题,从而对其预算改革历史与未来有一个全面系统认识。基于此,对中国绩效预算改革前景和方向进行思考并提出相关的政策建议。夏小静（2012）指出，虽然我国已经开始重视预算绩效管理工作，并且进行了一定的探索，但是研究的广度和深度都有待于进一步的拓展。在实施预算绩效管理必要性方面，徐莉（2006），王红岩分析了项 目建设的必要性以及开展相关评价的可行性，并在此基础上进行一定的测算和评估，并针对政府投资的特殊性进行了分析和研究。孙克竞（2011）认为，在经济发展到一定时期，政府部门需要进行预算支出绩效管理的改革，是在公共财政制度体系建设过程中,是政府预算支出管理制度变革发展的一般规律,并且对我国政府公共部门财政预算管理制度提出的客观要求。其中理论框架构建、制度设计创新、技术手段要点是这项改革的核心内容,通过以上改革框架的分析设计,将为未来我国政府预算支出绩效管理制度体系的搭建和改革实践提供科学、可靠的理论基础与现实指导。预算绩效管理实施方面则有孙克竞（2012）对我国的政府部门预算支出绩效管理进行了非常全面细致的研究，同时也对国内外绩效管理改革与实践也进行了总结整理，为部门预算支出绩效评价进行了实证研究。他认为政府部门预算支出绩效管理制度设计应该符合规范性、灵活性和公共性，并且讨论了三者之间的相互关系，也就是在坚持财政管理改革的公平性和效率性的前提下，努力寻求不断满足社会公共需求。白景明、赵新国（2010）等

对广东南海绩效管理模式进行了深入的分析探讨，提出了对策建议，指出了中国国情下的独有的绩效模式。刘明、欧阳华生（2010）指出 绩效预算是政府实现绩效管理的核心所在，应该以重点项目的绩效管理工作为突破口，建立规范的项目预算，并且配合其他制度一起实施。李杰刚（2012）指出，要想从根本上推动我国的政府绩效预算管理工作，就要首先真正理解和真正掌握政府绩效预算管理的内涵，并且融会贯通。相较于以投入为主的传统预算,匡小平、鲍啸鸣（2013）则对预算绩效管理与地方政府绩效管理的有效整合提出了新的建议，地 方预算支出也应该与预算收入绩效管理进行有效整合，从而进一步强化了预算绩效管理工作。《当代中外财政预算绩效管理荟萃》(2013)指出加强财政绩效管理既是当前提升财政管理水平的重要措施，也是财政改革发展的长期任务。国内和国际在财政绩效管理方面理论与实践的探索，也会不断地有所创新，有所改进。

虽然我国的绩效管理研究取得了一定的成绩，但是纵观这些绩效管理改革比较彻底相对成功的国家来说，都有一些共同点，也就是有推动改革的强大动力，并且绩效管理理念深入人心，同时绩效文化根基相对扎实，竞争意识、成本意识、时间成本、效率观念都已经深入企业核心文化，尤其是引进绩效管理理念后，改革在经历挫折的基础上也能取得一定的成绩。但是，这些应用也存在一定的不足之处，比 如没有注重绩效考评制度的设计与制定与国家的政治、经济、文化和社会环境相协调，没有足够的科学依据进行职能部门划分以及强化责任归属，没有足够的预算管理单位主观能动性，没有足够完善的内控

机构来完善绩效管理制度，这些都是我们以后努力的重点所在。 2.预算绩效管理概述

2.1 预算绩效管理的基本含义 2.1.1 预算绩效管理的基本思想

预算绩效管理主要指的是政府部门更好地做好预算资金的分配和使用，同时关注预算资金的产出和结果。预算绩效管理的基本思想是以结果为导向，以最后的结果产出和效益作为绩效考核的内容和重点，从而真正发挥绩效的指示标作用。预算绩效管理的概念用递进的方式理解可分为：绩效、绩效管理和预算绩效管理。 2.1.2 预算绩效管理的概念

预算绩效管理可拆分为预算管理和绩效管理，所谓预算管理就是一种管理行为，但是这种管理行为却是基于预算为主要手段，为了实现预算管理的目的，主要采取预算编制、预算执行与控制和预算考核等方法。所谓绩效管理则是以绩效为导向和核心进行的管理行为，主要是通过绩效目标和绩效计划的制定、绩效运行跟踪和监控、绩效评价和绩效评价结果的反馈与运用等管理环节来实现绩效管理的目的。 从概念的理解上，预算绩效管理就是预算管理和绩效管理两种公共管理手段相结合的产物。具体而言，预算绩效管理就是指在预算管理的过程中融入绩效的理念，围绕绩效全面贯穿绩效管理思想的一种预算管理形式，设定绩效目标，进行绩效跟踪，并且将绩效评价以及评价结果运用到预算管理编制、执行、监督的全过程中，突出对预算执行结果的绩效评价，并将评价结果运用于改进绩效管理和下一年的预算

安排。以达到少花钱多办事提供优质的公共产品和公共服务，提高预算的经济社会效益目的。 2.2 预算绩效管理与绩效预算

预算绩效管理是在总结近年来预算管理改革与发展的经验成果的基础上提出的，更加强调政府预算为民服务的理念，是政府预算管理的一种新模式。就是将传统的预算方法，结合市场经济的一些基本概念，融入到公共管理之中去，以降低提供公共产品的成本为手段，达到提高财政支出效率的目的。从另一个角度来看，整个预算绩效管理过程主要关注预算资金的产出以及结果，这也在一定程度上给政府 部门提出了一定的要求，从而提高政府部门服务大众的综合水平。而绩效预算则是通过战略规划和绩效衡量，结果评估和预算过程相结合，形成一种独特的管理策略。 从预算绩效模式的组成结构来看，而预算绩效管理只是绩效预算的一个有机组成部分，是我国建立绩效预算过程中间的一个重要阶段。财政部组织开展了绩效预算管理与改革研讨会（2004），在研讨会上，财政部正式指出了绩效预算与预算绩效评价的关系，即预算绩效体系的建立是为了实现公共财政管理，从而进一步提高财政资金的使用效率，而预算绩效体系的核心就是建立预算绩效评价体系，通过绩效目标的建立，逐步实现对财政资金从重视投入考核转向重视对支出效果的管理。 2.3 预算绩效管理的基本框架

预算绩效管理是绩效管理和预算管理的相结合，是以绩效为导向对预算管理程序进行改革。预算绩效管理的目的就是通过最有效的方

法达到最佳的结果，从而真正实现最有意义的事情。进而预算绩效管理的基本框架则包括：(1)预算编制环节的绩效管理改革;(2)预算执行和控制环节的绩效管理改革；(3)预算支出评价环节的绩效管理改革;(4)绩效评价结果反馈与运用环节的绩效管理改革。 2.3.1 预算编制环节的绩效管理改革

预算编制环节的绩效管理改革主要是解决财政资金是否合理的用在它本来就该用的工作这一个问题上。根据预算绩效管理的要求，预算编制环节的绩效改革主要包括以下三方面的内容： 预算编制和资金配置决策的绩效依据。这一部分主要包括设定政府或者预算部 门的主要目标；政府或者预算部门的职能分工；再就是政府或预算部门的工作任务。理想的政府绩效预算管理或者是预算部门的绩效评价体系，主要包括绩效目标设置、绩效战略规划、绩效评价指标体系和绩效评价标准。 制定绩效目标以及绩效计划。绩效目标的编制是预算绩效管理的关键所在，而制定绩效目标则包括编制绩效内容、设计绩效指标和规定绩效标准。绩效目标的设置应该具体明确且可实现。绩效计划则应该具体包括为达到绩效目标所采取的工作程序、方式方法、资金需求，并有明确的职责分工。 设立绩效评估的机制以及工具。预算绩效管理中的绩效评估主要是基于绩效的理念，运用一定的绩效评估方法，运用一定的绩效评估方法，设置一定的绩效评估标准，对预算支出的绩效目标和绩效计划进行评估和审核。影响评估效果的关键包括绩效评估的主体以及绩效评估的职能分工、绩效评估结果的运用等等。

2.3.2 预算执行和控制环节的绩效改革

这一环节主要是运用绩效理念实现预算执行和控制环节的绩效改革。目的主要是如何运用财政资金才能更有效率。根据预算绩效管理的要求，预算执行和控制环节的绩效改革主要包括以下三方面： 第一，增加对产出和结果的导向倾向。为了进一步提高财政资金的使用率，应该增加对预算产出和结果的导向性，加快对预算执行和控制环节的绩效改革。主要是在传统绩效管理基础上，加入了对于产出和结果控制的相关考核要素，进而使得预算管理改革重心发生改变，逐渐向产出和结果控制转移。 第二，做好管理的灵活性和集中控制之间的平衡。按照绩效管理理论，要实现预算绩效管理，就要赋予预算单位一定的独立自主权和灵活自主性，以更大地发挥预算单位的主观能动性。这其中包括支出标准、上下限以及政策导向的自主性。明确 项目管理者对预算资金具体使用过程中的适度调剂权、项目节余资金的奖励权等。 第三，建立预算绩效运行跟踪监控系统。建立这一系统主要是建立绩效跟踪监控机制，从而能实现定期提取绩效运行信息，并进行分析和汇总，并结合设立的绩效目标运行情况进行跟踪管理，从而实现促检查的目的，保证绩效目标的顺利实施。 2.3.3 预算支出绩效评价环节的绩效改革

在预算支出环节引入绩效理念主要是为了预算支出绩效评价环节的绩效改革，主要是为了评价财政资金的使用是否已经达到了工作目标，并取得了预期的效益。这一部分同样包括三方面内容： 首先，围绕绩效目标开展绩效评价。财政支出绩效评价主要是针

对绩效目标而进行的，而绩效评价的主要内容就是评价相关绩效目标产生的效益考核展开。同样有助于将绩效的理念贯穿整个预算编制、执行、监督的全过程，促使立项评审、事中监督和绩效评价真正融为一体。

其次，突出对效率和效益的绩效评价。绩效评价应该坚持绩效相关原则，而评价结果则应当清晰反映支出与产出绩效二者之间的紧密关系。这就要求绩效评价应突出效率指标和效益指标，更好地反映支出与产出之间的关系。在突出效率和效益指标的同时，对财务指标和制度保障类指标适度简化，降低比重。

再次，完善绩效评价工作机制。《财政支出绩效评价管理暂行办法》中规定，部门预算支出评价的内容包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价，绩效评价范围的广度和深度都有较大程度的增加，这就要求进一步完善绩效评价的工作机制和方案。

2.3.4 绩效评价结果反馈与运用环节的绩效改革

在绩效评价结果反馈与运用环节引入绩效理念，主要是为了解决财政资金如何才能使用的更加到位更好这一问题。根据预算绩效管理的要求，绩效评价结果反馈与运用环节的绩效改革主要包括三方面： (1）综述部门采取的改进措施和落实情况。包括明确责任人员、需要的各种资源、预期的产出和成果绩效、工作组织、进度安排等具体内容。整改措施要包括提升管理理念、改进管理方式方法、制定和落实奖惩等切实可行的管理举措。

(2)评估改进后的绩效指标完成情况。改进工作总结。总结部门改进绩效管理的成功经验，分析仍然没有达到预期目标的主客观原因。客观总结预算管理中成功的经验和做法，深入分析未能实现预期绩效目标的管理原因，查找预算管理中存在的问题。

(3)惩罚与责任追究。对编制绩效预算的项目，逐一对比分析项目实际产出和成果与项目绩效目标的差异情况，做出说明和评价。对于由于主观原因没有完成既定改进绩效目标的，采取的处罚措施和责任追究情况。

3.绩效预算实践及对我国的启示 3.1主要国家的绩效预算实践

西方一些发达国家在 20 世纪 80 年代，政府由于面临着开支大、部门办事效率低下、公众对政府有许多不满的地方等问题越来越明显。为了解决这些问题和矛盾，需要高效率低成本的健全的责任机制。所以西方发达国家通过政府预算改革来解决这些问题和矛盾。政府绩效预算的发展实际上是新公共管理运动的一项产物，在管理模式和管理思想上都收到了新公共管理思想影响。 3.2 国外实践比较借鉴

西方主要国家的预算绩效管理实践，主要是以绩效评价和预算绩效管理为核心开始进行的，目的是为了加强政府支出的控制和管理，从而提高政府执行力效率，建设少投入高产出的地方政府。每一次的绩效管理都是一场革命，由此带来的影响都是深层次的，都能在一定程度上推动地方政府的发展进步。 国外的实践结果显示出，绩效预

算改革的开展往往有三种模式：由领导者发动的、自上而下的控制总支出的手段；由纳税人推动的、自下而上的追根问责的诉求；由财政部门在项目管理中为了提高效率、彰显效度的自发运动。在中国大部分的改革都是自上而下的，绩效预算改革也不例外，但是一场改革真正得以实施却往往是多种因素合力的结果。西方发达国家绩效预算改革实践告诉我们绩效预算不是一蹴而就的，而是一个循序渐进的过程。国外的主要实践对于我国地方政府的借鉴主要体现在应该以制度和组织保障绩效管理工作的推进实施，这一点在美国联邦政府的预算实践中体现的淋漓尽致，从整体上来说，推行绩效管理改革需要一定的领导力保障，达到一定的重视程度；同时国外实践告诉我们，应该强化部门管理者的权利和责任，以结果为导向；在此基础上，西方实践还告诉我们应该充分利用部门、专家和公众三方的力量，这一点是英国的预算绩效管理改革实践可以借鉴的；最后有效利用绩效评价结果，将政策评价结果与政府行政管理效率相挂钩，并进行结果反馈，作为编制预算的重要依据并进行改进，这就是澳大利亚实践的借鉴之道。

3.3 对我国预算绩效管理的启示 3.3.1 转变思想将绩效管理理念深入人心

从思想上改变，要让绩效管理深入人心，绩效预算管理是市场经济条件下的产物，也是政府公共支出的行为所在，它的出现是因为地方政府为了进一步规范公共支出，达到提高财政资金使用效率的目的，主要是体现在在一定的客观实际条件下改进预算管理方法，以及

转变不同的新型管理理念。我国目前的情况推行预算绩效改革还存在困难，所以在思想上首先要转变观念并且对外广泛的宣传，不断的推广预算绩效理论研究的深度和广度，并且逐步按批次按项目进行一系列有效的项目试点以及项目绩效评价，并总结经验教训，为顺利实施绩效预算改革奠定坚实的基础。澳大利亚实施绩效预算过程中进行了权力下放，而中国在政府部门权利是相对集中的，地方没有自主权，一切都是上传下达，这就削减了地方政府实施绩效预算的积极性，不重视的现象尤为显著。所以要将思想理念深入人心，就要给予地方政府一定的权利。

3.3.2 加快预算绩效管理法制建设

在不断深入绩效管理理念的同时还需要完善法律制度做保障，主要体现在法律部门制定完备的规章制度，以法律形式规范各部门的权利和义务，责任和工作，职责分明，健全决策以及执行和监督机构，同时建立科学的激励机制，借助于法律的权威性，以此来保证预算绩效管理工作的开展。无论是美国还是英国，都有健全的法律做为实施绩效预算的有力保障。中国最新推出的预算法也在一定程度上为我国的预算绩效管理工作提供了一定的法律参考，指出预算绩效管理工作应该建立有标准、管理有规范、执行有约束，监督有依据，提供可以依靠的制度保证。

3.3.3 完善配套制度保证社会公众监督

中国在改革中应该遵循“先易后难，积极试点，分步实施，逐步推进“的原则，使得预算管理部门和公众可以认识和接受改革。在此

基础上完善配套制度，主要体现在外部监督、激励机制以及公共支出配套制度。任何一项制度如果不能与其他制度相匹配那么它的作用就很难发挥出来。要形成公共部门报告制度、问责制度，以及公开审计制度。这些制度能够保证社会公众对政府的有效监督，不仅仅是监督政府职能部门，也能监督政府公共部门，关注自身行为与业绩的关联关系，从而达到提高社会资源利用率的目的。 3.3.4 加强部门执行预算中的灵活度

在部门预算改革时机成熟时，在预算资金的获得与使用方面逐渐赋予执行部门更大的权利。但是在拥有更大权利的同时要做好部门及其领导对资金使用效果承担更大的责任，并且保证上级财政预算部门拥有指导、干预的充分能力。一旦发现部门违规，能够迅速的纠正制止。

3.3.5 建立健全绩效考评体系

绩效考评是绩效预算的一个关键环节所在,它即体现了绩效预算的结果，更是为预算绩效管理评价提供了一定的参考标准。绩效考评指标的设置直接关系着预算绩效管理的成功与否。在当前预算管理体系还不是十分完善的今天，我们应该综合考虑效果、效能以及成本等综合指标建立健全的绩效考评体系。与此同时发挥试点部门的示范作用，不断在实践发展中摸索经验教训，逐步建立起一套比较完善的综合绩效考评体系，为以后绩效管理工作的全面发展打下坚实的基础。 4.我国地方政府预算绩效管理现状及对策

我国地方政府预算绩效管理已经展开，虽然各地已经有了不同的

实践，但是与西方发达国家较为完善的绩效管理体系相比，我国仍然处于摸索阶段。

4.1 中央对预算绩效管理改革的政策和要求

随着市场经济的快速发展，市场经济体制改革的不断深化，政府预算支出管理制度也相应接受了各种各样的挑战，同时做出了一定的调整，取得了一定的成效。 1998 年至 2003 年是预算绩效管理的摸索阶段：主要是提出预算绩效管理的概念以及预算管理体系的建立。1998 年，党的十六届三中全会上提出了“建立预算绩效考评体系”。同时在接下来的财政工作会议上指出，一定要先研究绩效预算评价体 系，同时促进财政支出效益的最大化。2003 年开始，我国的绩效管理改革逐渐开始拉起帷幕。2003 年 9 月推出了《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（运行）》，这是我国绩效管理改革的发展之初。 2004 年至今是预算绩效管理的飞速发展阶段：2004 年 12 月再次推出《中央部门预算支出绩效评价工作的指导意见》，次年 5 月推出了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，并在 2009 年 7 月，财政部再次出台了《财政支出绩效评价暂行办法》，这一暂行办法充分征求了广大人民群众的意见和建议，同时标志着我国绩效预算管理本土化应用进程取得了非常大的突破。而我党在十八大上指出，我们国家应该建立新型财政机制以及现代化财政管理模式，深化财政改革，强化财政管理，并且现代化管理机制包括绩效管理改革，改革以提升绩效为核心、全面创新管理机制，优化管理流程，突出管理重点，强化管理支撑，从而加快构建制度完备、程序规范、公开透

明的现代财政管理模式，努力增强财政资金使用的安全性、规范性和有效性，更好地发挥财政职能作用，为经济社会发展提供有力保障。 在我国全面深化改革时期，推出了新预算法，新预算法的推出对于预算绩效管理起到了巨大的推动作用。新预算法中对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性的规定，并指出了我国未来预算绩效管理的发展方向。我国是一个大国，各地方政府预算管理工作所面临的环境和条件不同。因此各地方政府的预算管理的水平差别也较大。而且地方层面还可以有权制定预算绩效管理相关地方性法律法规，加强地方政府预算审查以及预算监督相关权利。总之，加快形成一套较完善的现代预算制度是非常有必要的。这不仅可以增强新预算法的可操作性、可执行性，也在另一方面为依法理财奠定坚实的制度基础。 2015 年 3 月 12 日第十二届全国人民代表大会通过的 2014 年中央和地方预算执行情况与 2015 年中央和地方预算草案的审查结果报告中指出，2014 年中央和地方预算执行情况总体是好的。国务院和地方各级政府认真落实党中央确定的方针政策和十二届全国人大二次会议提出的各项要求，财税体制改革取得重大进展，预算管理进一步加强，国家财政在促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定中发挥了重要作用。同时，在预算执行和财政运行管理中还存在一些不容忽视的问题，主要是：部分收支项目没有完成预算，预算编制的科学性和预算执行的规范性有待提高，专项转移支付项目仍然较多，需要进一步清理整合，这些问题应当高度重视，积极研究解决。

4.3 我国地方政府预算绩效管理改革的现状 4.3.1 我国地方政府预算绩效管理进展经验

在中央政府和财政部的积极示范下，各地方政府一级财政部门也相继推出了一系列制度。2003 年 12 月广东省政府率先出台了《转发省财政厅关于进一步加强财政支出管理意见通知》，在地方政府预算绩效管理改革道路上起到了里程碑式作用。针对预算执行和财政运行管理中存在的一些问题，各地政府不断改进现有的预算管理办法，如火如荼开展预算绩效管理实践。按照预算绩效管理框架，针对不同的解决问题方案，我国地方政府预算管理改革实践主要分为以下四个方面：预算编制、预算执行、绩效评价和结果运用来进行预算管理方面的探索。

（1）改进预算编制方法

针对现有地方政府预算编制的科学性有待提高这一问题，不少地方政府开始改进预算编制方法，提高地方政府预算编制的准确度。关注财政资金使用效益，也就是更加注重项目储备和谋划，更加注重项目的过程管理，更加注重项目评价结果的应用，更加注重提升财政干部管理项目、评价项目的能力和水平。把绩效理念作为管理主线，以开展项目管理为契机，强化项目绩效管理，注重创新预算编制方式，推动本级部门预算绩效管理，以实施项目绩效评价为抓手，推进预算绩效管理工作。通过绩效文化建设，使得绩效管理理念深入人心，从而实现了资金链与项目链完美结合，也就是预算部门按照要求设立绩效考核目标，并且编制项目预算，提交项目立项依据和可行性报告，

提高项目可信度。再通过对绩效考核目标进行审核评价，进行整体量化打分，对于需要改正的部门进行目标调整，预算调整，加强预算编制的科学性。三位一体的绩效队伍凝聚合力，所谓的三位一体指的是省财政厅加强与高等院校、科研院所的合作，不断增强地方财政人员的综合素质以及实际操作技能，走出了自己的特色之路。 （2）加强预算执行管理

针对现有地方政府预算编制的执行性有待提高这一问题，不少地方政府开始加强预算执行管理，提高地方政府预算编制的执行力。进一步拓展市民心中平台功能，建立和完善市民议政机制，积极推动“网上办公”向市民议政拓展。 通过提高行政效能提高预算资金的使用效益，认真开展第三轮行政审改的评估工作，深入推进第四轮行政审批改革，进一步精简行政审批事项。通过电子平台来扩大监察的范围。使新区、功能区域和街道之间事权分工明确。优化事权配置，提高管理运作效率。积极开展绩效评价试点工作，重要评价财政支出项目，切实提高预算资金的使用效益。 进一步增加行政透明度。重大行政决策的制定和实施要公开透明、人大政协全过程参加和监督政府年度财政预算与计划安排、街道财力安排和社区规划听取居民意见等一系列办法，促进政府决策更加透明，为社会和公众了解、参与、监督政府工作创造便利条件。 全面推进街道财政保障机制改革，从 2007 年 5 月份起，全区 12 个街道全部淡化招商引资职能，进一步强化街道办事处的社会管理和公共服务职能。 （3）开展预算绩效评价

针对现有地方政府预算绩效评价不完善这一现有问题，不少地方政府开始开展多样式的预算绩效评价体系，提高地方政府预算绩效评价的可操作性。 （4）重视预算结果运用

针对现有地方政府预算编制对于预算结果重视度不够这一问题，不少地方政府开始重视预算结果运用，提高地方政府预算编制的可行性。

4.3.2 我国地方政府预算绩效管理存在的困难和不足

我国各地预算管理发展不均衡。由于我国各地历史发展状况以及经济发展水平有差异，相应的政府预算绩效管理所面临的环境和条件不同。加上我国正处于全面深化改革的特殊时期，对一些改革符合发展方向但是不能具体规定的问题仅仅是做了一些原则性的规定，预算管理的水平差别也较大。因此，各地地方政府应该本着从实际出发的原则，发挥地方的主观能动性，加强自身的预算绩效管理水平。 我国各地实施新预算法规定有差异。中央层面还需要按着新预算法中的相关规定以及授权，抓紧实施预算法中相关的实施条例，同时增强对财政转移支付、财政资金支出、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度的审核执行。地方层面还可以应用统一性以及灵活性的结合，制定出地方特色的预算管理决定或者地方性法规。总之，加快形成一套较完善的现代预算制度，对于增强新预算法的可操作性、可执行性具有很强的现实意义，同时这也为依法理财奠定坚实的制度基础。 新预算法的贯彻实施需要不断完善。新预算法的实施具有承

前启后的作用，新预算法不仅总结了我国预算管理改革的实践经验，更是以正式文件的形式明确了今后预算管理活动的方向，但是在贯彻实施新预算法的过程中，尤其是在与各级地方政府财税改革具体方案相结合的过程中，如何做好二者的统一同步协调以及有效衔接，同时做好制度引领以及同步推进，需要地方政府在绩效管理改革进程中不断完善。

4.4 深入推进地方政府预算绩效管理政策建议 4.4.1 完善地方政府预算管理制度保障体系

推进地方政府预算管理，必须需要完整的操作流程来规范，同时还需要完备的制度来保障，这就要求我们首先也要明确地方政府预算管理工作的各项任务和指标，明确项目的重点以及实施的步骤流程，并且在整个实施过程中做到相互配合协作，从而推动整个预算绩效管理工作。在预算管理方面要明确各个管理部门的职责所在，使得不同的管理部门都对管理的各个环节熟练掌握在心，对于不同的规章制度，业务操作规范以及各个岗位的岗位职责，都清晰可见，健全覆盖全范围的全过程制度体系，最大限度地缩小了自由定夺权，为完善地方政府预算制度体系提供可靠的制度保障。 （1）建立全口径预算的预算管理改革方向

近年来，随着我国市场经济的快速发展，随着国际化交流的不断深入，我国的预算管理改革也在摸索中不断前行，至此，我国已经逐渐取消了预算管理外的自检工作，所有的财政收支都已经纳入了政府预算工作，以备监督检查。这一实践的履行不仅仅是体现了预算法律

算绩效管理工作机制，坚定不移地建立绩效责任追究机制”。 这些理念是为了提高绩效评价的科学性和公信力，强化绩效责任制约，地方政府部门往往是实施重点项目进行重点评价，同时引入第三方中介机构进行客观公正的评价，并且实现二者的有机结合，同时，项目主管部门和项目资金的使用单位应该进行绩效自评，既满足了项目单位的独立性，也能够很好地评价项目单位的评价质量，符合了经济性、效率性、效果性和公平性相结合的原则，也在一定程度上丰富了评价指标和指标评价体系，即与国际接轨，也体现了中国特色。 （1）完善绩效评价指标体系

实施预算绩效管理评价的最重要一环就是绩效评价指标体系的完善。在完善的这一过程中应注意，首先，绩效评价工作是通过绩效目标而开始的；其次，突出对项目效益和项目效率的考核程度，对于项目其他保障类相关指标可以适度精简，或者是降低他们所占的比重。三是要分层次分类别来制定绩效评价指标，具体来说，一方面要区分基本支出预算，基本的项目预算，基本的部门预算。二是要区分政府机关和事业单位，职责分工明确就能有效完善绩效评价指标体系。

（2）完善绩效评价工作机制

在进一步完善绩效评价机制的过程中，应该进一步完善明确财政部门、预算部门和预算单位的绩效评价工作职责，强化对中介机构的指标，设计以及完善到综合绩效评价的机制和方案。强化对其他机构的地方政府预算实施单位介绍评价项目的基本情况，包括项目理想的

背景以及存在的意义，项目的主要内容以及相关规模、实施范围，项目的起始时间，项目预算资金以及资金使用情况、项目绩效目标等。地方政府项目评价工作组依据不同项目的绩效评定方案，对项目实施过程中的各个绩效指标的数据完成情况进行评定分析，形成工作方案。绩效评价作为财政部门开展预算绩效管理的关键环节，其重实践更重创新，预算绩效评价的创新也需要转变观念，也就是要强化技术研究，增强评价透明度以及落实评价结果等。 （3） 建立绩效约束考核机制

建立绩效约束考核机制首先要求建立绩效报告和公开制度，即各部门要按照相关要求向财政部门提交预算绩效报告，说明部门预算绩效的完成进度以及存在问题和整改状况报告。二是要实现绩效奖惩和问责制度，尤其是设立首问责任制，制定预算绩效管理专项考核办法，做到奖罚分明。三是要实施绩效审计和绩效监督，也就是各单位审计部门要将绩效管理理念贯穿于审计工作整个进程中，绩效监督时时可行。四是要提高绩效考评结果的重视程度。对于绩效考评公开制度以及反应出的问题，要及时进行考评结果分析改正。

参考文献

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法规的完整性要求，更是体现了地方预算管理改革的新的发展方向，也就是建立全口径预算的新方案。因此建立公开透明的预算改革制度是建设阳光政府，实现阳光制度，建立阳光工程的首要选择，也是使得我国地方政府不断规范化、制度化的必要保证。 （2）全面树立预算的权威性和严肃性

预算管理工作一经上级相关机构批准后要及时下达任务指令。各级政府、各级部门、各单位的支出必须有法可依，有依可查，所有的支出项目必须要经过批复为依据，未批复或者未列入预算的项目不得支出，这也是预算绩效管理的新改革所在。在预算绩效管理方案执行中，各级政府一般不再主动添加新的财政收入的增加项或者财政支 出的相关措施，如果必须需要经过预算调整的，一定要在修改预算方案，在预算调整方案中作出相应的安排，并且按照流程进行审批和批复；建立重点民生政策和重大专项支出的绩效评价机制，并及时上报绩效评价结果。按时公开财政预算和部门预算，细化公开内容，对财政转移支付、政府举借债务情况等重要事项做出说明。 （3）将预算绩效管理与政府规划编制有效结合

将预算绩效管理与政府规划编制有效结合就是指将预算资源在各类公共产品供给上的配置实现结构上的平衡。也是实现预算微观管理与政府宏观调控有效结合的过程。这正是因为当前廊坊预算绩效管理更多的是落实在微观管理层面，相比之下，宏观调控相对较微弱，做到二者的有效结合首先要树立政府规划不能脱离预算资源束缚的理念，实现规划制定部门和预算管理部门的紧密结合，建立规划编制

与预算测定的协调机制，实现预算宏观绩效与政府规划总体绩效的平衡性。

（4）将预算绩效理念与政府规划优化有效结合

政府规划的实施过程要动用所有政府财力的可支配性，将预算绩效管理运用其中，使得政府性基金支出占用比例较大的项目能够支出更加规范，从而更加讲绩效，反过来促进政府规划编制的更加优化可行，同时运用绩效管理手段来约束各项基金的使用，通过绩效管理的绩效目标和绩效评价来设定政府规划中的社保福利，并且作为 检验政府各项政策运用的社会效果，从而最终实现政府福利和政府供给的规划优化，同步的预算绩效管理理念是政府实现优化规划的必要步骤之一。

4.4.2 完善预算绩效管理目标

加强目标管理，抓住管理源头，只有这样才能有效用好财政资金的每一分。只有最大限度发挥金钱的效能，全面树立起用好钱才能要来钱的理念，才能防止海报项目，虚假列支，盲目请款，过度浪费问题，才能让有限的资金发挥最大的价值，最小的投出达到最大的产出，最有限的资金实现最优化的配置。对于财政资金使用效益问题，财政部一直都十分高度重视，并且一直坚持的原则就是，要把最新相关的绩效理念、绩效要求贯穿到预算绩效管理的各个环节，同样也贯穿到财政相关工作的方方面面，二者互相促进，用钱必问效，无效必问责。 （1）健全不同层次绩效管理指标

包括地方政府预算绩效目标申报以及指标填报、绩效标准值以及

评定标准区间的确定、绩效跟踪监控监测以及实时记录撰写报告等，逐步有序地建立健全项目-部门-职能-综合四个层次的指标体系，更好地实现体系建设目标。各地方政府预算单位要对预算绩效管理相关政策资料进行整理培训，按照项目预算申报确定后的申报金额以 及评定标准来完善绩效相关目标，细化各项指标以及标准值，并及时完成相关指标报告的报送审批存档工作。 （2）加强全过程预算绩效管理

绩效目标是实施绩效监控以及绩效评价的依据，是全过程预算绩效管理的基础。所谓的全过程预算绩效管理是以预算绩效目标为中心，对所属所用政府性资金实施预算编制和预算执行的多化解全过程追踪问效管理。也就是首先设定一个预算绩效目标，并将预算资源可用总量与政府规划性目标值相结合，从中建立起有效性桥梁，最低成本及时有序落实政府各项规划措施，从这一基本原理出发，将全过程预算绩效管理运用到政府规划编制中去。可以说绩效目标设置的好坏对于全过程绩效管理工作起着举足轻重的作用。预算单位在申报各种项目的支出预算时，必须首先参考本部门职能以及政府以及各部门的各项发展规划，尽可能地细化每一项预算编制各项内容，科学地合理地测算项目资金的使用需求，综上，围绕着绩效管理改革相关任务，在此基础上提出明确的并且可衡量的绩效目标。 （3）将预算绩效目标与政府规划目标有效结合

预算绩效目标与政府规划目标二者是辩证统一的过程，二者相辅相成，相互促进。政府规划目标值虽然是预算绩效目标值的基本依

据，但是预算绩效目标设定还会在一定程度上反过来优化政府规划目标值，这是因为预算绩效投入能够反应政府规划目标在资金配置上的可行性大小，预算绩效效益则是在一定程度上体现了政府规划目标值的社会价值。因为结合廊坊地区实际情况，建立预算绩效目标与政府规划目标的有效结合，动态协商，运行在一定范围内进行小区间调整，运用预算管理手段将政府规划目标实现微调是很有必要的，具有很大的现实意义和可操作性。

4.4.3 完善预算绩效管理事中监控

应该对地方政府预算绩效管理的支出工作实现严格监控，从而达到使得最少的投入得到最大的产出的目的，进一步保障和改善民生，这是时代提出的要求，也是经济不断发展的要求所在。抓好地方政府的预算绩效管理的事中监控，就是要首先加强地方政府财政支出预算的规划，监督地方政府财政支出预算的执行，并且进行执行全过 程监督管理，不断完善地方政府预算绩效管理控制，从而更加合理有效地利用专项项目资金，能够更好地开展预算执行情况，同时加强项目主管部门的执行职责和意识，建立起项目支出资金的结构化动态优化调整，提升地方政府预算绩效管理的支出项目，提高绩效管理改革水平。

（1）建立财政绩效管理制度

要想财政绩效管理工作取得实质的效果以及成效，需要进一步深化财政改革，把财政相关考核制度与行政事业单位的国有资产管理制度、会计运行制度、审计制度、国库集中收付制度等相关绩效评价制

度结合起来，形成管理合力，只有这样才能进一步深化财政改革，更好地实现财政绩效管理。 （2）加强部门预算执行管理

要健全各单位部门的预算执行管理制度，在此基础上摸索改进，不断完善预算支出责任制度，从而提高预算支出执行的有效性。比如财政部门首先要加强国库执行管理，健全预算执行动态监控机制，把提高政府支出资金使用效益作为加快预算执行管理的重要落脚点和出发点，从而确保政府财政资金支出的安全效益性。 （3）适度增强预算管理的灵活性

绩效管理理论和各国的绩效管理实践的成功经验都告诉我们这样一个道理，实现预算绩效管理，一定要给予预算单位的预算自主执行权，赋予预算单位一定的主观能动性，以保证权利和义务的对称性，进而促进绩效目标的顺利达成。因此，财政部门在优化和完善预算控制的同时应该适当增加预算管理的灵活性。 总之，就是在项目预算绩效管理中，地方政府重点对预算执行过程中的绩效目标等实现情况进行自查，第一时间掌握项目的发展进程以及资金使用效率，如果发现项目绩效有差错及时更改，在项目允许的范围之内进行一定的主观能动性项目，促进绩效监控与预算执行的有机结合。 4.4.4 完善预算绩效管理事后评价

为了确保每一分钱都是用到实处发挥最大的效益，很多地方政府都在开展绩效评价，通过这些评价参考结果导向，用数据说话，用事实说话。财政部在 2013 年中央部门预算布置会上提出“建立健全预

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