突发公共卫生事件应急管理研究

应急管理

江苏大学

硕士学位论文

突发公共卫生事件应急管理研究

姓名：林凡磊

申请学位级别：硕士

专业：社会医学与卫生事业管理

指导教师：李君荣

20100608

应急管理

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摘要

２００３年，我国人均ＧＤＰ突破１０００美元。根据理论界的一般规律，一个国家发展到人均ＧＤＰ１０００美元一３０００美元时，是加速发展的黄金时期，也是公共卫生危机高发期，各种自然、社会、人为因素等造成的突发公共卫生事件也会不断增加。因此，加强突发公共事件应急管理研究已成为当务之急。

在研究过程中，为了获得更好的研究效果，首先从文献分析法入手，搜集了和突发公共卫生事件应急管理相关文献，为论文的写作奠定了基础；其次，在理论分析的基础上，将理论研究成果应用于具体案例，使理论与实践相结合，最后对存在的问题提出了相应的对策和建议。

文章从分析我国突发公共卫生事件及应急管理现状入手，综合运用危机管理和灾害经济学等相关理论，客观分析了我国在突发公共卫生事件应急管理中取得的成效和存在的问题，借鉴美国、英国、日本、加拿大等发达国家在突发公共卫生事件应急管理中的成功经验，并以三鹿奶粉事件的应急管理为例进行了案例分析，提出了完善我国突发公共卫生事件应急管理的对策，特别提出重视人在突发公共卫生事件中作用，建立突发公共卫生事件全程管理机制，建立完善的突发公共卫生事件巨灾风险管理体系，加强突发公共卫生事件的模拟演练，推进卫生领域大部制改革，充分发挥非政府组织的作用和提高农村地区抵抗突发公共卫生事件的能力的观点。关键词：突发公共卫生事件，灾害经济学，应急管理

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ＡＢＳＴＲＡＣＴ

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学位论文版权使用授权书

本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学位保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权江苏大学可以将本学位论文的全部内容或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。

保密口，在

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不保密囹。

学位论文作者签名：淋Ｊ吧毳

砷年６月Ｉ｝日指导教师签名：卅口年易月【，日

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独创性声明

本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已注明引用的内容以外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。

学位论文作者签名：茗术凡磊

日期：乏。ｊｏ年６月Ｉ１日

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第１章绪论

完善的公共卫生系统是现代社会发展进步的重要因素之一，然而世界上还没有任何一个国家，公共卫生管理系统是非常完善的，不存在任何问题的【１１。随着社会经济的发展，疾病的产生的种类也呈现参差多态的多元化面貌。公共卫生系统受到了越来越多的新挑战，特别是一些突发公共卫生事件的挑战。中国处于各种体制改革和转轨的时期，社会不稳定因素增多，更容易诱发突发公共卫生事件。１．１研究背景与目的意义

１．１．１研究背景

回顾人类历史，可以发现每一次突发公共卫生事件大规模的爆发都是与人类社会的文明进程相伴而生的，同时又对社会本身产生极其巨大而深远的影响。危机在摧毁人类社会的同时，也催生了人类社会新的进步。

突发公共卫生事件是一个模糊概念，其内涵清晰，但外延却不是很清楚。不同国家不同学者基于不同的研究目的对“突发公共卫生事件”这一概念有着不同的定义和应用范围，但其重要性各国却是一致的。突发公共卫生事件不仅仅是医学问题，也是一个社会问题，它可以衍生成一个很复杂的系统【２】。突发公共卫生事件是相对于人类生活中正常的社会关系、秩序而言的导致社会偏离正常轨道的危急的非均衡状态，它会对社会的安全和稳定造成较大影响。因此，能否及时有效的应对突发公共卫生事件，是检验一个国家执政能力和政府管理水平的重要标志。

建国以来，特别是改革开放以来，我国的整体医疗卫生水平有了长足的进步。但由于我国正处于社会转型期，政府过于重视经济增长，对公共卫生领域重视不足，造成了公共卫生领域投入不足，诱发了一系列的公共卫生危机。特别是近年来，我国突发公共事件频频发生给我国经济与社会发展造成了严重的损失。据统计，我国每年因突发事件造成的在经济损失６５００亿元左右，占我国ＧＤＰ的６％【３Ｊ。突发公共卫生事件已成为威胁公众健康，社会稳定和经济发展的社会卫生问题。

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因此，能否做好突发公共卫生事件的应急管理工作，关系到公众整体健康水平和生活质量，是对一个国家公共卫生事业发展的大检阅。突发公共卫生事件直接关系到公众的健康、经济的发展和社会的安定【４】。同时，由突发公共事件所致的公共卫生问题也日益成为社会普遍关注的热点问题。多年来，在各级政府的高度重视和领导下，突发公共卫生事件的防治取得了较大的成绩。十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出，要建立健全应急管理体制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。但是，由于我国处于社会主义初级阶段，生产力发展水平还不高，各种突发公共卫生事件经常发生，西部地区更为突出。为此，推进公共卫生工作的开展，特别是突发公共卫生事件的应急管理具有特别重要的意义。

１．１．２目的意义

突发公共卫生事件是公共卫生管理的主要对象。就我们国家的公共卫生而言，除了一些常见的传染性疾病之外，诸如群体不明原因的疾病、水源污染或食物致大批的中毒、职业中毒、生化武器、基因武器、放射性大泄漏、特大旱涝灾害、特大地震等引发的威胁人类健康与生命的事件及其相关的教育、培训、物质运输和储备等的策略研究等，都可归属突发公共卫生事件的范畴。突发公共卫生事件具有可预见性差、病因复杂、死亡率高、来势迅猛和波及面广等特点【５】。因此，对突发公共卫生事件的研究至少具有以下几方面的目的和意义：

（１）保障公民的身体健康和生命安全的需要突发发公共卫生事件可预见性差、波及面广、发病人数多、死亡率高。因此，对突发公共卫生事件应急管理研究有利于保障我国公民的身体健康和生命安全。

（２）政府提高突发公共卫生事件应急管理能力的需要非常规决策经常遇到的紧急性或危机性事件处理是任何国家政府都必须认真对待的重要问题，它甚至比任何常规性决策都能考验一个国家政府的治理架构和治理能力【６】。当代应急冲突理论认为，没有一个社会系统的整合是十分完美的，包括突发性公共卫生事件在内的社会系统中的冲突是普遍存在的，它随时存在，随时发生。因此，有效地处理各种突发事件，维护社会秩序，是任何一国政府都不可避免而必需正视的重要问题，也是政府的首要职责和必备的行政能力之一【刀。

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（３）社会经济发展的需要２００３年，我国人均ＧＤＰ突破了１０００美元。根据理论界的一般规律，一个国家发展到人均ＧＤＰｌ０００美元一３０００美元时，是加速发展的黄金时期，也是对应着人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，各种矛盾交织的敏感时期，比较容易造成社会失宁、经济失调、心理失衡等问题，形成一些不稳定的因素，突发公共卫生事件的发生不可避免【８】。因此，开展突发公共卫生事件应急管理研究，分析现状，找出问题症结，总结经验教训，提出完善突发公共卫生事件应急管理的对策及建议，对社会经济发展具有重要的现实意义。

１．２国内外研究综述

应急管理作为对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程，中西方学者对此有深入细致的研究。

１．２．１国外研究综述

西方应急管理理论主要以危机管理理论出现。危机理论是西方政治学研究的传统课题，西方对现代公共危机管理的研究始于２０世纪６０年代。古巴导弹危机、美国黑人民权运动、反越战行动、欧洲的学生运动、西方的石油危机等相继爆发，有责任感的欧美学者随即开始了公共危机的应对研究，危机管理理论在国际学术领域作为－Ｉ＇－Ｊ独立学科出现，各国政府纷纷设立专门的研究机构，对各类历史危机事件进行总结，结合社会科学中的社会冲突理论、心理学中的认知失调理论、经济学里的发展经济学、灾害经济学等从不同角度进行了深入分析。西方公共危机管理领域的著作很多，其中最具影响力的理论著作主要有：

１９７２年，危机研究的先驱Ｈｅｒｍａｎ对危机下过一个经典的定义危机是威胁决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展【９】。之后，Ｓｔｅｐｈｅｎｆｉｃｋ提出危机管理是对于企业转折上的危机，有计划地消除风险与不确定性，使企业能够自己掌握自己前途的艺术，该观点侧重于危机的预防【１０１。Ｒｏｓｅｎｔｈａｌ指出，危机是一种严重威胁社会系统基本结构或者基本价值规范的形势，在这种形势中，决策集团必须在很短的时间内、在极不确定的情况下作出关键性决策【１１１。Ｒｏｂｅｒｔｈｅａｌｔｈ提出了４Ｒ模型，即缩减（Ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ）、预备（Ｒｅａｄｉｎｅｓｓ）、反应（Ｒｅｓｐｏｎｓｅ）和

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恢复（Ｒｅｃｏｖｅｒｙ）【１２１。而到近年来，西方发达国家对危机管理的研充已经呈现全方位、立体化、多层次和综合性的特点，并逐步把危机管理理论应用在突发事件的管理上。总的来说，当代西方政治学和行政学关于危机管理理论研究的现状主要集中在以下几个方面：

（１）研究的趋势上从定性研究向定量研究转移。当代西方对危机问题的研究由过去主要侧重于政治稳定等定性问题的研究逐步转向对确定危机的临界指标、构建危机预警以及危机管理的数学模型等定量化问题的研究。

（２）研究的方法上从单一学科研究转向多学科研究。当代西方危机管理研究由过去的主要采用政治学的研究方法发展为经济学、心理学、法学以及医学等多种学科研究方法的综合运用。

（３）研究的范围上从自然灾害领域逐步转向突发公共卫生领域。西方危机管理研究当前正把注意力从传统的自然灾害向突发公共卫生进行转移，这主要是由于当前的恐怖主义和层出不穷的新型传热病所造成的【１３１。

（４）危机事件的处理上开始重视利用计算机和实证来模拟危机的发生和发展。比如美国的火灾研究实验室，在“９．１ｌ事件”发生后，美国政府加大了对火灾研究方面的仪器、人员和技术投入，重视对建筑物结构、人员疏散和恐怖主义的研究，通过计算机模拟或用实物试验来获取火灾发生的第一手实验资料【１４１。１．２．２国内研究综述

早先我国对应急管理的研究较少，而且主要集中在自然灾害领域。随着社会的发展，逐渐出现的收入、地区差距、阶级阶层、就业问题和民族宗教矛盾等社会问题成为研究热点，但也大都集中在原因、类型、发展趋势及影响剖析方面。亚洲金融危机之后，经济学界开始关注经济、金融等方面的危机管理。１９９８年张成福和许文惠教授著的＜危机状态下的政府管理》一书成为国内第一本从政府管理角度研究突发事件应急管理的著作，介绍了西方发达国家的危机管理做法和经验以及丰富的管理案例，但研究性成果仍不多【１５１。美国“９．１１＂事件以后，我国开始关注突发事件的应急管理问题，并出版了一系列关于公共危机应急管理的著作，但都是以借鉴国外经验为主。２００３年非典危机的发生，成为我国加速突发事件应急管理尤其是公共卫生领域研究的转折点。诸如杨开忠等分析了国外突发性公共卫生事件应急体系，把国外中央政府与地方政府，国家与社会间的关

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系，以及公共卫生事件在国家政治与经济生活中的地位与影响都进行了较为深入的探讨，该书是截至目前中国在公共卫生领域最早，也是涵盖内容最完整的一部关于国外公共卫生运行系统和管理体制的介绍性著作，有益于中国公共卫生应急体系的建立健全【１６】。薛澜等详尽探讨了转型期中国危机形态的根源及特征。认为危机对社会运作体系、生命财产产生威胁，建立应急机制十分重要。处理危机事件的方式，体现在及时掌握危机信号，把危机控制在最小的范围内１１７】。李经中指出政府的基本职能是保护公民的人身权和财产权，维护国家安全。危机事件出现形式有各种各样，通过对危机的监测、预警、预控、预防、应急处理及评估、恢复工作，防止可能发生的危机，处理己经发生的危机，达到减轻损失，甚至将危险转化为机会的目的【１８】。

近年来，随着社会经济的发展，国家工作重心的转移，更多的研究则集中在突发公共卫生事件应急管理的现状分析及评估上，着力于常态下的突发公共卫生事应急管理研究。苏林对四川省年突发公共卫生事件的总体分布、特征、趋势和影响因素进行了分析，发现学校和农村的突发公共卫生事件占总数的，学校突发公共卫生事件中，的突发事件和的病人均出自农村中小学。陈碧云等对湖南省通过国家“突发公共卫生事件报告管理信息系统＂报告的各类突发公共卫生事件建立数据库，进行统计分析，发现发生在学校的以传染病暴发为主要类型的突发公共卫生事件大幅度增加，占总数的，发病人数占总发病数的名，以农村学校居多。因此，加强对学校等人群集聚地的突发公共卫生事件应急管理将是我国今后突发公共卫生事件应急管理的重点【ｌ明。一些研究人员也开始对我国目前突发共卫生事件应急管理中的现状及问题进行系统的研究。李娟从应急管理机构组建、人才队伍建设、卫生应急预案体系、监测预警系统、宣传和培训、动员全社会参与等几个方面对我国突发公共卫生事件应急处理的现状进行了研究，指出我国己初步建立了公共卫生突发事件应急管理机制，同时，对我国突发公共卫生事件应急管理中存在的问题也进行了剖析，认为对照现有体制，我国目前尚未健全应对综合性突发事件以及突发公共卫生事件的应急管理体系。张宇则着重剖析了我国在应对突发公共卫生事件的历史条件以及现行机制的主要特点和不足，认为我国公共卫生工作仍然面临十分严峻的挑战，主要表现在以下几个方面：重治轻防；卫生事业支出中用于预防的公共卫生费用下降、防治慢性非传染性疾病成为我国农村

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的主要任务；现代工业带来新的职业危害，迫切需要职业卫生立法，食品卫生工作面临严峻的挑战；工业化、城市化和现代化进程引起的卫生问题日益突出【２０】。蒋相辉从我国突发公共卫生事件应急管理现状分析入手，综合运用公共产品理论、公共管理理论、危机管理理论，客观分析了我国在突发公共卫生事件应急管理中取得的成效和存在的问题，借鉴美国、英国、法国、加拿大等发达国家在突发公共卫生事件应急管理中的成功经验，提出了完善我国突发公共卫生事件应急管理的对策，即坚持“预防为主一不动摇、应急管理资金保障到位、完善信息网络与预警监测体系、强化应急救控体系和健全法律保障体系。并以宁波市海曙区突发公共卫生事件应急管理为例进行实证研究【２¨。彭阳以南阳市为例，得出来以下二条结论：①针对高发季节和高危人群做好突发公共卫生事件的监测和预防控制，尤其是加强对学校人员的培训，进一步规范突发公共卫生事件监测报告工作，提高全市网络直报水平；②政府部门加大经费投入，提高疫情人员的工资待遇，加大对突发公共卫生事件信息报告的管理力度，为突发公共卫生事件防控建立良好的基础【２２１。宋英华在《突发事件应急管理导论》中，从系统的角度研究深入浅出地论述了有关突发事件应急管理的机制，体制，法制和应急体系建设等内容，为应急管理的实际工作提供了理论依据和实践指掣２３１。

在系统收集了中国科技期刊全文数据库和国内主要官方网站信息后，发现学术界关于公共卫生和突发公共突发事件方面的文献是相当多的，分别有４１５７和１０９４篇。关于应急管理的文献也１６０４篇，但以突发公共卫生事件应急管理的为题目的文献却只有３８篇。从这一点来看，专家学者们对于还是比较重视公共卫生领域方面突发公共卫生事件的研究，在对于突发公共卫生事件“管理＂方面有比较丰富的内容素材，但是关于体制制度特别是应急管理方面的文献相对来说还是欠缺了一些。

虽然国内外对突发公共卫生事件应急管理的研究较多，但笔者通过广泛阅读文献发现，他们对于国家为什么要进行突发公共卫生事件应急管理缺乏相关的理论研究，更没有就一个典型突发公共卫生事件应急管理案例做作全面、系统的分析。因此，本文将从我国突发公共卫生事件应急管理现状分析入手，运用灾害经济学和危机管理理论对我国突发公共卫生事件应急管理中取得的成效及存在问题进行全面地剖析，借鉴部分发达国家突发公共卫生事件应急管理经验，提出完

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善我国突发公共卫生事件应急管理体系和运行机制的对策，然后以三鹿奶粉事件的应急管理为例进行案例分析，最后提出完善我国突发公共卫生事件应急管理的对策。

１．３研究内容与方法

１．３．１研究内容

第ｌ章对课题研究的背景、意义、目的及方法进行介绍，对国内外有关突发公共卫生事件应急管理研究的文献进行综述，搭建起国内外有关突发公共卫生事件应急管理现状研究的总体框架。第２章阐述了突发公共卫生事件的内涵、危机管理和灾害经济学等理论，为开展课题研究提供理论分析工具。第３章介绍了我国突发公共卫生事件用及其应急管理现状。第４章分析了我国突发公共卫生事件应急管理现状及存在问题。综合运用相关理论对我国突发公共卫生事件应急管理现状进行分析，找出问题症结。第５章借鉴国外突发公共卫生事件应急管理经验。主要介绍了美国、英国、日本、加拿大等发达国家的成功经验。第６章对突发公共卫生事件应急管理案例分析，以期通过对三鹿奶粉事件为例，对类似的突发公共卫生事件的应急管理提供借鉴。第７章针对我国突发公共卫生事件应急管理存在的问题，提出了相应的对策和建议。第８章结论与展望。

１．３．２研究方法

本文在研究过程中，为了获得更好的研究效果，将主要应用以下几种研究方法：

（１）文献分析法登陆国内外相关学术网站查阅相关理论文献，同时浏览书刊、杂志上的最新资料，借鉴其中部分理论研究成果，并在此基础上作进一步的探讨和引申，以期阐述自己的观点。

（２）案例分析法本文在理论分析的基础上，结合具体实例将理论研究成果应用其中，做到理论与实践的结合。

（３）描述性分析法对２００８年我国甲、乙类法定报告传染病发病率及死亡率现状进行了基本的描述性分析。

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１．４主要创新之处

（１）在突发公共卫生事件应急管理领域引入灾害经济学的相关理论和方法，改变了传统的从公共卫生视角来研究突发公共卫生事件，拓宽了学术视野，也为确定政府在突发公共卫生事件应急管理中的职责提供理论依据。

（２）通过对三鹿奶粉事件的全程应急管理分析，为其它同类突发公共卫生事件应急管理提供了借鉴。

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第２章突发公共卫生事件应急管理相关理论阐述

２．１突发公共卫生事件的相关界定

２．１．１突发公共卫生事件的定义

２００３年５月９日，国务院第３７６条公布的《突发公共卫生事件应急条例》指出突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。主要包括：重大急性传染病爆发流行，群体不明原因疾病、新发传染病、预防接种群体性反应和群体药物反应，重大食物中毒，重大环境污染，急性职业中毒，放射污染和辐照事故，生物、化学、核辐射恐怖袭击，重大动物疫情，以及由于自然灾害、事故灾难或社会治安等突发事件引发的严重影响公众健康的卫生事件【２４】。突发公共卫生事件针对的是群体而不是个体。根据突发公共事件卫生的发生原因和性质，主要可以分为以下四类：

（１）生物因素所致疾病主要是指病毒、细菌、寄生虫等病原微生物导致的传染病区域性暴发和流行。

（２）由自然灾害所致疾病自然灾害的突然袭击、会带来严重的、包括社会心理因素在内诸多公共卫生问题，引发多种疾病、特别是传染病的发生与流行

【２５１

ｏ

（３）人为事故人类的敌对、恶意、疏忽、失误和无知造成的人为事故，其发生的频率和积累的后果较自然灾害更为严重。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

（４）不明原因引起的群体性疾病指在短时间内、某个相对集中的区域内同时或者相继出现的、具有共同临床表现的多位患者，且病例不断增加、范围不断扩大，又暂时不能明确原因的疾病。

２．１．２突发公共卫生事件的特点

（１）可预见性差突发公共卫生事件的发生往往出乎人们的意料，其发生的

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时间、地点、方式、波及的程度等都是始料未及，难以准确把握。相关信息也很碓做到准确，全面，及时。一般而言，在危险尚未完全显露出来的时候，公众往往会忽视危险存在，而当处于突发事件的爆发期，危险已经逼近时，又往往会夸大危险。

（２）发生原因复杂往往是各种矛盾激化的结果，总是呈现出一果多因、相互关联、牵一发而动全身的复杂状态。危机处置不当会加大损失、扩大范围、甚至会转为政治事件。

（３）破坏性大以人员伤亡、财产损失为标志，包括直接损害和间接损害，还体现在对社会心理和个人心理造成的破坏性冲击，进而渗透到社会生活的各个层面【２６１。

（４）持续性长整个人类文明进程突发事件从未停止过。只有通过共同努力最大限度降低突发事件发生的频率和次数，减轻其危害程度及对人类造成的负面影响。无数次突发事件使人类反思人与自然的关系，变得更加成熟，行为更加理性。突发事件一旦爆发，总会持续一个过程，表现为潜伏期、爆发期和消退期。

（５）可控性差控制指掌握住使之不超出范围。从系统论看控制是对系统进行调节以克服系统的不确定性，使之达到所需要状态的活动过程。是人类改造自然、利用自然的重要内容和社会进步的重要标志。

（６）国际互动性伴随着全球化进程的加快，突发公共卫生事件的发生具有一定的国际互动性。经济全球化在带来人员、物资大流通的同时，也带来了疫情传播的全球化。一些重大传染病可能通过交通、旅游、运输等各种渠道向国外进行远距离传播。它能跨越洲际、国际和疆域，不分民族、种族和社会群体，跨越不同的文化和社会制度，不仅给原发区，也给其它地区或全球带来巨大灾难。如２００３年，非典在我国爆发的同时，我国周边地区和国家也很快出现了非典疫情。２００９年，由墨西哥发端的甲型ｔｔｌＮｌ流感疫情也在较短的时间内蔓延至中国内地，仅仅半年的时间，中国内陆病历已逾１０００例。

２．１．３突发公共卫生事件应急管理的基本原则

（１）政府主导、社会参与在政府领导下，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，根据突发公共卫生事件的严重性、可控性、所需动用的资源和影响范围等因素，启动不同的的应急预案。在必须立即

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采取应急处置措施的紧急情况下，有关责任单位、责任人员应视疫情临机决断，控制事态发展；对不作为、延误时机、组织不力等失职、渎职行为要依法追究其法律责任。’

（２）预防为主、常备不懈增强忧患意识，高度重视公共卫生安全工作，居安思危，常抓不懈，防患予未然。坚持预防与应急管理相结合，常态与非常态相结合，建立健全快速反应机制，第一时间获取充分准确的信息，跟踪研判，果断决策，迅速处置，最大程度地减少危害和影响。时刻做好应对突发公共卫生事件的思想准备【２７１。

（３）快速反应、依法处置把保障公众健康和生命安全作为首要任务。凡是可能造成人员伤亡的突发公共卫生事件发生前，要及时采取人员避险措施；根据事件造成的社会危害的性质、程度、范围和阶段相适应；应选择对公众利益损害较小的措施：突发公共卫生事件发生后，要优先开展抢救人员的紧急行动；要加强抢险救援人员的安全防护，最大程度地避免和减少突发公共卫生事件造成的人员伤亡和危害。并应对公众的合法利益所造成的直接损失给予适当的补偿。

（４）群专结合、科学防控整合现有突发公共卫生事件的监测和预警信息系统，建立网络互联、信息共享、科学有效的防范体系；建立和完善联动协调制度，加强相关部门之间的沟通协调，充分动员和发挥政府、社会团体和公众队伍的作用，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序；建立分工明确、责任落实、常备不懈的保障体系，运转高效的应急管理机制。

２．２灾害经济学的基本理论

２００９年７月１２日，第七届卫生经济大会在北京召开。全球近２０００名卫生经济学者、政府官员以及卫生经济研究实际管理人员出席了大会，就全球关注的卫生经济重点、热点和难点问题展开了充分的研讨。与会人员认为发展中国家，包括我国在内对于灾难性卫生服务支出的相关研究甚少【２引。因此，从灾害经济学的角度研究突发公共卫生事件诱发因素及管理措施具有重要的现实意义。

２．２．１基本理论

灾害经济学的基本理论大致可以归纳为四点：①灾害在社会经济发展过程中不可避免；②无论自然灾害还是人为灾害，在时间上都服从自孕育期开始，经过

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潜伏期、暴发期、持续期、衰减期至平息期止的一个演化规律，所不同的只是各．种灾害的阶段变化在时间长短上有所差异，称为灾害反馈决策原理，是及时制定处理灾害对策的基础；③对于灾害并非只有防治一种措施，有效利用灾害也可以是治灾的一种措施，这也是积极对待灾害的一种态度，无论从长期看还是短期看，灾害都具有从中诱导到利用的可能性，称为利害互变原理；④在采取灾害防治措施中，有治标和治本两大措施，两者不可偏废，各具特色，相互促进，产生合益。治标措施具有投入少、见效快两大优点，缺点是效果持续性差。治本措施具有效果持续性长的优点，缺点是投入大、见效慢。两者间的关系是短期措施与长期策略最佳结合的关系。

２．２．２灾害经济学的特点

灾害经济学是－Ｉ＂１研究灾害预测、灾害防治和灾害善后过程中所发生的一系列社会经济关系的新兴学科【２９１。灾害经济学的研究对象不是灾害的自然属性，而是从经济学的角度来研究防灾、救灾、灾后复兴等与灾害相关的所有社会经济关系。它是介于环境经济学、生态经济学、国土经济学和生产力经济学之间的一门边缘经济学。灾害经济学与其他经济学科比较具有以下二个特点：①灾害经济学的目标函数不是利益最大化，而是损失最小化，研究者谋求的是以最小的投入来实现受灾损失的最小化；②灾害经济学是一门守业经济学，并不研究价值形成和价值增值，而是研究已有资源和已创价值的保护，所谓“守业投入＂是灾害经济学所要研究的一种根本性的经济效益问题，为守业而应该做怎样的投入，就成为灾害经济学最重要的经济效益观。

２．３危机管理理论

２．３．１危机管理的定义

我们认识危机是为了更好的把握与应对危机，并且尽可能地转危为机。自２０世纪中期危机管理的概念被提出以来，作为管理学研究的重要领域与课题，危机管理的理论研究与应用实践日趋活跃。一直以来，关于危机管理的定义，不同的学者有不同的看法。

美国学者Ｓｔｅｐｈｅｎｆｉｃｋ认为，危机管理是对于企业转折上的危机，有计划地消除风险与不确定性，使企业能够自己掌握自己前途的艺术，该观点侧重于危机

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的预防。

研究学者鲍勇剑认为，危机管理是一门研究为什么入会造成的危机，什么样的危机会发生，什么样的步骤或方法可以避免这些危机的发生，一旦危机发生，如何控制危机的发展及消除危机影响的学科口０１。

Ｇｒｅｅｎ注意到危机管理的一个特征是“事态已发展到无法控制的程度’’，认为危机管理管理是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内。在事态控制后要争取重新控制住【３ｌ】。

国内学者苏伟论为为危机管理是组织或个人通过对危机监测，危机预防，危机决策和危机处理，达到避免，减少危机产生的危害，甚至将危机转化为机会的目的。

薛澜等人为为危机管理包含对危机事前、事中、事后的全程管理。有效的危机管理需要做到如下几点：移转或缩减危机的来源，范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进危机冲击的反应管理；完善修复管理，以便迅速有效地减轻危机造成的损害。

２．３．２危机管理的模式

国内外学者不仅对危机管理的定义有不同的看法，对危机管理的模式也有不同的认识，主要有以下几种较有代表性的观点：

ＮｏｒｍａｎＡｕｇｕｓｔｉｎｅ将危机管理划分为六个不同的阶段：第一阶段：危机的避列３２１。危机的避免即预防危机的发生，在这一阶段，管理者必须竭力减少风险，对于无法避免的风险，必须建立恰当的保障机制。第二阶段：危机管理的准备。组织需要为预防工作一旦失效即作好准备，包括建立危机处理中心，制订应急计划，事先选定危机处理小组成员，提供完备和充足的沟通系统等。第三阶段：危机的确认。通过收集各种有效的信息，确认危机的发生并找出危机的根源。尽快地识别危机是有效控制和解决危机的前提。在寻找危机发生的信息时，最好尽可能倾听各种不同公众的看法，或寻求外部专家的帮助。第四阶段：危机的控制。这个阶段的危机管理，需要根据不同情况确定工作的优先次序。尽可能将危机所造成的损失控制在最低。第五阶段：危机的解决。通过采取有效的措施，实施针对性强的危机解决对策。危机不等人，在这一阶段，速度至关重要。第六阶段：从危机中获利。危机管理的最后阶段就是总结经验教训。如果在危机管理的前五

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个阶段做得较好。第六阶段就可以提供一个至少能弥补部分损失和纠正所造成错误的机会。

ＲｏｂｅｒｔＨｅａｌｔｈ在《危机管理》一书中率先提出危机管理４Ｒ模式（如图所示），即缩减（Ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ）、预备（Ｒｅａｄｉｎｅｓｓ）、反应（Ｒｅｓｐｏｎｓｅ）、恢复（Ｒｅｃｏｖｅｒｙ）四个阶段组成。

缩减

Ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ

预备

Ｒｅａｄｉｎｅｓｓ

管理

Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ反应

Ｒｅｓｐｏｎｓｅ

恢复

Ｒｅｃｏｖｅｒｙ

图２－１危机管理的４Ｒ模式

Ｆｉｇｕｒｅ２—１４ＲｍｏｄｅｌｏｆｃｒｉｓｉＳｍａｎａｇｅｍｅｎｔ

Ｍｉｔｒｏｆｆ和Ｐｅａｒｓｏｎ提出了一个五阶段的危机管理模式【３３】：

（１）信号侦测阶段识别危机发生的预警信号。

（２）准备及预防阶段对可能发生的危机作好准备并尽力减少潜在损害。

（３）损失控制阶段在危机发生之后，努力使危机不影响企业的其他部分或外部环境。

（４）恢复阶段尽快从危机的伤害中恢复过来，实现正常运转。

（５）学习阶段从危机处理的整个过程中，汲取危机再次发生的经验教训。即便危机再次发生，也能提高危机处理的效率。

综上所述，笔者认为危机管理就是为恰当处理危机提供指导原则，以避开或减少损失。通过及时、正确的应对措施和策略来减少突发公共卫生事件向大危机转化的可能。从危机管理对突发公共事件研究角度的出发点在于如何提高组织层面的危机应对能力。危机管理的目标就是最大限度地减少危机带来的危害，帮助组织预防和控制危机局面。

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第３章我国突发公共卫生事件及其应急管理的现状

及时、准确掌握各时期突发公共卫生事件的现状及发展趋势，有利于及时制定适宜的预防控制对策，有利于及时预控制和降低突发公共卫生事件及其危害，有利于指导和规范各类突发公共卫生事件应急处理工作。

３．１我国突发公共卫生事件的现状

３．１．１各类传染病仍然是突发公共卫生事件的主要危害

人类社会发展的历史，也是与传染病做斗争的历史。社会在发展，新的传染病也不断出现。根据卫生部公布的统计数字：２００８年，全国报告甲、乙类传染病发病３５４１１６３例，死亡１２４３３人。发病数居前５位的是病毒性肝炎、肺结核、痢疾、梅毒和麻疹，占报告发病总数的９２．６％；死亡数居前五位的是艾滋病、肺结核、狂犬病、病毒性肝炎和新生儿破伤风，占报告死亡总数的９４．９％。传染病报告发病率为２６８．０１／１０万，死亡率０．９４／１０万，病死率０．３５％［３４１。与上年比较，传染病报告发病率、死亡率和病死率有所下降。２７种法定报告传染病的发病率、死亡率和病死率（见表３－１）。此外，一些新的传热病也不断出现，不断威胁人类的健康，如手足口病，仅２００９年１月１日至３月２６日，全国３０个省份（除西藏）共报告手足口病例４．１８万余例，其中重症病例９４例。截至３月２６日２４时，报告死亡病例１８例。

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表３－１２００８年全国甲、乙类法定报告传染病发病率及死亡率

ｓｔａｔｕｔｏｒｙＴａｂｌｅ３ ｌ２００８ＮａｔｉｏｎａｌＡ．Ｂｉｎｆｅｃｔｉｏｕｓｄｉｓｅａｓｅｓｏｆｒｅｐｏｒｔｓａｎｄｍｏｒｔａｌｉｔｙ

注：①新生儿破伤风发病率和死亡率单位为１％ｏ；②“一”系无报告病例。以上数据来源于卫生部官方网站。

３．１．２日常生活中毒事件较为突出

日常生活中毒事件不断，频繁发生的食物中毒事件使人们关注到了食品安全，农药，饲料添加剂等化学物的滥用所造成的健康和社会问题。近年来监测资料显示：市售蔬菜有２０％以上农药残留超过国家标准，部分城市超标率达到了７０％！在我国的部分地区中，猪肉中瘦肉精检出率高居不下。而铅污染又使得我国儿童铅中毒发病人数急剧增多。２０１０年春节刚过，湖南郴州血铅中毒事件两次震惊全国。据统计：郴州市２３０００多名儿童，５４％血铅含量超过国家标准。此外，除食物中毒和环境污染造成的中毒外，药物中毒也占到总中毒人数的２５％左右，主要为镇静催眠药物和抗精神类药物。

３．１．３职业中毒事件时有发生

严重危害作业工人身体健康的严重职业中毒近年来在一定程度上得到了控制，但仍时有发生ｆ３５】。一是部分乡镇企业，三资企业的作业环境中仍存在有害物质浓度严重超标，铅，苯等职业中毒常常在一些乡镇企业，家庭作坊和外资企

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