伦纳德·D.怀特著《行政学概论》(简本)

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行政学概论

怀特

原 序

第一章 行政与近代国家 第二章 行政之外界关系 第三章 行政组织

第四章 中央集权之体制与限度 第五章 权力汇一之体制与方法 第六章 权力汇一之限度 第七章 部门之组织 第八章 行政机构之改组 第九章 人员问题 第十章 历史上之回顾

第十一章 官纪:现代行政管理之标的 第十二章 人员招考与考试方法 第十三章 分级与订定薪俸 第十四章 升迁与效率记录 第十五章 惩戒与罢免 第十六章 退休制度 第十七章 公务员之组织 第十八章 行政条例与规章

第十九章 行政之监督:立法机关及选民 第二十章 行政之监督:法院 第二十一章 现代行政之趋势

作者:

伦纳德·怀特 (Leonard·White,1891-1958)美国著名行政学家,历史学家,作家,改革家。长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。他在1926年发表了第一部公共行政学教科书《行政学概论》,这一著作与伍德罗·威尔逊

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《行政的研究》和弗兰克·古德诺《政治与行政》一起,使公共行政学成为了一个单独的学科领域。此外,他还发表了一系列有影响的论著,如《行政学的最新趋势》,《联帮主义者》和《外国文官制度》等。在怀特影响下,美国于1934年创建了初级文官考试制度,为以后全面地改进美国联邦政府机构的人事行政制度铺平了道路。

译者:

刘世传(1894.3.26—1964.3.4) 字书铭。齐鲁大学校长。中学毕业后考入齐鲁大学,于1924年公费赴美国留学,考取哈佛大学研究院攻读国际公法,获政治博士学位。回国后,先后在东北大学、北京大学、中国大学、朝阳大学任教。著有《国际公法大全》等书。1935年,任齐鲁大学校长。1937年“七七”事变后,学校停课,他因精通英、德、法多国语言被派往国外进行抗日宣传工作,因而被日伪悬赏通缉。回国后,他克服重重困难,秘密主持“齐大”迁址,在四川成都华西大学借地复课。国民党政府屡邀其从政,他坚辞不就。

在怀特著成此书的20世纪20年代,西方行政学说已发展到正统时期,这一时期行政学家继承了早期行政学的基本信念,认为真正的民主和真正的效率是统一的。又把官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点,力图通过对行政现象的科学分析,发现行政管理的原则和规律,并尝试为行政学说确立一个基本理论模式和学科体系。

原 序

序言中指出(直至20世纪20年代),美国的政治制度评论家从未对国内的行政制度有系统分析;有之,也只有由法学界立论而已。

在序言中,他提出了建立行政学的四个基本假定:

“第一,假定行政为单一之程序,无论何处所见到之重要特质,均大体相同,并因此免除市行政,邦行政或联邦行政等之分别研究。(共性)

第二,假定行政之研究应始自管理之基础,而不宜始自法律之根据,并因此搜罗美国管理协会之材料,较多于各级法庭之判决。(实践性)

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第三,假定行政在大体上,仍系一种技术,但于转变之为一科学之重要趋势上,极端着重。(科学性)

最后,假定行政业已成为,且将继续为现代政府问题之中心。”(重要性) 这四个假定反映了怀特对行政学的基本看法和基本研究方法。

怀特对自己工作的探索性、暂时性有相当深入的认识,没有把自己的研究视为定论,没有把自己的体系加以深入封闭, “吾人之目的,乃在拟设问题,而不在贡献结论。”“并保留其提出问题之学者最高特权,直至取得所有证据之后。”

第一章 行政与近代国家

管理已逐渐变为一种专门业务。其工作之困难,责任与复杂,日行增多;直迄今日,业已接触一切之科学,自化学与机械学,以至于心理学于医学。是故管理方面,罗致富有才智与理想,高深科学资格,及组织上与领导上健全能干之男女人员,以备服务。现行之管理,则在雇佣律师与医士,会计师与技术家,而管理之本体,适正由于指导此辈之工作,形成一种最高业务,在此中,含有促成标准、资格、训练及技术上进步之种种意义。

——雪尔敦《管理哲学》

第一节 行政之范围及其性质

无论是在市政府、州政府,或是联邦政府行政过程都具有一种基本的一致性,所以无须对此问题作“层次”上的分类。如果用市行政、州行政或联邦行政等名词来表示某种区分的话,那么这种区分实际上并不存在。书中认为,行政是一个单独的过程,即不是把行政想象为市行政、州行政或联邦行政,而是把行政当作各级政府的一种共同的过程。

行政中的基本问题,包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等均属于行政学研究之范围。

怀特认为,国家行政管理的目标或目的有五个方面:

(1)行政的目的“系管理人员与物料,俾完成国家创设之目的也。”

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(2)行政的目的在于官员和雇员的处置下,对各种资源加以最有效能的利用。各种资源中,既包括物质资源,也包括人力资源。

(3)行政是公务的执行,良好的行政千方百计地追求的是:消除浪费、保护材料和能源,迅速而圆满地完成公众的目标,既要节约又要保证雇员的福利。 (4)行政法主要属于法律的范畴,其主要目的是对个人权利的保护。而公共行政的目的,则是对公共事务进行有效能的管理。

(5)增加行政权力也需要增加防止滥用权力的保障措施。只要官员犯错误、偏私、贪功的可能性存在一日,保障个人权利作为一个目标,就与某些政策的实行同样重要。

他认为,研究公共事务的学者,实际上都逐渐把行政视为现代政府的中心问题。

书中预言,传统上以立法为政治三权中的核心看法,在不久的将来必将被一种更现实的分析所取代,这种分析将建立政府作为行政的任务,政府是在与立法与司法划定的范围内运行的。

第二节 行政之由来

怀特认为:美国的行政制度自然是来源于英国,美国的地方政府即效仿的是17世纪英国的模式。地方分权、自治,“乡绅”占有支配地位,这些被证明很适合于新大陆的经济与社会条件。时至今日,美国行政结构的主要轮廓仍可反映出受英国渊源的影响,以致在美国各州中都没有欧洲大陆国家式的总督或省长。

第二,工业革命已不可避免地使整个社会在一定程度上加强合作,在这种情况下,放任主义已变为不可能了。同时,新的环境又逐渐在人们的头脑中建立起了对国家任务的新观念,即国家应按照现代生活的条件来定其功能。这些新观念中有:承认国家作为社会合作的最大机构,而且也是制定社会规则的机构。因此,国家就成为使社会改良计划实现的一个重要手段。

第三,现代国家的任务正向各个方面扩展,由于国家每项新计划都要反映在行政活动的增加上,从而使行政的范围也在向各方面扩展。包括制定最低工资水平,限制劳动时间,规定工作卫生条件;制定各种规章和禁令(包括香烟,

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麻醉品,酒精的销售及审查);制定针对政党活动和贪污行为的限制条例,等等。

最后,政府急速增长的费用,“公务支出方面的空前泛滥” ,反对高额税收的重负、及全国行政在经济方面引人注目的努力,都在强调政府应有较高的效率。

第三节 科学与行政

通过大量举例,在农业,教育,卫生,建筑等行业,通过引入科学技术来提高本行业水平的事实来证明,政府运用科学方法提高效率的必要。他认为,“科学不仅备制行政进行所需之工具,且使行政方法由旧日粗疏之经验论,演变为确定之原则。所谓科学管理,已成为领导者之说,业已实现。工作上‘唯一最善方法’之追求,已促成研究技术之陆续发展,及研究方法之日益精纯。”“以此吾人可以假定,当前各种更细微更复杂之问题,均将赖科学方法之助力而解决。”

在具体实施方面,此书认为:“应于内阁之中,成立一负责之部,专司研究有关一部或数部之科学事宜,而辅助各部研究工作之不足。”与此同时,工作环境及雇佣情形的设备也同样重要,以此方能使政府获得“堪胜厥任”的政府雇员。

第四节 公家行政与非公家行政

怀特认为:“美国行政之过程,大异于美国商业之过程。”原因在于“职禄分赃制”在行政事务中的影响极大,把持着权威,因此不免在吏务的本体上遗留其痕迹。政府既没有像商业般的利益吸引,也没有像欧洲诸国那样的竞争。而能够激励政府行政效率高效的产品,“须自他方求得之”。因此,政府不得不遵守一致性原则。而商业方面虽有几乎同样的困难,但是美国商业机构因利润吸引而形成竞争,因此不得不进行改进。一致性原则适用于各个范围、各个时期的各个行政事务中。一致性原则即公正性和标准化原则。

在人员待遇问题上,政府也承担道德上一致的任务;而商业机关只以获利与否为是否解雇的标准。

公共事务与非公共事务之间,仍有一点不同,即前者的一切行为须谨遵法律

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