伦纳德·D.怀特著《行政学概论》（简本）

行政学概论

怀特

原 序

第一章 行政与近代国家 第二章 行政之外界关系 第三章 行政组织

第四章 中央集权之体制与限度 第五章 权力汇一之体制与方法 第六章 权力汇一之限度 第七章 部门之组织 第八章 行政机构之改组 第九章 人员问题 第十章 历史上之回顾

第十一章 官纪：现代行政管理之标的 第十二章 人员招考与考试方法 第十三章 分级与订定薪俸 第十四章 升迁与效率记录 第十五章 惩戒与罢免 第十六章 退休制度 第十七章 公务员之组织 第十八章 行政条例与规章

第十九章 行政之监督：立法机关及选民 第二十章 行政之监督：法院 第二十一章 现代行政之趋势

作者：

伦纳德·怀特 (Leonard·White，1891-1958)美国著名行政学家，历史学家，作家，改革家。长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。他在1926年发表了第一部公共行政学教科书《行政学概论》，这一著作与伍德罗·威尔逊

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《行政的研究》和弗兰克·古德诺《政治与行政》一起，使公共行政学成为了一个单独的学科领域。此外，他还发表了一系列有影响的论著，如《行政学的最新趋势》，《联帮主义者》和《外国文官制度》等。在怀特影响下，美国于1934年创建了初级文官考试制度，为以后全面地改进美国联邦政府机构的人事行政制度铺平了道路。

译者：

刘世传(1894.3.26—1964.3.4) 字书铭。齐鲁大学校长。中学毕业后考入齐鲁大学，于1924年公费赴美国留学，考取哈佛大学研究院攻读国际公法，获政治博士学位。回国后，先后在东北大学、北京大学、中国大学、朝阳大学任教。著有《国际公法大全》等书。1935年，任齐鲁大学校长。1937年“七七”事变后，学校停课，他因精通英、德、法多国语言被派往国外进行抗日宣传工作，因而被日伪悬赏通缉。回国后，他克服重重困难，秘密主持“齐大”迁址，在四川成都华西大学借地复课。国民党政府屡邀其从政，他坚辞不就。

在怀特著成此书的20世纪20年代，西方行政学说已发展到正统时期，这一时期行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为真正的民主和真正的效率是统一的。又把官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试为行政学说确立一个基本理论模式和学科体系。

原 序

序言中指出（直至20世纪20年代），美国的政治制度评论家从未对国内的行政制度有系统分析；有之，也只有由法学界立论而已。

在序言中，他提出了建立行政学的四个基本假定：

“第一，假定行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体相同，并因此免除市行政，邦行政或联邦行政等之分别研究。（共性）

第二，假定行政之研究应始自管理之基础，而不宜始自法律之根据，并因此搜罗美国管理协会之材料，较多于各级法庭之判决。（实践性）

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第三，假定行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端着重。（科学性）

最后，假定行政业已成为，且将继续为现代政府问题之中心。”（重要性） 这四个假定反映了怀特对行政学的基本看法和基本研究方法。

怀特对自己工作的探索性、暂时性有相当深入的认识，没有把自己的研究视为定论，没有把自己的体系加以深入封闭， “吾人之目的，乃在拟设问题，而不在贡献结论。”“并保留其提出问题之学者最高特权，直至取得所有证据之后。”

第一章 行政与近代国家

管理已逐渐变为一种专门业务。其工作之困难，责任与复杂，日行增多；直迄今日，业已接触一切之科学，自化学与机械学，以至于心理学于医学。是故管理方面，罗致富有才智与理想，高深科学资格，及组织上与领导上健全能干之男女人员，以备服务。现行之管理，则在雇佣律师与医士，会计师与技术家，而管理之本体，适正由于指导此辈之工作，形成一种最高业务，在此中，含有促成标准、资格、训练及技术上进步之种种意义。

——雪尔敦《管理哲学》

第一节 行政之范围及其性质

无论是在市政府、州政府，或是联邦政府行政过程都具有一种基本的一致性，所以无须对此问题作“层次”上的分类。如果用市行政、州行政或联邦行政等名词来表示某种区分的话，那么这种区分实际上并不存在。书中认为，行政是一个单独的过程，即不是把行政想象为市行政、州行政或联邦行政，而是把行政当作各级政府的一种共同的过程。

行政中的基本问题，包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等均属于行政学研究之范围。

怀特认为，国家行政管理的目标或目的有五个方面：

（1）行政的目的“系管理人员与物料，俾完成国家创设之目的也。”

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（2）行政的目的在于官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。各种资源中，既包括物质资源，也包括人力资源。

（3）行政是公务的执行，良好的行政千方百计地追求的是：消除浪费、保护材料和能源，迅速而圆满地完成公众的目标，既要节约又要保证雇员的福利。 （4）行政法主要属于法律的范畴，其主要目的是对个人权利的保护。而公共行政的目的，则是对公共事务进行有效能的管理。

（5）增加行政权力也需要增加防止滥用权力的保障措施。只要官员犯错误、偏私、贪功的可能性存在一日，保障个人权利作为一个目标，就与某些政策的实行同样重要。

他认为，研究公共事务的学者，实际上都逐渐把行政视为现代政府的中心问题。

书中预言，传统上以立法为政治三权中的核心看法，在不久的将来必将被一种更现实的分析所取代，这种分析将建立政府作为行政的任务，政府是在与立法与司法划定的范围内运行的。

第二节 行政之由来

怀特认为：美国的行政制度自然是来源于英国，美国的地方政府即效仿的是17世纪英国的模式。地方分权、自治，“乡绅”占有支配地位，这些被证明很适合于新大陆的经济与社会条件。时至今日，美国行政结构的主要轮廓仍可反映出受英国渊源的影响，以致在美国各州中都没有欧洲大陆国家式的总督或省长。

第二，工业革命已不可避免地使整个社会在一定程度上加强合作，在这种情况下，放任主义已变为不可能了。同时，新的环境又逐渐在人们的头脑中建立起了对国家任务的新观念，即国家应按照现代生活的条件来定其功能。这些新观念中有：承认国家作为社会合作的最大机构，而且也是制定社会规则的机构。因此，国家就成为使社会改良计划实现的一个重要手段。

第三，现代国家的任务正向各个方面扩展，由于国家每项新计划都要反映在行政活动的增加上，从而使行政的范围也在向各方面扩展。包括制定最低工资水平，限制劳动时间，规定工作卫生条件；制定各种规章和禁令（包括香烟，

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麻醉品，酒精的销售及审查）；制定针对政党活动和贪污行为的限制条例，等等。

最后，政府急速增长的费用，“公务支出方面的空前泛滥” ，反对高额税收的重负、及全国行政在经济方面引人注目的努力，都在强调政府应有较高的效率。

第三节 科学与行政

通过大量举例，在农业，教育，卫生，建筑等行业，通过引入科学技术来提高本行业水平的事实来证明，政府运用科学方法提高效率的必要。他认为，“科学不仅备制行政进行所需之工具，且使行政方法由旧日粗疏之经验论，演变为确定之原则。所谓科学管理，已成为领导者之说，业已实现。工作上‘唯一最善方法’之追求，已促成研究技术之陆续发展，及研究方法之日益精纯。”“以此吾人可以假定，当前各种更细微更复杂之问题，均将赖科学方法之助力而解决。”

在具体实施方面，此书认为：“应于内阁之中，成立一负责之部，专司研究有关一部或数部之科学事宜，而辅助各部研究工作之不足。”与此同时，工作环境及雇佣情形的设备也同样重要，以此方能使政府获得“堪胜厥任”的政府雇员。

第四节 公家行政与非公家行政

怀特认为：“美国行政之过程，大异于美国商业之过程。”原因在于“职禄分赃制”在行政事务中的影响极大，把持着权威，因此不免在吏务的本体上遗留其痕迹。政府既没有像商业般的利益吸引，也没有像欧洲诸国那样的竞争。而能够激励政府行政效率高效的产品，“须自他方求得之”。因此，政府不得不遵守一致性原则。而商业方面虽有几乎同样的困难，但是美国商业机构因利润吸引而形成竞争，因此不得不进行改进。一致性原则适用于各个范围、各个时期的各个行政事务中。一致性原则即公正性和标准化原则。

在人员待遇问题上，政府也承担道德上一致的任务；而商业机关只以获利与否为是否解雇的标准。

公共事务与非公共事务之间，仍有一点不同，即前者的一切行为须谨遵法律

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