试论加强行政事业单位党政一把手离任审计

试论加强行政事业单位党政一把手离任审计

摘要：离任审计是经济责任审计的一部分。随着民主与法制建设的日臻完善，领导干部离任审计成为一道必不可少的法定程

序，这对深化体制改革，科学考察班，加强干部管理，提高干部素质，增强责任意识，维护经济秩序，推进依法行政，强化权力监督，促 进党风廉政建设起到了一定的作用，并为组织部门选择、任免干部提供了依据。

关键词：行政事业单位；党政一把手；离任审计

一、行政事业单位党政一把手离任审计的内容

负责人离任时工作移交问题。单位负责人离任时必须办理 移交手续，以利于单位各项工作的连续性、完整性，避免因工作 间断给单位造成经济损失，也有利于分清前后任的责任。任职 期间经营目标和各项指标完成情况。经营目标和各项指标完成 情况是领导人任期内各项成果的最终体现。审计时，主要审查 企业上级单位及本企业制订的经营目标是否完成，重点检查成 本、利润等经济责任目标完成情况，用以评价企业领导的工作 业绩。单位负责人在任期间廉洁自律情况。遵纪守法、廉洁自律 是对领导干部的最基本要求。推行领导干部离任审计目的之 一，就是加大从源头上预防和治理腐败的力度。它对于推进依 法治国、促进党风廉政建设、强化干部管理机制，具有重要意 义。审计时，主要审查负责人有无以权谋私、贪污受贿等行为。 任职期间经营活动的合法性。依法经营是企事业单位和党政领 导干部必须始终坚持的原则。审计时，主要审查有无违反国家

财经法规、挪用公款、贪污受贿、挥霍钱财、偷税漏税等损害国 家、企业利益，造成重大损失的问题。内控制度建立、健全及执 行情况，严格的内控制度是企业健康发展的重要保证。调查了 解企业内控制度建立、健全及执行情况，有助于评价离任领导 的管理能力和管理现状。审计重点是各项规章制度是否建立健 全，资金结算、财务预算、财务决算、各项费用审批制度等执行， 有无有章不循、违规操作现象。审计资产保值增值情况。资产的 保值、增值，是企业所有者对经营者的管理要求，因此它成为评 价经营管理者的一项指标。以所有者权益价值为依据，运用资 产收益率、总成本费用率等指标，对实收资本、资本公积、盈余 公积、未分配利润进行审计，以保证国有资产安全完整。重大经 营决策的科学性和有效性。主要审查离任负责人在职期间所作 重大经营决策是否正确。是否有经济效益，是否存在失误。通过 审计，评价离任负责人的领导水平、分析预见能力。 二、加强行政事业单位党政一把手离任审计的作用 行政事业单位党政一把手干部离任审计是指在各级领导 干部任期届满，或者在其任期内提升、调任、免职、辞职、退休 时，对其在任期内经费收支管理、业务管理的真实性、合法性和 效益性，以及有关经济活动应承担的责任进行的权威认定。领 导干部离任审计是经济责任审计的一种形式。经济责任审计包 括定期审计、任期审计、重点审计和离任审计四种，以定期审 计、任期审计为基础，以离任审计为重点，未经审计不得解除离 任干部的经济责任。离任审计为进一步客观、公正评价和使用 干部提供了重要依据，符合当前的官员选拔和任免制度，同时 也拓宽了干部监督、考核的渠道。领导干部离任审计的作用主

要表现在以下几个方面：

（一）促进领导干部遵守财经法规法纪，依法管理经济，避 免和减少因决策失误带来的经济损失。

（二）规范干部行为，促进廉政建设。离任审计立足于财政、 财务收支审计，落脚点在于查明个人经济责任，既对事又对人， 而且涉及领导干部任职期间一般较长，往往能够发现年度财 政、财务收支审计不易发现的问题，有利于揭露和惩治腐败分 子。另外，离任审计着眼于防范，健全了监督制约机制，有利于 发现财务管理漏洞，促进廉政建设。

（三）有利于完善干部管理机制。将离任经济责任审计结果 作为考核任用干部的重要参考条件之一，可以有效地防止跑 官、要官和买官、卖官。可以消除经济指标中的泡沫，防止“数字 出官、官出数字”不良现象的恶性循环，有利于加强干部监督管 理，正确评价和使用干部。

（四）核实了家底，客观公正地鉴定前后任的经营业绩。离 任审计着眼于领导干部所在部门、单位的财政、财务收支的真 实、合法、效益情况。一方面能够摸清家底，有利于继任者了解 接任单位的真实情况，明确工作思路，缩短适应期，尽快进入角 色；另一方面也划清了前后任的责任，有利于工作的交接，保持 工作的连续性。

三、当前行政事业单位党政一把手离任审计存在的问题 （一）审计时限紧，被动应战问题突出。离任审计是一个十 分复杂的操作过程，不仅需要充裕的时间，而且需要配置相当 的人力资源。由于干部免、审、任的时间差很小，或未审先任，或 审任同步，导致时间仓促。加之目前审计力量普遍偏少，审计方

案中确定的重点范围和内容又要求审深审透，而领导干部一般

任职期较长，这些单位形成的会计资料繁多，情况很复杂，且财 务人员更换频繁，结果导致对离任干部的经济责任审计失之于 粗、失之于宽。

（二）体制不顺，“走过场”问题比较突出。独立性是审计工 作的灵魂，然而在现行的双重领导体制下，各级审计机关的人 财物均操控于地方政府。在这种体制下，有一些审计干部屈从 于行政官员权威，淡忘了职业道德。个别审计人员受复杂人际 关系和不良风气的影响，拿原则做交易，为被审对象“遮风挡 雨”。此类“走过场”的离任审计带来了消极影响和危害，造成审 计工作深入难、取证难，在一定程度上丧失了监督功能。对上述 问题，应采取措施尽快解决。

（三）认识不够统一。1999年5月中央两办规定下发以来， 各地虽相应制定了试行办法，但对离任审计的宣传不力，党政 领导的认识不高，有关部门的支持配合不够，离任审计工作尚 未到位。致使离任审计工作执行混乱，流于形式，审计结果的运 用受到影响，基本上把离任审计混淆于常规审计。如有的地方 中央两办规定下发后，熟视无睹，无动于衷；有的审计机关对离 任审计期望过高，认识偏激，没有正确认识到审计认定的领导 干部任期经济责任，审计结果是组织人事部门对领导干部调 任、免（辞）职、退休等提出审查处理意见时的一项参考依据，而 不是全部依据。离任审计是加强干部管理的一种重要手段，而 不是全部手段。

（四）离任审计制度的落实到位不够。离任审计制度的落实

涉及到组织、纪检和审计三家。这也正是干部监督机制的联合 体现。有一个环节不落实，离任审计工作就会受到影响。从目前 多数地方执行的情况来看，普遍存在审计结果的落实不够，最 明显的是“先任后审”的逆程序做法。这种“马后炮”式的审计， 给审计人员核实问题、搜集证据、征求意见、处理问题、落实结 论等带来诸多不便，特别是办理调任、转任、升迁的领导干部， 若发现了重大违纪违法问题，给组织人事部门和纪检、监察部 门处理问题带来更大难度，给社会造成不良影响。 （五）离任审计方案可操作性不强。现行离任审计制度中审 计范围、程序、纪律和结果运用都是硬性规定，但在实际操作中 离任审计的对象、内容、方法、质量要求、责任界定、评价标准以 及离任审计各方的风险责任等，都不够具体明确。比如审计对 象上，如何规范立项，正确处理审计对象多而时间要求紧与审 计力量少、经费少而工作要求高的矛盾；审计内容上，有下属单 位的是全面审计，还是只审所在机关的财政财务；在评价标准 上，应把握什么样的评价范围和标准？在风险责任上，组织、审 计、纪检和被审计单位在离任审计工作中应承担什么风险？审 计应达到什么质量标准等等，都没有详细可操作的规定，使一 些离任审计操作中繁简不一，标准不同，结果的真实性和效益 性受到影响。特别在责任的划分和评价上五花八门，空洞单调 和不负责任，显然有失公正。

四、完善当前我国行政事业单位党政一把手离任审计的措 施

（一）行政事业单位党政一把手离任审计要“阳光操作”。在 干部离任审计过程中，要通过召开座谈会、通报会、个别走访等

形式，广泛发动群众，拓展取证渠道；充分利用内审成果和民主 理财、政务公开、财务公开等有关资料，深化离任审计重点，建 立并完善审计结果公示制；要重视群众质疑，对群众提出的疑 点，应深入调查，辨明真伪，不留盲点。要关口前移，将任前、任 中、离任审计有机结合。通过任前审计，从源头上净化干部队 伍；通过任中审计，较好地解决单纯离任审计存在的“马后炮” 问题，实现监督的连续性，任中审计的审计结论，可以直接为离 任审计所用。将此三者有机结合起来，可有效整合审计资源，降 低审计成本。要认真落实党风廉政建设责任制。对群众反映强 烈的重点单位和重点人员，应推行下审一级和异地交流审计制 度，使审计摆脱地方保护和人情干扰，维护离任审计的客观性、 真实性和权威性。要自上而下强化离任审计的层级监管，健全 完善首审负责制和误审追究制，特别要加强对审计结果的监 督，对有争议的审计结论要组织复审。

（二）提高认识，加强离任审计工作的组织领导。加大离任 审计的宣传力度，增强各级领导干部的离任审计意识，积极主 动争取各级领导的重视支持。严格按照中央两办规定，成立一 个由党政有关领导参加，组织、人事、监察、审计、财政等部门组 成的离任审计工作领导小组，专门负责离任审计的组织协调和 管理。建立联系会议制度，及时布置、反馈和研究离任审计工 作，设立专门经济责任审计科室，建立专门的离任审计数据库， 适当补足离任审计工作经费，真正支持审计执法，给离任审计 创造宽松的工作环境。

（三）注重成果，发挥离任审计工作效应。要真正发挥离任 审计的作用，必须把审计成果，特别是财政财务真实性、合法性

和效益性作为任用干部的重要依据，这是离任审计工作成败的 关键。这就需要组织部门坚持“先审计后离任”的原则，做到不 审计不离任不重用，参考审计结果，再决定人事去留。为了解决 换届轮岗与审计时效不够的矛盾，也可采取先离任待岗，再审 计安排的办法，确保离任审计工作效率效果两不误。 （四）提高效率，确保离任审计工作质量。首先在观念上正 确区分领导干部离任审计与财政财务收支审计，正确区分审计 监督与组织监督和纪检监督在干部监督管理中的位置，抱着实 事求是、认真负责的态度投入审计。其次在审计方法上要大胆 改进。对于管辖单位较多，时间跨度较长的离任审计，采取单一 的就账定论法是明显不行的，必须采取适当的抽样审计、重点 审计方法。从账户入手，结合座谈、走访等账外调查分析法，全 面真实高效地拿出审计结果。再次在审计保障上，应推行“双保 证书”制度。加强审计人员的业务培训，提高他们的政策业务水 平和综合分析能力，确保他们认真把好审计程序关和质量关。

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