中国元首制度

第四章元首制度

教学要点：元首的产生. 任期. 名称及职权. 中华民国元首制的特点 教学时数：2课时

教学重点：元首的产生. 名称. 职权 教学难点：中华民国元首制的变化的原因 基本要求：

1. 理解：中华民国元首产生和任期所反映的政治斗争；虚权元首与实权元首的主要区别. 《动员戡乱时期临时条款》与总统制的关系

2. 掌握：南京国民政府主席元首制的实权元首和虚权元首出现的原因. 中华民国元首制的特点 教学内容：

第一节元首的产生和任期

武昌起义，各省争相独立，在1911年12月29日，各省都督府代表在南京组织总统选举会，根据每省一票，得票满2／3以上当选的原则，17省代表投票，孙中山以16票当选为临时大总统，黎元洪当选为副总统。这是在战时状态出现的选举元首，虽然还说不上是民主选举，但已经有了现代选举制的内涵，而且孙中山是自称以“公仆”的身份向全国宣誓的。“以国家元首而自称?公仆?，充分显示了资产阶级共和国和封建帝制的根本区别。对两三千年来一直受着?天子?、?君父?一类欺骗的中国人民来说，实在是耳目一新”。

由于各省都督府代表有议在先，若袁世凯反正，即公举为临时大总统，因此孙中山的临时大总统的任期就是袁世凯反正拥护共和之时。1912年2月14日，袁世凯逼迫宣统皇帝退位；2月15日，临时参议便组织新临时大总统选举，还是采取每省一票的原则，一致选举袁世凯为临时大总统，依法重新改选黎元洪为副总统；3月10日，袁世凯在北京宣誓就职。这样号称选举，实质是政治交易产生的临时大总统，按照《中华民国临时约法》规定，在10个月内由临时大总统召集国会，由国会制定宪法，宪法公布后，选举正式大总统以组织正式政府，因此任期最多为10个月。

为了限制袁世凯独裁，1912年8月，同盟会改组为国民党，在宋教仁主持下，为争取在国会成为第一大党而努力，终于在第一届国会选举中获胜，国民党成为国会中的多数党。宋教仁以组织国民党的责任内阁为己任，拒绝袁世凯的收买，结果被袁世凯指使赵秉均派杀手在上海火车站所刺杀。数月之后，孙中山发动的“二次革命”失败，孙中山、黄兴等革命党人被迫流亡日本。袁世凯并没有因

此立即解散国会，而是强迫国会选举他为正式大总统。1913年10月6日，国会议员在刺刀的威逼下，选举袁世凯为中华民国第一届大总统。临时大总统存在不到22个月，就在阴谋和暴力相结合的政治斗争中下台了。1913年10月5日由国会通过的《大总统选举法》规定：大总统任期为5年，可以连选连任，但连任以一次为限。在资格上规定：“中华民国人民，完全享有公权，年满四十岁以上，并居住在国内十年以上者，得被选为大总统”。在选举上规定：由两院议员组成的总统选举会有成员3／4以上出席，以无记名投票的方式投票，得票满3／4以上者当选。如无人当选，须再次投票，仍无人当选，则以第二次投票时得票多者二人进行第三次投票，以得票过半数者当选。上述规定，在一定程度上限制了海外归来的革命党人被选举为大总统，但同时也限制了袁世凯所期望的终身制，所以在1914年12月29日公布的《修正大总统选举法》中，对相关的条目进行修订。这样，大总统的选举资格改为在国内居住20年以上，大总统任期改为10年，得连选连任，并不受连任次数限制。在选举程序上，改为由两院议员互选的100名人组成的总统选举会选举，由现任大总统推荐三人参选，“大总统选举会，除就被推荐三人投票外，得对现任大总统投票”，投票改为记名，以得票满投票人2／3以上当选。这种程序已经为袁世凯当选终身大总统铺平了道路，同时在他合法运用推荐权下，也可以走向“合法”世袭了。即便如此，也不能满足袁世凯的愿望，竟然黄袍加身，当起了皇帝。

1916年6月6日，袁世凯一命归西，留下一个破烂的摊子，一群野心家则赤膊上阵，为争夺这个摊子打得不可开交。袁世凯一死，实际上已经形成军阀割据，但在北京争夺中央领导权的，主要是三个派系，即以段棋瑞、徐树铮为首的皖系，以冯国璋、曹锟、吴佩孚为首的直系，以张作霖为首的奉系。他们毕竟不如袁世凯有势力和影响，所以不敢从形式上彻底否定们临时约法》，只是在《临时约法》的旗帜下，采取他们认为便利的形式来操作程序。

1916年6月7日至1917年6月30日，是皖系控制实权与拥有虚名的大总统进行明争暗斗，即所谓的“府院之争”时期。袁世凯死后，副总统黎元洪继任大总统，恢复国会和1912年的官制，实行责任内阁。黎元洪自身没有什么势力，仅仅是徒拥虚衔的元首，而皖系首领段祺瑞担任国务总理，凭借武力，独揽实权，最终双方矛盾激化。1917年5月23日，黎元洪下令免去段祺瑞的总理职务， 6月13日解散国会。皖、直系的军阀借机宣称独立，向黎元洪施压，长江巡阅使张勋作为调停人，率领5 000辫子军人京，却于6月30日发动政变，拥立清废帝。

第二节 元首的名称和职权

按照现代政府理论，国家元首在国家体系中，有拥有行政职责和没有行政职责之分，因此有虚权和实权之别。一般来说，兼任行政职责而确实能够指挥政务者为实权元首；不兼任行政职责，仅在名义上代表国家的为虚权首领。从中华民国发展历史来看，其元首的名称和职权相当混乱，同一名称则有实权和虚权之别，同一制度却有不同的实际内容，一切都以政治权术为核心，以政治和军事势力为依托。

一、临时大总统

按照《中华民国临时政府组织大纲》(1911年10月13日通过)规定：临时大总统“有统治全国之权”，“有统率海陆军之权”，“得参议院同意，有宣战、媾和及缔结条约之权”，制定官制官规、任免文武职员、任命国务各员及外交使节等权也须得参议院通过，但参议院制定法律须交临时大总统公布，如不同意，得交回参议院复议。从某种意义来说，这时的临时大总统是实权的国家元首，兼任政府首脑，军事最高统帅，在没有设立法机关的情况下，所公布的命令具有法律效力，对参议院也有督责权。

按照《中华民国临时约法》规定，临时大总统拥有国家元首的地位，规定的职权有14条，主要是：代表临时政府，总揽政务，公布法律；为执行法律或基于法律之委任，得发布命令，并得使发布之；统率全国陆海军；得依法律宣告戒严等。但临时大总统制定的官职官规、任免文武官员、对外宣战媾和以及缔结条约、宣告大赦等重要事项，必须经参议院议决或同意。除此之外，临时大总统提。出的法律案、公布法律、发布命令时，必须有国务员副署方能生效。另外，参议院对临时大总统有弹劾权，弹劾后，由最高法院组织特别审判庭审理。按照这种规定，临时大总统是虚权的国家元首，必须通过责任内阁来实现治国的权力。临时大总统被限制在有限的权力范围，当然引起独裁欲极强的袁世凯不满，在几个月之间，他蔑顾法规，连连更换内阁总理，把内阁变成自己掌中之物，非但内阁不能限制他，他却可以随时踢开内阁，其权力大为膨胀。

二、大总统

在大总统的名义下，也有实权和虚权之分。“我们知道袁氏是一个贪恋最高名位，乘机窃权的人；而他窃取权位的术策，起初总是务求实在，不露形迹，必等实权完全把握在手中，然后才露出真面来；他推倒清室，攫取总统，是用的这种方法，图谋帝制，也是用这种方法”。袁世凯是在增修《临时约法》的情况下就职大总统的，其增修的7项是：(1)外交大权应归诸总统，凡宣战、媾和、缔结条约，毋庸经参议院同意。(2)总统制定官制官规及任用国务员、外交使节，毋庸经参议院同意。(3)采用总统实权制。(4)正式宪法应由国会以外之国民会议

制定，由总统公布，正式宪法之起草权亦应归于总统及参议院。(5)人民公权之褫夺恢复，总统应自由行之。(6)总统应有紧急命令权。(7)总统应有财政紧急处分权。在这种前提下，袁世凯公布了《中华民国约法》，也就是“袁记约法”。根据“袁记约法”，废除责任内阁，实行总统制。大总统为国家元首，总揽统治权。大总统发布与法律同等效力的教令、缔结条约、宣告大赦等要经立法院同意，但立法院始终没有成立，则由参议院代行其职权，而“袁记约法”规定参议院“依大总统之咨询，审议重要政务”，实际上是大总统的咨询机构。废除国务院之后，袁世凯在总统府内设政事堂、大元帅统率办事处、翊卫处等机构，将实际政务都收归总统府。“袁记约法”还规定大总统制定官制、官规，任命文武官员，宣战、媾和、缔结条约(变更领土和增加人民负担者除外)等不受立法机构限制的权力。实际上是几乎将所有权力都归纳到袁世凯一人之手，无君主之名，而有君主之实。

袁世凯死后，“袁记约法”被废除，其后继者基本在《临时约法》的范围内行使职权，是虚权的国家元首。但“军阀政府的特点是以军权为中心，由军权支配一切，政治只是军事的附庸。因此，北洋政府的大总统有时属于最大的军阀头目直接居位，则不只内阁制无从发挥作用，甚至连形式也不存在，总统的权力可以无限扩张(如袁世凯)。若由几派军阀头目分掌权力，则不免发生?府院之争?，而以实力的大小来定胜负(如段祺瑞之于黎元洪、冯国璋)。若大总统是由几派军阀相持不下而暂时妥协来支持傀儡，则只能各方面应付以求苟全，看最大实力者的眼色行事。总之：法律上的总统和事实上的总统有很大的距离，就制度来说明只能反映局部的乃至表面的某些情况，因此无法用制度来表述这一时期大总统的职权。

1921年4月在广州成立中华民国政府中，孙中山为大总统，后世称之为“非常大总统”。既然是“非常大总统”，当然不受《临时约法》的限制，更何况“非常大总统”是在集权的情况下出现的，所以是实权元首。

三、临时总执政

临时总执政是北洋军阀以重造“法统”的名义设立的临时政府元首。根据《中华民国临时执政府制》的规定：临时总执政总揽军民政务，统率海陆军，对外代表中华民国，任命国务员，召开国务会议议决国务。此外还规定了临时总执政在行使职权时，必须有国务员副署，但国务员的任命归临时总执政，副署也就成为形式。制度设计是没有任何限制的元首独裁制，“在表面上执政不是总统，实际上执政的职权绝无限制，比起以前的总统米，要自由得多了。不过段祺瑞现在已经失去运用这种职权的能力，一方面被各派武力所宰制玩弄，一方面中国国民党人不信任他”，制度与现实完全脱节。

四、大元帅

按照法规，大元帅是在特殊条件下出现的实权元首。在1917年、1920年、1923年，孙中山三次就任大元帅，1925年胡汉民代理大元帅，除第一次是在非常国会记名投票选举之外，其余都是在特殊情况下出现的。虽然大元帅在名义上是集行政、立法、司法、军事等权力于一身，但“当时广东的大元帅府，里里外外，无处不是敌人；内部的骄兵悍将，东南两路军阀，短视的商民，帝国主义的金钱、武器和阴谋，四方八面压迫着”，不可能做到真正的集中权力。

1927年6月18日，张作霖自称“中华民国陆海军大元帅”，还发布《中国军政府组织令》，规定大元帅代表中华民国行使统治权，统率海陆军，直命国务总理和各部总长，国务院和各部是辅助大元帅执行政务的机关，俨然裁者自居，也不要什么法律依据，纯粹是军阀强权蔑法的表现。

五、总裁会议

总裁会议是在西南军阀相互争斗时出现的集体元首制。1918年5月4日中山向非常国会通电辞职，但是军政府改组到了成为事实的时期，非常国会大元帅制改为七总裁合议制，由七总裁中公推一人为主席总裁。根据国会非议通过的《修正军政府组织大纲》，总裁会议代表军政府总揽政务，有军队统治权、任免文武官吏权、外交权，其下设的政务院为总裁会议的执行机关。“表面上很昭示一种大公的形式，但是实际上的重心全在桂系。而隐于桂系幕下，假岑春煊为偶像，持之为舞”的集体元首制只不过是桂系反对孙中山集权，企图实行个人独裁制的工具。

六、国民政府委员会

国民政府委员会是在孙中山去世之后，广州军政府被迫实行的集体元首1925年1月，汪精卫在第二次全国代表大会上报告说：“总理逝世之后，本不复有总理了，推之以党治国的理论，则国家亦不复有元首了。而且就现世说，也推委员制为比较好”。在这种方针下，1925年7月1日公布的《国民组织法》中规定；“国民政府受中国国民党之指导与监督，掌理全国政务，员若干人组织会议”。1927年3月30日，武汉国民政府公布的《修正中华民府组织法》更明确地规定，“国民政府受中国国民党执行委员会之指导与监理全国政务”，“未经中央执行委员会议决之重要政务，国民政府无权执行”样，国民党中央是决策机构，国民政府仅是国民党中央的执行机构，因此国府委员会仅在名义上具有立法、司法、行政等权力，是虚权的集体制元首。

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