社保税该不该征收

社保税该不该征收？(1)

财政部部长谢旭人日前撰文指出要研究开征社会保障税，引起极大反响。全国社保基金理事会理事长戴相龙也表示，社会保障税开征宜早不宜迟，相关税制设置应避免双重征税。但某网站的投票中超过七成的网友反对开征，认为会增加民众负担。目前由地方统筹的社保费，在监管上有一些漏洞，各地保障也不均衡，有专家认为社保费若纳入到税收系统中后，上缴国库，由财政用于各种社会福利开支，开征社保税是大势所趋。不过，如何开征、何时开征还有待时机的成熟。 正方

开征社保税很有必要,因为社保税作为一种“专用税”，是以国家权力为依托的，具有很强的强制性、权威性、安全性，有利于提高社保资金的统筹层次，打破各省的“各自为政”的局面，从而扩大社会保障资金筹集来源。 ●中国政法大学财税法研究中心主任施正文：

社保费改税对完善社会保障体系有重要意义，有助于社会保障资金更加有效地募集，有助于即将通过的《社会保险法》贯彻实施。在当前时期，有必要加速社保费改税的进程，将费改税提上日程，尽快草拟社保税法律草案，对税制设计进行细化，再就立法中的具体问题有针对性地开展调研，研究解决对策；应循序渐进，可以考虑先从养老保险开始，再逐步扩大征税范围。

从理论上说，社保费改税具有很积极的意义。发达市场经济国家90％以上的财政收入依靠税收，我国非税收入占比较大，社保费改税对于规范公共收入具有重要意义。首先，从法理学的角度来讲，社会保险资金的有效募集需要具有强制性、规范性的募集手段，税收的方式更能满足这一需求。其次，改征社保税需要具有相关立法保障，层次更高，更加公开、透明、规范，可以有效遏制当前社保费征收过程中的不规范行为。第三，社保费改税有助于降低征税成本。当前社保费的征收在不同地区征缴部门不同，有些地区是地税部门，有些地区是社保部门，而从专业性的角度来看，税务部门更加了解企业和公民的经营情况与财务情况，更加适合作为征管机构，有效降低征纳成本。需要特别指出的是，改征社保税后，虽然“多缴多得”是一个原则，但由于社会保障制度目的是把收入再分配给那些真正需要的人，加上政府财政的支持，中低收入人群将成为最大受益人，是保障社会稳定和公平收入分配的重要工具。

●中国社会保险学会常务理事、中山大学社会保障研究中心主任申曙光：

社保税是一定要征收的，由费改税只是一个时间问题。第一，现行的缴费制度以县、市为单位，管理成本非常高昂，也引起了很多问题和纠纷；第二，收费缺乏税收的法律刚性，使得社保费的收缴力度在不同地区存在很大差异，直接导致了各地制度覆盖率的不同，使很多人并不能够享受到足够的社会保障；第三，征社保税的方法从资金安全角度也

优于收费，更加便于资金的管理和利用。不过，现在实行社保税的条件还没有完全成熟，操作难度非常大。

●安邦集团资深研究员周子勋：

我认为开征社保税很有必要。因为社保税作为一种“专用税”，是以国家权力为依托的，具有很强的强制性、权威性、安全性，在一定程度上可以提高社保征缴率，夯实我国社保的基础；社保税的开征有利于提高社保资金的统筹层次，打破各省的“各自为政”的局面，从而扩大社会保障资金筹集来源。此外，社会保障制度及税收制度的完善与收入分配等问题紧密相关，从某种程度上说，开征社会保障税可以更好地发挥税收调节收入分配的作用。从大的方面讲，中国应与国际接轨，目前社会保障税已成西方国家的主要税种之一，所以开征社保税的设想符合我国社保事业发展的需要。 ●著名税务专家杨志清：

我认为现在应该征收社保税。所谓社保税，是统一全国社会保障标准的一个税种。目前，社保费主要是以省为单位，进行综合统筹，这样等于说各个省各自为政，没有统一的标准。而社保税应该在全国范围内统一统筹，制定一个全国范围内适用的标准，这样才会使税收具有强制性和规范性，提高统筹的层次，也有利于保障社保资金的来源。 也有人担心，社保税征收不公，造成贫富差距加大，这种担心是完全没有必要的。因为社保税是提供保障的税种，为的就是社保全覆盖，实现社会公平分配，不可能加重老百姓的负担，反而对于穷人来讲，更有利。因为社保税是专款专用，穷人缴纳税收少，而富人多缴税，最终大家得到的保障是一样的，享受的社保待遇是一样的。无论怎样，开征社保税肯定是大势所趋。 反方

当前征收社保税的条件尚不具备。国外社保体系的完善经历了一个漫长的过程，我国如要改征社保税，税率的制定、征管体系的建立，以及权利义务的匹配等问题必须得到很好的解决。

●中国社科院财贸所研究员杨志勇：

当前征收社保税的条件尚不具备。社保税是专门的税种，目前的统筹还停留于城乡统筹、省市统筹的层次，如果想要征收社保税必须在全国范围内统一统筹，必须是高层次的统筹方式。现在费改税的时机还不成熟，如果只是看到费改税这一表象不一定会增加人们的负担，但是如果从费的征收弹性大于税的角度分析，开征社会保障税很有可能增加老百姓负担。此外，虽然征收社保税固然有利于提升统筹层次，但是我国目前的社保覆盖水平尚不完满，很可能出现有一部分人缴纳税款却没有被社保体系所覆盖。总之，我国现阶段征收社保税存在很多问题。 ●中央财经大学财政税收研究所

副所长王俊：

征收社保税在促进社保资金募集、管理和运用等方面有非常积极的意义，但是从现阶段来说，征收管理技术难度较大。很多国家征收社保税是以计税工资为课税对象，这就需要较高的城市化水平，较低的地区差异、城乡差异等条件作为基础。显然，中国现阶段城市化水平依然比较低，城乡差异、地区差异很大，社保税的税收设计存在一定的难题。如果依然以计税工资为征税标准，那么多数农村居民没有工资，如何对这部分人群进行征收和保障？同时，由于中国地区差异巨大，如何使不同地区人群所承担税负和所享受福利相匹配也存在困难。国外社保体系的完善经历了一个漫长的过程，我国如要改征社保税，税率的制定、征管体系的建立，以及权利义务的匹配等问题必须得到很好的解决。

发达国家怎样靠征税为社保融资

4月1日，财政部部长谢旭人在《求是》杂志上发表的文章中，提到“研究开征社会保障税”（下简称“社保税”），这是我国官方第一次公开提及“社保税”，也让“社保税”成了近日百姓热议的话题。究竟什么是“社保税”呢？为什么政府突然提议开征“社保税”？这是否意味着纳税人的税单上要多一重负担呢？

“费改税”不增加公民负担

据对“社保税”颇有研究的财政部财政科学研究所副所长王朝才介绍，“社保税”只是将我国现行社保基金由“收费”改成“收税”，纳税人负担不会增加。将社保费改成税是一种进步，能将纳税人的福利保障提升到法制高度，用法律手段保护了这部分费用。

目前，我国社会保障采用收费制，即每一个公民都要缴纳的医疗险、失业险、养老险等费用。这样的“社保费”制度有很多局限性，缺乏强制性和规范性，使社保资金在筹集过程中遭遇重重阻力，拖欠、不缴、少缴以及随意减免的现象屡见不鲜。全国社保基金理事会数据显示，截至2004年，中国社会养老保险个人账户的空账就已达7400亿元人民币，并正以每年超过1000亿元人民币的规模扩大。而将“费改税”就能强制所有人缴纳。

我国著名税法专家刘桓认为，社保由“缴费”变成“缴税”，还能节约征收成本。税务局在征税时，已具有完善的体系，基本上属于无成本操作，但如果由社保局来计算、征收，需要独立的一批人员，将税务局算过的账再算一遍，成本显然高了很多。

可异地享受社保服务

据财政部财科所金融研究室主任赵全厚透露，“社保税”可能将按国税征收。按照国际惯例，社保税属于所得税形式，是以个人所得为基础，以固定税率为系数，计算出每个人应该缴纳的税额，按统一标准征收和发放。

目前的“社保费”是按照地域划分的，全国各省之间存在差异。如果变成了“社保税”，就可以在各省间自由划转，打破“各自为政”的局面，形成全国统筹，便于流动人口的缴纳和使用，解决了社保的转移接续问题。比如，一名纳税人之前在深圳缴纳社保税，而后到北京来工作，他就可以在北京直接享受社保服务，因为税是交到中央金库，在

全国任何地方都可以享受。

但是，由于我国区域间发展不平衡，社保费缴纳比例历来存有差距。如果按照统一的标准征收和发放，部分发达地区的纳税人退休后的养老金，可能并不够实际花销。王朝才强调，社保的目标是保障基本生活需求，并建议可以用商业保险的方式加以补充，比如在北京、上海、广州等大城市，工资高消费也高，享受的社保水平应该高一些，但是在实行“社保税”按统一标准征收和发放后，可以通过补充保险解决这个问题。

北欧四国是“社保税”典范

提到“社保税”，就不得不提及素有“征收社保税典范”之称的“北欧四国”——芬兰、丹麦、挪威和瑞典。这4国的社会保障制度以“高税费、高福利”的北欧斯堪的纳维亚模式著称于世。

以芬兰为例，其社会保障体系包括3大部分：预防性社会和健康政策、社会和卫生服务以及社会保险。芬兰社会福利和保险囊括人从出生、婴儿时期到老年的全过程，从预防疾病、事故和控制饮酒、抽烟开始，到实施基本免费医疗，政府提供的社保是全方位的。

数据显示，整个上世纪90年代，芬兰社保支出占GDP的比重保持在25％～30％，近一两年来社保支出占GDP比重有所下降。挪威国民保险（相当于芬兰的社会保险）1999年占GDP的13．6％，占全部政府财政和社会保险预算的36．8％。丹麦社保总支出约占GDP的34％。瑞典1994年的养老保险、疾病和残疾保险、家庭补贴、其他津贴、管理费这5项支出，分别占GDP的10．1％、5．7％、3．5％、1．1％和0．39％，总计占当年GDP的20．79％。

高福利社保必然导致政府高税收制度。丹麦社保资金主要来自税收，其税负是世界上最高的国家之一，1996年高达51．7％。芬兰、瑞典和挪威的社会保障资金主要来自3个方面：财政预算拨款、雇主和雇员缴费。而财政预算收入主要来自一般税收（包括个人所得税）。从总体看，税收和缴费约占个人总收入的50％。

在芬兰、挪威和瑞典3国的社保资金来源中，雇主和雇员的缴费比率约占60％，政府财政预算拨款约占35％。与这3国不同，丹麦的社会保障资金主要来自一般税收，约占全部资金来源的80％。

但是，作为世界上人口最多的发展中大国，中国的“社保税”制度不能照搬人口压力小的北欧模式，只能根据中国国情，循序渐进。

美国“社保税”包括四税种

美国是世界上最早采用税收形式筹集社会保障基金的国家，全国90％以上的在职人员都参加了社会保障体系。美国社保税不是一个单一税种，而是由工薪税、铁路员工保障税、失业保障税和个体业主税共4个税种组成的社会保障体系，其中工薪税是主要税种。

1．工薪税：美国于1935年开始征收工薪税，目的是为老年人筹措退休金，其后陆续

实行残疾人保险、医疗保险等。工薪税收入是联邦政府的重要财政收入。美国工薪税的纳税人是雇主和雇员，征税对象是雇主全年向每个雇员支付的薪金和雇员全年领取的工资。在美国，工薪税没有减免扣除规定，但有应税收入最高限额。

2．铁路员工保障税：目的是专为铁路公司员工筹措退休费。它的纳税人为雇员和雇主，其课税对象为雇员领取的工资和雇主发放的工资。该税规定有应税收入最高限额，限额以上不征税。铁路系统也有独立的失业保险税，全由雇主支付。

3．失业保障税：目的是联邦政府为各州政府征收的失业保险补充财源。它以每季支付工资1500美元以上的雇主为纳税义务人（雇员无此纳税义务），按其支付给雇员的工资总额计征（无宽免或费用扣除），现行最高应税限额为7000美元，税率为6．2％。

4．个体业主税：又称自营人员保险税，是为了个体业主（除医生外）的老年、遗属、伤残及医疗保险而课征的。纳税人为单独从事经营活动的个体业主，征税对象是个体业主的纯收入。个体业主税的起征点是400美元，税率为12．3％，完全由个体业主承担。个体业主税实行与个人所得税联合申报的办法，具体纳税过程和个人所得税基本一致。

财政部研究社保“税”替“费”

4月1日，财政部部长谢旭人在《求是》杂志发表的文章中透露，将研究开征社会保障税，完善社会保障筹资形式与提高统筹级次。

据了解，社会保障税这一新税种系首次提出。迄今，我国社保基金都是以“费”的方式，由国家、企业和个人共同缴纳。

如果社保资金筹集由“费”变“税”，则意味着社会保障资金

筹集来源扩大，资金支出要同步纳入财政支出范畴，并将打破各省的“各自为政”形成全国

统筹。

“国家首次提出开征社会保障税，即剑指目前存在的收入分配巨大差距。”天津财经大学教授李炜光表示，我国还没有关于社会保障的基本法律，目前的社保费用征收模式难以覆盖全民，不利于解决收入分配差距。“相比，经过法律程序的税收更具稳定性。”李炜光说。

国际上，社会保障基金征收体制大致分为税务征收、社保部门征收和独立机构征收三种模式。从上世纪三四十年代开始，部分发达国家为调节收入分配、降低征收成本，开始转向税务征收模式。税收的强制性和规范性，将克服资金筹集过程中的种种阻力，杜绝拖欠、不缴和少缴以及随意减免的现象。

截至2004年，中国社会养老保险个人账户的空账已达7400亿元，且每年正以超过1000亿元的规模扩大。在这种情况下，研究开征社会保障税以应对老龄化时代的社保危机，遂成为当务之举。

社保资金全国统筹 费改税试点已进行

全国社保统筹大提速。

4月7日，财政部一位相关官员告诉本报记者，财政部已经在着手研究社会保障税的开征工作。

本报记者也独家获悉，目前社会保障税的初步试点工作已经进行，部分地方社保费用征管已经并入地税系统，并纳入省级统筹。这意味着在技术和征管渠道逐步到位的情况下，社会保障税的开征将为全国统筹扫清障碍。

“财税部门正在推广单独由税务机关全面负责社会保险费的征缴管理，并进行‘费’改‘税’的前期工作。”财政部官员对本报记者表示。

“费”改“税”的一个重要前提，是实现征收监管主体向税务部门的转移。在由地方税务机关代征之前，社会保险费一般由劳动和社会保障部门下的地方社会保险经办机构进行收缴。

这位人士还透露，目前全国已经有超过20个省市试验由地方税务机关代征社会保险费，而越来越多的省份也开始实行社保基金的省级统筹。

本报记者获得的一份财政部内部调研报告显示，在社会保障税(费)的征收上，要逐步建立由劳动保障主管部门制定政策、税务机关负责征收、财政部门管理资金、社会保险经办机构负责待遇审核发放的机制。

武汉市地税局一位官员告诉记者，目前该市的社会保险费已全部归并到地税机关进行集中收缴，并建立起“地税征收、社保发放、财政监管”的新型社保征管体制。 “每个月，我们会直接从企业的税务账户上划钱。”这位人士表示。

一位税务系统官员则认为，由于社会保障税的开征涉及财政、劳动保障、民政、税务、卫生等诸多部门，因此需要多部门的配合。“从研究到立法再到开征，新税种的出现不会一蹴而就。”

“今年我们将试编社会保险基金预算。”财政部官员对记者透露，这意味着社会保险基金预算已正式上升为国家预算。 “费”改“税”地方试验

“全市的社保费现在都要交到地税局。”武汉市地税局的一位人士对记者说，尽管名义上是“代收”，但税务机关已经在负责整个征缴流程上的管理工作。

据其介绍，目前当地所有的社保费，均通过财政部门系统平台进行收缴，不过并不转入地方税务账户，而是直接进国库。

在税务机关介入之前，一部分社保费由地方社会保险经办机构负责收缴，一部分则由相关部门或基金会进行收缴。

“以前社保费的收缴非常困难。”一位曾在残联系统工作的人士告诉记者，此前负责残疾保障金收缴工作的市残联，当时整个部门也就一二十个专门工作人员，大家骑着车到处要钱，但企业并不买账。

转由地税部门进行征缴后，情势逆转。“我们采用捆绑缴纳的方式，企业到这边来交税，也必然要缴纳社保费。”这位人士坦承，目前社保费用的收缴是带有强制性的划账方式，即便躲开月度主动申报，也逃不掉年终汇算清缴。

在地税全责征缴方式下，由于企业纳税额度是根据扣除员工工资和社保费之后的企业收入来计算，因此某种程度上，社保费的重要性甚至高于税收。

厦门市地税局的一位官员指出，社保费由税务部门全责征缴，不仅能发挥税务部门的资源和执法刚性的优势，更由于社保费数据全部由税务部门生成，因此可将社保费征缴与税收征管融为一体。

2004年4月起，厦门市政府将社保费登记、申报、征收工作全盘移交地税办理，当年该市入库社保费即同比增长45.51%。与此同时，参保人数和覆盖面也大大增加。 “在这样的征管模式下，即使将社保费改为税收方式征缴，我们也能迅速适应。”这位官员表示。 征税路径

记者从财政部等部委了解到，相关司局早在数年前即开始研究社会保障税的开征问题。

来自财政部社会保障司的一份内部调研报告显示，目前社会保险基金正面临着人口老龄化和经济体制转轨的双重压力，自求平衡机制尚未建立，财政社会保障支出压力大。 鉴于现行征缴体系下的拖欠逃缴、覆盖面不全、地方挪用的漏洞，这份调研报告建议，要在认真总结地区税务机关“代征”的实践经验的基础上，全面开征社会保障税，并明确单独由税务机关全面负责社会保险费(或税)的基数审核和征缴管理等工作。 “目前，社保基金的筹资机制还很不完善，尤其是养老保险的历史空账巨大。”中国老龄科学研究中心的一位研究人士告诉记者，由于计算模型和测量变量的设计不同，各方对中国社保基金历史债务的估计数值从2.5万亿到11万亿元不等。

这位研究人士建言，要么尽快修订《社会保险费征缴管理暂行条例》，要么全面开征社会保障税、并赋予税务机关征收管理的权利。

1999年由国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》提供了税务机关“代征”的路径。该条例规定，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。 但过去十年，这一制度的设计并未发挥到最优效果。

4月2日，全国社保基金理事会理事长戴相龙公开表示，如果开征社会保障税使得社会保障基金获得一笔固定的财政收入来源，是很好的制度。

“社会保障税开征宜早不宜迟。”戴相龙表示，财税部门设计的时候，会考虑到税负问题，不会双重征收。 从县级统筹到全国统筹

一位税务系统的官员认为，在技术和征管渠道逐步到位的情况下，社会保障税的开征将为社保基金的国家统筹扫清障碍。

“社会保障‘费’改‘税’，将意味着社保基金上升到国家法定征缴的层面。”这位官员表示，而社保基金实行全国统筹，有利于平衡各地企业负担水平和便利劳动力的全国流动、创造公平竞争环境。

目前，中国的养老、医疗和失业等社会保障，主要在省一级或县市一级统筹。由于各地经济发展水平不一，社保资金的筹集和发放标准也各有不同，难以实现跨区域统筹。

中国社科院研究员郑秉文告诉记者，过低的统筹层次使社保基金安全性存在着巨大的潜在风险，这成为近年来社保案频发的一个主要原因。

“地方政府既是社会保障政策的执行者，又是社保基金的违规主体。”郑秉文表示，与世界任何国家的社保制度相比，中国的潜在风险点多达上万个，是罕见的碎片化模式。 除了社保风险之外，在当前财政分灶吃饭的情况下，如何解决养老保险“转出地受益、转入地受损”的局面，亦成为各方关注的焦点。而如果社保资金筹集由“费”变“税”，则意味着社会保障资金筹集来源扩大，资金支出要同步纳入财政支出范畴，并将打破各省的“各自为政”形成全国统筹。

国务院最近提出，2009年底全面实现基本养老保险基金省级统筹、2012年实行全国统筹的目标。财政部的计划亦要求：“基本养老保险制度应明确实行全国统筹的最终目标，并为之积极创造条件。”

经过全国人大常委会二审的《社会保险法(草案)》提出，基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。不过，《社会保险法》从数年前酝酿至今仍未实施。

目前，除少数地方外，全国大部分地区社会保险基金还没有纳入预算管理，基金收支只有事后的决算，没有事前统一规范的计划、预算，执行中缺少必要的依据和约束力，财政补助责任不明确，常常是临时性的安排。 保证分配公平：需要配套税种改革

开征社会保障税能否真正保证收入分配的公平，成为近日来坊间争议的焦点。 “从其他国家的实践层面来看，社保税是一种累退性很强的税种。”天津财经大学教授李炜光对记者说，对于富裕阶层来说，这个税种产生的压力和影响较小，但对于穷人来说，由于逃不开征税，反而会有较强的税负压力。

“中国的税种结构由于以流转税为主，整体上累退性就比较强。”李炜光表示，在税收调节贫富差距的能力较差的情况下，社会保障税的开征一定要辅之以其他税种的改革。 比如，同样作为直接税种的个人所得税，改革必须要加快；而财产税的开征也要提上日程，如物业税和遗产税。

中国人民大学公共管理学院社会保障研究所一位专家认为，社会保障税必须要走人大立法之路。

我国现行开征的21个税种中，仅有个人所得税和企业所得税两个税种是经过人大立法开征的，其他税种都是根据国务院甚至部委颁布的“暂行条例”为依据开征的。 “社会保障税是直接税，跟每个公民的利益直接相关，因此必须要经过人民代表立法批准。”这位专家表示。

不过，作为社会保障领域基本立法的《社会保险法》从数年前酝酿至今仍未实施，这或将成为社会保障税开征的一个直接障碍。

前述税务系统官员认为，新税种开征不会一帆风顺，这既涉及到部门之间的配合，也涉及到中央和地方的利益关系。 适时推出“社保税”是大势所趋

日前，财政部部长谢旭人在《求是》杂志上发表了题为《坚定不移深化财税体制改革》的文章，其中指出将研究开征社会保障税，完善社会保障筹资形式与提高统筹级次。 一石激起千层浪。谢部长的文章一出，立即引起了民众的极大反响。在某网站的投票中，有超过七成的网友认为开征社会保障税会增加民众负担，所以反对开征。

然而，笔者以为，适时开征社会保障税，将现行社会保险费改为社会保障税，是适应我国经济社会未来发展的大势所趋，是建设和谐社会的必然要求。

社会保障税也称“社会保险税”，主要是指以企业的工资支付额为课征对象，由雇员和雇主分别缴纳，税款主要用于各种社会福利开支的一种目的税。在税率方面，一般实行比例税率，雇主和雇员各负担50%。个别国家雇主和雇员使用不同的税率。

开征社会保障税是被实践证明的现代社会重要的“稳定器”和“平衡器”。二战以后，西方市场经济国家之所以能够实现长时期稳定发展，并有效避免大的社会波动，重要原因之一就是开征社会保障税。

那么在我国，缘何社会保障税被众多网友误解甚至误会，以至于他们认为这将增加他们的负担？

笔者以为，主要原因是与一些网友缺乏相关专业知识有关。公众谈“税”色变，固有概念导致产生误会和焦虑。

其实，在我国，开征社会保障税并非开征新税种，而是由以前的“费”改成“税”。所以不会增加民众负担，众多网友的担心无疑是多虑。

目前，中国的养老、医疗和失业等社会保障，主要是以缴纳社会保险费的形式进入社保基金，主要在省一级统筹。各个县、各个市、各个省社保收费的标准、技术、水平都不一样，这导致社保体系上的“各自为政”，不利于劳动力的正常流动。

如果由“费”转“税”，不仅开征更具有法定强制性，有利于保障社保体系的资金来源，而且提高了统筹级次，资金支出会同步纳入财政支出范畴，将打破各省的“各自为政”现状，形成全国统筹。这将有利于劳动力正常的市场性流动。因为税是交到了国库，劳动者可以在全国任何地方自由享受社保。

当然，许多网友反对社会保障税，也有我国目前在社保方面确实存在“不患寡而患不均”的问题。比如我国目前的社会保险制度并未覆盖所有国民，虽然大部分农民都加入了新型农村合作医疗，但农村养老保险改革还在局部试点。

公平是社保税改革的起点。那么如何解决社会保障税的公平性问题？这依然是当前社保税改革中需要认真研究的重点问题。如何解决，需要有关部门及时公布有关研究信息，并及时听取公众意见，尽快拿出一个方案。

开征社会保障税，无疑是适应我国经济社会未来发展的大势所趋。1996年的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》就提出逐步开征“社会保障税”，试点至今也有12年的光阴。是该到了适时推出的时候了。

开征\社会保障税\必须建立在全国社保统一基础之上

作者：杨志勇

财政部部长谢旭人最近在《求是》杂志发表的一篇文章中提出，要“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合，研究开征社会保障税。”各界对“开征社会保障税”作了多种解读，大有社保税山雨欲来风满楼之感。更有不少人担心社保税会增加个人和企业负担。

实际上，“社会保障税”目前只是处于“研究开征”阶段，而不可能马上开征。在社会保障税开征之前，还有许多事情要做。

社保税开征是中国社会发展的大势所趋。与其他许多税种不同，社保税是一种专门用途税。社保税收入只能用于社会保障。余额可累积起社保基金，缺口则需财政来弥补。社保税只能从社保收费转变而来。社保负担不可能全新，社保税开征之后，相应地必须取消社保收费。一增一减，相互抵消，净负担为正，则会新增负担；反之，则负担下降。

人口老龄化给中国社会带来的挑战要求为社保融资未雨绸缪。由于人口政策选择的原因，中国和世界上多数老龄化国家“先富后老”不同，是一个非常特殊的 “未富先老”的发展中国家。这也决定了中国无法效仿福利国家。老龄化速度的加快，所形成的财政压力恐非常人所想象。在迅速调整人口政策（人口政策应对的是未来二十年之后的事，不宜采取渐进式的调整方式）的同时，中国还必须研究稳定的社保融资问题，必须深入研

究社会保障资金的运效率用问题，深入研究社会保障制度类型选择问题，以最低的社会保障税水平，来应对最为严峻的财政支出挑战。

社保税能够为社保制度提供更稳定的资金来源。税收的强制性强于收费。征税的保障，不仅有税收征管法，而且还有更强大的税收征管力量。开征社保税无疑会更有利于社保融资。征税之后，社保资金的征集由税务部门来完成就更是顺理成章。现实中，多地的地方税务部门代征社保费，已显现出征收管理优势。税务征管与社保收费信息共享，可大幅度降低政府融资成本。在社保收费代征体制中，如遭遇纳税人资金紧张问题时，税务部门首先必须保证的是税收的足额上缴，接下来才会考虑社保收费，因收费系代征。但若税务部门征收的是社保税，那么社保税的征收将和其他税种无差别，增强税务部门的主动性与责任感的同时，也保证了社保融资。

社保税的负担需要合理确定。现实中的社保费征收率已不低，甚至有学者认为，中国是当今世界上社保负担最重的国家。简单地把收费改为征税不合时宜。社保税并非越高越好。社保的功能是保障，是提供最基本的保障，发挥的是收入再分配中“托底”功能。社保税税率的确定要同时考虑个人负担和企业的承受能力。社保费改税之后，一些企业缴费的“弹性”没有了，代之以固定的社保税负担。如果很多企业无法承受社保税的负担，并因之关门，会增加就业压力，不仅社保税的征收受挫，社保事业的发展也会受到严重的影响。

开征社保税必须建立在全国社保制度统一的基础之上。假定社保税只是为解决养老负担而征收。我们来讨论与之相关的养老保险问题。中国尚无全国统一的养老保险制度。养老保险的省级统筹也只是在2009年实现。城镇居民中的公务员、全额拨款事业单位员工基本上没有参与养老保险。养老保险还有城乡之分。社保税作为一种税，作为一种与全国统一的劳动力市场形成与发展密切相关的税种，无疑需要考虑不同人群社保资金的保障问题。理想的社保税应对社会公众一视同仁。要统一社会保障制度，需在城乡之间，在城镇不同群体之间，形成各方均能接受的方案。养老保险面扩大所产生的资金需求如何满足是个问题。这不仅仅是未来要支付的社保税。如果养老保障制度沿着个人账户制的路走下去的话，那么，还要解决“老人”和“中人”在社保税开征之前未缴纳养老保险的问题。这需要相应的资金注入。何处需求合适的资金来源须深思。

开征社保税需要协调好政府财税部门与社保部门的关系问题。政府筹集收入只能是一个部门，即财税部门，就像一家企业只能有一个财务部一样。转型期的中国，为了解决改革过程中制度配套不足所带来的政府资金压力问题，曾采取措施鼓励用款部门自筹资金，政府收入征收管理部门一度五花八门，结果是政府收入秩序的混乱和征收效率的低下。收入由多部门征收的局面必须改变。但在改变中，一些部门的职能要作相应的调整，会产生诸如就业等具体问题。社保费改税之后，社保税的征收职能真正转归税务部门，但税务人员不见得要大幅增加。原先社保收费人员的出路，需妥善解决。社保税的开征，绝不意味着社保部门就不再负责社会保障事务。事实上，社保部门在社保业务运作上有其独特的优势，集中精力落实社会保障制度，做好相关制度的落实和完善，还有很多事情要做。

（作者为中国社会科学院财贸所研究员、博士生导师）

费改税：我国社会保险筹资模式的理性选择

我国社会保险费改税的时机、条件与方案设计

改革社会养老保险制度是完善我国社会主义市场经济制度的一项重要内容，改革的关键性问题则是建立什么样的社会保险费筹资模式。基于我国的实际情况，特别是全国近半数省、直辖市、自治区在社会保险费征管实践中推行税式管理的成功经验，我们认为，推行社会保险费改税，以税收方式筹集社会保险费资金是我国社会保险费筹资模式的理性选择。

一、我国社会保险费改税的必要性分析

我国现行的社会保险制度是在计划经济向市场经济转型过程中，经过对旧的保险制度的改革调整逐步建立起来的，在参保范围、缴费工资确定、养老金计发以及征缴管理体制等诸多方面都带有旧制度色彩，存在着制度立法层次低（主要是国务院和部门规章），征缴体制“双轨制”（社保机构自行征收和税务机构代为征收同时并存），行政管理和基金管理“二合一” （社会保险的行政管理和资金管理为统一机构）等弊端，出现了筹资渠道窄、管理成本高、费源流失严重、挪用资金等诸多问题，因此，推进社会保险费改税改革，改革社会保险费筹资方式和建立新的征管体制十分必要。

（一）社会保险费改税是加强税收对经济的调控作用，促进社会再分配公平、推动和谐社会建设的需要。社会保险制度是政府干预社会经济，调节劳动者之间的收入分配，促进社会再分配公平，实现全民共享发展成果的重要手段。目前我国初次分配差距悬殊的客观事实迫使政府必须借助社会保险制度来调节收入分配。而且，我国现行社会保险制度在实际运行中也存在着参加保机会和保金分配结果不公平的问题。通过实行社会保险费改税，以税收方式筹集社保资金，可以克服缴费制存在的上述弊端，同时，发挥税收对再分配的扛杆作用，对社会成员的收入进行必要的再分配调节，加强政府对社会经济生活

干预的力度，弥补市场机制的缺陷，缓和收入差距产生的社会矛盾，促进社会公平，推动和谐社会的建设。

（二）社会保险费改税是进一步适应我国社会主义市场经济发展和劳动就业制度改革的需要。在市场经济条件下，劳动者由“企业人”变成“社会人”越来越不可回避。根据新的劳动合法规定，从事临时性、辅助性等人员，必须与劳务派遣公司签订劳动合同，建立劳动关系，再由其派遣到用人单位，与用人单位建立劳务关系，由此形成劳动力的“雇用”与“使用”相分离，这就意味着，未来社会，劳动力的市场化、社会化将会普遍存在，随之而来的必然是劳动者的保险也必须全面社会化。开征社会保险税，是将作为国民收入组成部分的职工退休费等保障费用，在企业的初次分配转为在社会范围内统筹，以适应社会主义市场经济体制的分配要求。同时，开征社会保险税更能体现市场经济所要求的公平性。作为一个税种，要求参加社会保险的企业和个人都必须按照统一的税率（费率）缴纳社会保险费用，体现了公平、公正的原则，并且能最终促进实现权利与义务的平衡与合理化。

（三）社会保险费改税是提高社会保险统筹层次、平衡负担、促进社会保险资源有效配置的需要。从筹资上看，我国现行的社会保险费存在突出问题：一是统筹层次较低。难以发挥地区间社会保险的互济功能，地区间财力与社保压力由于发展的差距，呈现“难者愈难、易者愈易”的情况。二是缴费负担不平衡。越是经济发达地区，就业率高，劳动力人口结构相对年轻，社保负担较轻，越利于地区经济发展。反之，越是贫困落后地区，社会保险负担率高，越是不利于吸引投资，导致经济状况不断恶化，更加不利于社会保险问题的解决。三是社会保险资源配置效率不高。由于“条块”统筹缴费管理体制,社会保险资源被人为垄断、分割，社会保险费源不能按地区自然配置，导致地方财政支付负担不均衡，同一地区的参保人的保险待遇高低差距大。开征社会保险税,可以从制度上打破社会保险资源垄断局面,实现社会保险资源自然配置，提高社会保险统筹层次，调剂地区间社会保险资金的余缺，确保各地区支出的及时性和稳定性，从而改变不同地区、不同部门、不同行业、不同企业之间因缴费标准不同而造成的负

担高低悬殊的局面，促使社会保险制度在社会公平和受益方面分配功能的充分实现，提高社会经济效率。

（四）社会保险费改税是政府充分行使其职能，加强干预，实现社保制度财务可持续发展的需要。社会保障是政府重要的社会职能，是政府干预社会经济生活的有效手段之一，也是政府经济职能、社会职能的重要表现。唯有政府通过其政府权威与强制性手段，建立统一的管理体制，统一资金收取与支付的标准，按照相关法律制度来运行，才能更好地满足社会保险社会性的要求。社会保险的公共物品属性也决定了政府必须干预社会保险，由国家之外的其他社会组织或私营企业来承担这项社会职能都是不现实的，既非其所愿，亦非其所能。社会保险制度正常运行和可持续发展的首要标志是保证支付，政府通过建立社会保障财政预算制度,可以加大政府对社会保险财政兜底的力度，也是社会保险财务稳定的重要保证。政府之外的其他社会组织很难有能力在如此长的时段内抵御住社会系统风险和市场风险。因此，开征社会保险税，相比社保费更能体现政府完全介入社会保险，行使其职能的必要性

（五）社会保险费改税是强化征缴、提高基金征缴率、确保支出的需要。当前企业欠缴、拒缴、瞒报工资现象突出,严重侵蚀了社保费的费基。虽然实行税式管理后有很大改观，但由于现行社会保险费征缴依据的是国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》以及部门和地方性的法规、规章，没有相应的法律依据，又不能套用我国的《税收征管法》和《刑法》中的相关法律规定查处，强制力度不够，导致社会保险费出现收缴困难、筹集不及时。社保费改为税后，税务机关就可以依据《税收征管法》赋予的权利依法独立地全面行使征收管理权，保证社会保险税收入及时、足额入库，提高征缴率，确保社会保险支付的长期性和稳定性。而且，通过开征社会保险税，由税务机关统一负责社保基金的筹集，可以利用现有税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行监管，充分利用税务机关在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势，大大降低社保基金的征收成本。 （六）社会保险费改税是建立事钱分管、相互监督和分权制衡机制，完善管理体制的需要。我国目前的社会保险管理体制存在着“政

企不分、政资不分、核记不分、事钱不分”的弊端。如劳动保障行政职能部门通过劳务派遣公司代收用人单位和参保人员的社会保险费，社保行政管理和社保基金管理“二合一”导致“政资不分”，税式管理中的“核征分离”导致“核记不分”的管理错位，存在着资金管理漏洞，以至于占压、挪用社保资金现象屡屡发生，危害着社保资金安全。实行社会保险费改税有利于政府按现代法治社会的制衡原则，在劳动保障、税务和财政等政府各职能部门之间建立分权制衡、相互监督的管理机制，规避社保资金管理风险，从源头上保证基金安全。这与我国控制规费项目与规模，规范收入渠道的政府收入制度改革方针相一致。

（七）社会保险费改税是规范社会保险基金征缴机制和完善社会保障体系的内在要求。当前我国的社保费流失严重，有的从源头流失，有的从征缴过程中流失。效益好的垄断行业企业，由于缴费政策限制等原因，缴费工资在职工平均工资300%以上部分，没有按企业实际工资总额征缴到位，效益差的困难企业则以改制、困难为由，欠缴社保费；一些社会保险代办机构收取社会保险费不及时申报上缴，占压挪用，财务管理极不规范；一些地方政府部门为招商引资, 或以帮助国有企业改制脱困为由，随意减免社保费，将企业破产、解散后的单位和个人欠缴的社会保险费实行挂账处理，挂账处理的数目少则几千万，多则上亿元。出现这些问题，既有征管体制不顺和管理不严的原因，也存在制度上的缺陷。只有将社会保险费改税，建立起规范的社会保险资金征缴机制和完善的社会保障体系，才能有效解决目前社保费征缴中出现的费源流失问题。

大数法则是近代社会保险赖以建立的数理基础。根据大数法则的定律，参保的危险单位愈多，损失概率的偏差愈小，反之，参保的危险单位愈少，损失概率的偏差愈大。总之，社会保险费改税，可以进一步扩大覆盖范围，保障基金收入，有利于保持社会稳定、保障广大劳动者的基本权益和基本生活。从另一方面看，加快社会保险费改税步伐，完善社会保障体系，也有利于改善劳动者的心理消费预期，从而促进消费，适应扩大内需的长期方针的需要，推动经济持续快速发展。

二、我国社会保险费改税的可行性分析

我国近十年来社保险制度改革和征缴实践更证明，实行社会保险费改税也是可行的：

（一）我国现行社会保障制度已具备了“准税收”的属性。经过20多年的改革，我国普遍建立起以费筹资的新型社会养老保险制度。从政策和管理层面上讲，都具有“准税收”的特征。如：国家是社会保险费的唯一管理主体，有比较完备而且具备一定立法层次的政策制度体系，确定了专门的管理机构，征收管理具有一定的强制性、固定性和规范性，等等。特别是社会保险制度，尤其是养老保险制度改为统账分离，使长期以来制约社会保险费改税的一大难题——统筹账户与个人账户混合计账，即统筹账户要向个人账户划拨的问题得到破解，改税后只是将社会统筹部分改为税，税务机关可以根据企业工资总额进行据实核定，据实征收，从而有效地调节平衡参保人员利益分配，保证公平，发挥两种制度的优势，为社会保险费改税后的平衡过渡与衔接创造了条件。

（二）税式管理的成功实践为实行费改税奠定了工作基础。目前，全国已有19个省、市、区实行由税务机关代征社会保险费，税务机关充分利用税收征收管理资源、优势和经验，对社会保险费实行费式管理，建立费源台帐，实行源泉控管；建立征管制度，开展征缴稽查，清收各类欠费；开发征缴软件，实行科学管理。实行税式管理的省市较之以前普遍征缴率和收入总量都大幅提高，一般年征缴率都在95%以上，比没实行税式管理的省市高１０％以上，收入的绝对数也增加很快，较好地保证了支出需要。征收成本大幅降低，实现了征收和管用分离，保证了征收环节的资金安全，做到了缴费人满意、政府满意，社会保障部门满意。这些都为最终实现社保费改税奠定了基础。但由于目前实行的社保费税式管制只是将社会保险费征收管理的部分职权有限度地移交给地税机关，作为征收管理权限先置权力的审核权仍然保留在劳动部门手中，不仅限制了税务不依法独立征收，影响了执法效率，容易引发部门分歧，也加重了缴费人的负担，增大了社保费征收管理成本，暴露出了许多新的问题。因而，税式管理模式只能是社保费改税的一种过渡模式，不可长期保留。

（三）日益提高的公民参保意识为社会保险费改税奠定了社会基础。经过20多年的改革与发展，社会保险制度越来越被人们所接受和信任。越来越多的人认识到，只有现在缴纳了社会保险金，将来才能享受到社会保障福利，从自身长远利益考虑，大多数公民都希望被纳入社会保障体系，排除将来的养老、医疗等后顾之忧，人们的参保积极性日益提高，为推进社会保险费改税打下了良好的社会基础。 （四）经济的快速发展为社会保险费改税奠定了良好的经济基础。经过20多年的改革开放，我国国民经济迅速发展，经济货币化程度不断加深，国民收入分配格局向个人倾斜，私人收入积累也有了一定规模，物价相对稳定，工薪收入规模连续扩张，工薪阶层已具备了一定的纳税能力。目前，我国城镇人口实际收入水平已超过世界中下等收入国家水平，城镇家庭实际储蓄率水平相当高，征收社会保险税的潜力相当大，具备征收社会保险税的经济条件。

（五）国际经验也证明了社保费改税实践上的可行性。目前世界上已经建立社会保障制度的170多个国家和地区中，有132个国家和地区是由税务部门征收社保税或费。实践证明，由税务部门统一征收社会保险税（费）比成立专门的社会保险机构进行征管的管理成本要低得多，特别是建立统一的社会保险税制度后，所筹经费更加便于在个人和社会保险项目之间调剂使用。国外这些经验为我国改革社保费筹资方式，实行社会保险费改税提供了可行性参考。 三、开征社会保险税的制度构建原则和方案设计

社会保险制度既是政治制度也是经济制度，改革社会保险费，开征社会保险费必须遵循一定的原则，合理设计好方案。 （一）社会保险税的制度原则

改革我国现行社会保险制度，不能盲从国外的做法。选择费改税，以税收方式筹集社会保障资金是我国的具体国情所决定的，必须坚持正确的原则：

一是坚持税与费相结合原则。开征社会保险税但不排斥社会保险费的存在。即社会统筹部分改为税，也就是对单位实行社会保险税，以加强筹资的的深度与广度,提高征缴率,满足社会保险现收现付的支出需求。而个人缴纳部分仍以费的形式征收，可以有效地保证政策的连续性，打破所有制性质限制，最大限度地覆盖社会成员，将参保人的待遇与缴费挂钩，充分运用激励机制，提高个人缴费积极性，也便于职工流动时携带和转移，既能巩固“统账结合”的制度成果，又能发挥“社会统筹”的公平优势和“个人账户”的激励优势。

二是坚持公平与效率相结合的原则。社会保险既要体现社会公平、社会互济、分散风险的原则，又要体现效率原则。社会保险制度的作用是为了对国民收入原始分配所造成的收入不平等加以抑制，实质是转移支付和风险分散制度。社会保险是国民经济再分配的一种形式，开征社会保险税是实现收入再分配的一种手段，而收入分配的过程和结果，都必须体现公平和效率相结合的原则。作为政府矫正市场缺陷的分配，社会保险制度的目标首先是追求社会公平。因此，社会保险筹资制度的改革应坚持“公平优先、兼顾效率”的原则，在公平优先的基础上兼顾效率。对纳税人、征税范围、税目税率、宽免及征管等制度设计首先应力求符合经济效率和社会效率要求；给予劳动者的保障应符合个体公平与社会公平，保障标准应科学、公平、合理。 三是坚持平稳过渡和负担适度原则。平稳过渡就是保持社会保险制度的连续性，照顾参保人的心理和实际承受能力，现阶段在社会保险税征税范围、应税项目、税率和课税对象的选择上应注意与社会保险费征缴范围、项目、费率制度等相衔接。

五是坚持缴费与受益相对应原则。与社会保险费一样，社会保险税开征的主要目的在于保证基金及时充足地缴纳与规范合理地使用，本着权利与义务相对应的原则，除极少数特殊情况外，不缴纳者不受益，缴纳项目及缴税数额的多少与受益项目及受益程度相对应。 六是坚持分权制衡、分级负责的原则。合理划分中央和地方间的事权，中央政府要集中精力解决社会保险基金筹集渠道、基金管理办法、转移支付等重大问题；地方政府应承担支付标准制定、社会化发

放等社会保障事权。同时还涉及社会保险制度的管理部门，包括社会保障主管部门、财政、税务部门、金融部门要分工协作。其权力分配是：社会保障主管部门制定政策，税务机关征收，财政监督，银行发放。各级政府内部职能分工明确，信息联网互动，以便建立协作高效管理体系。此外，还要充分发挥法律监督、行政监督、社会监督各种监督形式的作用，保障社会保障资金的高效运作。按照上述分工，将社会保险基金纳入各级财政预算管理专款专用，结余资金主要购买国债和纳入中央政府统一规定的社会保险基金投资渠道，不得随意挪用。

七是坚持预算管理和专款专用原则。鉴于目前受到统筹层次、管理水平、体制及利益分配格局等一系列因素的限制，社会保险费作为地方税管理。但收入要纳入财政专户，建立财政预算管理制度。同时，除了养老保险个人账户的部分之外，对统筹部分的收入中央要参与分享一定比例，建立转移支付制度，作为发达地区与落后地区之间的调剂基金。这样，将社会保险基金的筹集和运用，置于财政预算和国家法律法规的制约监督之下，更好地保证社会保险基金的安全和有效使用。另外，在社会保险预算的内部，不同税目的收入也必须专门用于相应的支付项目，专款专用，以保证社会保险税收入专项用于社会保险支出。对于收大于支的结余部分可以考虑建立社会保险信托基金，用于直接或间接投资，实现社会保险基金保值增值的目的。当社会保险税收不抵支时，一般预算收入应给予必要的支持，财政部门在编制预算时还应留有一定空间，以发挥财政对经济的“内在稳定器”作用。

（二）我国社会保险费的方案设计

就社会保险税性质而言，其征税的范围应该倾是在全社会普遍征收，使所有的劳动者都能得到保障，以体现公平。但基于我国经济二元性基本国情和管理水平的局限性，目前还不能完全贯彻社会保险筹资和支付的普遍性。应当充分考虑到保持社会保险制度的连续性，照顾参保人的心理和实际承受能力，在社会保险税征税范围、应税项目、税率和课税对象选择上注意与社会保险费征缴范围、项目、费率制度等相衔接，以实现政策的平稳过渡。因此，根据我国的实际情况

科学设立税制是社会保险费改税成功的关键。由于具体研究社会保险税税制的已经很多，意见也比较统一，本文不做重复性研究，重点阐述方案设计中几个策略性和关键性问题：

第一，纳税人的确定实行分步走。对用人单位和全体工薪劳动者实行强制性保障，明确国有企业、集体企业、合资企业、外资企业、各类股份制企业、上市企业和民营企业及其员工为法定纳税义务人。对个体工商户、私营业主、自由职业者，在城镇就业的长期农民工等自营者和自由择业者，可暂时实行自愿性保障，既不统一作为强制性纳税人；对纯粹农业劳动者（农场除外）暂不纳入社会保险税纳税义务人范围，待条件成熟后，在统一作为社保税的纳税人。最终实现打破所有制性质、行业、城乡差别，建立由用人单位和劳动者个人普遍缴纳、公民普遍受益、国家承担最终保障责任的多层次社会保险税法律制度，使社会保障能够最大限度地覆盖包括农民在内的所有劳动者。

第二，应税项目与目前的养老保险费保持一致，设定养老、医疗、失业、工伤和生育共五个应税项目，试行一票征收。

第三，参照国际惯例，我国社会保险税的课税对象应以企、事业单位一定时期支付的工资总额为课征对象。这种工资总额应包括发给劳动者的工资奖金加上具有工资性质的各种津补贴。

第四，合理确定负担水平。社会保险税的负担水平在宏观层次上要与现阶段的经济发展水平和政府、企业单位和个人的承受能力相适应，在微观层次上要以满足参保对象基本的生活保障需求为依据。税率设计既考虑到实际支出需要，又注意与现阶段的社会保险费的总体负担水平相衔接，避免由于改变社会保险筹资方法而大幅度增加企业和职工的负担，以减少社会保险税的征收阻力。支付标准或替代率的设计，首先要考虑国家举办的社会保险仅限于基本保险的层次，而不是全部保险；其次，要考虑人口老龄化趋势及其要求。具体税率标准是：企业缴纳社会保险税的总税率为24.6%，其中养老保险税率15%、医疗保险负担6%、失业保险负担2%、工伤保险负担1%、生育保险负担0.6%；个人缴纳社会保险税的税率仍为11%，其中，养老

保险费8%（可以形成部分积累, 应对未来人口老龄化高峰时的养老保险基金需求），医疗保险费2%（城镇居民也可以确定一个缴费的绝对数），失业保险费1%(对灵活就业人员的失业保险与进城务工的农民对待,免交个人失业保险)。这样，既可以体现社会保险税率适度，又体现企业与个人合理分担的原则。

四、推进社会保险费改税的过渡性措施与建议

开征社会保险税实质上是我国社会保险制度的转型，涉及面广，具有一定的复杂性，而且很大程度上要打破现有的部门利益分配格局和工作机制，也必然会遇到一定的阻力，不可盲目冒进。必须统筹规划，因势利导，做好配套改革：

（一）理顺和完善社会保险费的征缴体制。国家决策层要统一认识，尽快理顺社会保险费征缴体制关系，结束“双轨制”的社保费征管局面，统一实行税式管理，实行一票征收，并把税务代征制度改为全责征收制度，赋予税务机关的征缴政策制定权、核定权、费源稽查权和违规处罚权。核定与征收统一归口税务部门管理，切实改变社保费核征分离的管理状况。在这个基础上，建立起一个“人大立法、政府主管、税务征收、社保使用、银行支付、财政兜底”的良性运行机制，实现社会保险基金收、支、管、用运行过程的有序化、规范化和制度化。

（二）加快扩面征收步伐，扩宽费基。其一，以扩大覆盖面，扩大收入规模为目标，积极推进扩面征收工作，使更多的单位和个人纳入社会保障范围。其二，推广湖北、杭州等地的做法，实行缴费工资基数“双基数”核定征收办法。将企业缴费工资基数和个人缴费工资基数分开核定，其中，社会统筹账户的缴费工资基数按企业工资总额核定征收，企业的计费工资总额保底但不封顶，企业申报的工资总额不得低于本单位全部职工申报的工资之和，职工平均工资300%以上不封顶。个人缴费工资基数按原政策规定核定，即按当地上年度职工平均工资的60%～300%保底和封顶进行核定。既可以避免高收入者逃缴个人所得税，也避免了把初次分配的差距带入再分配领域，同时还可以扩大费源总量。其三，按照“宽费基、低费率、严征管”的原则，适当降

低企业养老保险缴费费率。通过实行差别费率加过渡期的政策，鼓励外资企业、民营企业、私营企业积极参保，即在过渡期内（比如3～5年）实行优惠费率，过渡期满实行统一费率，这样既有利于不发达或欠发达地区的经济发展，也强制保护了职工的合法权益，还扩充了社会保险费费源的增量。同时，对个人缴费，可以在 8%～16%之间实行弹性费率，从而调动职工缴费的积极性。总之，通过拓宽费基，扩大费源总量为费改税后贯彻普遍征税原则做准备。

（三）加快建立和完善社会保险费用省级统筹制度的步伐。提高统筹层次，是增强基金的调剂能力，减少结构性资金缺口的必要措施，也是适应劳动力市场流动性的必然趋势。目前，我国以市、县为单位进行统筹的情况诸多，除少数省、市、区实现或基本实现了省级统筹以外，其他地方均以省级调剂金制度替代了省级统筹制度。其实，调剂金制度的人为因素很多，不能客观地解决各地区之间的收支不平衡问题。应尽快统一征费标准，提高统筹保障水平，并通过财政转移支付等手段，提高欠发达地区的社会统筹水平，推动县级统筹尽快上升为省级统筹。在此基础上再进行社会保险费改税。

（四）加强社会协作管理，改进社会保险费征缴服务。动员和发挥社会力量，协助做好社会保险事务管理。如居民参保事务可以委托社区进行管理，由社区集中归集个人缴纳的社会保险费（特别归集城镇各类居民的医疗保险费）后，再汇总缴至税务部门，可以更好地适应扩面征收的需要。以方便缴费为原则，在核定和缴款环节上，针对不同缴费对象采用多元化的核缴方式。如：参保企业直接到税务缴费大厅核定缴费；灵活性就业人员可以由税务部门委托银行实行划卡缴费，即凡属参保范围的缴费人在社区区点办理了参保登记手续后，自行确定一张用于缴费的有效银行卡，实行实行划卡缴费。

（五）加快社会保险制度的基础立法工作。社会保险制度具有一定的强制性，必须有完备的法律制度进行约束和规范，要重视社会保险制度的立法工作，提高立法层次，完善基本法规，为全面开征社会保险税，建立新型社会保障制度提供法制保障。

我国开征社会保障税的必要性分析

吴雪玲

社会保障税（Social Security Tax），又称社会保险税或工薪税，是指被保障人及其所在单位依据法律规定，按一定工资比例缴纳的用于社会保障的一种税收。即通过立法形式征收社会保障税，筹集社会保障基金，保障纳税人在年老、疾病、失业或者丧失劳动能力以及有其他困难时的医疗和基本生活需要。社会保障税起源于美国。1935年，在罗斯福总统的领导和主持下，美国通过了历史上第一部社会保障法典——（社会保障法）。该法规定，美国自1935年开始征收工资税。二战后，随着经济的高度发达和政治民主化趋势的加强，西方发达国家如英国、瑞典、加拿大等都实行“普遍福利”政策，纷纷征收社会保障税。目前，全世界有172个国家和地区建立了社会保障制度，其中100多个国家通过开征社会保障税来筹集社会保障基金。在瑞典、丹麦等国，社会保障税已成为头号税种。

在我国，关于社保费改税的探索已有多年。2006年9月，国家税务总局有关人士透露，“社保费”改“税”各相关工作正在积极推进。有专家提出，当前尽快实施社会保险费改税有其必要性和可行性，开征社会保障税的条件已日趋成熟。因此，有关人士预测，“十一五”期间，“费”改“税”有望正式实行。这些使得社保费改税再度引起人们的热议。那么，我国究竟有没有必要开征社会保障税？

一、开征社会保障税，不利于完善我国的社保制度，反而会产生新的问题。

目前，我国社会保障制度实行过程中存在着“范围小、层次低、差异大、管理乱、收缴难”的问题。

1. 开征社会保障税，不利于扩大社会保障的覆盖范围。

《社会保险费征缴暂行条例》第三条规定：“基本养老保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外

商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险、基本医疗保险的范围，并可以规定将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工以及有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入失业保险的范围。”由此可见，占全国总人口70%的农民，目前仍基本上被摈弃于社会保障体系之外，依赖于家庭和土地保障；而社会团体的职员、民办非企业单位的职工、城镇个体工商户及其职工也没有强制性地纳入社会保险范围。实际上，我国真正能享受到社会保障的人是国家机关的工作人员、国有企业和城镇大集体企业的职工，而三资企业、私营企业和小集体企业职工及个体经营者部分并没有参加。截至2006年年底，全国参加城镇基本养老保险的人数为18766万人，参加基本医疗保险的人数为15732万人，参加工伤保险的人数为10268万人。①[1]普遍认为，通过开征社会保障税来筹集社会保障基金，基于税法所具有的强制性和社会保障税所具有的目的性和返还性，公民能够容易产生认同并接受。并且，在全国范围开征社会保障税，强制性地将小型集体企业和涉外企业的职工、个体劳动者、社会团体及其职员以及民办非企业单位及其职工纳入课税范围。这样不仅可以提高社会保障覆盖率，完善社会保障制度，而且有利于缩小贫富差距，解除公民的后顾之忧。

实际上，各地区只要将上述有能力缴纳社会保险的人员强制性地纳入社会保险的统筹范围，这样也就扩大了社会保障的覆盖范围。而如果开征社会保障税，将上述人员强制性地纳入缴费范围，又会带来新的问题。例如，对于失业人员是否也应缴纳养老保险和医疗保险？一般来讲，失业人员对税收的负担能力很弱，强制性地将其纳入，超过了他们自身的承受能力；而将其排除在社会保障制度之外，对于有能力缴纳的失业人员来讲，又是不合理的，也剥夺了他们基本的社会权利。在农村，绝大部分农民没有社会保障税的负担能力。而要扩大覆盖范围，只能采取自愿缴纳的原则，这与税收的强制性相违背，但却与费的灵活性相适应。也就是说，费既可以自愿缴纳也可以强制缴纳。因此，对城市的失业人员和农民采取收费的形式，可以自愿缴纳，这样既不会增加他们的负担，也使有能力参加社会保险并愿意参加者纳入了社会保障的范围。另外，现行社会保障制度设立“个人账户”的目的正是为了加强个人缴费与未来受益之间的联系，以鼓励大家尽量参保，扩大覆盖面。因为建立“个人账户”就等于建立了个人产权，多缴多得，少缴少得，不缴不得，既可以适应我国社会城乡各阶层的不同需要，也有利于在现阶段扩大社会保险的覆盖面。而开征社会保障税也就消除了这种激励作用，使参保的积极性受挫，不利于扩大覆盖面。因此，从扩大覆盖面来讲，我国没有必要将社会保险费改为社会保障

税。

2. 开征社会保障税，不能提高统筹层次和缩小地区差异。

目前，我国除了养老保险、医疗保险和失业保险外，其它社会保险项目还没有全面实行社会统筹。即使是养老保险、医疗保险和失业保险统筹，一部分地区实行省级统筹，一部分地区仍停留在市县级统筹阶段。现行社会保障基金由各地政府制定标准和办法进行筹集和管理，各地区间的统筹比例差异很大。同时，在已享受社会保障的人群中，由于保障资金来源不一，享受的社会保障待遇也存在很大的差异。而通过开征社会保障税来筹集社会保障基金，可以使全国范围内的税率统一起来，以改变目前各地区之间、企业之间政出多门、负担不均、待遇有别的现象。社会保险的负担水平、待遇水平由此得以统一，为人才的自由流动和企业的公平竞争创造条件。同时，只有全国性的社会保障基金才便于政府在更大的空间内调剂余缺，平衡地区间的差距。

解决社会保障制度层次低、差异大的问题，关键在于提高统筹层次。但统筹层次的提高又受我国国情的制约。我国是一个发展中国家，经济发展水平比较低，发展又不平衡，造成各地区的人口分布、工资水平差异比较大。各地区经济发展的不平衡决定了各地区所制定的社会保障制度千差万别，也就形成了我国现行的社会保障制度具有“层次低、差异大”的问题。因此，要解决这一问题，需要不断地发展生产力，缩小地区间经济发展的差异；同时，在中央的指导下，逐步地提高统筹层次，缩小差异，做到地区间的统一。这样才能最终达到全国社会保障制度的统一，才能消除“层次低、差异大”的问题，才能为人才的自由流动和企业的公平竞争创造条件。而如果在当前开征社会保障税，全国按照统一的税率征收，会造成税收负担与生产力的发展水平不相适应，违背了税收公平的原则，而且会更进一步地拉大地区间的差异。所以说，当前社会保障税不适合我国的国情。

3. 开征社会保障税，不是解决社会保障基金管理混乱问题的唯一途径。

在我国，劳动部门负责城镇国有企业单位职工的养老保险、工伤保险和失业保险；人事部门负责行政事业单位干部职工的养老保险；卫生部门负责医疗保险。这些部门都设有社会保障机构,自成体系,缺乏一个统一的机构进行管理和协调,导致机构重叠和执行成本高昂，也危及到社会保障基金的安全。在我国，社会保障基金被挪作它用，投资于股票和房地产等高风险行业,

不能收回的现象比较普遍；贪污挥霍浪费的现象也时有发生；社会保障基金的管理费用过高。而由立法机关颁布社会保障税法,税务部门负责税款的征收与管理。财政部门负责编制社会保障基金预算，定期向社会保障机构划拨保障资金，监督社会保障税的征管和使用。社会保障机构负责保障制度、政策的制订,具体使用社会保障金。这样建立起规范的征收、管理、使用责任制，既可以使社会保障金的管理、使用更加公平合理；也便于公民对保障金的使用、管理进行监督,增强公民的参与意识；还可以使国家财政对社会保障资金实行全过程的管理和监督，克服社会保障金管理混乱的问题。

实际上，造成现行社会保障基金管理混乱的原因主要在于统筹层次低和缺乏完善的监督管理体制。因此，解决这一问题，一要提高统筹层次，如上所述，这不是一朝一夕的事；二要完善我国的监管机制，由劳动和社会保障部门对基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险实行统一的管理。费具有灵活性，其管理的方式可以多样化，采用税收的征收和管理方式也无可厚非。所以，只要社会保险费采用税收的征收和管理方式，即由税务机关负责征收，财政部门负责管理和监督，劳动和社会保障部门使用，就达到了克服社会保障基金管理混乱弊端的目的，能够保障基金的安全性，也就没有必要开征社会保障税了。

4. 开征社会保障税，无法解决社会保障基金征缴难的问题。

在我国，尽管社会保障基金可以由税务机关征收，但税务机关的征收也不能适用《税收征管法》，只能适用《社会保险费征缴暂行条例》。而《社会保险费征缴暂行条例》属于国务院颁布的行政法规，其效力自然低于法律，且规定难免失之规范。据劳动和社会保障部的一份最新统计表明，目前全国企业欠缴养老保险费共383亿元，其中1000万元以上的欠费大户有200余家。①[2]对于统筹缴费，一部分行业在狭隘的部门利益驱动下千方百计地逃避缴费义务。2005年，中国各地劳动部门常规稽核共查出少报缴费人数1005万人，少缴社会保险费45亿元。②[3]连企业效益较好的铁道、电力、石油、金融等行业也普遍存在少报缴费人数的情况。而开征社会保障税，有利于增强筹资的强制性，提高社会保障基金的征缴率。因为开征社会保障税后，征纳双方都将受到法律的约束，抗税不缴、逃税不缴或者挤占挪用，都会受到法律的制裁。这样就可以克服当前社会保险费所面临的收缴难问题，有力地保证了社会保障资基金来源的稳定性和征缴的可靠性。

但实际上，开征社会保障税，也无法解决收缴难的问题。首先，社会保障制度的运行必须

具备一定的物质条件：企业要有较好的经济效益，有能力为职工的社会保险缴费；劳动者提供劳动获得的工资报酬，除满足正常生活需要外，还有一定的剩余，有能力缴纳社会保险费。不管是企业还是职工缴纳的社会保障基金能否按时足额缴纳，关键在于企业的生产经营状况。一些企业效益不佳，经营处于停产、半停产甚至破产状态，无力缴纳社会保险费。目前，全国企业欠缴养老保险费共383亿元，其中1000万元以上的欠费大户有200余家。①[4]其中的一部分企业已无缴费能力，成为欠缴社会保险费的主要原因。其次，开征社会保障税并不必然提高征收的力度。法国等许多欧洲国家都是社会保险费，但征缴力度和权威性并没有因此而受影响。可见，征缴率的高低，归根到底取决于社会保障制度的设计是否科学合理，是否符合中国国情，是否存在激励机制，而不在于名称是社会保险费还是社会保障税。

综上所述，上述认为通过开征社会保障税就能克服现行社会保障制度的弊端者，只看到了国外社会保障税的优点，没有注意到其产生和存在的基础，更没有看到我国的具体国情，尤其是现行社会保障制度弊端产生和存在的根源。我国是一个发展中国家，经济发展水平比较低，发展又不平衡，造成各地区的人口分布、工资水平差异比较大，再加上有9亿农村人口。这些使得中央只能制定社会保障制度的框架，具体的应授权地方根据本地区的实际情况来制定和实施。而各地区所制定的标准不一，也就导致了我国社会保障制度的差异大，影响了社会保障基金的收缴和管理，导致了社会保障统筹层次难以提高。所以说，

我国无论是开征社会保障税还是征收社会保险费，都会存在同样的问题。即使我国要开征社会保障税，也首先要解决纳税人、统一的税率、纳税人的相关信息、个人账户等一系列的问题。而如果这些问题解决了，现行社会保障制度所存在的上述弊端也就迎刃而解了。

二、 开征社会保障税，不能解决老龄化和失业问题，反而会增加新的社会矛盾。

现阶段，我国人口老龄化速度加快，离退休人员数量剧增，造成全国养老保险费支出总额剧增，医疗保险费支出总额也随之剧增。这些给我国社会保障带来巨大压力的同时，也危及到社会的长期稳定。并且，我国国有经济的战略性调整、企业经营机制的转换等方面的改革如火如荼，企业的破产、关闭、兼并、重组连绵不断，这造成了一些企业职工的失业，再加上每年新增的就业人口和农村的剩余劳动力。这给我国就业环境带来巨大压力，也危及到社会的稳定。因此，通过开征社会保障税，建立一个比较规范和稳定的社会保障资金来源渠道，可以有

效缓解社会矛盾，确保改革的成功进行和社会的长期稳定。

解决人口老龄化问题和失业问题，主要的是要增加筹资渠道并有所积累。而开征社会保障税，只不过是筹资方式发生了变化，不仅没有增加新的筹资渠道，而且加重了政府的责任。因为政府将承担社会保障基金不足的无限责任，也就陷入了对未来社会保障的支出负无限责任的困境。同时，我国要应对我国人口的老龄化高峰，就必须从现在开始有所积累，即养老保障采取部分积累的模式。在我国，由政府进行财政划拨的方式进行积累已不可能，因此只能将企业的少部分缴费和个人的缴费予以积累。这又势必产生个人的缴费与未来的受益间的联系，具有费的返还性特点，与税的无偿性相违背。而且，相对于我国国情来讲，现行的社会保障水平是比较高的。开征社会保障税之后，将部分基金用于解决老龄化和失业问题，就要降低现在的保障水平，会产生利益冲突，增加社会矛盾，从而危及改革和社会的稳定。因此，开征社会保障税，并不能解决人口的老龄化和失业问题。

三、 开征社会保障税，不符合国际潮流。

目前，全世界有172个国家和地区建立了社会保障制度，其中100多个国家通过开征社会保障税来筹集社会保障基金。因此，我国通过开征社会保障税，有利于同国际接轨。

自１９世纪８０年代现代社会保障制度在德国诞生以来，全世界社会保障制度的筹资形式大致上经历了三个阶段。第一个阶段是缴费制阶段。二战前，几乎所有建立社保制度的国家效法德国的俾斯麦模式，实行缴费制，当时的社保制度具有强烈的行业性质以及非财政性和现收现付的特点。第二个阶段是费改税的阶段。二战以后，英国普遍待遇型的贝弗里奇模式风靡全球。欧洲许多国家都进行了彻底的改革，把社保费改成了社保税，实行现收现付制和普遍待遇型。第三阶段是税改费阶段，从２０世纪８０年代初开始，石油危机和全球化浪潮对现收现付制提出了挑战。一些国家不堪重负，开始消减福利支出。而以智利为代表的社保私有化改革创造出的个人账户积累制，吸引了各国的决策者和研究者。此后，税改费的浪潮风起云涌。因此，现在的国际潮流不是费改税，而是税改费，由现收现付制向积累制和现收现付制相结合的方向转换，加强缴税与受益的联系，增加制度的吸引力。因此，我国将社会保险费改为社会保障税，并不符合国际潮流。

四、社会保险费更适合我国的基本国情，有利于社会保障制度的完善。

一国的社会保障制度是采取税收的方式还是采取收费的方式，主要的取决于一国的基本国情和社会保障制度的模式。即一国社会保障制度的改革必须与一国的生产力发展水平、各方的承受能力以及各个地区的实际情况相适应，这是必须遵循的一条基本原则。

税收是国家为了实现其职能的需要，依照法律规定，以国家政权体现者的身份，强制向纳税人无偿征地收货币或者实物，具有强制性、无偿性和固定性三个特征。①[5]收费是指国家行政、司法机关及事业单位为行使特定的社会管理职能而向被管理者或受处罚者收取的一定数量的货币或同值资产，具有灵活性、适度强制性和受益性的特征。②[6]从理论上讲，税与费之间最大的不同在于它具有“无偿性”，而费则不然。纳税人从国家提供的公共物品和公共服务中获得的收益，与其缴税的数量之间没有直接关系，国家可将税收收入进行转移支付，可统筹安排使用；而费则有明显的补偿性、返还性，受益人相对固定，其缴费数量与受益程度直接相关，缴费者与国家之间建立起一种“有偿交换”的关系。同时，税收具有严格的强制性，而收费具有灵活性。也就是说，税的刚性要大于费的刚性。税收由法律统一规定，税务机关负责征收并上缴国家和地方财政，通过财政预算拨付使用，具有严格的强制性和程序性，有固定的征收和管理的模式。所以，税要求制度安排的一体化，而费则可以根据不同的制度安排来筹集资金。另外，税收具有普遍性，而费具有相对性。从税与费的区别中，可以得出我国的社会保障制度应采用缴费制，而不是纳税制。

首先，缴费制更适合我国的基本国情。一方面，我国生产力发展水平低且不平衡，导致了地区间经济上的巨大差异。即使在同一地区，社会各阶层的承受能力也是不相同的。这些要求我国社会保障制度的多样化，要求各地区要根据实际情况，制定和实行灵活的社会保障制度。而社会保险费具有灵活性，可以根据不同的制度安排来筹集社会保险资金，适应社会保险统筹多层次的要求。另一方面，在社会保障的项目中，失业保险和医疗保险都遵循“收支平衡”的原则，即现收现付制；而养老保险由于未来人口老龄化的支付高峰，需要一定程度的积累。我国目前也面临人口老龄化的严峻趋势，应选择部分积累制，因其具有一定的补偿性和返还性，宜采用收费的方式筹集社会保险基金。

其次，缴费制符合我国社会保障制度的模式。一般而言，实行普遍待遇型保障模式，则具有无偿性、固定性、公益性和非对称性特点，可以采用税收方式筹资，也可以采用收费方式筹

资；实行缴费关联型的保障模式，享受的权利与缴费的义务相对等，应采用有偿、对称的收费方式筹资，而不宜采取纳税方式。而我国目前实行的是缴费关联型的保障模式，缴费的多少、有无与未来的受益直接相关，宜采用缴费的方式。

再次，缴费制符合我国目前的社会保障制度的特点。一方面，我国的社保制度建设却远没有定型，一切都在变革探索之中，尤其是医疗保险改革被认为是失败了，进一步增加了不确定性。另一方面，我国目前的社会保障制度安排呈现多层次，如养老保险制度会针对企业职工、行政和事业单位人员、灵活就业者以及农民等设计不同的制度；由于转制导致针对“老人”、“中人”和“新人”不同的征缴和记帐方式。这些与税的刚性不符，却与费的柔性和灵活性吻合。

最后，缴费制有利于扩大社会保障的覆盖范围。扩大覆盖范围，关键是激励问题，使人们能够自愿地加入到这个制度中来。要达到这个目的，只有增加制度吸引力，就要保护个人账户的财产权、强调缴款与收益的关联性，即坚持社保供款的“费”的属性，才能使人们得到实惠，激发参加社保制度的热情，才能最终扩大制度覆盖范围。

【作者简介】

吴雪玲,武汉大学法学院。 【注释】

1. ① 参见劳动和社会保障部、国家统计局：《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》。

2. ① 参见《为何企业欠保会如此之多》。来自于http://www.sz.net.cn/最后一次登陆时间为2007-6-26。 3. ② 参见《我国政府将施铁拳确保社保基金安全》。来自于http://www.zzsi.com/最后一次登陆时间为2007-6-24。

4. ① 参见《为何企业欠保会如此之多》。来自于http://www.sz.net.cn/最后一次登陆时间为2007-6-26。 5. ① 参见刘剑文主编：《财政税收法》，法律出版社2003年版，第147页。

6. ② 参见李建平：《社会保障“费”改“税”的制度性约束》，载于《中央财经大学学报》，2005年第3期。

社保“费改税”的不同认识

——浅析完善社保费征缴制度的方向

建立和完善社会保障体系，是建立社会主义市场经济体制的重要内容，是全面建设小康社会的必然

要求,关系到确保改革开放和现代化建设稳定发展的大局。如何健全我国的社会保障体系成了理论界和从

事社保工作人员的热门话题。发展社会保障事业，保障资金的筹集是最关键的问题。眼下许多人认为开

征社会保险税，以取代现行的社会保险费（即费改税）已是“条件成熟，迫在眉睫”。理由有很多，最

主要的有二点：一是税收的执法刚性强，以税收形式才能保证社保费的征缴及时足额；二是与国际接轨

，认为目前多数国家（据说是90多个国家）都是以税收形式来筹集社会保障资金，费改税是必然趋势。

笔者认为，这种看法是值得商榷的。根据从事社保费征缴工作的实践、体会和粗浅学识，本文拟从社会

保障资金的筹集和管理、行政法规的执法强制力、社会保障资金的需求量和经济承受力等方面作一些比

较分析，对完善社保费征缴制度问题进行探讨。

一、对社保“费改税”理由的不同认识

（一）对国外社会保障资金的筹集和管理方式的认识

在有关文字资料和与国外人们的交往中，我们的确是经常可看到、听到“社会保障（险）税”一词

。但其实，多数国家的社会保障是有其“税”名没其“税”实，他们的社会保障“税”多是学术意义上

的和口语习惯上的“税”。首先从税收的本质上看：税收是国家为了满足一般社会公共需要，按照法律

规定，参与社会成员的财富分配，强制地、无偿地取得财政收入的一种形式。税收分配的目的，是满足

一般社会公共需要。社会的“公共需要”,是指全体社会成员的共同需要，是共享的需

要。这种共同需要

，具有“非排他性”和“不需直接付费”的特征。这一特征是“税收”区别于国家以行政立法征收的其

它“费”的最主要特征。这一特征，也决定了税收不具有直接返还性。也就是说，当社会保险成为严格

意义的“税”，则社会保险支出消费，将必然要复盖全体社会成员，而不仅仅是有参加社会保险并缴费

的社会成员。目前大多数国家的社会保障计划，采取的是保险型，它要求雇主、雇员强制性缴费（“强

制性”不是税收独有的特征，是国家以行政立法，征收的各种税、费所共有的特征），在社会保险基金

的征集、管理上，根据各国的政治、经济制度和财力等具体情况，是分别采取统筹模式、个人帐户模式

或统筹与个人帐户相结合等模式。其中，后两种模式都具有参保人的直接缴费和待遇的直接返还性，它

们强调缴费义务与对社会保险计划拥有的权利的直接对等。享有领取社会保险金权利的，仅是有参加社

会保险计划并缴费的社会成员，并不符合税收的“公共需要”特征。而事实上，实行统筹模式，社会保

险支出消费复盖全体社会成员的只是少数国家，例如欧美的部分“福利型”国家；再从称谓上和征收管

理上看：大多数国家把社会保险缴费称之为“捐”“保险费”或“保障付款”等。如英国称“国民保险

捐”（Nationallnsurance Contributions）；爱尔兰叫“社会保障付费”（Pay Related Social

Security）等等。只有美国等少数国家在立法中称为之为“税”（Taxes、Duties）；而且大多数国家的

社会保险缴费实际上也不是税务机关征收，而是由政府的社会保障机构负责征收的；许多的国家也不把

社会保险费纳入国家预算管理。因此，多数国家的社会保障“税”，是“名不符其实”，国外普遍开征

社会保险税的说法也不准确。社会保险税不一定是最好的，和唯一能解决社保基金筹集的方式。各国是

根据自己的国情、国力、人们的经济状况及意识状况，选择相适应的，不同的筹集方式。

（二）从执法刚性比较“费”与“税”

目前普遍认为“费”的执法刚性远不如“税”，希望通过费改税，以“税”的强制力来保证社会保

险基金的征缴。诚然，广义上的“费”与“税”的强制性力度确实是差别很大，但不能一概而论，还要

看是什么性质的“费”。在我国建立社保制度，是国家的决策，社保费的征缴，是1999年由国务院以第

259号令颁布的《社会保险费征缴暂行条例》来规范的，它与目前税收法规一样，同属于国家的行政立法

，均为国家法律的组成部分。企业、单位和个人都应当严格执行，不得违抗。从这点上说，社保费与税

收的法律地位是一样的，其国家强制性也应是一致的。但现实中为什么存在“执法刚性”上，社保费不

如税呢？。主要还是国家授权赋予的执法权限不一所决定的。国家通过《税收征管法》，赋予税务机关

对不依法履行纳税义务的企业、单位和个人，可以采取税收保全、强制执行等措施的权限；我国刑法也

与之配合，规定企业、单位和个人偷逃税款超过一定的规模（或数额），有关责任人必须受到刑事处罚

。而社保费的征收，仅有《社会保险费征缴暂行条例》规定：如果企业、单位拒不缴纳社会保险费，有

关部门可以向人民法院申请强制征缴。这样的授权显然不能与税收相比，社保费的强制力度和保障程度

当然要弱于税收。从这里也可以看到，执法刚性的大小，不是社保费与税收的本质差异带来的必然，而

是立法过程中“人为”授权差异所形成的。授权范围增大，社保费的执法刚性同样可以增大。例如，我

省人民政府通过《广东省社会保险费征缴办法》规定：“社保费统一由地税机关征收”、“缴费单位申

报不实的，地方税务机关有权核定其应缴的社会保险费数额”、“对逾期未缴纳或者代扣代缴社会保险

费的，地税机关可以书面通知其开户银行或者其它金融机构从其存款中扣缴社会保险费和滞纳金”等。

这一授权，使广东省的社保费征缴工作中就有了强制执行措施，执法刚性得到了增强。目前，我省的社

保费与税收的强制力差异，主要只是体现在“保全”措施上。如有必要，这也是可以通过权力机关修改

有关征缴规定，授权加以改变，而并非只有通过“费改税”才能达到。

（三）从社保待遇支付需求量看当前“费改税”的可行性

我国现行社会保障体系中的主要构成是社会养老保险制度，它实行的是社会统筹与个人帐户相结合

的模式。养老基金主要来源于企业（单位）和个人缴费，国家只承担立法、建制，实施、管理的经费开

支和必要时的保障补贴。企业（单位）缴费的一部分和个人的缴费，都计入个人帐户。制度强调只有参

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