论文写作（第一稿）

食品安全执法主体的法律问题研究

引言

食品安全事关公众的身体健康，事关公众的生死存亡，组织并管理好一个安全、健康的人类食物链，形成良好的食品安全体制对于保护消费者的合法权利具有不可忽视的推动作用。多年来，我国一直致力于食品安全领域的安全管理和制度建设，随着2009年《食品安全法》的出台，现行中国食品安全监督管理体制已经初步建立起了“监管型”的执法体系，按照生产、流通、销售等食品环节来划分食品安全相关部门的监管职责，采取以分段监管为主、种类监管为辅的监管模式。这种监管体制1在短时期内起到了积极的作用，但随着食品行业的迅猛发展和食品品种的多样化趋势，现行的食品安全执法体制的不足越来越明显，苏丹红事件、三鹿奶粉事件、注胶虾事件等等给我们敲响了警钟，现行的食品安全的执法体制不能起到应有的监管作用，食品安全事故频发，食品越来越不安全了。造成食品安全事件频发的原因是多方面的，既有食品安全标准不完善的问题、食品安全风险评估制度的问题，也有食品安全执法主体的问题等等。为此学者多从多个角度针对食品安全进行全面研究，范围广，但是深度不够。而笔者以为食品安全执法主体是当前各国食品安全执法中亟待解决的关键问题，尤其是对于食品安全现状不容乐观的中国，我国食品安全执法主体之间的推拉扯皮现象直接导致了食品安全问题的屡次出现，屡禁不止。分析和借鉴国外的食品安全执法的相关经验，重新建构食品安全执法主体，实现对食品安全的从源头到消费的全过程的无缝隙的监管，从而保证食品安全，对于我国食品安全的监管而言是十分必要和迫切的。为此笔者则着眼于食品安全执法主体这一问题，通过分析论证后提出完善的建议。

第一章 食品安全执法主体的现状及存在的问题

在讨论食品安全的执法主体问题前，应该首先明确食品安全执法对象的范围。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第2条规定，“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品流通和餐饮服务（以下称食品经营）；（二）食品添加剂的生产经营；（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；（五）对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”根据该法的规定，可

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体制是指国家机关、企业和事业单位管理权限划分的制度，包括机构的设置以及权利义务的分配，而主体仅仅是体制的一个部分。

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以看到涉及到食品安全的所有物质包括食品、食品添加剂和食品的相关产品都属于食品安全执法主体的监管对象。笔者以为按照食品安全执法对象的功能不同，将其可以划分为三类：一类是可食用的食品，二类是食品添加剂，三类是食品的相关产品。

食品是指满足人的自身需要，用来补充能量或营养的物质。《食品工业基本术语》对食品的定义是：“可供人类食用或饮用”的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或只作为药品用的物质。《食品卫生法》第54条规定，食品是指“各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”两者都认为食品包括各种供人类食用或饮用的物质，但是不包括药物。而且保健食品和转基因食品因为涉及到特别的技术，笔者以为应该对它们进行单独研究。

食品的相关产品的内涵在《食品安全法》中采用了列举式的规定，包括食品的包装材料容器、食用酒精、餐具洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。根据2006年修订的我国《食品添加剂使用卫生标准（GB2760---2006）》中规定，食品添加剂是指：“为改善食品品质和色香味以及为防腐和加工工艺的需要而加入食品中的化学合成或者天然物质。营养强化剂、食品用香料、加工助剂也包括在内”。食品添加剂和食品相关产品是否符合各项标准与人类的健康和生命安全是息息相关的。综上所述，在本文中，笔者将重点研究除保健食品和转基因食品以外的普遍意义上的食品、食品相关产品和食品添加剂的执法主体问题。

一、食品安全事故的典型案例回顾

近年来，中国食品安全事件频发，给中国社会加载了巨大的经济成本，也造成了消费者心中难以愈合的伤痛。2003年底，安徽省阜阳市太和县三堂镇的农民高政因为自己刚出生不久的孩子吃了“伊鹿”牌奶粉后生命垂危，从此走上了维权之路。他的努力引起了媒体的关注，2004年4月16日，中央电视台报道了劣质奶粉的情况，立刻震惊全国。在国务院领导的高度关注下，迅速派出调查组赶往阜阳市，和安徽省省府展开全面调查，很快查清问题，是由不法厂商生产的蛋白质等营养成分严重不足的奶粉引起的，劣质奶粉共造成了189名婴幼儿营养不良，12名婴儿死亡。2

2008年9月，三鹿作为毒奶粉的始作俑者，被新华网曝光，社会反应强烈。同时7名患儿的父母写下申请书，上书甘肃省卫生厅，要求彻查原因。2008年9

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“中日韩重大食品安全案例”，http://www.people.com.cn/GB/paper3024/15191/1347207.html，于2012年1月28日访问。

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月，经过调查初步认定，石家庄三鹿集团股份有限公司所生产的婴幼儿问题奶粉是不法分子在原奶收购中，为了虚增牛奶的数量，拿着储存罐在奶农家收集原奶后，按照1吨奶加1斤三聚氰胺，再对水、加脂肪油，3截止2008年12月底，全国累计报告因食用问题奶粉导致泌尿系统出现异常的患儿29.6万人。三聚氰胺事件的爆发，根源在于政府的监管不到位和失职，奶站处于农业部门与质监部门的职责分界点的边缘，对于收奶站从来没有明确由哪一个部门来管，如果奶站属于乳制品企业，质监部门应对其进行质量监督和卫生监管；假如奶站不属于奶制品企业，与奶制品企业属于一般的买卖关系，那么就应该有农业部门负责奶站的监管工作。农业部门不管，工商部门、卫生部门和质检或防疫部门也不管。于是奶站更加肆无忌惮地在原料奶收购环节中大肆添加三聚氰胺，提高生鲜乳检验时蛋白质的含量，形成了行业内的潜规则。

2011年4月8日，沈阳市公安局皇姑分局龙江派出所接到群众举报:和平区浑河堡乡下河湾村有人生产销售有害豆芽。即刻后，龙江派出所迅速开展工作，此情况引起沈阳市打假办高度重视。沈阳市打假办调查发现，沈阳市场至少三分之一的豆芽都存在类似问题，长期食用将严重影响人类的神经系统，甚至引起癌症等问题。

在专题会议上，各个职能部门各抒己见，工商、质监、农委等部门均称“不归我管”，并阐述了各自的理由。工商部门认为:在现实生活中，存在未取得食品生产许可证同时无照经营的行为，这种行为不能一概以“无照经营”处罚，否则就掩盖了无食品生产许可证的事实。同时，对食品生产领域的监管，应该由质监局负责，而不应该由工商部门负责。质监部门认为:如果将豆芽菜作为产品质量法调整的产品，将会导致立法和执法的混乱，所以豆芽菜应认定为初级农产品，归农业主管部门监管合适。如果由质监部门监管，那是不合适的。农业部门认为:按照《中华人民共和国农产品质量安全法》规定，在农业活动中获得的动物、植物、微生物初级产品是初级农产品，由农业部门负责监管。而豆芽菜不是初级农产品，是初级农产品的加工品，不应由农业行政部门负责监管。4

诸多的活生生的案例，与生产经营着的利益熏心有关，但是不容忽视的一个问题就是食品安全执法主体制度存在的诸多问题。看似非常严密的执法主体制度，为什么“政令出不了中南海”，为什么出现食品安全事件之后，各个执法机构之间经常会有推诿扯皮的现象呢？

3 “三鹿毒奶粉事件全记录 越来越逼近真相”，

http://bbs.cug.edu.cn/bbsocon.php?board=NewsObserver&num=1100，于2012年1月28日访问。 4 “沈阳查获40吨毒豆芽 各监管部门均称不归我管”，

http://health.sina.com.cn/news/2011-04-20/082422325032.shtml，于2012年1月28日访问。

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二、关于我国食品安全执法主体的规定 （一）现行法律的规定

2004年9月，国务院颁布了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，确立了“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式，即食品安全的管理职能分散在政府的多个部门，从种植养殖到最后的销售环节都由不同的部门负责。自2008年起，国务院多次要求，“各部门要密切协同，形成合力，共同做好食品安全监管工作。并且明确县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制”；还要求“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任”。

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2009 年 2 月 28 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通

过的《食品安全法》对我国食品安全体系建设具有划时代的意义。根据《食品安全法》的规定，国务院设立食品安全委员会，作为最高层次的议事协调机构，其工作职责由国务院规定；国务院卫生行政部门继续承担食品安全综合协调，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息发布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处重大食品安全事故的责任等；质量监督局、工商部门和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理，以上机构都各自独立、自成体系。此外，根据《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）的规定，农业部门负责初级农产品的监管工作，商务部门侧重于生猪定点屠宰的监管管理；环保部门参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作等。还有一些政府机构也参与食品检验和控制，如科技部门负责食品安全科研工作。可以看到，至此我国的食品安全执法主体制度基本上确立了在国务院食品安全委员会协调基础上的，由卫生行政部门进行综合协调的，相关职能部门分段管理并辅之以种类监管的模式。

（二）现行的食品安全执法体制的特点 1. 在横向配置上食品安全实行分段监管

根据《食品安全法》和《农产品质量安全法》的规定，初级农产品的种植和养殖环节由农业部门负责，生产加工环节由质量技术监督部门负责，而市场流通环节由工商部门负责，餐饮消费环节由食品药品监督管理部门负责等等。从法律规定可以看出，现行食品安全监管体制涉及众多部门，其中主要机构是农业部

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高玮：《公共治理理论视角下的食品安全监管体制研究》，湖南大学，2010年硕士学位论文。

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门、质量技术监督管理部门、工商部门、食品药品监督管理部门，这些机构分割了食品生产供应链条的各个环节，形成“铁路警察、各管一段”的格局，是一种典型的分段监管的模式。

2. 在纵向配置上组织模式多样且层级较多

（1）执法主体的组织模式有垂直管理、半垂直管理和分级管理之分 分级管理和垂直管理是相对而言的。分级管理是指受到地方政府和上级主管部门的双重领导。上级主管部门负责管理业务的事权，而地方政府负责管理人、财、物，且受到同级人大的监督。而垂直管理则是指脱离地方政府的管理，不受地方政府监督机制约束，直接由省级或者中央主管部门统筹管理人、财、物、事权。在该垂直管理部门中，有的部门不是从中央到地方实行全部垂直管理，而是省级以下才垂直管理，这种被称为半垂直管理。

垂直管理部门有国家质量技术监督检验检疫总局直属的进出口检疫机构。该垂直管理部门是中央部门的分支机构或派出机构（统称垂直管理机构），虽然设在地方，但编制、经费、人事、业务等都由中央部门直接管理，属于中央政府组织的范畴。6

工商部门、质监部门曾经实行的是半垂直管理的模式。这两个部门从1999年起实行省以下垂直管理，即该部门省级以下的机构不再对当地政府负责，由省级机构直接管理人事、财务、资产等业务。但省级机构对当地的政府部门负责，中央执法机构与省级机构之间保持业务指导和管理的双重关系。值得注意的是这两大部门实行的省级以下垂直管理也不是完整的。在省级行政区域外，还有15个副省级城市7如青岛、大连、沈阳等仍然实行双重管理体制。省级食品安全执法机构没有直接干预副省级城市执法主体的食品监管的权力，仅可以进行业务指导，这就在某种程度上制约了垂直监管制度的实施。于是在2011年10月10日，为了适应《食品安全法》颁布之后的新形式，国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。业务接受上级工商、质监部门的指导和监督。领导干部实行双重管理、以地方管理为主。

农业、卫生、商务、环保等部门仍然按照属地管辖的原则，实行双重领导体制。双重领导是指由中央部门对地方各级相应部门实行层级的业务指导与管理关系，但是人事、财务和资产等业务都由当地政府进行管理。 （2）执法层级较多

根据《宪法》和《组织法》的规定，我国行政体制的执法体制层级较多。

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应松年、薛刚凌：“中央行政组织法律问题之探讨——兼论中央行政组织法的完善，”载《公法研究》2002“副省级市”： http://baike.http://www.wodefanwen.com//view/1044.htm，于2012年1月28日访问。

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第1辑。

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和国际上通行的三级政府不同，我国实行“中央政府——省——地级市——县、区——乡镇”五级行政管理架构，而食品安全的执法主体也不例外。根据《食品安全法》的规定：“县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的食品安全状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大食品安全事故的生产经营单位进行严格检查；发现事故隐患，应当及时处理”，由此可以看出，在食品安全领域，中央政府与地方政府之间不只是一层代理关系，县级以上政府还包括着省以及市的各级政府。

三、现行的食品安全执法主体制度存在的问题

我国食品安全执法体制可以概括为：“横向上分段监管并辅之以种类监管，纵向上全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调”。这是我国食品安全执法主体制度的特点，但是这也正是我国食品安全问题不断涌现的问题所在。

（一）分段监管与多头执法

我国的食品安全执法主体有卫生部门、农业部门、质量监督检疫部门、工商部门、食品药品监督管理部门等九大机构，主要有以下三个弊端：

1. 分段监管造成权力分割

食品安全是一个“从农田到餐桌”的系统工程，涉及多个环节，每个环节之间都存在一定的交叉或空白，是现实中客观存在的，缺乏法定的界定，法律难以对其进行硬性的划分。而且食品安全问题具有链条的传递性，前一环节的问题往往会随着食品链条的流动而扩散，使得食品安全问题产生乘数效应。现在几乎所有的企业既存在生产行为，又存在销售行为，广大的超市、商场、集贸市场既是销售场所，同时又有大量的从事加工、生产食品的生产者，例如市场、超市里现做现卖的蛋糕、面包、糕点和炒瓜子、炒栗子等表现为食品生产加工环节和流通环节的交叉；“毒豆芽”利用植物自然生长过程中而非法添加有毒有害化学物质的行为，表现为农业生产环节和食品生产加工环节的交叉等，到底由谁来监管就成了模糊不清的，这样既有可能造成重复执法又有可能造成执法的盲区。但我国目前的食品安全监管机构仍是“分段监管”， 将食品安全的监管权根据原料形成、加工、生产、流通到消费等环节划拨给农业、质检、工商等不同的行业部门，肢解了监管权，破坏了监管权的完整性，加之部门自身的特点导致部门间信息沟通障碍，最终造成监管权的人为割裂。诸如有学者提出，“分段监管导致食品安全监管制度碎片化。这种观点的逻辑是，碎片化的监管制度 ( 即俗称 ‘八个部门管不了一头猪’) 造成各个监管部门之间信息沟通不顺畅，协调不力”8。

2. 分段监管造成权责不明

食品供应链具有复杂性，但是监管权分别隶属于不同部门，这使得食品监管

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李静: 《中国食品安全监管制度有效性分析——基于对中国奶业监管的考察》，《武汉大学学报 ( 哲学社会科学版) 》2011 年第 3 期。

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权责在各部门间难以进行明确和合理的划分。分段监管制度将无法划清的权力在不同行业间人为分割，导致的结果必然是执行过程中监管职能的缺位、越位、交叉与重叠。同时，一旦发生重大食品安全问题，难以界定、认定、追究相关机构责任。正如学者提出的，“食品供应链涉及整条食物链的无缝衔接，从供应、生产、流通、消费直至回收，各环节安全问题环环相扣、难以割裂，有时甚至难以界定，因此，分段式监管容易导致各监管机构权责不清”9。加之国家食品药品监督管理局作为协调机构，在实践中难以实现对其它各部门的协调，形同虚设。这就造成了在有些环节，同时有好几个部门在管，在有些环节却没有一个部门在管。甚至有时候在某些有利益的环节有好几个部门在管，没有利益的环节不该管的不管，该管的也不去管。因此，分段监管不仅无法发挥食品安全监管的功能，反而会形成各部门围绕部门利益、争夺权力的博弈行为，最终因权责不清，执法缺位导致食品安全问题屡亮红灯。如这次引起行业“地震”的三鹿奶粉事件，根据质检总局的检测，竟多达几十个厂家上百个批次存在问题，包含了婴幼儿奶粉、成人奶粉、液态奶，而一包奶粉从生产到消费者手中，药品食品监管、农业、卫生、工商、质监等部门都具有相应的安全管理职责；含有“瘦肉精”的猪肉从生猪的饲养到消费者消费需要经过六个部门的监管，中间有多个交叉部位。没有明确的监管部门，权责不明，农业畜牧、工商、质检部门似乎都有监管的职能，而实际是哪个部门都没有去监管，造成了监管的真空，给不法分子有了可乘之机。

3. 分段监管造成监管效率低下

多个部门共同管理食品安全的问题，似乎加强了管理，实则不然。分段监管制度下的食品监管权被不同部门分割执行。每个部门都只关注各自部门直接或独立管理的事项，而对于横跨食品链条的需要多部门前后联系起来共同处理的食品安全问题，却没有给予关注或关注不够。如检测机构的问题，不仅一个部门从上到下都建有自己的检测机构，而且食品安全管理的其他部门争相投入巨资建立检测机构。检测部门不仅耗费了巨大的人力和财力成本，而且各部门的检测中心之间互相封闭，各自为政，检测结果之间也难互相沟通，相互承认对方的检测结果来提高效率，节省成本，造成了国家资源的巨大浪费，加大了行政监管的成本。《海南日报》于2006年9月18日刊登了一篇题为《检查累坏企业，到底多少“大盖帽”管一块月饼?》的文章，就形象的揭示出我国食品安全分段执法成本巨大的弊端。10再如如行业标准制定的问题，食品安全标准管理涉及到农业、卫生、质检、工商等多个部门，每个部门都针对自己的执法进行研究，分别由不同的部门立项、起草、审查、批准和发布，造成了生产、加工、流通标准的互不衔接，甚至是互相矛盾，没有形成统一完善的标准管理体系，导致在执法的过程中出现

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王海萍: 《食品供应链安全监管体系创新框架研究》，《广西社会科学》2009 年第 9 期。 王海萍: 《食品供应链安全监管体系创新框架研究》，《广西社会科学》2009 年第 9 期。

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各种冲突。由多个部门去管，付出了更多的执法成本，但是却适得其反，没有收到良好的效果。分段监管模式导致的监管效率低下的问题暴露无遗。

经济学家布坎南教授曾经指出，政府也具有“经济人”的特性。他们同样自利且追求效用最大化，所以政府一方面希望获得监管的权利，但另一方面又不想承担相应的责任。因为保障食品安全是有成本的，当存在执法困难的时候，一个“理性”的政府管理者往往存在一个最优的执法努力。诸如有学者提出，“分段监管易导致职能部门对监管权行使的掣肘与推诿。在相互推诿与掣肘中无谓地耗损与抵消了权力的威慑力度与执行力度，同时，形成不均衡的行政权结构，引发‘争权夺利’的冲动，并在权力争夺过程中必然损伤良性的行政权架构，导致

11低效率，甚至行政权运行限于停滞”。这种现象恰似美国学者黑勒所提出的“反

公地悲剧”的特性。黑勒研究后发现，在公地内，存在着很多权利所有者，为了达到某种目的，每个当事人都有权阻止其他人使用该资源或相互设置使用障碍，而没有人拥有完整有效的使用权，导致资源的闲置和使用不足，造成不必要的浪费，于是就发生了“反公地悲剧”。12一旦发生了“反公地悲剧”，我们很难将各产权整合成有效的产权。在公共管理领域，“反公地”可以被看作是某一项公共权力，而这一权力被配置到多个不同的政府部门，缺少任何一个部门，都很难实现预定的目标。并且食品安全监管的任何一个环节出现了问题都会影响到整个食品安全监管体系，造成监管流程的漏洞。食品种类繁多，各种食品特性各有不同，各部门将食品分成生产、流通、餐饮、服务业等部分，暂且不论分段的科学性，仅从一个食品被分成多段后，行政部门对其监管部门要做监管研究的同时不得不对监管前后衔接环节进行研究，加重了监管部门的监管研究负担。在监管过程中，由于研究的侧重点不同，必然导致监管重叠和缺漏，造成监管效率低下。

4. 协调机构形同虚设

此次《食品安全法》的出台，立法者意识到了分段执法的问题，专门设立了国务院食品安全委员会，其职责虽然未在法律中明确规定，但让其作为一个统筹领导的协调机构的用意是显而易见的，即来解决分段管理、多头执法、各自为政的现象。但是该机构不享有真正的权力，食品安全委员会真正有效领导协调食品安全监管工作还存在障碍。而且在食品监管的相关部门中，农业、卫生等部门隶属地方政府管理，地方政府有权制定规章和标准，也有更加关注本地经济发展等方面的利益的考虑，而工商、质监等部门属于垂直管理，必须接受上级垂直管理部门的统一指挥，这样就更加大了统一协调管理机构的协调难度，也加大了行政

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韩忠伟、李玉基: 《从分段监管转向行政权衡平监管———我国食品安全监管模式的构建》，《求索》2010 年第 2期。 12

〈美〉迈克尔·赫勒(Michael·A·Heller)：“反公地悲剧：从马克思到市场转型中的产权”（The tragedy of anti- commons）载《哈佛法律评论》1998年。

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成本；

此外，我国采取卫生部门统一负责来进行综合协调的分段管理方式，这些部门之间的协调配合以及各自的部门利益都会影响整个食品监管体系的有效运转。但是卫生部与农业、质监、工商等都是政府的一个部门，是同级的机构，不可能顺畅地指挥、支配其他部门，统一协调的职责难免力不从心。所以就有了上述两个案例的结果，还是出现了“六个部门管不住一头猪”的尴尬，“各吹各的号，各唱各的调”，很难实现部门之间的协调一致，这说明我国食品安全执法工作缺乏正规化、程序化、科学化。

（二）多级执法与执法层级低

根据我国《行政诉讼法》的规定，中国执法以违法行为发生地为基础，以县级管辖为管辖的起点。根据司法解释的规定，违法行为发生地是指违法行为的实施地、经过地和结果的发生地。而随着时代的发展，物流运输的发达，食品销售跨省甚至是全国性的，所以违法行为地涉及到全国的很多地方，这样也就意味着一个违法行为如果发生在某一县级地方，但这个行为可能涉及若干省、市、自治区，而且在全国造成一定影响，涉及众多地区受害人，那么这个行为的管辖权和行政处罚权的执法主体就是全国各地的相应的食品安全执法部门，他们具有共同的管辖权。但是我国《行政诉讼法》为了解决执法冲突，对于共同管辖作出了明确的规定，由最先立案的执法机构进行管辖，也即在大多数情况下仍然是县级执法机构进行执法。这样造成的弊端有以下两个：

1. 造成执法资源浪费和执法不力

如前所述，中央政府与地方政府之间不只是一层代理关系，县级以上政府还包括着省、市各级政府。这样就分散了政府掌握的大量行政资源。有一级政府的设置，相应地就有一级执法机构的对口设置，形成了一支宏大的“吃皇粮大军”，而多层次执法机构的存在，势必会造成行政执法的多头管理，运行成本巨大，造成不必要的浪费。13

食品从农田到餐桌的一系列过程可能发生在不同的政府行政区域和不同食品环节中，而根据《行政诉讼法》的管辖权的规定，由违法行为地的执法机关进行管辖，所以就出现了执法机关共同管辖的问题，根据法律的规定应由最先立案的机关或者是指定的机关管辖。但是这样导致的问题：一是有管辖权的机关因为要承担所有的成本，却没有得到所有的收益，没有执法的积极性；二是即使有管辖权的办案部门有积极性做好工作，也会遇到诸多障碍。因为跨行政区域的违法行为事实的调查和处理是需要各地执法机构配合的而我国各地执法机构并没有隶属关系，无法得到真正的保障。比如办案机关在查处危害结果发生在多地的涉

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韩志红：《经济法程序法》，天津师范大学，内部资料。

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众型违法行为时，因本身受到人力、物力、信息等诸多的限制，与外地执法机构协同调查沟通程序繁琐，办事方法等方面容易发生分歧等，在收集证据和追赃时存在较多困难。正是因为地域方面和部门职能存在限制，导致发生在某一领域的和某一环节的食品安全问题由其他地区的执法机构不能有效快速的解决，执法效率勂，可能波及到食品链条中的其他环节，甚至造成食品安全问题的损失进一步扩大。

2．地方保护主义现象

法律意义上的地方保护主义，是指地方政府和执法机关为了保护地方利益，超越法律权限，滥用权力，损害国家整体利益，影响国家法治统一的不当观念和行为。14在我国，食品安全执法工作是由国家和地方政府的执法机构共同负责，卫生部、食品药品监管局、农业部从中央到地方均为分级管理，且在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构，每个机构都有自己的具体部门和管理范围。中国目前食品安全的地方执法部门和上一级政府大多不是垂直管理关系，而是双重领导关系。这就造成地方执法部门的财政经费和人事任免受制于地方政府，使得地方执法部门不得不看地方政府领导的“脸色”行事。

公共选择理论认为，政府和企业都是理性的经济人，因为中国目前采取“分灶吃饭”的财政体制，地方政府有了独立的经济利益，地方政府的职能就不仅仅是中央政府职能的延伸，而是变成了独立的市场利益主体。这样中央政府和地方政府就有了自己的目标追求。对于中央政府而言，为了维护全国人民的利益，要求各级地方政府部门要顾全大局，严格执行中央的政策。但是对于地方政府而言，一个地区的经济发展状况如何，就业率的高低，是考核地方政府官员政绩中举足轻重的一项。因此地方政府为了显示政绩，其主要目标就是扩大地方的就业情况，促进经济增长。而不合法的食品生产企业不仅仅能增加当地总产值，提供税收支持，还同时能解决很多的就业问题。面对着私人利益和公共利益的选择，地方政府领导者的政绩观就往往会出现偏差，在盲目发展地方经济意识的支配下，会以衡量地方经济利益和个人工作业绩最大化为出发点，就不会冒着使经济总产值大幅度下降的风险去大张旗鼓地打假，也就不再严格执行国家的标准，成为被执法企业的俘虏，执法的不作为间接地为当地的劣质食品生产企业充当了保护伞，使得不合法的企业更加肆无忌惮。地方政府对食品安全监管问题疏于管理，玩忽职守，有些执法机构及其官员甚至受利益驱使，积极寻租，在出现食品安全问题时，不依法执法，还帮助其掩藏信息，处理善后事宜。这样的地方保护主义便直接为假冒伪劣食品企业打开了方便之门。15所以这种双重领导体制的地方执法机关，很难全面执行上级各级政府的要求，执法效果大打折扣。

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马怀德：“地方保护主义的成因和解决之道”，载《政府与法制》2004年第3期。 龚伟丽：《公共治理视角下我国食品安全监管研究》首都经济贸易大学，2010年硕士学位论文。

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据悉，阜阳质检部门公布的30余种劣质奶粉，大多都是有名称、商标和地址的厂家。这些商品之所以能顺利通过当地执法部门的检验，并不是执法机构不知道人命关天，而是出现了地方利益和整体利益的错位。三鹿奶粉事件中，如果石家庄市政府不是为了地方的GDP和税收，不顾广大消费者的生命安全，暗保三鹿，如果河北出入境检验检疫局在检测出奶粉有问题后及时采取负责任的行为，及时向上级部门报告并召回问题奶粉，可能就不会产生如此恶劣的影响。

改革开放30多年来看，我国制定了大量的经济法律法规，立法成果有目共睹，但经济执法问题令人担忧。地方保护主义的存在，一方面影响了法律实施的普遍性和公正性，破坏了国家法制的统一，有损法律的尊严；另一方面严重影响了我国社会主义市场经济的健康发展，损害了广大人民群众的基本权益。地方保护主义已经成为我国社会主义法治建设进程中的一个“顽症”。因此，必须重视和解决地方保护主义，尤其是食品安全执法中的地方保护主义问题。

笔者认为要完善食品安全执法主体制度，就要认识到食品安全是一个辐射状的链条，为实现对食品安全的全程、全方位的监管，建议在横向上摒弃分段监管，而采用种类监管的模式，可建立一个统一的食品安全执法机构进行执法，从而减轻或避免执法机构之间的推拉扯皮。根据执法对象的不同，根据机构设置的基本原则，食品的执法机构可交由农业部门进行，而对于食品相关产品则由国家质量技术监督管理部门进行监管。在纵向上，根据溢出效应等理论，可根据食品安全案件的影响范围来确定中央和地方各级政府相应层级的管辖权限，合理划分，从而做到节约执法资源，提高执法效果的目的。

第二章 建立按种类监管的统一执法机构的依据 一、国外食品安全执法主体制度的立法例及其特点 1. 各国关于食品安全执法主体制度的立法例

自上世纪90年代以来，发达国家先后对食品安全监管体制进行了多次系统的改革，以适应食品安全发展的风险与挑战。经过近几年的变革后，发达国家大多都形成了一套比较高效的食品安全监管模式。归纳起来，目前发达国家的食品安全监管体系按职责的集中程度从高到低排列，主要有以下三种模式： （1）集中模式（单一部门模式）

该模式将所有与食品安全有关的职能统一到一个独立的食品安全机构中，由这个机构对食品的生产、加工、流通和消费等全过程进行全程监管，彻底解决部门之间分头执法与不协调的问题。这种模式的主要代表国家有丹麦、澳大利亚、加拿大、爱尔兰等。

丹麦的模式是将全国所有与食品安全相关的农业部、渔业部合并成为一个独

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立的食品安全监管机构——食品与农业渔业部，并且从卫生部门中分立出来，由其统一对国家的食品安全进行监管，使得食品安全贯穿于从农田或海洋到餐桌的全过程。为了进行高效监管，下设执法监督和检测两大体系，监督部门管理生产企业和市场，检测部门提供技术支撑，同时监督部门又下辖三个部门——丹麦兽类食品监管部门、丹麦植物食品监管部门及丹麦渔业监管部门实行分类监管，改变原来政出多门、多头执法、体制混乱的状况，权责分明，独立行动，同时又进行必要的合作，实现全程的有效管理，维护消费者合法权利，被许多国家所采用。此外，在德国食品市场上也很少发现假冒伪劣的食品，这不仅由于德国拥有健全严格的食品法律法规，更得益于完善的执法与监督体系。于2001年将原来的食品安全执法主体进行改组为德国消费者保护、食品和农业部，它的主要目标是保护消费者健康；保证食品安全；确保食品行业的公平竞争。执法一般有州政府负责，联邦政府负责立法、协调16。

这种模式是当前最理想的类型，对于食品安全的执法交由该部门，通过合理的体系建设，实现从源头到消费的全过程监管，职责明确，监管统一，权责一致，可以通过统一采取保护措施，统一行动，高效地保护消费者的合法权利，赢得国内消费者和外国买家的信任。

（2）集中——分散模式（多部门模式）

根据食品安全整个过程的特点，按照食品种类进行分工，对从农田到餐桌的供应链中涉及的监管职能进行整合，形成横向上与食品相关的监管工作主要由三、四个部门来负责，其他辅助部门提供必要的帮助的模式。美国是这种多部门模式的典型国家。

美国的食品安全监管体制是由美国联邦政府、州政府、地方政府的食品监督管理部门构成，其食品安全监管活动主要由三个部门负责：一是美国农业部的食品安全检验局，主要负责国内生产及进口的肉类、家禽以及蛋制品及相关产品的安全；二是卫生与公共事业部的食品与药物管理局，主要负责农业部食品安全检验局以外的其他所有食品安全；三是美国环境保护总署，主要负责新的杀虫剂、饮用水等方面的安全，制定农药、环境化学物质的残留最高限额和有关的法规，以保护公众健康和环境免受农药的危害。此外，商务部下属的海洋和大气管理局负责监管鱼类和海产品；财政部下属的酒、烟与火器管理局负责监管含有酒精的饮料。其他许多机构如全国卫生研究所、农业研究局、经济研究局、教育和推广合作署、农业市场署、联邦谷物检测局、包装和储存管理局、美国法典办公室等都支持协调管理食品安全事务，形成了较为全面而复杂的食品安全监管模式。17

1617

参考秦富、王秀清等：《欧美食品安全体系研究》，中国农业出版社2003年版，第203页。 参考秦富、王秀清等：《欧美食品安全体系研究》，中国农业出版社2003年版，第312页。

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美国在100多年前食品安全事故频发，但是经过不断完善自身的食品安全法律制度，随便比较完备，但是并不是完美的。一是食品安全执法活动的基本权力较为分散。主要由农业部和食品与药物管理局行使，其他职责被高度分散了。美国食品与药品管理局的检查职能过分延伸，导致管理资源严重紧张。二是联邦和州的管理权限划分没有正式的制度约束。现在在很多州，食品安全管理机构沿袭了农业部或食品与药物管理局的结构，缺乏协调一致性，严重阻碍着集中的、基于食品安全风险的管理。

（3）分段监管模式（分环节监管模式）

该模式由多个部门共同负责全国的食品安全监管工作，即将食品监管的整个链条进行切割，分成种植养殖环节、生产加工环节、市场流通环节和餐饮消费环节，各个执法主体是根据食品链条的这些环节进行分工管理。日本和中国是分段监管模式的典型国家。

日本的食品安全管理体制是按照食品的环节，从生产、加工到销售流通等来划分有关政府部门的职责。具体包括三个部门：农林水产省，主要负责国内生鲜农产品生产环节的安全管理，农业投入品产、销、用的监督管理，进口农产品动植物检疫，国产和进口粮食的安全性检查等；厚生劳动省主要负责加工和流通环节食品安全的监督和管理。两个部门之间既有分工又有合作。例如农药、兽药残留限量标准的制定工作由两个部门共同完成。为了解决部门之间的衔接不足，于2003年在内阁成立了食品安全委员会，专门针对农林水产省和厚生劳动省的食 品安全管理工作进行协调。18

但是这种模式导致各部门之间协调程度差，管辖权方面易造成职责分工不明的空白或者重叠，法规缺乏一致性，执法活动缺乏前后的衔接性，重复执法，浪费执法资源等等。日本最近连发多起食品丑闻，原因就在于各部门之间存在职责的交叉或者空白，执法体制比较混乱，执法效果不好。为了克服分散式监管的弊端，一些采用分段监管模式的国家开始进行评估并重构监管体制。

2. 各国食品安全执法主体制度的发展趋势 （1）从分段监管到种类监管的转变

食品的链条不是一条长绳，而是一个辐射网，我们无法根据各个环节进行明确的划分。因此分段监管导致的执法模糊地带就不可避免了，各个国家都逐渐地认识到了分段监管带来的种种弊端，并逐步地进行改革，朝着按照食品种类进行分类监管的模式发展。丹麦和美国的食品安全执法主体的特点就是根据食品的类别进行分工，以保证对每一种食品都能实现从“农田到餐桌”的全程监管。这种方式通过明确的分工，减少甚至避免了机构间的扯拉扯皮，是一种集法规、标准、

18

参考《日本特别关注食品安全》，FAO,WHO,Strenghening official food safety control services,第二届全球食品安全规制者论坛，2004年，12—14页。

13

政府管理和消费者利益于一体的新型管理体系。

（2）食品安全执法主体从分散到统一的趋势

目前世界各国的食品安全监管主要以单部门主导模式居多，食品安全监管机构体系的发展呈现出由分散到统一的趋势。比如加拿大食品安全监督管理工作原来分属农业和农业食品部、渔业和海洋部、卫生部和工业部等部门，这种分散的管理体制带来了职能冲突和效率低下等问题，所以1997年3月通过了《食品监督署法》，在农业部之下设立食品安全执法监督机构——加拿大食品监督署，统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作。加拿大食品监督署负责农业投人品监管、产地检查、动植物和食品及其包装检疫、药残执法、加工设施检查和标签检查，真正实现了“从农田到餐桌”的全程性管理。19又如德国于2001年初将原由卫生部负责的食品安全管理职能交由新成立的消费者保护、食品和农业部负责。其他有关部门依法应在自己的职责范围内配合农业部门的农产品质量安全管理工作。20因为各国普遍认识到食品从农产品的生产到最终用于消费是一个有机的连续的过程，不能人为地割裂，故均强调对农产品质量安全的全程性管理。这种全程性管理不仅强调要从农业投入品开始，对食品由生产到消费的各个环节进行管理，并且体现在尽可能地减少管理机关的数量，由尽可能少的机关对食品安全进行全程性管理方面。21 二、解决我国食品安全中分段执法问题的依据 1.理论依据 （1）行政效率原则

行政效率原则是处理依法行政和保证国家行政管理有效性相互关系的基本准则。效率一词，原来指的是机械工程方面的效率，即指输出量与输入量的比值，是一个数量概念。学者把这种效率观移植到执法活动上来，以此衡量行政效率高低。行政效率原则是指行政机关及其工作人员要以尽可能少的时间、人员和经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会经济效益。因此，对于行政效能的衡量有两个标准：一是数量的比较，即用最少的人办最多的事情，提高行政效率，尽一切可能使得每件工作用最少的成本。二是质量的比较，行政管理是一种产生社会和法律后果的行为，这些行为的后果，在很多情况下是难以用数量来衡量的。因此检验行政管理的标准，还应该有质的因素。行政管理中的质包括两部分内容。一方面应该是这一行为本身的质的好坏，另一方面应该是这一行为是否完满地达到了预期的对社会有益的目标，或者是否在质的方面做得更好，否则，再快的速度，再高的数量，不仅无益，反而更糟。所以衡量行政管理的标准，应该是数量

1920

杜治琴：“加拿大食品监督管理体制简介”，载《中国卫生法制》，2003年第4期。 闻哲：“德国的食品安全监督体制”，载《中国药品监督管理》，2003年第3期。 21

徐楠轩：“外国食品安全监管模式的现状与借鉴”，载《民商法》2007年第2期。

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和质量的统一，功效与价值的统一。没有质的量是一个无用的量，反之，只求质而不顾量，质也就不再存在。22

因此现代行政管理不仅要求依法行政，还要求尊重科学、按科学办事。行政机关进行行政决策和实施行政管理都必须考虑客观规律，做必要的可行性研究和一定的成本——效益分析，尽可能给国家、社会和行政相对人带来益处和尽可能避免对国家、社会和行政相对人利益的损害。具体到我们食品安全的执法活动中看，这就要求：在确定食品安全执法主体的立法中，要贯彻精简统一精神，避免机构重叠和人浮于事。机构臃肿，人浮于事，必然导致办事相互推诿，相互扯皮，效率低下。确定食品安全执法主体的执法程序立法时要制定科学的管理程序，使行政执法程序即严谨又高效，有利于行政效率的提高，23从而实现在食品安全的执法活动中数量、质量和社会效益的统一。 （2）权责统一原则

权责统一原则，是指赋予行政机关义务和责任，行政机关必须采取积极的措施和行动依法履行其职责，擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权，要承担相应的法律责任。该原则有两重含义。第一，行政机关的职权与职责是统一的，这与公民的权利是不同的，公民对其权利有“自由处分权”，除非法律有限制。行政机关对其职权没有自由处分权，只能依法履行，既不能失职，也不能越权。第二，责任与权力是统一的、对等的和相平衡的，是一个有机的整体。行使权力是承担责任的基础，承担责任是行使权力的保障，责任与权力必须保持高度一致，24拥有什么样的权力，就负有什么样的责任，确保没有权力不受监督，没有权力不受救济。行政机关如不依法履行职责，损害公民权益或公共利益，就要因此而承担相应的法律责任。有权必有责。有权无责，将导致滥用权力，有责无权，将导致逃避责任。25

权责统一原则是由公权的性质所决定的，是依法行政原则的要求。公共权力和私人权利的运行规则有着明显不同：对于私人权利来说，法不禁止即自由，对于公共权力来说，法不授权即禁止。之所以存在这样的区别，是因为私人权利和公共权力的本质属性不同。私人权利从本源上说来自于社会本身，是由人作为社会本体的地位所决定的。法律规定的权利即公民的法定权利，是人类应有权利即人权的一部分。那些没有转化为法定权利的人权仍然为人类所保留。但公共权力来源于人权，是人类为了克服人权社会自发现实的阻碍而建构起来的系统。这种权力不是本源的，而是由公民权利和人民权利所诞生出的。26“人民是权利的唯

2223

应松年：《行政管理学》首都师范大学出版社2004年版。 李希昆、陆志明主编：《行政诉讼法学》，重庆大学出版社2003年版，第19页。 24

李金云、叶清华：“监理工作实施中的权责一致问题”，载《建设监理》（专题论述）2004年第2期。 25

应松年：《行政法》，北京大学出版社和高等教育出版社2010年版。 26

周佑勇：《行政法基本原则研究》武汉大学出版社，第166—168页。。

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一合法泉源”和“原始权威”27。它来源于特定政治共同体的授予，特定政治共同体的人们之所以向公共机构授予公共权力根本目的在于保障和充分实现他们的人权。由于这种委托性质的公共权力本身具有异化可能性，因此，它必须被限制在一定的范围内，法律便是限制权力的适当工具。在真正的法治社会公共权力的直接来源便是法律。法律授予的权力才是正当的公共权力，在法律授予之外，公共权力便没有存在和行使的正当自由。28所以“每一个行政官员必须特别授予一种固定任务。在这种情况下，行政的成败取决于行政官员自身的才能和智慧。为此，必须配之以行政权力，每一个行政官员必须有法律上及财政上的固定权力，以便有效地执行其公务。”29

权责统一原则也是政治学和法律的要求。法律是以权力与义务为主要内容的，社会主义法最基本的特点之一是权利和义务的一致性。每个公民和法人对自己的行为后果承担责任，公民或法人在享有宪法和法律规定的权利的同时，必须履行义务，拒绝履行义务或违法必须受到法律制裁，绝不允许只享受权利而不尽义务的行为。从实践中看，哪个领域走上了权力与责任、权利与义务一致的轨道，哪个领域的问题就能得到较好的解决。30要使得各种专门的国家机构和工作人员，在享有国家权力的同时，要确保掌握权力的人正确行使，不仅要靠政府官员内在的道德自觉，更要靠严格的责任体制与监督。

权责一致原则也是现实的需要。《民事诉讼法》修正案草案中规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。按照现行的我国食品安全的执法主体的规定，似乎上述各个部门都应当有职责，因为“毒奶粉”已经走过了所有的生产流通环节，最终侵害了众多消费者的合法权益。但是按照现行的食品安全执法主体将会导致民事公益诉讼形同虚设。而将食品的监督管理的各个环节交由一个机关进行执法，这样当该食品出现损害消费者的问题时，由其负责代表消费者提起诉讼。如果该机关不作为，应当承担法律责任，由其领导人承担政治责任。这样做或许能够最大限度的解决现行食品安全管理体制存在的“多头有责、无人负责”、“板子打不着屁股”的问题。

我国为了更好的加强对食品安全的执法监督，在2009年出台了《食品安全法》，规定了食品安全执法机构的职责是保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，并且明确规定了国务院食品安全委员会以及县级以上各级主管部门各自的职权范围31。同时根据《公务员法》和行政诉讼法的规定，当出现执法缺陷时

2728

【美】汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1980年版，第257页。 司久贵：《行政权正当性导论》，武汉大学博士学位论文2001年版。 29

参见[美]怀特：《行政学概论》中译本，商务印书馆1947年版，第69～70页。 30

王放放：“论权责一致原则”，载《广东行政学院学报》第12卷第4期。 31

参见《食品安全法》第4——6条的规定。

16

执法机关应当承当相应的责任32。例如在三鹿牌婴幼儿奶粉事件中，反映出奶制品市场混乱，食品安全执法主体的监管工作不力，监管机制存在漏洞，为此，政府提供免费治疗，同时为三鹿集团提供借款的担保以及为医疗基金会兜底。食品安全执法机构的执法人员如果存在滥用职权或者怠于执法的情形，应当按照公务员法的规定承担警告、记过、降级、降职、撤职、开除等行政处分。此外根据《刑法》的规定，《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定，“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。 国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。” 如果在食品安全执法活动中有国家工作人员没有尽到监管职责或者故意隐瞒事故不上报，导致受害区域扩大，受害人大量增加，造成严重后果，就将构成渎职犯罪，根据上述法律规定可追究相关工作人员的刑事责任。表面上看来，我国食品安全领域在职权法定和责任监督方面做的非常完美，但是实则不然。最重要的缺陷就在于食品安全执法主体职权的分配方面，如前文所诉，存在诸多的真空或者灰色地带，各执法机构之间推拉扯皮是常有的事情，这也是造成当面诸多食品安全事故的原因。

适用权责统一原则的意义在于：一是法律责任作为法律运行的保障机制，是法治不可缺少的重要环节，对于法治政府更是不可或缺的。权责一致原则贯穿于食品安全执法活动的全过程，是为了保证食品安全执法活动的正常进行，从根本上解决食品安全执法缺位的问题，使得食品安全执法机构行使好监督管理的权力，更好的履行其岗位职责，减少推拉扯皮，提高工作效率，保证权力真正为公众的合法权利服务。二是是我国行政体制改革的切入口。行政体制改革有两个立足点：要有有效性，即要真正有助于解决现实中的矛盾与弊端，还要有可行性，即操作上的可能性，从中国国情出发，不引起社会动荡，“平稳”地解决问题。

33

2008年国务院进行大部制改革时公布的《关于深化行政管理体制》中基本要求

是：“合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。健全部门间协调配合机制。”34在进行食品安全执法体制改革时，同样可以适用权责一致原则，有助于保证权力与责任的紧密结合，使得执法人员不仅不敢违法、滥用手中的权力，而且也担心没有成绩，进而约束自

3233

对于三鹿奶粉事件中政府赔偿的性质存在争议，囿于篇幅有限，笔者在此不做探讨。 王放放：“论权责一致原则”，载《广东行政学院学报》第12卷第4期。 34

参见2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》。

17

己按照法律赋予的职责，按法律办事、按程序办事。责任模糊难辨的情况导致行政权责关系难以确定，于是因权责关系的混乱状况所造成的行政失误便频频发生。权责合理分配可以免除组织上、人员上、活动上重复的弊端，使同一范围内活动的各服务机关之间保持合作的可能。遵循“享有权力，承担责任”的原则，在法律法规中明确规定各部门的权力、责任，才能更有效地执法，提高行政效率。

35

著名的美国行政学家伦纳德·D·怀特在《行政学导论》一书中明确指出：

“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的。”36要真正做到权责一致的原则，就要明确行政人员必须对行政作为与不作为及其后果承担相应的责任。而责任承担的前提是明确同级行政机关之间对不同行政事务行使行政职权上的分工，由法律强制规定某类案件只能由特定行政执法机关管辖，其它行政机关无权管辖，做到“一事一机关管辖”，以便在实施责任追究时能够确定相应的责任主体，也让权力主体以高度的负责精神审慎地行使各种权力。37当然我们找准责任、明晰责任绝对不是推脱责任，更不是逃避责任，而是为了正确依法行使职权、更好的尽到责任，做到尽责不失责，到位不越位。只有明白自己有多大的权力，才能正确行使权力，确保依法行政。38

（3）《中华人民共和国食品安全监督战略框架专家报告》中学者的建议 为了加强对我国食品安全的监督和管理，亚洲开发银行对我国实施技术援助，于2004年5月启动国家食品安全监督战略技术援助项目。该项目由世界卫生组织提供技术支持以及协调国际和国内的各个专家小组。经过跨组织的调查研究，于2006年完成了《中华人民共和国食品安全监督战略框架专家报告》。在该报告中，他们指出加强部门间的协调以及减少监管缺失和重复监管并存现象的工作尤其必要。经过调查研究后，他们指出，中国要完善食品安全执法主体有两种方式，一是完善现有的分段监管模式。在现有的体制下进一步完善国务院已经采用的方案，即由地位高于国务院普通部门的某个部门进行综合协调或者成立由副总理级别领导牵头的食品安全协调委员会，将具体的综合监督和协调职责以及适当的财政和人力资源可以赋予这个专门机构或部门。这中模式在一定程度上可以摆脱现在的食品安全执法主体制度的弊端，但是其实质上仍然是分段监管模式，仍然无法摆脱分段监管带来的权力分割、监管效率低下等问题；二是建立单一的食品安全监督机构。即将目前各个食品安全监督管理部门的职能合并到一个现有的食品安全监督部门。这个食品监督管理机构将全面承担政府对食品安全管理的

3536

韩志红：《经济法程序法讲义》，天津师范大学内部资料。 参见[美]怀特：《行政学概论》中译本，商务印书馆1947年版，第67页。 37

韩志红：《经济法程序法讲义》，天津师范大学内部资料。 38

李占强：“行政执法如何把握权责一致原则”，载《齐鲁药事》2006年第25期。

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总体责任。建立单一机构的优点在于节省大量成本和解决协调难的问题。因为与食品安全相关的权力和责任都会赋予该机构，使得政府监督更加统一、高效。39 2.实践依据 （1）法律依据

执法体制的改革必须有法律的有力支撑。从实践中来看，为改变“多头管理”为目标的执法体制改革在我国的已不是首例，最典型的是在行政处罚领域的相对集中的行政处罚制度和行政许可领域的相对集中的行政许可制度。为了解决处罚权滥用以及与之相伴随出现的处罚主体各自为政的问题，《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，在《行政许可法》中第25条又规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》也指出，省、自治区、直辖市人民政府还可以依照《行政处罚法》第16条的规定决定在城市管理领域以外的其他行政管理领域开展相对集中行政处罚权工作。对于“其他行政管理领域”，笔者以为只要该领域存在多头执法、职责不清等问题，就可以建立集中行使权力的执法机构，这也为食品安全行政执法体制改革提供了重要的法律依据。40

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第55条规定，县级以上人民政府有权决定所属各工作部门的设置需报上级人民政府批准。在国家制定的单项法律、法规中，地方执法机构的设置一般也授权省级人民政府根据需要设定。对比食品安全执法领域与城市管理、文化领域，其面对的多头执法、职能交叉情形相类似，有着几乎相同过的历史背景和现实情况。因此，可以借鉴行政许可和行政处罚的集中制度，在食品安全领域，也建立集中的食品安全执法主体制度，实行食品安全综合执法，更好地解决部门利益之争、多头执法等弊端。

（2）世界卫生组织的《加强国家食品安全控制体系指南》

为保护公众健康，减少食源性问题的发生，保证食品安全，《加强国家食品安全控制体系指南》中提到对于食品控制体系范围较广泛的，在国家一级的组织机构上至少有三种适宜的类型，这些类型一是建立在多部门负责基础上的食品控制体系即多部门体系；二是建立在一元化的单一部门负责基础上的食品控制体系即单一部门体系；三是建立在国家综合方法基础上的综合化体系。

根据该指南的解释，多部门体系是指建立在特定行业发展需要的基础上的

3940

参照2006年《国家食品安全监管战略框架专家报告》 万进福：《我国食品安全执法研究》，西南政法大学，2010年硕士学位论文。

19

监管部门，例如渔业、肉类及肉制品，笔者以为这是根据行业的不同进行划分的，即按照食品种类进行的分工，应是种类监管模式。但是该文件中明确指出该模式的问题是：在地方一级，由于地方部门均制定了不同的食品安全控制活动，导致了多个部门共同负责，出现了重复执法、官僚机构增加、力量分散和法律法规不健全等问题。41单一部门体系是由一个部门对食品安全进行全方位的监管。综合体系通常是在若干个水平上运行：水平一是阐明政策、开展风险评估和管理以及制定标准与法规；水平二是协调食品控制活动、开展监测和审核；水平三是检验和强制实施；水平四是教育和培训。即建立一个独立的国家食品机构，并由其负责水平一和水平二方面的活动，而现存多个部门的各个机构继续负责水平三和水平四方面的活动。笔者在前文已经论述，从全球角度来看，现在主要有三种模式，但是联合国粮农组织则认为食品安全的执法主体制度应该是在按照食品种类的基础上，结合国家实际情况来制定的，并倾向采用单一模式和综合化模式这两种比较高效的模式，从而实现对食品的全程监管。

党的十七大报告中指出：要加快行政管理体制改革，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题，规范垂直管理部门和地方政府的关系，规范行政行为。42正如上文所论述，目前我国食品安全执法采取的是多部门分段监管的模式，该模式存在着诸多的弊端，不利于对“从农田到餐桌”的整个食品生产链实行全面、系统、科学的执法。党的十七大报告中有关行政体制改革的阐述和2008国务院为大部制改革出台的《关十深化行政管理体制改革的意见》，无疑为我国的食品安全执法主体制度的重构一一实行食品安全集中的执法体制，指明了方向，从而为进一步提高我国的食品安全保障水平提供了保障。

总之，面对现行《食品安全法》规定的由食品安全委员会协调，卫生部综合协调，多部门分段监管的执法体制无法实施有效监管的现状，笔者以为最佳的方式是借鉴国外的食品安全监管集中化的管理模式，实行种类监管，即由一个部门负责食品安全从农田到餐桌的全部监管工作，整合现有的各相关职能部门的职责和相应的人员编制，从而实现对食品安全从农田到餐桌的全流程的无缝管理。

第三章 建立统一高效、权责明确的食品安全执法机构

从我国当前的情况来看，改革现有的食品安全执法体制是一个缓慢的过程，但是改革依然是提高食品安全执法效果的必然途径。食品安全应交由哪个部门进行集中统一执法，如何分配食品品种，应当要根据执法机构设置的原则，分析食

4142

参考《加强国家食品安全控制体系指南》。

胡锦涛：2007年10月，党的十七大《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》。

20

品安全执法对象的特性，按照食品安全风险易于发生的环节来确定监管部门。 在该文的起初，笔者就提到食品安全的执法对象不仅仅是食品，同时还包括食品添加剂和食品的相关产品。要实现食品安全的统一执法，就要实现对食品安全执法对象的的全程监管，笔者也建议从食品、食品添加剂和食品相关产品这两个角度来进行划分。根据食品、食品添加剂和食品的相关产品的定义，可以看出两者的区别就在于它们的源头是不一样的，食品的源头是农业产品，而食品相关产品的源头是工业产品，而食品添加剂虽然有天然合成的但是大部分是人工合成的，其原料是工业产品。农业产品是指各农业生产部门生产的所有动植物产品。狭义仅指种植业部门生产的产品。农产品大多具有容易腐烂变质、不耐储藏运输的特点。43工业产品是指工业企业生产活动所创造的、符合于原定生产目的和用途的生产成果。按生产活动成果的形式，可分为物质产品和工业性作业。在物质产品中，按其完成程度，又可分为成品、半成品和在制品。44由此可见，食品的原料是农业活动的结果，但是食品相关产品的原料则是工业活动的结果。因此两者应划分到农业和工业两个不同的部门中。而食品添加剂有部分是从植物中提取的，但是也有部分是人工合成的，其原料既有农业活动的结果，也有工业活动的结果。

物质世界存在着生物和非生物的本质差别，而农业和工业的划分正是和生物、非生物的差别密切联系的45：一是同工业相比较，农业生产最本质的特点在于它的生产对象是有生命的生物，即通过动植物本身的繁殖、生长来完成其生产过程的46，是遵循自然生长规律的结果；但是工业的生产对象则是非生物，即采用技术合成等方式形成的，其本身的色泽，味道等各方面受到技术水平等人为因素的影响。二是由以上的本质区别决定了农业受自然条件和季节的影响比较大，劳动条件较差；但是工业则受自然条件和季节影响较小，劳动条件的改善比较容易。47正是因为两者的本质区别，导致了食品、食品添加剂和食品的相关产品在食品安全的执法活动中，有着不同的执法手段、执法设备和执法的重点，但是食品添加剂和食品的相关产品两者有相似之处在于两者的生产手段和生产工艺是相似的，虽然有的食品添加剂是天然合成的，但是仍然是采用技术合成等方式，而且其功能也具有相似之处。因此笔者以为应区分成食品和食品添加剂、食品的相关产品两大类，分别采用不同的执法机构进行执法。

一、执法机构设置的基本原则

1. 执法主体的设置必须满足统一性要求

4344

“农业产品”：《辞海》（经济分册），1980年版， “工业产品”：《辞海》（经济分册），1980年版，第322页。 45

钱佳燮：“论工农业的划分”，载《中国农村经济》1988年4月期。 46

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钱佳燮：“论工农业的划分”，载《中国农村经济》1988年4月期。

21

统一性是指在食品安全监管体制的构建中政府必须充分考虑食品安全执法的客观情况，将现分设于不同部门的职能进行整合，建立起一个覆盖食品链全过程的、统一的、相对独立的的执法机构，以取代现行的、多头监管的执法主体。这是完全遵循食品安全发展的基本规律的表现。如前所述，食品的生产过程具有多元化和不可分割的特征，食品链中的生产、加工、流通和销售环节一方面是独立的，但另一方面又是相互关联的，一旦某一环节出现问题就会影响全局。所以，如果食品安全执法主体在设置不能针对食品安全的这一特征具有足够的统一性，则很难在错综复杂的局面下进行跨地区的全方位、全过程的监督执法。目前我国食品安全执法机构的部门就涉及食品药品监督管理局、农业部、质监总局和工商总局等多个部门。由于各部门间的职责分工较为模糊、界限不明确，没有形成合理体制，致使这些机构在执法过程中出现了相互交叉、多头管理的现象。同时，为了便于本部门活动的开展，它们都相继制定了自己的执法标准，使本来应保持统一的食品安全执法活动变得杂乱无章，甚至相互打架。全国知名小家电生产商、炊具品牌苏泊尔(002032)“质量门”愈演愈烈，苏泊尔刊登公告反复强调一点：公司相关产品均通过国家机构检验，检测结果均合格。最后证明，哈尔滨工商局和苏泊尔双方各自依据的检测标准并非同一个标准，哈尔滨市工商局依据的是GB3280不锈钢冷轧钢板国家标准，苏泊尔依据的是QB/T1622原轻工业部颁发的不锈钢器皿标准48。因此，食品安全执法主体的改革应该坚持以统一性作为原则，尽快改变目前这种不合理状态，将分属于不同部门的职能进行整合，建立一个独立的具有高度统一的执法机构是当务之急，从而实现“一条龙”的有效管理。

2. 执法主体设置必须满足高效、节约的经济性原则

高效、节约的经济性原则即从节约成本的角度出发，将各项工作交由成本最低、效益最好的部门执行。而且也强调对于食品安全执法主体的设置要立足于当前的食品安全执法的实际，尽可能的减少成本的消耗。从国家标准委了解到，为满足食品安全工作对标准的需求，完善我国食品安全及相关检验检测技术国家标准体系，仅涉及食品消费品安全方面的第三批国家标准制修订专项计划内容就包括：肉干、花椒油、魔芋干、酱香型白酒、方便米饭、豆花和黑芝麻糊、豆腐干等545项。这545项内容中，国家标准委都分别公示并严格划分了每项标准的名称、主管部门、归口单位和起草单位。而各个标准的起草单位也多为大学、科研院所和企业，更多的则是两者间的结合。据了解，仅魔芋干标准一项，其起草单位就有：西南大学、四川省质量监督检验院、四川省农机院、四川顺达魔芋食品公司、广汉市魔芋研究所、成都航天魔芋机电设备研究所、云南省曲靖富力发

48

“我国食品安全标准体系问题突出”， http://info.food.hc360.com/2008/03/061115112858.shtml，

于2012年2月12日访问。

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展有限公司等7家单位之多。49所以在改革的过程中要注意消除重复和浪费的现象，一项任务交由一个部门高效完成，从而降低执法的成本。

3. 执法主体的设置必须满足专业性和技术性的要求

专业性和技术性要求是指食品安全执法主体在机构设置中必须使得执法人员、执法设备和执法手段与执法对象的技术性、专业性要求保持一致。食品安全领域的执法不同于其它执法，执法技术是食品安全执法的基础支撑。由于食品安全的属性决定了食品安全问题是一个不同于其他的专业性极强的问题，所以对于食品安全的执法没有可靠的技术手段是无法完成的，这也是经济法属性所决定的。因此，执法的专业性和技术性的高低影响着食品市场的安全性。如果执法技术较高，执法主体就能快速、准确地检测出食品问题，从而保障食品安全；反之，执法主体就只能靠直观感觉来判断食品安全问题。显然这与社会对食品安全的期望是不适应的。50

二、食品安全的集中统一的执法机构 1. 食品的具体的执法机关

对于食品安全，最容易产生食品安全风险的环节在于：第一个环节是原料的生产过程和食品的制作过程。在原料的生产过程中，为了增产增量，过度的使用各种化学肥料，在食品的制作过程中，为了使得生产的食品色香味俱全而添加的各种食品添加剂以及非食用的添加原料。近年来农药残留、兽药残留、致病性微生物、重金属污染、动物饲料有害物质的添加等问题比较突出，比如珠海、西安等地出现的“避孕药”黄瓜，把避孕药物涂抹在黄瓜花上保鲜，再比如为了使得山药的产量更多，在种植时加入超量的化肥等等，蔬菜的有毒物质的含量严重超标，是食品安全的一个威胁。第二个环节则是对农业初产品的生产加工环节，比如墨汁粉条的生产，就是在生产的过程中先用明火将干锅烧热，放上石蜡，石蜡融化后加入玉米淀粉、然后加入调制好的黑色液体，再放进机器，红薯粉就压制出来。对于食品的监管问题，笔者以为应该由农业部门进行管理。 一是出现问题的环节主要是在农产品生产环节和生产加工环节。根据经济高效的原则，为了减少执法体制的大规模的变动，要尽可能地选择现在对农产品生产环节或者生产加工环节的机构进行执法的主体。目前，我国是由农业部对农业初级产品进行监管，而对于生产加工环节的则由质量技术监督部门进行监管。国家质量监督检验检疫总局是国务院主管全国质量、计量、出入境商品检验、出入境卫生检疫、出入境动植物检疫和认证认可、标准化等工作，并行使行政执法职能的直属机构。从它的部门目标来看，食品生产质量的监管只是其职能的一小

49

严丽梅：“苏泊尔公告澄而不清 双方检测标准不统一”， http://shipin.people.com.cn/GB/15965332.html，于2012年5月2日访问。 50

林晶：《我国食品安全监控体系研究》，天津医科大学，2010年硕士学位论文。

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部分，除食品之外，国家质检总局还负责对其他产品的事项进行监管。因此从高效以及各部门责任均衡的角度出发，应该由农业部门负责。

二是种类监管即按照产品的种类，实现从田间到餐桌的全程监管。现在农业部在食品安全方面的具体职能有：拟定农业各产业技术标准并组织实施；组织实施农业各产业产品及绿色食品的质量监督、认证和农业植物新品种的保护工作；组织协调种子、农药、兽药等农业投入品质量的监测、鉴定和执法监督管理；组织国内生产及进口种子、农药、兽药、有关肥料等产品的登记工作；起草动植物防疫和检疫的法律法规草案，制定有关标准；组织兽医医政、兽药药政药检工作；组织、监督对国内动植物的防疫、检疫工作。根据食品学理论认为，食品按照原料可以分为：果蔬制品、肉禽制品、水产制品、乳制品、粮食作物，而所有的这些制品的源头都是由农业部进行监管的，几乎所有的食品的源头都是农业初级产品，且对初级农产品的监管比较复杂，要实现从农田到餐桌的全程监管，交由农业部门进行监管是合理的。

三是农业部具备相应的条件。经济执法的特点是专业性和技术性，所以对部门的人员和技术的要求较高，而农业部门从开始成立之初，就从事农产品及相关产品的监管，并且组建了比较成熟的内部体系，包括农垦局、渔业局、种植业司等20个内设机构，同时为了加强对农业的监管，促进农业快速发展，到现在已经成立了农科院、水科院、农产品质量安全中心等24个直属单位，作为农业部门的技术支撑，这些都为农业部作为食品安全执法主体提供了条件。

为此，笔者以为农业部可以作为我国食品安全监管执法的独立机构。对于食品安全问题的执法，一靠制定标准，二靠执法，而且食品安全是一个大工程，要完成食品安全执法的重要任务，在农业部食品安全监督管理机构之下，可以借鉴丹麦国家的做法，设立两个体系，一个是标准的制定体系，另一个是执法体系。对于标准的制定，可以交由农业部的下属机构。对于执法体系，可以根据食品的原料种类再进行分类，分别设立果蔬制品司、肉禽司、乳制品司、粮食作物司、农畜业投入品司以及技术检验检疫司。但是成文法具有滞后性、不周延性以及僵硬性等缺点，为了解决现实中的问题，为此在农业部内部设立一个协调委员会，作为当出现疑难问题或者出现各司之间争议的一个解决机构，类似于法院的审判委员会，级别略高于各司，具有高于普通机构的地位。

有学者认为统一执法机构可能导致大量成本，其实则不然。通过笔者的调查，以天津为例，农业局对食品的执法有一个独立的部门——粮经作物管理处和蔬菜管理处，工商局是食品流通监督管理处，食品药品监督管理局是餐饮服务监管处，质量技术监督局是食品生产监管处，环保局是水环境保护处。所以在进行食品安全执法机构整合时，类似于我国2008年进行的大部制改革，将相关部门

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的监管食品的内设机构整体迁移到农业部门即可，其他部门则取消食品监管的职责和权力。

2. 食品添加剂和食品相关产品的具体的执法机构

对于食品添加剂和食品相关产品，根据《中华人民共和国产品质量法》和我国国家质量监督检验检疫总局的职能，笔者以为对于类似于一次性塑料餐盒的食品相关产品的执法机构，要实现从原料到产品的全程监管，国家质量监督检验检疫总局比较合适。

第一，2001年4月，国务院将国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局合并，组建中国家质量监督检验检疫总局，国家质量监督检验检疫总局是国务院主管全国质量、计量、出入境商品检验、出入境卫生检疫、出入境动植物检疫和认证认可、标准化等工作，并行使行政执法职能的直属机构。其中技术监督局就负责起草关质量监督检验检疫方面的法律、法规草案，研究拟定质量监督检验检疫工作的方针政策，制定和发布有关规章、制度；组织实施与质量监督检验检疫相关法律、法规，指导、监督质量监督检验检疫的行政执法工作；负责全国与质量监督检验检疫有关的技术法规工作。对于食品的相关产品，往往由国家制定国家标准，而国家质量监督检验检疫总局的职能之一就是其所属的国家标准化管理局制定并发布相关产品的标准。2009年12月1日，中国国家标准化管理委员会公布了《塑料一次性餐饮具通用技术要求》就是一个佐证。法律法规定制定的目的在于实施，既然是由国家质量监督检验总局制定，由自身制定法规并由其进行执行，有利于遵守立法的初衷，不容易出现歪曲立法目的的现象，

第二，对于食品的相关产品的执法，主要包括两方面，一是生产加工环节是否遵守国家法律的标准，二是生产食品相关产品的企业是否具备相关的生产许可证明等。但是在食品相关产品中，例如一次性塑料餐盒，产生问题的原因主要在于生产加工环节时没有遵守国家对于一次性餐盒的相关标准，所以食品相关产品产生问题的主要环节是生产加工环节，而现在对于食品相关产品的生产加工环节是由质检总局进行监管的，而且食品相关产品的材料的来源类似于工业产品，与其他环节没有多大关联性。所以应有质检总局对食品相关产品进行执法，而且由质检总局进行技术检测时，有较好的技术和人员的支持。

因此笔者以为对于食品相关产品的认证应当交由国家质量监督检验检疫总局，这样就避免了在食品相关产品执法过程中出现的分头执法，相互推诿的局面，由其对食品相关产品从生产到消费的各个环节进行监管。

建立对于食品和食品相关产品统一执法机构的意义在于：一是分工明确，协调工作量大大降低，可以减少内耗，在研究某一类食品的监管时，可以由各监管部门专业人员协同专家委员会成立专题研究小组，采取风险分析和评估的原则，

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对该该类食品安全监管统一部署，明确分工，减少在各部门各自为政的分段研究带来的后期沟通，内耗监管资源。二是监管部门因处理专类食品，能提高监管水平，提高监管效率，减少重复检查和重复执法的问题。监管部门对某一类食品的整体监管过程，会对该类食品的监管特性达到全面、深入的理解和掌握，这样不断地优化监管程序和制度，也防止了多部门共同研究不深入的问题。51三是当出现纠纷的时候，因为都属于同一机构的下属部门，而且人财物都是受到一个部门的管理，所以可以通过该部门进行协调解决，而且也能够迅速应对新种类食品出现出现的监管滞后的问题。针对新出现的食品或难于归类的食品时，只需要协调委员会的行政指令给某个具体部门，这样不会因新食品的出现导致部门监管失灵的现象的发生。四是由该部门负责制定食品安全的各种标准，并且由该机构根据自行制定的标准进行执法，因为自己制定标准，自己机构进行制定，能够完全了解标准的含义，有利于公平公正的执法。

三、食品安全执法主体的领导体制模式 （一）食品安全执法机构的领导体制

从发达国家的实践来看，应建立中央政府和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督系统，发挥各个地方食品安全管制体系的作用，提高食品安全管制工作的有效性。

目前，中国上下级执法部门的关系分为垂直领导和双重领导两种。 垂直领导是指人、财、物均由上级机关管理，不受地方政府的领导，如国税局等，通常是中央政府部门在地方设立分支机构或派出机构，通过对它们实行垂直领导而实现管理的一种组织形式，主要特征有：（1）属于中央政府的一部分。中央部门的分支机构或派出机构（统称垂直管理机构）虽然设在地方，但编制、经费、人事、业务等都由中央部门直接管理，属于中央政府组织的范畴。52（2）功能作用是执行中央政府的事务，保证中央政策法律得到有效实施。（3）设置形式灵活多样。可由政府部门设立，也可由部门内设机构设立；可按行政区划设立，也可跨行政区域设立；可设一个管理层级，也可设多个管理层级。53

双重领导是指人、财、物归地方政管理，上级机关对下级机关业务进行领导，如审计局等。我国大部分的执法机构是实行地方政府和上级部门双重领导的体制，其主要特征是：人、财、物属于地方政府，业务指导则属上级业务部门管理。这也是《立法法》的基本要求，地方各级人民政府除对同级的人民代表大会负责并报告工作外，还要对上一级人民政府负责并报告工作。

5152

蒋湘军：《论我国食品安全的法律规制》，华东政法大学，2010年法律硕士论文。

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26

1辑1-21.

53

两种领导体制各有利弊。但是在2011年10月10日，国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》，文件称，将工商、质检省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制，业务接受上级工商、质检部门的指导和监管，领导干部实行双重管理，以地方管理为主，其行政编制分别纳入市县行政编制总额，所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理。54这个文件的颁布使得食品安全的执法部门又回归到了过去的双重领导体制，引起了学界对食品安全领域到底应该采用何种领导体制的讨论。

从中央的政策来看，我国行政机关领导体制的发展趋势是在中央统一领导下的双重领导体制，给予地方较大的自治权。邓小平同志曾经将“权力要下放，解决中央和地方的关系”视为是中国政治体制改革包括的三项内容之一。党的“十六大”也提出要“依法规范中央和地方的职能和权限”。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”这说明，中国今后应当实行以地方分权型模式为主的单一制国家结构形式。而垂直的管理体制显然与我国中央实行的地方分权的精神是相悖的。

在食品安全领域采用分权管理的模式主要原因是《食品安全法》中要求对于食品安全的执法应由地方政府负责，但是质检和工商的管理体制是省级垂直管理，这样就造成地方政府没有权力去管，责任不明确，所以，国务院出台了该文件，将食品安全执法主体的管理体制调整为双重领导体重。

但是食品安全领域是特殊领域，不仅关系到人民的财产安全，同时也关系到公众的身体健康，更关系到公众的生死存亡。如果在食品安全领域采用双重领导模式，势必会造成以下问题：

第一，地方保护主义问题严重。双重领导体制即食品安全执法主体不仅要受到上级主管部门的管理，同时还受到地方政府的管理。地方政府为了地域经济发展，把一些有规模食品企业通过招商引资落户当地，企业和政府之间存在千丝万缕的联系，政府就是企业的靠山，企业是政府的税收的主要依赖，当发生食品

54

参见2011年10月10日， 国务院办公厅颁布的《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》。

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安全违法行为时，地方政府充当了企业的保护伞。双重领导在业务上委托给地方政府执法，这种只有义务没有权利的委托，必然会产生地方保护主义，而且层层进行管辖，造成执法资源的巨大的浪费。

第二，地方政府经费难以保障。一是双重领导体制意味着食品安全执法主体的各项工作经费，以及执法人员的工资都有地方财政予以支付。但是就目前情况来看，地方政府已经面临财政紧张的状况，再将食品安全执法主体调整为双重领导，势必加大了地方政府的财政负担，但是为了维持执法活动的正常的运行开始，可能又回归到了过去乱收费上来，回到垂直领导体制钱全国大部分质检人员靠罚款、收费的时代。二是食品安全执法活动是一种专业性和技术性较强的活动，但是我国的食品安全监测技术还处于初级水平，为了更好的实现对食品安全全程的无漏洞且有预见性的监管，需要地方政府的大量经费投入，培训执法人员，同时引进先进的检测手段和设备，但是经费的缺乏，使得地方政府在这方面的行动步履维艰。

第三，增加监管难度。实行双重领导体制，地方政府和各种复杂的人际关系等干扰因素必然增加，势必会影响着公平公正执法，异地监管难度必然增大。地方政府之间各自为政，使得不同地区的食品安全执法主体之间很难相互交流，促进发展，尤其是对于造成在全国有危害结果的违法行为，也会造成执法资源的浪费和执法的不力。

综上所述笔者以为，在食品安全领域应该采用垂直管理的领导模式。 （二）执法主体的设置应遵守分布合理性的原则

分布的合理性即在进行食品安全执法主体的设置时必须将食品安全违法活动的空间运行规律作为执法机构设置的前提因素加以考虑，与食品相关活动的市场主体行为的轨迹保持一致。食品安全监管不到位的一个重要原因就是监管机构分布的不合理。据统计，我国目前仅食品生产加工单位就有100多万家，其中大部分又都以手工作坊的形式从事生产，其加工设备落后，从业人员素质较低。55这些食品生产企业在生产过程中掺假使假、滥用各种添加剂以求色泽鲜美的做法十分普遍，有时为了达到特殊的目的使用非食品原料甚至有毒有害的原料来加工食品。但是这些生产单位又大都分布在乡镇和农村，基本没有进入以城市为重点的执法部门的视野，对人民生命财产构成了极大的威胁。因此，执法主体应按照食品生产加工企业分布的客观情况，重新调整自身的设置，使得执法机构与食品再生产活动的分布空间和分布密度相一致，用执法机制的触角锁定每一个容易出现问题的关键环节。

因此笔者以为，对于食品安全执法主体而言，执法活动是容不得任何闪失

55

林晶：《我国食品安全监控体系研究》，天津医科大学，2010年硕士学位论文。

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的。为实现对全国食品安全违法行为的有效监管，应该实行垂直管理的体制，即应该根据需要设置派出机构或代表机构到地方执法，由中央政府对其进行垂直领导，这些派出机构或者代表机构的设立由国务院根据食品安全违法行为发生地的特点，根据分布合理性的原则安排，真正做到执法无缝隙、无间隙。黑龙江省实施的“春雷行动56”充分说明，垂直管理的领导体制只要合理运用是一种较好的模式。中央对派出机构垂直领导的主要目的是防止食品安全监管中出现地方保护主义，打破各地可能存的监管者与被监管者间的利益共同体57。所以，从组织机构模式来说，食品及食品相关产品的监管机构仍隶属于中央政府，不按照行政区划层层设立，而是根据需要设立派出机构或分支机构，经费来源由中央财政予以支持，当发生食品安全违法行为时，则由相应的食品执法部门及其派出机构或分支机构进行执法，从而减少地方保护主义，保证食品安全执法的高效进行，使得有关部门的各种文件能够得到有效的贯彻和实施。

结语

食品安全问题事关人民群众的身体健康，事关人民群众的根本利益，食品安全事故频发，给社会公众的生命财产造成了巨大的损失。由于市场失灵的客观存在，需要政府实施有效的监管来保护经济法中弱势群体的合法利益，以填补消费者的弱势地位，平衡市场主体之间的地位。

为此笔者针对当前我国食品安全执法主体制度中存在的问题，通过分析后

5657

春雷行动是指：“” 熊宇、贾靖：“我国食品安全事故的成因分析及监管举措”，载《重庆师范大学学报》（哲学社会科学版），2011年第4期。

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认为鉴于食品安全违法行为的广泛性特点以及欧盟等发达国家对食品安全的监管共同的发展趋势，即食品安全监管体制逐步趋向于统一、协调、高效运作的构架，笔者建议，根据食品安全执法对象进行划分，食品的执法机构由农业部门负责，实现从源头到餐桌的全程性的监管，对于食品相关产品可由国家质量监督检验检疫总局集中进行监管，以解决分段 “多管”、 “都管”模式下的 “不管”、“都不管”局面，

对于执法层级的问题，由地方政府进行管辖存在执法真空，中央文件的精神已经明确，对于影响全国或跨省的违法行为，国家应当进行统一的执法，以保证执法的效率和统一。所以笔者建议按照案件的影响范围来确定执法层级。具体到我国的食品安全领域，如果食品安全的影响范围是在一个县内，则由该县的执法机关进行执法，如果是影响范围超越一个县的界限但是在一个市之内的，应该由地级市的执法机关进行执法，如果是一个省内的，则由省级的执法机关进行执法，如果是跨省的违法行为，应该由中央层级的执法机关进行执法。中央和地方政府之间是相互独立的但是又相互联系的，每个执法机构可根据自己的工作需要设立派出机构到地方进行执法，不受其他部门的制约，保证执法效果。

因个人能力非常有限，而且制度的设计也往往存在不完美的地方，本文的论述和建议难免存在疏漏之处，请予以谅解并批评指正。但是对于食品安全体制的完善还涉及到其他问题，诸如食品安全的标准制定等等，也是食品安全执法中的重要问题。但是囿于文章篇幅有限，笔者没有对其进行研究，期待以后能够深入调查研究，对其他问题有更深的思考和成果。

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/dgk.html