乡村关系、两委关系及宗族派性关系探析

乡村关系、两委关系及宗族派性关系探析——村级民主选举的视角

作者：邓斌，郭春甫，冉志 来源：《探索》2006年第3期

继党的十五大报告提出了村民自治的“四个民主”——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村民委员会组织法成为正式法之后，党的十六大对基层民主建设进一步提出了“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”农村的村民自治继续向纵深推进，在村委会直选和自我管理方面都有了新的发展。尽管村民自治在我国农村已推行多年，并取得了一定成效，但离社会主义民主政治的目标还有很大差距，在实践中存在着许多不容忽视的问题，特别是居首要地位的民主选举制度，仍有诸多不完善的地方。村民自治作为我国农村基层直接民主的尝试，是我国基层民主的坚实基础，其实现程度如何与我国社会主义民主政治建设的进程息息相关。因此，分析研究民主选举制度在实践中的运行具有重要意义。

2005年6月，笔者所在的西南政法大学承接了重庆市哲学社会科学课题“重庆市农村村民自治的现状调查与研究”的相关研究工作，选取重庆市七个村花村、园村、绣村、桂村、鹿村、兴村、和村进行实地调研，内容涉及村民自治的四个主要议题，即民主选举、民主管理、民主决策与民主监督。在调查中，调查组成员广泛接触了县乡领导、几个村的两委委员、若干村民等。本文的分析报告主要来源于此次调查，并吸取了有关此类专题的调查报告与理论文献的精髓。

一、民主选举视角下的乡村、两委、宗族与派性关系

村民自治，简言之，就是广大农民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村级民主选举的目的是要把村干部的选任权交给村民，让村民自主选出可心的当家人。《中华人民共和国村民委员会组织法》对选举程序作了详细的规定，如差额、村民直接提名候选人、秘密划票、公开计票、当场公布选举结果等等。在农村村民自治实践中，对选举制度有一定的影响的组织有乡镇政府、村两委、宗族派性等等，进而在此基础上形成了对选举制度产生影响的乡村关系、两委关系与宗族派性关系。

(一)民主选举视角中的乡村关系

乡村关系实际上是指乡镇基层政府的行政管理权与村委会之间的关系，也即现阶段所谓的“乡政村治”的治理格局。这种治理格局以行政“消极”换取农民积极(徐勇，2002)，使村民自治得以迅速发展，村民自治的制度架构基本形成。按照村民委员会组织法的相关规定，乡镇作为国家基层政权，对本乡(镇)事务行使国家行政管理职能，不直接管理基层社会的具体事务；村民委员会作为村民自治组织，对本村事务行使自治权。乡(镇)、村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。

目前，乡镇政府对村民自治活动的指导作用存在两种情况：一种情况是干预过度，即乡镇政府不适当地介入村民自治过程，如在村民委员会的选举中，仍然直接控制选举过程，指派、选派候选人，随意免去村民直接选举产生的村委会组

成人员；另一种情况是指导不力，即乡镇政府对村民自治过程中出现的不正常现象，不能及时采取有效措施予以制止，对群众举报的假公开、不公正甚至违法现象不闻不问。尤其是乡镇政府对选举过程中出现的贿选、舞弊等现象的“消极行政”，极大损害了村民自治制度的推行。

我们从调查中发现，七个村庄村民对选举的积极性不尽相同。在经济发展相对较好的园村，村民对于选举积极性高，民主选举符合法定程序，并且很少有外来压力左右选举。而对于经济相对落后的兴村、和村来说，村民参与选举的积极性不高，选举程序不尽合理。

在一些关键职位的选举方面，存在一些违反村民委员会组织法原则的问题。在村委会成员选举程序方面，乡镇政府强行干涉选举集中体现在确定候选人这一环节。笔者在调查中发现，和村的村委会主任候选人并不是由海选产生的，而是直接由上级提名，并且乡镇政府为使确定的候选人能够顺利当选，派人挨家挨户做工作。对此现象，民主意识强的村民能意识到这样做是错误的，但是却敢怒不敢言，而更多的村民并没有意识到这样做是错的，似乎这是天经地义的。由于村民委员会组织法规定，村委会由村民依法直接选举产生，这使传统的乡村隶属关系丧失其合法资格。正因为如此，一些乡镇总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为“听话的”、有能力的人当选。

当选举过程中出现舞弊、贿选现象时，乡镇政府的干预力度不够。在与兴村几位村民的访谈中了解到他们对本届村委会选举存有疑问。其中一位是兴村的一个生产小组的小组长，同时还兼任村民代表，曾经参与过本届村长的竞选。当问及本次选举存在的问题时，他说：“村干部选举是个形式，有一些人在选举中行为不规矩，做一点小动作。这一届的村长选了两次，第一次选我们两个(竞选人)都没有(票数)过半，再选一次的时候，他的票数就比我多出好多了，而且是一夜之间的。”

这是民主选举过程的一个典型案例。实际上在村级民主选举中已经出现了贿选的现象，但是由于有的当地乡镇政府没有及时采取有力措施制止这种行为，反而采取一种漠视甚至纵容的态度，使贿选出的村干部得到了国家政权的合法性认可，从而引起群众的强烈反应。以上调查，反映了乡镇政府对村委会选举指导不力与干预过度并存的现象。村民委员会组织法相关规定已经确定了乡镇政府各自的权力运行空间。但中国传统的压力型体制(徐勇，2001)导致乡镇政府对村级事务干涉过多，许多乡镇政府仍热衷于把村委会看作是自己的下级或派出机构，习惯于以命令指挥式管理方式干涉村委会的选举。

(二)民主选举视角中的两委关系

所谓两委关系是指村支部与村委会的关系。村民委员会组织法中第三条规定了村委会与村支部的关系，规定村支部是“中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”在法理上阐释了村支部与村委会的关系是领导与被领导的关系。乡镇党委和村支部形成一种上下级关系，村支部是乡镇党委在村级的代理人。根据村民委员会组织法规定，村委会由村民直接选举产生，对村民负责，乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系。这一

制度安排使村委会更多地成为村民利益的当家人，而非乡镇政府在村一级的代理人(贺雪峰，2002)。

上级党委和农村党支部之间的关系是上下级关系，是命令与服从关系，农村党支部成为村委会的领导核心；乡镇党委是乡镇政权的领导核心，乡镇政府与村民委员会之间也自然而然地从非上下级关系转向实际上的领导与被领导的上下级关系。可以认为，乡镇政府通过村支部书记这根线牵起了村委会的选举与日常管理活动。

在本次调查中，我们对几个村的两委选举做了考察。 1.村支书选举模式

在这七村中，村支书选举模式有很大差别，其中多数村实行党内选举，上级干涉程度不同。还有个别村庄比如园村实行“两票制”选举，即先经村民代表提名，再由党代表选出候选人，然后由全体党员选出支部书记，乡镇负责审批。

2.村委会主任选举模式

如前所述，通过一系列法定程序进行选举。先由村民直接提名初步候选人，再召开村民代表会议投票进行预选，选出的正式候选人再进行正式选举；秘密投票，公开唱票，当众宣布结果；然后报乡镇审批。

在七个村村支书的选举过程中，只有绣村村民反映存在上级指定人选的现象。在传统压力型体制下，乡镇政府可以通过村支书的力量来对村委会施加影响。但随着选举状况的变化，乡镇政府把选举工作重心从村支书选举转移到村委会特别是村委会主任的选举上来。在村级组织系统中，村内事务的大政方针由党支部来决定，村委会只是执行决定而已(张乐天，1997)，实际决策的往往是村支书。在花村的调查问卷显示很多人对村支书评价很高，其原因一是村支书的产生经过了民主程序；二是这个村支书是个好人、能人、无私奉献的人。在花村的治理过程中，整个班子比较融洽，正确处理了“代理人”与“当家人”的关系。花村党支部在服从上级领导的同时，强调基层党组织对本村公共事务的原则性领导，放手让村主任去负责具体事务，两个组织分工合作，职能清晰，带动了整个村庄的发展。花村干部的公共服务意识较强，该村在道路、水利设施、公共卫生、合作医疗、集体经济组织、老人协会、文化设施等方面的建设情况取得了令村民满意的效果，为村民营造了一个良好的生活娱乐环境，成为促进村庄和谐的重要条件。这个事实证明，选举对确定两委关系具有不可忽视的重要性。虽然在乡村关系紧张的情况下，村两委也会出现因为“代理人”与“当家人”的角色矛盾而产生的关系紧张，但在实践中，根据村民意愿选举出的两委更符合集体利益，两套班子在工作中合作的可能性就更大。

(三)民主选举视角中的宗族与派性关系 在当前村民自治过程中，宗族与派性问题相互纠结在一起，形成复杂的利益关系。现在的和村是由原来的和村与碧村两个村合并后成立的新行政村。笔者在调研时发现，合并前的两个村庄的村民选举中，几乎都存在因血缘关系的亲疏结合而成的各姓宗族势力群体的影子。全村村民依宗族分为几个派别，同姓宗族往往构成一个选举利益共同体。选民往往倾向于将选票投给与自己血缘和利益关系比较亲密的同姓宗族候选人，从而使那些已经在村庄中拥有较大话语权的宗族，

在村级组织里面占有主导地位。原和村的五个主要职位被当地三大姓占据。在村庄合并后，面临着村委会的换届选举，此时代表不同宗族的两个村的村级组织机构成员出于维护本宗族利益的考虑，希望能在新的村委班子里占有一席之地。因此彼此拉拢、套关系的现象就层出不穷。村干部职位博弈的结果就是村庄之间利益的平衡，或者说彼此取得妥协，共同治理村庄。下表为和村选举后的职位分布

从表中可以发现，在村委会主要的五个职位中， 和村占据两席，碧村占据三席。合并前的两位原村长没有一位能够进入到现任村级领导班子里面。而原来两村的党支部书记都进入了领导核心。从这个角度也可以说明在和村(无论是合并的两个自然村还是合并后的行政村)村干部之间拉帮结派现象严重。

调查中，据村民反映，在合并后进行的村级民主选举过程中，原碧村的村长得票数最多，原和村的会计差18票。第二天又组织进行了一次唱票，结果原碧村的村长落选，原和村的会计多出2票而当选。

并村产生的干部任命弊端在很大程度上影响了村民民主意识的准确表达。鹿村由硐村、白村、泉村三个村合并而成，这就导致村民不能对所有村干部候选人都有很深的了解。村民的民主意识表达趋于盲目。原村干部剥夺了村民的民主意识的真实反映，进行暗箱操作，几个同帮派的原村干部商量分享村干部职位。

宗族在村庄合并后更多地以派性面目出现。合并前在代表村里相对弱势的宗族的村干部面临利益重新划分的情况下，有两种选择：或者与代表强势宗族的村干部聚合；或者与外部势力联合。其实这两种选择对弱势宗族来说都存在一定风险，若与强势宗族联合，能否在将来的干部职位分配上拥有一定话语权?而若与外部势力联合，双方能不能一定保证可以在选举中获取足够的职位，或者由于信息不对称，对方是否一定值得信赖?在这种情况下，弱势宗族的代表一般处于两难取舍，往往就在犹豫和徘徊中失去了联合他人的机会。在上面和村的村委会选举中，没有联合一定力量的原碧村村长就在宗族与派系的联合作用下落选。

二、改善民主选举的基本途径 在此次调研过程中，调研组成员深刻体会到了中国农村问题的复杂。当我们对两委关系进行专题调查时，却发现两委关系怎么也摆脱不了乡镇政府的影响；而当我们在对宗族与派性关系进行调查中，却发现里面搀杂着乡镇关系、两委关系，错综复杂，纠结不清。而这仅仅是本次调查的几个层面，联想到整个农村的全景，笔者深以为没有多次的深入调查而形成的所谓“观点”其正确性与完整性值得怀疑。因此，本文仅仅是针对民主选举这一层面出现的若干问题提出一些建言。

(一)加强制度建设 1.关于乡村关系

村民委员会组织法规定，基层政府可以对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。什么是指导，什么是支持，什么是帮助，法律并没有详细规定，其进一步的解释权和执法权往往掌握在具有行政优势的基层政府手中，所以就出现了各种各样的损害村民自治的“指导”、“支持”和“帮助”。

就选举来说，明确乡镇政府在村委会选举中的职责权限，确定哪些属于乡镇政府管理、监督权限，哪些属于村级选举机构权限，都应在村民委员会组织法中一一做出具体规定。对选举中出现贿选、舞弊行为乡镇政府应采取何种应对措施，乡镇政府干预民主选举应承担何种责任等等问题都是目前亟待解决的问题。

2.关于两委关系

村民委员会组织法规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。应当承认基层党支部在村民自治过程中的核心领导权，确定党支部与村委会在村庄治理中的分工。在一些乡村村民自治实践中，出现了村委会主任与党支部书记“一肩挑”和交叉任职现象。在某种意义上，这种治理模式更有利于两套班子的合作。

3.关于宗族派性关系

村民委员会组织法第十五条规定，以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。实际上这里面对宗族派性在操纵选举方面作出了法律上的惩戒规定，但是实施起来难度很大，因为往往宗族派性在选举中是隐蔽的，村民在选举中心照不宣地会选举自己熟悉或本宗族、派系的人。笔者建议，以选举后村干部的政绩来考察是否在选举中出现了宗族派系操纵选举的现象。若村干部在任期间，代表的始终是一部分人的利益，而这一部分人是较明显的宗族、派系，则基本可认定在选举中宗族有操纵选举为自身谋利的动因。因此，村民委员会组织法中应加入事后监督的相应条款。

(二)增强村民民主意识

由于我国过去长期处于封建社会，封建“官本位”的思想对农民的影响根深蒂固，农民的民主意识在很大程度上还很薄弱，他们对村里的政策参与积极性不

强。地理位置较为偏僻的村庄居住点，村民的民主意识和法治意识较弱，对民主权利的要求比较少，容易满足。而地理位置较为开放的村庄居住点(比如靠近乡政府或者靠近道路的村庄)，村民的民主意识和法治意识较强，对民主权利的要求比较迫切，维权意识较强。从村庄的富裕程度也可以得出类似结论。

据民政部统计，中国85%的农村已经建立了实施民主决策的村民会议或村民代表会议，重大村务基本上都提交村民会议或村民代表会议讨论决定，初步改变了过去大事小情由少数几个村干部决定的状况。同时，决策的程序逐步完善，决策内容逐步规范。因此，民主选举村委会成员的制度，将有助于启蒙农民的民主意识特别是民主主体意识，也使广大农民体会到了这种民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与其他形式的自治活动奠定了基础。

参考文献：

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基金项目：重庆市哲学社会科学资助项目“重庆市农村村民自治的现状调查与研究(2003-ZZB-01)。

作者简介：邓斌(1969-)，男，四川富顺人，西南政法大学政治与公共事务学院副教授；郭春甫(1976-)，男，山东泰安人，西南政法大学政治与公共事务学院讲师；冉志(1955-)，男，西南政法大学政治与公共事务学院院长、教授。

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