城投公司内部管控的若干问题研究

城投公司内部管控的若干问题研究

城市投融资部 侯德霏

【摘要】

在融资平台快速发展的今天，内部管控逐渐占据举足轻重的地位。在新的形势下，必须高度重视融资平台内部管控，这将有利于融资平台的可持续发展。笔者分析融资平台内部管控所存在的若干问题，在此基础上对如何完善融资平台内部管控提出合理化的措施和建议。

【正文】

融资平台内部管控所存在的问题

一、缺乏良好的内部管控环境

控制环境作为其他内部控制要素的基础，决定着其他控制要素能否发挥作用，并直接影响到企业内部控制的贯彻和执行以及企业内部控制目标的实现，是企业内部控制的根基，在企业内控中起着极其重要的作用。我国融资平台控制环境良莠不齐，具体表现如下：

1、 公司治理结构不完善

融资平台是经地方政府批准成立的国有独资公司，从治理结构上来看，融资平台目前普遍存在以下问题：一是监事会的地位有所弱化。部分融资平台没有按照《公司法》的规定设立监事会，且监事会成员中没有职工代表。部分融资平台监事会的监督职能有所淡化。二是董事会虚设。融资平台的重大决策，无论战略层面还是战略执行层面的问题，都需要通过集团办公会的形式集体决策。而目前大部分融资平台董事会没有发挥应有的作用。三是缺乏投资决策委员会、战略委员会等相关治理委员会。融资平台应建立规范的公司治理结构和议事规则，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，形成科学有效的职责分工和制衡机制。

2、 人力资源政策不科学

人作为从事各种活动的主体，在企业内控中发挥着核心作用，是企业最重要的资源。所以合理的人员配置，不仅能充分调动员工的积极性和创造性以确保企业的内部控制制度得到更好的贯彻和执行，而且能增强整个企业的凝聚力和向心力，为每一个员工提供一个公平合理的发展平台。部分融资平台并没有建立起一套科学、合理、富有竞争性的人力资源政策，没有改变落后的人员管理制度，缺乏系统的培训机制，职员的综合素质得不到提高，经营管理水平停滞不前，“内部人”控制现象较为严重，奖惩制度缺乏效率。此外，缺乏合理的绩效考核制度以及系统的薪酬管理体系。

二、风险意识淡薄

随着19号文的出台以及外部市场环境的变化，融资平台面临的风险日益加剧，包括战略风险、政策风险、市场风险、财务风险、运营风险和法律风险等。当前我国多数融资平台风险意识淡薄，在进行投资和融资活动时，没有执行科学合理的风险评估程序，无法做到从全局和战略的高度看待风险，缺乏有效的风险识别和评估系统。融资平台没有建立科学的风险管理机制，或者管理机制没有得到有效的运转、实施，企业注重短期利益，无视风险的情

况时有发生。

三、信息收集和传递不畅，缺少良好的反馈机制

信息与沟通是指及时、准确、完整地搜集与传递与内控有关的财务与经营管理信息的过程。内部控制系统的有效运行需要完备的信息支持，包括：财务会计信息、项目经营信息、资本运作信息、人力资源信息、预算信息、综合管理信息等。融资平台目前存在的主要问题是信息管理的尚未职能专门化，也就是尚未把信息管理作为专门的管理职能归属到某个职能部门，信息收集和传递不畅，形成该项职能在公司组织体系中的缺位。

四、没有建立合理的授权审批制度

授权是赋予部门和岗位办理事项的权限。审批是对业务或事项的真实性、合规性、合理性及有关资料的完整性进行复核与审查，通过签字或盖章，做出批准、不予批准或作其他处理的决定。建立合理有效的授权与审批制度，是通过设置管理层级，将分层授权与多层审批结合的方式，在管理成本最小化的前提下，提高管理成本的边际效益。

对于一些成立初期的部分融资平台，存在的问题是母公司对下属子公司的管理风格为典型的过度干预式，从长远来看，这种模式一方面会压抑子公司的主动性，另一方面也造成对集团公司的过度依赖。这种层层审批、事无巨细的审批制度在某种程度上已经突显陈旧老化，需要建立有效的集团授权与审批制度，涵盖管理流程、制度以及实施细则等方面，通过系统化的授权审批体系，在保证集团控制力的基础上，最小化管理成本。

五、内部控制监督机制不健全

内部审计的本质在于，作为企业指挥者管理机能的一部分，对企业管理手段妥善与否、有无弊漏和是否经济有效，进行经常性的检查、分析和评价。但绝大多数融资平台还未成立独立机构实施公司内部审计工作，无法实施及时有效、具有针对性和预防性公司内部审计，内部审计功能尚未发挥作用。内部审计工作缺乏独立机构支撑，不利于系统有效的内部控制体系构建和完善。作为集团化发展的公司，融资平台需要强化内部审计职能，建立有效的内部监督体系，通过内部审计与外部审计的相结合，进一步做好国有资产的保值增值，进一步做好城市建设投资与发展。

完善融资平台内部管控的措施和建议

一、 加强内部环境的建设

第一，要在现有治理结构的基础上，进一步完善董事会、监事会的运行机制，强化董事会在内部控制中的核心地位，明确权责，切实履行职责，保证决策机制的顺行畅通。第二，强化监事会的监督职能，改革现行的监事会制度，将监事会的职责具体化，明确监事会的责任范围，重新定位监事会成员在内部审计方面的权能。第三，建立健全《董事会议事规则》、《监事会议事规则》等制度，重新界定董事会和监事会的职责权限。此外，融资平台董事会下设各类专业委员会，负责对公司具体业务的决策与指导。成立专业的战略投资委员会，建立公司重大事项的决策机制；成立专业的审查稽核委员会，对集团进行内部审计；成立薪酬绩效委员会，建立合理的绩效考核制度、薪酬结构和激励体系。

二、建立合理的风险管理体系

1、成立风险控制组织机构

融资平台在发展过程中面临的风险复杂多变，因而风险控制成为集团内部控制的关键。融资平台首先要建立一个有效的组织结构体系，来保证风险管理系统的实施，即要有风险管理的实施主体，通过风险管理主体来落实风险识别体系，评估公司风险程度，实施有效的控制活动，最终实现集团的内部控制目标。

2、合理设计风险控制流程

尽管融资平台面对的风险类型很多，但不同风险发生的可能性（概率）及对公司战略和经营目标实现的影响程度也是不同的，这就需要融资平台对各类风险的发生概率和影响程度进行分析评估，以区分重要风险和次要风险。有效的风险管理流程，可以实现集团风险管理与业务活动的有机衔接，可以将面临的风险最大限度的规避和化解。风险控制组织机构根据风险清单，分析识别风险发生的概率、重要性及可能造成的损失等等，对风险因素进行定性和定量的评估，并形成风险评估报告，然后根据公司风险预警机制判断风险是否存在，并采取相应的监控措施。如果风险确实存在，那么就要确定如何应对，应对包括风险回避、降低、分担和承受。

三、实施有利于企业可持续发展的人力资源政策

人力资源控制目标从人事管理过渡到人力资源管理，最终达到人力资本管理，企业价值随着高潜力人才的价值上升。在融资平台发展过程中，对于成立初期的融资平台，子公司的人事管理需要集中到母公司管理，子公司的人才招聘、培训等工作由母公司统一管理。对于发展到一定阶段的融资平台，需要建立合理的绩效考核实施方案以及优化薪酬管理体系。如图2-1所示。

图2-1 融资平台人力资源政策目标

实施合理的人力资源政策，其主要内容包括：根据融资平台发展战略制定人力资源发展策略与规划，建立规范的人力资源体系；规范人事基本信息的内容与流程，并对人事信息的变动进行及时动态的更新维护；建立完善的人才招聘体系与制度，统一规范招聘的渠道管理

和流程管理，实现人才资源的优化配置；建立完善的薪酬福利管理体系；完善绩效考核体系，体现激励机制；根据岗位能力的要求和职业发展的轨迹对员工进行差异化的培训规划与计划。

四、充分利用信息技术，加强信息及时沟通，提高信息质量

信息与沟通是企业按照战略管理目标快速、准确得收集有效信息，以适当的方式及时传递给企业内部各层级以及与企业密切联系的外部相关者，确保信息在企业内部、企业与外部之间进行有效沟通，是实施内部控制的重要条件。企业建立内部控制相关信息与沟通制度，明确相关信息的收集、处理和传递程序，充分利用信息技术，加强信息的及时沟通，提高信息质量。

首先，信息沟通与传递的方式很多，包括互联网络、电子邮件、电话传真、信息快报、例行会议、会计报表、内部报告、专题报告、调查研究、公司手册、教育培训、内部刊物等，信息系统只是信息沟通与传递的一种方式。此外，建议建立管理者定期述职制度、财务信息报告制度、经营管理信息报告制度、重大专项事物信息报告制度以及突发事件报告制度等，明确规定各子公司的管理信息传递的内容、渠道、方式和时限。在建立上述信息控制渠道的同时，需完善信息化平台建设，提高信息传递、处理的速度和质量。

五、加强计划和预算管控

融资平台的经营计划和预算横向划分为年度经营计划和预算、季度经营计划和预算与月度经营计划和预算三个层次；纵向划分为融资平台总体计划和预算，各管理部门计划和预算，各子公司计划和预算等多个层次。融资平台根据战略规划、预算执行情况和计划完成情况，以及市场情况，编制年度经营计划，并将各项指标分解下达给各子公司，各子公司根据融资平台下达的各项指标和自身具体情况编制年度预算，上报融资平台审批。经批准后的预算和计划一起下达给各子公司，据以指导其经营活动。如图2-2所示。

图2-2 计划控制系统

六、加强内部审计管理

内部审计体系是保障融资平台安全的体系，包括三个子体系：财务审计（财务报表真实性）、商务审计（内部合规性）、法律审核（外部合规性）。内部审计体系涉及融资平台经营管理的各个方面，审计组直接对总经理负责，接受总经理的指令。审计不但进行事后调查，还应发挥风险控制和防范功能，需要在做出审计结论的同时提出改进工作建议。如图2-3所示。

图 2-3 内部审计管理主要内容

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