北京地铁四号线特许经营模式

北京地铁四号线特许经营模式

柴晓钟

柴晓钟：北京市发展和改革委员会副主任，曾任职于山东省化工局、北京市化学工业总

公司、北京东方化工厂、北京化工集团公司等单位。

各位领导，各位来宾、女士们、先生们：

大家好！很高兴有机会在此向各位介绍北京地铁四号线特许经营的有关情况。

今年2月7日，北京市交通委代表市政府与“港铁-首创联合体”草签了《北京地铁四号线特许经营协议》。根据协议，即将成立的特许公司负责四号线机电设备部分约46亿元的投资建设和四号线30年特许经营期内的运营管理。前后历时近2年的地铁四号线特许经营项目招商谈判取得了突破性进展，将成为国内第一个引入港资、采取特许经营模式运作的轨道交通项目。

一、地铁四号线特许经营项目运作背景

在介绍四号线特许经营具体模式前，我首先简要介绍一下项目的背景。 从项目的必要性看，四号线采用特许经营模式是为了适应当前北京市轨道交通大发展对原有地铁投资、建设、运营体制进行改革的要求。

近年来，随着北京申办2008年奥运会的成功，北京市轨道交通迎来了前所未有的发展机遇。根据《北京市2004-2015轨道交通发展规划》，自2004年至2015年，北京市将建设约260公里市内轨道交通，总投资达1000亿元。巨额投资、高强度的建设规模、规模化的线路运营，对北京市轨道交通的发展提出了很高的要求，而传统的投资、建设、运营体制已不能适应当前的发展需要。北京市自1965年国内第一条地铁建设以来，近40年来建设了114公里运营线路。在投资、建设、运营方面存在着对政府投资、补贴依赖性大，运营水平有待提高，监管需要进一步加强等一系列问题。

在这种情况下，通过采用特许经营模式来明确政府对地铁的支持条件和监管手段，引入社会投资，建立市场竞争机制，缓解政府的投资压力，提高地铁建设、

运营水平，就显得尤为必要。

从项目的可行性上看，随着市场经济改革的日趋深化，相关的政策、制度条件不断完善，基础设施投资市场初步形成，特许经营运作的客观条件已经基本具备。

2003年10月，《北京市城市基础设施特许经营办法》正式颁布实施；2003年12月，北京市政府转发了市发展改革委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，明确提出了轨道交通项目可以按照政府与社会投资7：3的基础比例，吸引社会投资参与建设。地铁特许经营项目的实施基本实现了有法可依、有章可循。

2003年11月，北京市对原地铁集团改制成立了北京市基础设施投资有限公司，作为市一级基础设施投融资平台，对轨道交通等基础设施项目进行市场化运作。2004年，北京市组织多次大型推介会，对轨道交通项目进行了重点推介，引起了海内外社会投资者的广泛关注与参与。总之，轨道交通市场化运作的各方面条件已经逐步成熟。

以上是四号线采用特许经营方式运作的主要背景。

二、地铁四号线特许经营项目运作的简要过程

下面，我简要介绍一下四号线项目的总体运作过程。

四号线项目运作主要经历了前期准备，《实施方案》制定、审批，《特许经营协议》的竞争性谈判三个主要阶段。市发展改革委承担了《实施方案》的评审、报批工作，并在全程起到了整体组织、协调和促进作用。市交通委负责《实施方案》的制定、实施及与投资者的竞争性谈判工作。北京市基础设施投资有限公司作为项目的操作主体，负责了有关项目前期工作及运作过程中的具体工作。 因时间关系，详细过程我不具体介绍了，仅就以下重大事项予以概括介绍。 1、2003年底，北京市政府转发市发展改革委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，明确了轨道交通可以按照政府与社会投资7：3的基础比例，吸收社会投资者参与建设。

2、2003年11月北京市基础设施投资有限公司作为北京市基础设施投融资平台正式成立。成立之后便着手制定了四号线市场化运作的初步方案，并开始与香港地铁等多家战略投资者进行接触，项目前期工作全面展开。

3、2004年4月、6月市发展改革委分别组织召开了奥运经济市场推介会，北京地铁四、五、九、十号线国际融资研讨会等一系列大型招商推介会，面向国内外投资者对以四号线为重点的北京地铁项目进行了广泛深入的招商活动。 4、2004年9月形成《北京地铁四号线特许经营实施方案》，市发改委组织对方案进行了评审并上报市政府。11月，北京市政府批准了特许经营实施方案，四号线特许经营项目取得实质性进展。

5、2004年11月底，北京市交通委牵头成立了四号线特许经营项目政府谈判工作组，与“港铁-首创联合体”、“西门子-中铁工联合体”等社会投资者就《特许经营协议》的竞争性谈判正式开始。

6、2005年2月初，政府谈判工作组与优先谈判对象“港铁-首创联合体”就《特许经营协议》达成了一致意见。

7、2005年2月7日，北京市交通委代表市政府与港铁首创联合体草签了《北京地铁四号线特许经营协议》。

三、地铁四号线特许经营项目的具体模式

下面，我介绍一下四号线特许经营运作具体模式。

根据北京地铁四号线初步设计概算，项目总投资约153亿元。按投资建设责任主体，将全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占项目总投资的70%，由已成立的北京地铁四号线投资有限责任公司（以下简称“四号线公司”）负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占项目总投资的30%，由“港铁-首创联合体”拟组建的北京地铁四号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。

四号线建成后，特许公司根据与四号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁四号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。

四号线项目的特许经营期为30年，特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。

在四号线项目中，市政府按照《特许协议》规定，在建设期内将监督四号线公司确保土建部分按时按质完工，并监督特许公司进行机电设备部分的建设。四号线运营票价实行政府定价管理，采用计程票制，在特许期内，市政府根据相关法律法规、本着同网同价的原则，制定并颁布四号线运营票价政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价。运营期内按有关运营和安全标准对特许公司进行监管。在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府拥有介入权，以保护公共利益。如果特许公司违反《特许协议》规定的义务，市政府有权采取包括收回特许权在内的制裁措施。市政府也要履行《特许协议》规定的义务并承担责任

以上是四号线特许经营的主要运作模式

四、地铁四号线特许经营项目运作的意义

下面，我介绍一下采用特许经营模式运作四号线的意义。

地铁四号线特许经营项目作为北京市基础设施投融资领域改革的重大举措，其成功实施将加快北京市轨道交通的建设步伐，有利于引进国际先进的地铁建设与运营管理理念，提高北京地铁建设效率和运营服务水平，更好地服务于首都发展。具体而言：

第一，四号线合资成功后，将在我市轨道交通行业引入香港地铁高水平的运营服务，使四号线成为一条高效、优质的运营线路。更重要的是特许公司的成立将在北京地铁运营领域引入竞争机制，加快北京地铁运营管理体制的改革，促进地铁一线、环线、城市铁路和八通线运营效率和服务水平的提高，提升整个网络的运营管理水平。

根据目前港铁和首创就运营服务方面的承诺，四号线接近香港地铁的运营水平，市民将享受更优质的服务。

第二，降低市政府在建设运营期的财力投入。

一方面，特许公司分担了项目建设期46亿元的建设投资。另一方面，在特许经营方式下政府将不对四号线运营进行补贴，估算在运营期内将减少政府补贴10.6亿元。此外，特许经营方式下，政府在运营期内将增加所得税收入约9.1亿元。

第三，在政府的支持和监管下，北京地铁投资、建设和运营将步入市场化、

规范化、法制化的轨道。

通过与投资方签订的《合作协议》，特许公司与四号线公司签订的《租赁协议》，以及政府有关部门与特许公司签订的《特许协议》，将明确政府、投资者和特许公司在四号线项目投资、建设、运营各环节中的权利和义务，通过法律契约关系使“软约束”变成“硬约束”，使地铁项目的投资、建设、运营各环节有机结合，良性发展。

第四，有利于转化政府职能，实现政企分开，推进公用事业市场化进程。 市政府通过《特许协议》制定规则，强化监管，从而使政府部门实现从对地铁的间接经营者向监管者的职能转变，既有利于通过企业自主经营充分发挥企业的积极性，提高地铁运营管理水平，又可以通过完善政府监管确保运营的安全，维护社会公共利益。

五、地铁四号线特许经营项目的运作体会

轨道交通等基础设施项目投资大、回收期长、公益性强，市场化工作比较复杂。北京地铁四号线特许经营项目取得了成功,其中有很多经验和体会，值得总结。

第一，特许经营项目的成功运作需要更加清晰、完善的法律、法规予以保证。 基础设施领域市场化的进程，也是政府职能转化的过程，需要政府一方面不断加强、完善监管手段，维护项目的公共利益，另一方面要尽量为基础设施领域的市场化创造必要条件。目前国家和北京市已经出台了一些法律法规，使特许经营项目的运作具备了基本的法律依据，但在完备性和可操作性上还需进一步加强。例如，《特许协议》究竟适用于民事合同还是行政合同，尚无权威明确的界定。从项目投资的经济角度看应适用于民事合同，则投资者与政府为平等主体；而从项目的公益性、特许经营角度看，更适用于行政合同，则政府作为特许权授予方具有主动地位。协议性质的不同直接导致项目融资结构中政府与投资者权利、义务关系的不同，决定项目运作的一些关键性问题。

第二，投资者市场尚需进一步发展培育。

培育产权明晰、具有自我约束机制的市场竞争主体，塑造适度竞争的投资者市场，是实现特许经营项目运作的基础。而目前轨道交通等基础设施投资市场还不成熟，尚无法通过充分有效的竞争实现更大的社会效益。主要原因是，基础设

施行业基本上是由国有大企业垄断投资、建设、经营，由于出资人权利不到位，及政企不分等体制性因素制约，无法真正有效地参与到特许经营项目运作中来；民营企业目前要大规模参与轨道交通建设，在资金实力、管理水平等方面还有待于进一步发展完善；而外资企业在资金、技术、管理方面虽有着较大优势，但因政策、文化、理念等因素影响，其进入成本还较高。因此，实现轨道交通项目的市场化运作，还必须加快国有企业改革，加快民营企业的发展壮大，不断改善外商投资环境，才能促进我国基础设施领域市场化的进程。

第三，投融资的中介服务体系有待进一步发展完善。

轨道交通等基础设施的投融资是一项极其复杂的系统工程，需要综合运用金融、财务和法律等方面的知识，要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、客流调查顾问、法律顾问等专业化中介机构的共同协作下才能完成。而目前，我们的中介服务体系尚未有效形成。因此，要加快投融资中介服务体系建设，提高其整体素质和服务水平，为基础设施的市场化运作提供有力的操作技术上的保证。 第四、前期工作需要进一步加强。

项目的前期工作扎实与否将对轨道交通市场化运作产生重要影响。当前，轨道交通建设项目中还存在一定程度的边设计、边施工、边引资现象，项目规划相对滞后。为了赶工期，没有时间或条件确定最佳投资者，造成项目只能依赖更多的政府力量去完成。此外，规划设计方案的稳定程度、详细程度对项目市场化运作的影响极大，如设计方案不稳定，就可能导致一系列问题的出现，项目投资可能因此大幅增加，项目建设将出现难以解决的困难。因此，要成功实施特许经营项目，从项目的提出、规划、可行性研究到投资者确定、开工建设等各个环节都要保持一致性和前瞻性，充分做好各方面的前期工作。

北京地铁四号线项目的运作成功，进一步坚定了我们在轨道交通建设和运营领域继续深化投融资体制改革的信心。按照北京市轨道交通建设规划，未来几年北京轨道交通领域的建设发展将进入高潮，投资前景非常广阔。我们将继续支持社会投资者参与建设与运营，促进我市轨道交通的发展。在此，我们也欢迎国内外投资者积极介入，加强交流与合作，在北京市基础设施的发展中实现双赢。 谢谢大家！

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