编制和实施全国水利信息化发展_十二五_规划的思考

水利信息化,十二五规划

第 1 期 2012年2月水利信息化

Water Resources Informatization

NO.1 Feb.,2012

编制和实施全国水利信息化发展

“十二五”规划的思考

蔡 阳

（水利部信息化工作领导小组办公室，北京 100053）

摘　要：《全国水利信息化发展“十二五”规划》即将正式发布，为了更好地理解和实施好规划，详细介绍规划编制的技术路线，简要描述规划的主要内容，认真研究规划中的几个关键问题，最后重点阐述规划实施需正确把握的几个关系。

关键词：水利信息化；十二五；规划；发展；编制；实施

中图分类号：TV21　　　　　文献标识码：A　　　　　　文章编号：1674-9405(2012)01-0011-05

0 引言

水利信息化在“十一五”期间得到快速发展，有力支撑了水利规划、设计、科研、建设、管理等各项工作，在改造传统水利、发展民生水利、提高水利管理能力和服务水平，以及推动水利部门转变职能等方面，发挥了重要作用，取得显著成效。“十二五”时期，是深化水利改革、加强水利管理的关键时期，是加强水利重点薄弱环节建设、加快民生水利发展的攻坚时期，也是促进传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的重要时期。陈雷部长在 2009 年 10 月召开的审议全国水利发展“十二五”规划编制总体方案的部长专题办公会上强调：规划编制的基本原则应包括坚持现代化方向，以水利信息化促进水利现代化的内容 [1]。

2010 年 12 月 31 日，中共中央、国务院正式公布《关于加快水利改革发展的决定》。这是新世纪以来第 8 个中央一号文件，也是新中国 62 年来中共中央首次系统部署水利改革发展全面工作的决定，文件明确提出：“推进水利信息化建设，全面实施‘金水工程’，加快建设国家防汛抗旱指挥和水资源管理信息系统，提高水资源调控、水利管理和工程运行的信息化水平，以水利信息化带动水利现代

收稿日期：2012-01-09

化”[2]。因此，系统总结近年特别是“十一五”期间水利信息化取得的经验，深入分析存在的问题，密切结合水利改革发展需要，科学规划水利信息化“十二五”发展十分必要。

《全国水利信息化发展“十二五”规划》（以下简称《规划》）是水利发展“十二五”规划的专项规划之一，2009 年 12 月正式启动编制，历时 2 年，经过编制初稿、召开专家咨询会、征求意见、形成送审稿等阶段，目前已通过水利部组织的验收。

1 规划技术路线

《规划》编制遵循“全面调查、深入研究、科学分析、充分论证、综合评估”的技术路线 [3]。

1）全面调查。结合 2009 和 2010 年度中国水利信息化发展报告的编制，向水利部直属各单位、流域机构、省（自治区、直辖市）水行政主管部门下发调查表，其中与规划密切相关的内容特别是拟在规划中确定的发展指标是调查重点，主要包括基础设施、业务应用（包括资源整合共享）、保障环境等方面。在调查基础上，对“十一五”期间水利信息化进行全面总结，摸清“十二五”规划的基础，找准发展中存在的问题特别是薄弱环节和制约因素。

作者简介：蔡 阳（1963－），男，江苏泰州人，教授级高工，主要从事水利信息化管理和研究工作。

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2）深入研究。针对“十二五”期间的规划重点开展专题研究，主要包括水利信息化资源共享机制体制、信息化项目评估和基层水利信息化推进研究等方面。通过研究，为“十二五”规划重点和难点的确定提供支撑。

3）科学分析。一方面是认真分析水利发展“十二五”规划对本专项规划的要求，确保专项规划对水利发展“十二五”规划的支撑；另一方面是认真分析地方及流域水利信息化“十二五”规划与全国水利信息化“十二五”规划的关系，使得本专项规划既反映地方和流域的发展需求，也对地方和流域规划进行指导。在此基础上，科学分析确定全国水利信息化“十二五”规划的发展目标、建设任务、管理与改革重点等内容。

4）充分论证。遵循规划制定的普遍和行之有效的方法，充分调动和发挥科研院所等有关方面专家的智慧，充分倾听和吸纳社会公众的呼声和需求，对规划思路形成、总体框架确定、规划初稿、规划征求意见等每个阶段进行咨询和论证，确保规划的合法性、科学性，确保规划成果质量。

5）综合评估。根据需要与可能等原则，对规划实施所需投资进行估算，并分析投资来源，提出投资实施安排意见。同时还从对水利现代化的带动、可持续发展水利的促进、民生水利的保障等方面对规划实施的效益进行评估。同时，综合评估和确定规划实施所需的机制体制等方面的保障措施。

总体布局。

第四章“主要任务与项目”。主要给出了“十二五”全国水利信息化建设总体框架，明确了“十二五”全国水利信息化建设主要任务，确定了“十二五”期间水利信息化十大重点工程。

第五章“保障措施”。主要阐述了保障规划顺利实施需落实的各项保障措施。

第六章“效益评价”。主要评估了规划实施所能取得的社会和经济效益。

3 规划对有关问题的研究与思考

《规划》编制中，系统总结了“十一五”全国水利信息化建设主要成就，依据“十一五”发展实际对水利信息化发展现状进行了定位，深入分析了当前水利信息化发展面临的形势和存在的问题，并根据“十二五”水利改革发展总体要求，提出了“十二五”水利信息化发展的指导思想，确定了发展总目标和主要目标，明确了水利信息化发展的总体布局和框架、主要任务和重点工程。

3.1 关于“十一五”发展定位

《规划》认为：至“十一五”末期，水利信息自动采集和信息网络基本覆盖全国，水利日常工作基本实现计算机化，在线数据量快速增长，应用系统数量迅速增加，水利信息化综合体系基本形成。全国水利信息化工作重点从“十一五”之前的推进基础设施和基本业务应用建设阶段，逐步进入到全面促进水利与信息化深度融合的新阶段 [4] 1。

2 规划主要内容

《规划》编制形成的成果主要包括：《全国水利信息化发展“十二五”规划》总报告和流域机构水利信息化发展“十二五”规划分报告，其中，7 个流域机构水利信息化发展“十二五”规划分报告将作为各流域水利发展“十二五”规划的专项规划之一。《规划》共包括 6 章内容，分别是：

第一章“发展现状与形势”。主要分析了水利信息化“十一五”发展现状与主要成就，面临的形势及存在的主要问题。

第二章“总体思路与原则”。主要明确了“十二五”水利信息化发展的指导思想、总体思路、基本原则、规划范围与规划依据。

第三章“发展目标与布局”。主要提出了“十二五”水利信息化发展的总目标、主要目标和

3.2 关于“十二五”发展指导思想

《规划》提出了“十二五”水利信息化发展指导思想，其中：灵魂是科学发展观，即：以“邓小平理论和‘三个代表’重要思想”为指导，以科学发展观为统领，以“促进水利事业的科学可持续发展”为落脚点；主题是水利改革发展目标，即：为解决洪涝灾害频发、水资源短缺、水污染加剧及水土流失等突出水问题和民生水利发展新需求提供有力支撑；主线是水利现代化，即：按照水利现代化的总体要求，以水利信息化带动水利现代化 [4] 17。

3.3 关于“十二五”发展规划目标

《规划》提出了“十二五”全国水利信息化发展的总目标，其中：实施顶层设计、统一技术架构，强化资源整合、促进信息共享，完善体制机制、保障良性发展，是技术与管理总目标；在全国

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范围内建成比较完善的水利信息基础设施体系、功能比较完备的水利业务应用体系、统一规范的技术标准和安全可靠的保障体系，是信息化建设总目标；大力推进民生水利工程信息化建设，进一步完善与水利改革发展相适应的水利信息化综合体系，全面提升信息技术对水利日常工作及应急处理的支撑与服务能力，是对水利工作支撑总目标 [4]23。

《规划》提出了“十二五”全国水利信息化发展的主要目标，其中一些指标性的要求主要包括 [4]23-25：

1）在“建成比较完善的水利信息基础设施体系，增强水利信息基础设施支撑能力”中，要求：获取的信息类型和时空尺度能基本满足主要水利日常业务的需要；全国水利信息网和视频会议系统要实现县级以上水利部门的互联互通；基本建成国家、流域和省级水利数据中心，实现水利重要信息资源的共享；建成国家水信息门户，具备全国所有水利部门通过国家水利信息门户实现信息发布与访问交流的技术条件。

2）在“建成功能比较完备的水利业务应用体系，提高水利信息系统应用服务水平”中，要求：全国地市及以上各级水利部门通过计算机及网络进行处理的日常工作超过总数的 70 %，部与流域、省之间 100 % 实现相同业务的互连互通，各业务间的信息在同一层级实现完全共享；网上公文流转率达到 50 % 以上，逐步实现跨系统的协同应用，完成所有地市级以上水利部门的门户网站建设，达到行政许可事项 100 % 可网上办理的目标，水利系统电子政务应用和服务体系日臻完善，社会管理与公共服务的信息化水平显著增强。

3）在“建立比较完善的水利信息化保障环境，促进水利信息化又好又快发展”中，要求：全面建立科学系统的信息技术标准体系；完成全国重要水利信息系统安全等级保护工作，建立可靠的信息安全保障体系、高效的系统运行维护体系和专业的人才队伍，提高信息安全保障能力；建立客观评价工程效益和能力的水利信息化工程（系统）后评估标准与实施及管理办法，实现对水利信息化发展水平的科学评估。

发展的支撑能力，形成与水利发展相适应的水利信息化发展格局，实现水利信息化的协调发展 [4]25。

1）按业务领域进行布局。在水利信息化规划的总体框架下，山洪地质灾害防治、地下水监测、抗旱等专项规划分别编制，水利信息化与各专业领域规划相互衔接。

2）按国家制定的区域发展战略进行布局。分为东部、中部、西部、东北 4 大区域，结合长三角、珠三角等区域发展进行布局，突出水利信息化与区域经济社会发展对水利需求的协调性。

3）按 7 大流域进行布局。突出水利信息化对流域中心工作的支撑。

3.5　关于“十二五”建设总体框架

《规划》根据水利信息化“十一五”发展实际和“十二五”发展目标，按照顶层设计“五统一”的目标要求，提出了由水利信息基础设施、业务应用和信息化保障环境共同组成的“十二五”全国水利信息化建设总体框架，如图 1 所示。

门户内网门户外网门户水利部网站防汛抗旱 指挥农村水利综合管理

水资源监测 与管理农村水电及电气化管理

水土保持监 测与管理

安全与保障体系

水库移民安 置与管理

业务应用基础设施

工程监控、通信设施、信息网络，以及视频会商设施、水利应急管理和数据中心，是水利业务应用的支撑平台，是水利信息资源共享与利用的基础。“十二五”期间，基础设施建设仍作为水利信息化工作重点，将加大建设力度，以缓解不断增长的业务需求与信息资源不足、共享困难的矛盾，并积极推进水利工程远程监控基础设施的建设步伐。

2）水利业务应用主要包括防汛抗旱指挥与管

标准规范与管理制度

水利卫星水利工程建 应用 设与管理水利电子

……

政务

信息采集通信设施

视频会商 系统信息网络

计算设备

数据中心存储备份

水利应急 管理机房环境

工程监控

图 1 系统总体逻辑结构图

1）水利信息基础设施主要包括水利信息采集、

3.4 关于“十二五”发展总体布局

根据“十二五”全国水利改革发展的总体布局，结合全国水利信息化阶段发展的需求，强调整体推进，强化资源整合，加大重点领域、地区、层级和薄弱环节的建设力度，全面提高信息化对水利

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理、水资源监测与管理、水土保持监测与管理、农村水利综合管理、水利水电工程移民安置与管理、水利电子政务、水利卫星应用、水利工程建设与管理、农村水电业务管理、水文业务管理及水利应急管理等业务应用。为了促进水利管理模式的现代化转变，必须根据水利业务需要，规划实施重点水利信息化建设工程，以重点工程为龙头，依靠关键技术研究、试验和示范建设，集中力量解决应用中存在的突出问题。

3）水利信息化保障环境主要包括水利信息化标准、安全保障、运行维护等体系，以及机制体制创新、关键技术研究与应用推广、人才队伍建设和宣传与交流等方面，是水利信息化得以顺利进行的基本保证。为了保障水利信息化建设有序进行，3 个体系建设是水利信息化建设的重点之一 [4]31 。

为实现“十二五”水利信息化发展目标，水利信息化建设以水利信息化综合体系为核心、遵从水利信息化顶层设计，将主要任务划分为 12 项水利综合应用、4 项水利信息基础设施、5 项水利信息化保障环境共 21 个水利信息化建设项目，并确定了各项目的基本建设内容、规模与范围。同时，根据水利政务目标及其职能域划分和水利信息化发展的基本战略，围绕水利部核心业务和重点工作，结合民生水利发展需求，确定“国家防汛抗旱指挥系统二期工程、国家水资源管理系统、国家水土保持基础信息系统、中国农村水利综合管理信息系统、全国水利水电工程移民安置管理信息系统、水利电子政务系统、水利卫星应用系统”7 个应用系统和“水利网络与信息安全保障系统、国家水利数据中心、中小型水库防汛报警通信系统”3 项基础支撑设施为“十二五”水利信息化十大重点工程。

设计架构下，通过标准规范解决技术的共享协同，通过管理办法解决机制体制的共享协同，通过基本技术要求解决不同层级间的共享协同。通过前期工作、实施方案、后评估等工作，对程序、内容、过程、效果等进行控制和管理。

目前，水利信息化规划体系基本完善。2003 年水利部颁布的《全国水利信息化发展规划》确定了2015 年的远景目标，通过“十五”、“十一五”、“十二五”3 个规划加以实现。在全国水利信息化每个五年规划的框架下，流域、省级也制定了相应的规划，有关业务部门制定了一定期限的水利信息化专项规划。

水利信息化的技术体系正逐步建立。2010 年水利部颁布了《水利信息化顶层设计》，也先后出台了包括防汛抗旱指挥系统工程、水资源管理系统、水土保持监测网络和信息系统建设、水利电子政务、水利网络和信息安全等 6 大重点工程的基本技术要求，另外，自 2003 年水利部颁布《水利信息化标准指南》以来，大力推进水利信息化标准体系建设，已先后发布涉及前期工作、建设、管理等方面的行业标准近 30 部。但由于水利信息化涉及面广，需要制定的标准量大，因此，应进一步加大标准的编制力度，同时加强标准体系的执行力度。

4.2 新建与利用的关系

经过多年的持续建设，基础设施、业务应用、保障环境等方面都有了较好的积累，“十二五”水利信息化建设并非白手起家，已进入协同建设的新模式。同时，整合共享也是信息化建设的内在要求。新建项目应充分利用可共享的资源、避免重复建设。若现有资源不满足需求，也应在现有基础上扩充完善。同时，新建的内容还应按照现有技术规范进行建设，并将建设成果纳入已有体系，作为共享资源为整个水利信息化提供服务。

今后，水利部将定期印发水利信息化资源目录，将可供共享的硬件、软件、信息等资源公布出来，供大家了解并进一步获取可共享的信息和服务。

4 规划实施需正确把握的几个关系

4.1 规划体系与技术体系的关系

规划体系主要解决为什么要做、做什么的问题，技术体系主要解决怎么做、做成什么样的问题。规划体系和技术体系应当相互配合，在规划的时候要兼顾可行性，规划能做的事。在技术环节要以规划为框架，做规划好的事。只有这样，才能确保水利信息化规划落地，确保建成的系统互联互通、资源共享、业务协同。

顶层设计是规划与项目实施间的桥梁，在顶层

4.3 建设与管理的关系

随着规划的业务系统相继实施和投入运行，系统管理和运行维护的重要性日益突出，作用越加凸显。面对水利信息技术的广泛运用，面对水利信息系统规模的不断扩大，加强信息系统管理和运行维护尤为重要。必须深入研究各类水利业务应用系统的特点，建设信息系统运行维护平台，制定相应的

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管理制度和技术规范，特别是要落实运行维护经费，提高运行维护质量，强化日常管理，使水利信息系统建得成、用得好、长受益。

信息化是一项涉及全局的工作，需要信息化部门与各业务部门协作配合、共同推进。

业务既是水利信息化的出发点，也是落脚点。水利信息化的建设任务来源于水利工作的业务需求，水利信息化的价值也体现在是否为各项水利工作提供了支撑和服务。

信息化部门要加强网络、通信、安全、信息资源等建设和运行管理，为业务部门提供高效可靠的公共基础设施支撑。要充分发挥水利信息化行业管理的职能，积极主动介入业务应用系统特别是重点工程的规划、设计、实施，避免重复建设，推进资源整合和信息共享。

4.4 各重点工程之间的关系

重点工程主要包括 7 大业务应用、3 项基础设施，各系统不是相互独立的，而是互相协同，共同支撑水利中心工作。

国家防汛抗旱指挥系统和水资源管理系统是解决水多、水少、水脏等等重大水问题的重要非工程措施，是“金水工程”的龙头，借助这 2 大系统解决好公共基础设施。

另 5 个大的应用是围绕解决民生水利和提高行政效率等水利中心工作而开展的。

水利网络与信息安全保障系统、国家水利数据中心、中小型水库防汛报警通信系统是重要的公共基础设施，为应用系统提供支撑，也可以通过应用系统的实施得到补充和完善。

5 结语

目前《规划》即将出台，今后一段时期水利信息化的主要工作是全面落实中央一号文件部署，紧紧围绕水利改革发展目标，以《规划》为指导，全面推进水利信息化建设，加快建设以国家防汛抗旱指挥和水资源管理系统为龙头的水利信息化重点工程，提高信息化水平，推动水利信息化发展新跨越。

4.5 水利普查与数据中心建设的关系

信息资源的开发利用是水利信息化的重要内容，水利普查和数据中心主要都是围绕信息资源开展的。第一次全国水利普查工作投入大量人力物力，收集了我国江河湖泊基本情况，水资源开发、利用和保护现状，经济社会发展对水资源的需求，水利行业能力建设状况等水利基础信息，并建成包括多主题的数据库，为水利普查提供了非常重要的支撑。

同时水利普查为水利数据中心的建设打下了坚实的基础，国家水利数据中心建设的条件已经成熟，应当在此基础上全面启动包括水利部、流域机构和省级的国家水利数据中心建设。在水利数据中心的建设中，要把水利普查的成果全部纳入，同时要让水利普查成果持续发挥效益。

参考文献：

[1] 陈雷. 立足科学发展，着力改善民生，做好水利发展“十二五”规划编制工作[R]. 北京：中华人民共和国水利部，2009:6.

[2] 中共中央、国务院. 关于加快水利改革发展的决定[S]. 北京：中共中央、国务院，2012:12.

[3] 蔡阳. 水利信息化发展“十二五”规划编制应着力把握的几个问题[J]. 水利信息化，2010 (1): 1-3.

[4] 水利部水利信息中心. 全国水利信息化发民展“十二五”规划[R]. 北京：水利部信息化工作领导小组办公室，2011.

4.6 信息化部门与业务部门的关系

CAI Yang

(Leadership Group Of ce of the Information Explosion Process of Water Industry, Beijing 100053, China)

will be soon formally announced. In order to get a better understand and ensure perfect implementation of the plan, the thesis provides a detailed introduction on technical lines for working out the plan, and outlines main content. Then the thesis makes a serious study of key problems concerning the plan. Finally, the thesis expounds relationships that should be accurately dealt with during the implementation.

formulation; implementation

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