谈俄罗斯联邦总统的全权代表制度

谈俄罗斯联邦总统的全权代表制度

刘向文

? 2011-03-26 21:53:06 来源：《东欧中亚研究》2001年第6期

[内容提要] 在俄总统普京上任一周年之际，回顾述评普京一年来内外政策的 改革，包括总统全权代表制度的改革，成为我国新闻界、学术界的热门话题。本文拟系 统研究俄总统全权代表制度，包括俄总统全权代表制度的历史发展，现行总统全权代 表制度的主要内容及其运转实践。同时，对绝对的“自选动作”、“联邦结构改革”和“重 划俄罗斯行政地图”等观点提出不同意见。 [关键词] 俄罗斯联邦，总统全权代表制度 条例

[作者简介] 刘向文，1943年生，郑州大学法学院教授、法学博士，郑州大学独 联体东欧研究所所长。(郑州 450052)

2000年5月13日，刚上任7天的普京总统签署 第849号总统令，决定将俄总统驻各地区全权代表 制度改组为驻联邦区全权代表制度。同时，还批准 了《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表条例》1。

普京总统的上述重大改革，引起世界各国，包括我 国新闻界、学术界的极大关注，众说纷纭。在普京就任总统一周年之际，本文拟系统研 究俄总统的全权代表制度。其中包括简要回顾俄总统全权代表制度的历史发展，阐述现行总统全 权代表制度的主要内容，分析现行总统全权代表 制度的运转实践。

一 俄总统全权代表 制度的历史发展2

从1991年6月叶利钦当选第一届俄总统起到 现在，俄总统全权代表制度的历史发展经历了下 述3个阶段： (一)俄总统驻各联邦主体全权代表制度阶段 苏联解体前，俄罗斯联邦是苏联的一个加盟 共和国。1991年4月，它仿效联盟

国家政权，通过了 第一部俄总统选举法。同年6月，叶利钦当选第一 届俄总统。由于不信任当时的一些联邦主体领导 人，为了加强对他们的监督管理，叶利钦于1991年 9月24日签署第129号总统令，首次建立起俄总统 全权代表制度。当时仅在14个联邦主体里任命了 总统全权代表3。

1991年年底，苏联解体。1992年4月，第六次俄 人民代表大会对1978年俄罗斯联邦宪法进行了第 七次修改补充。依照修改补充后的1978年俄宪法， 即《俄罗斯联邦——俄罗斯宪法(基本法)》的规 定，俄罗斯联邦不再是苏联组成中的加盟共和国， 而是独立、主权的共和国。俄总统作为国家最高公 职人员、执行权首脑，开始拥有独立、主权国家最 高公职人员的一切权限。其中，包括外交、国防权 等4。俄总统叶利钦为了保障实现自己的众多宪 法权限，提高联邦执行权力机关的工作效率，加强 对自己命令执行情况的监督，用总统令形式进一 步完善于总统驻联邦主体的全权代表制度，即建 立了总统驻各边疆区、州、自治州、自治专区、莫斯 科市和圣彼得堡市全权代表制度5。为了加强俄 总统与其全权代表之间的联系，在俄总统办公厅 下设与上述全权代表联络局，由一个总统办公厅 副主任分管。

1993年12月12日，俄罗斯联邦以全民公决形 式通过了现行宪法6。依照该宪法的规定，俄罗斯 联邦是由89个联邦主体组成的统一的联邦国家。

俄总统作为国家元首，在俄政治舞台上处于最突 出的地位，拥有比前一阶段更大的权限7。为了保 障实现自己的众多宪法权限，叶利钦于1995年1月 17日签署第53号总统令，对1993年第186号总统令 进行修改补充8。依照1995年第53号总统令的规 定，俄总统驻联邦主体全权代表制度最终确立。俄 总统不仅在边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治 专区派驻自己的全权代表，而

且在俄组成中的共 和国派驻自己的全权代表。据《俄罗斯报》统计，截 至1997年6月底，叶利钦向各地共派出了76名总统 全权代表。

应当指出，叶利钦并未向每一个联邦主体各 派驻1名总统全权代表。而是根据俄各地区的实际 情况，实事求是地派驻自己的全权代表。例如，在 已派出的76名总统全权代表中，有两名分别在几 个联邦主体里行使总统全权代表权限。其中之一， 在克拉斯诺雅尔斯克边疆区、泰梅尔自治专区和 埃文基自治专区3个联邦主体里行使总统全权代 表权限；另外一个，是在斯塔夫罗波尔边疆区、阿

迪格共和国、卡巴尔达一巴尔卡尔共和国、达吉斯 坦共和国和卡拉恰伊一切尔克斯共和国等5个联 邦主体里行使总统全权代表权限9。这就是说， 1997年6月底时，俄总统驻联邦主体全权代表制度 这一名称已不符合俄罗斯业已形成的实践。俄总 统驻各地区全权代表制度实际上已经建立10。

(二) 俄总统驻各地区全权代表制度阶段 1996年7月，叶利钦当选第二届俄总统11。为 了使总统全权代表制度符合已经形成的实践，也 为了进一步实现自己的权限，提高联邦执行权力 机关的工作效率，加强对自己命令执行情况的监 督，叶利钦于1997年7月9日签署第696号总统令， 批准了《俄罗斯联邦总统驻俄罗斯联邦各地区全 权代表条例》。上述总统令和条例确认的总统全权 代表制度，与1995年俄总统第53号令确认的总统 全权代表制度没有原则上的区别。它的使命是用 更加规范的条例形式具体规定总统全权代表的法 律地位、基本任务、职能、责任以及总统全权代表 活动的组织、活动的基本保障12。

《俄罗斯联邦总统驻俄罗斯联邦各地区全权 代表条例》第1条总则规定：“俄罗斯联邦总统驻俄 罗斯联邦一个地区的全权代表，是在包括一个或 几个俄罗斯联邦主体的俄罗斯联邦部分领土上， 代表俄罗斯联邦总统利益的公职人

员”。批准该条 例的总统令还规定，“把总统驻各联邦主体全权代 表制度改组为驻各地区全权代表制度”。把“驻各 联邦主体”改变为“驻各地区”，几字之差反映出中 央加强垂直领导，加强监督的希望。俄国家机关报 《俄罗斯报》编辑部评述的题目《权力的垂直领导： 加强监督》，就充分地揭示了这一点。但俄现行宪 法和联邦法律中存在的某些漏洞又使中央和地区 (联邦主体)之间的关系未能理顺。1997年总统全 权代表条例在第3条“全权代表的职能”第6项中明 文规定，全权代表无权干预本地区内一个联邦主 体(或几个主体)执行权力机关的业务活动。上述 规定就反映出当时中央相当软弱的状况。

从实践上看，1997年俄总统驻各地区全权代 表条例颁布后，叶利钦向大多数联邦主体各派驻1 名全权代表，而在有特殊情况的地区向几个联邦 主体派驻1名全权代表的惯例未变。正因为这样， 叶利钦向各地区派驻的总统全权代表的总数变化 不大，俄总统办公厅下设的协调俄总统全权代表 活动局的职能未变。总统驻各地区全权代表的数 量多，所以不能及时地会见总统，有的全权代表甚 至在整个任期内未能会见总统一次。他们只能向 协调总统全权代表活动局汇报情况，由后者转致 或转交总统。而总统全权代表所驻地区的联邦主 体行政长官，既是民选产生的联邦主体大权在握 的领导人，又是联邦议会上院的当然成员、国家级 的国务活动家。总统全权代表同所驻地区的联邦 主体行政长官相比，总统全权代表的威望较低，实 际作用不大。这样一来，总统通过确立驻各地区全 权代表制度来加强垂直领导的努力收效甚微。例 如，当时，在联邦主体颁布的法律和其他规范性文 件中，有1／3与联邦宪法和法律相抵触。统一的经 济空间和法律空间难于形成。国家的政局稳定和 复兴只能是“纸上谈兵”。 (三) 俄总统驻联邦区全权代表制度阶段 2000年5月7日就任第三届俄总统的普京，希 望加强中央对各地区的垂直领导，实现经济空间和法律空间统一，从而保持国家政局稳定，为俄罗斯复兴奠定基础。但是，现行宪法严格的修改程

序，使普京不可能在上任初期就采取修改联邦宪 法的途径迅速实现自己的目的。他只能在不触动 联邦宪法条款的前提下，通过行使自己的宪法权 限，维护联邦统一。例如，普京在就任总统的一个 星期内，即2000年5月13日，签署第849号总统令， 批准了《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表条 例》。该总统令和条例的实质是继承叶利钦的传 统，把叶利钦1997年第696号总统令所说的“各地 区”由76个精简为7个，即?个联邦区；由派驻76个 总统全权代表精简为7个全权代表，并赋予其更高 的法律地位、更多的权限，以实现中央加强对各地 区的垂直领导，维护联邦统一、主权和领土完整的 目的13。与2000年第849号总统令相配套，普京又 于2000年5月27日发布第967号总统令，批准了俄 安全会议名单。该总统令首次将7名总统驻联邦区 全权代表列为俄安全会议成员14。这样一来，总统 驻联邦区全权代表就成为其威望和影响均高于联 邦主体行政长官的重要国务活动家。他们每个月 都可以在俄安全会议的会议上与普京总统会见1次，每两个月和总统单独会见1次，并直接向总统 汇报、听取总统指示，共同商讨其所驻联邦区的问 题15。再加上普京总统对驻各联邦区全权代表的 精心挑选，现任总统全权代表不仅称职，而且能创 造性地发挥自己的作用。

应当指出，普京总统在2000年第849号总统令 中决定设立7个联邦区，并非国内某些专家所说的 “绝对的‘自选动作’”。因为，除了该决定继承了 1997年叶利钦696号总统令的改革原则外，该决定 还照顾到了俄罗斯的实际国情。众所周知，由于国 土幅员辽阔，各地气候多样，经济作物不同，俄罗 斯长期以来形成不同的经济区。为了共同抵御本 地区的经济危机和发展本地区的经济，俄罗斯各 联邦主体曾在自发的基础上，按照经济区成立了8 个跨地区经济协作联合会。这就是：俄罗斯中部经 济协作联合会，西北经济协作联合会，黑土带经济 协作联合会，北高加索共和国、边疆区、州经济协 作联合会，大伏尔加河沿岸经济协作联合会，大乌 拉尔经济协作联合会，西伯利亚经济协作联合会， 远

东和外贝加尔经济协作联合会。2000年3月，第 三届俄总统竞选阶段，俄自由民主党领导人日里 诺夫斯基还在竞选纲领中提出，“我要把89个联邦 主体变成7一10个省，省长由总统任命”。普京就任 俄总统后，莫斯科市和伏尔加河沿岸地区各联邦 主体领导人向普京建议实行大联邦区管理方 式16。普京总统关于派驻7个联邦区全权代表的决 定，就是基本接受了此种建议。就联邦区的划分来 看，尽管和跨地区经济协作联合会的区域不完全 吻合，但基本尊重了既成事实。最大的区别，是把 “俄罗斯中部”和“黑土带”合并为中部联邦区。从 形式上看，普京总统是在自己的权限范围内，改革 自己的全权代表制度。在实际上，这一行政改革起 到了加强中央对各联邦主体的垂直领导，维护联 邦统一、主权和领土完整的重大作用。

应当指出，俄罗斯目前正在遵循现行宪法规定，努力建设资本主义宪政国家。而宪政国家和宪 政制度的核心，都是要保证以宪法为核心的法律 至高无上。普京虽为总统，地位显赫，但他时时处 处注意遵守联邦宪法和法律。而我们国内的某些 专家学者在评价普京2000年第849号总统令时，把 它说成是“重划俄罗斯行政地图”或“进行联邦结 构(体制)改革”，这些说法是不妥当的17。因为依 照1993年俄现行宪法的规定，联邦结构属于联邦 议会的职权范围。国家杜马以2／3多数、联邦委员 会以3／4多数通过的修改联邦结构的宪法修正案， 还需要获得俄罗斯联邦主体立法机关2／3多数的 同意后才能生效。如果普京签署总统令，个人擅自 改变联邦结构，那属于严重违反宪法上述规定的 行为。另外，依照俄现行宪法的规定，行政区域结 构划分或曰行政区划属于联邦主体的职权范围。

如果普京颁布总统令，个人擅自“重划俄罗斯行政 地图”，属于侵犯联邦主体的宪法权限，严重违宪。

我国某些专家学者对普京2000年第849号总统令 的上述“赞美”，实际上是对普京总统的抨击。总 之，我们的专家学者在评论俄罗斯重大事件时，一 定要注意以俄现行宪法、法律和其他规范性文件 为依据，而不能人云亦云。

还应当指出，如果若干年后联邦区的经验成 熟，不排除在普京争取连任后的某个时间里再谋 求修改宪法，改革联邦国家结构。例如，俄总统驻 乌拉尔边疆区全权代表彼得·拉特舍夫在答记者 问中，为将来进行联邦结构改革大造舆论。他指 出，实践表明，在地域辽阔的俄罗斯组织89个联邦 主体的权力机关正常工作是非常困难的。他不排 除今后根据联邦区的经验，走集中权力、改革国家 结构这一步。他说，“当然，按照我们的意见，89个 联邦主体太多了。管理科学告诉我们，如果设立7 个、l0个、12个主体，可以有效地进行管理”18。

二 俄现行总统全权代表制度 的主要内容

2000年5月13日，普京签署第849号总统令，批 准了《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表条例》， 确认了俄总统的现行全权代表制度——驻联邦区 全权代表制度。该制度的主要内容如下： (一)全权代表的性质和地位 俄总统驻联邦区全权代表是在相应联邦区范 围内代表俄总统利益的公职人员。俄国家公务员 划分为联邦国家公务员和联邦主体国家公务员两 大类。俄总统驻联邦区全权代表属于联邦国家公 务员，是俄总统办公厅的组成人员。

全权代表直接隶属于俄总统并向他汇报工作。 (二)全权代表的组成和任期

俄总统驻联邦区全权代表，由俄总统根据俄 总统办公厅主任的提议任免。每个全权代表具体 的任期，由俄总统确定。但其任期不得超过俄总统 的任期。

依照2000年第849号总统令所批准的全权代 表条例的规定，俄总统驻联邦区全权代表首次有 若干副代表。这些副代表也是联邦国家公务员、俄 总统办公厅的组成人员。但是，副代表的法律地 位，远远低于俄总统驻联邦区全权代表的地位。副 代表要接受双重领导：一方面要接受俄总统全权 代表的领导，即由总统全权代表“分配其职责，领 导其活动”；另一方面要接受俄总统办公厅主任的 领导，即“由俄总统办公厅主任任免副代表，以及 对其适用奖励和纪律处分措施”。我认为，俄总统 驻联邦区全权代表只能领导副代表的工作，而不 能决定其去留的体制，也是对全权代表的一种制 约监督体制。

(三)全权代表的基本任务

俄总统驻联邦区全权代表的基本任务如下： 1．在本联邦区内，组织国家权力机关实现俄 总统规定的国内外政策基本方针的工作； 2．对联邦国家权力机关决议在本联邦区内的 执行情况实行监督； 3．在本联邦区内保障俄总统干部政策的贯彻 执行； 4．向俄总统提交关于本联邦区内国家安全保 障情况的定期报告，以及关于本联邦区内政治、社 会和经济状况的定期报告，并向俄总统提出相应 建议。

应当指出，与1997年《俄罗斯联邦总统驻各地 区全权代表条例》相比，驻联邦区全权代表条例所 规定的基本任务有两大特点：(1)首次规定，加强

对联邦国家权力机关决议在本联邦区内执行情况 的监督，保障俄总统干部政策的贯彻执行；(2)首 次规定，驻联邦区全权代表不仅应当机械地向俄 总统汇报本联邦区的情况，而且应当提出相应的 建议。上述第一个特点反映了联邦中央加强对各 地区的垂直领导，以保障形成统一经济空间和法 律空间，保障国家政局稳定，维护联邦统一，主权 和领土完整的努力；第二个特点反映了驻联邦区 全权代表法律地位的提高，同时也反映出普京总 统与其前任叶利钦的微妙

差别：普京注意充分发 挥全权代表的积极性、主动性和创造性，而叶利钦 仅要求全权代表如实汇报本地区的情况，接受总 统的个别委托。

(四)全权代表的职能

《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表条例》规 定了全权代表的5类职能：

1．协调职能

俄总统驻联邦区全权代表的协调职能如下： 保障各联邦执行权力机关在本联邦区内活动的协 调一致；组织联邦执行权力机关和联邦主体国家 权力机关、地方自治机关、政党及其他社会联合组 织的协同行动；就俄总统、俄政府或其他联邦执行 权力机关在本联邦区内任命联邦国家公务员和其 他职务的人选进行协商；就涉及本联邦区利益或 本联邦区内联邦主体利益的联邦执行权力机关决 议草案进行协商；就本联邦区联邦主体国家权力 机关向联邦执行权力机关递交的关于颁发国家奖 赏，关于表示俄总统的谢意，关于授予俄荣誉称 号、最高军衔和最高专业衔级的报告进行协商等。 2．监督职能

俄总统驻联邦区全权代表的监督职能如下： 对联邦法律、俄总统命令和指示、俄政府决议和命 令在本联邦区内的执行情况实行监督；对联邦规 划在本联邦区内的实现情况实行监督；向俄总统 提出关于中止与俄宪法、联邦法律、俄国际义务相 抵触或侵犯人和公民权利与自由的本联邦区联邦 主体执行权力机关文件效力的建议；在本联邦区 内组织检查联邦法律、俄总统命令和指示、俄政府 决议和命令的执行情况时，与俄总统总监察局、俄 检察机关协同行动；分析护法机关在本联邦区活 动的效率以及护法机关干部的状况，并向俄总统 提出建议等。

3．执行总统委托的职能

俄总统驻联邦区全权代表执行总统委托的职 能如下：受俄总统委托，组织解决联邦国家权力机 关和本联邦区内联邦主体国家权力机关之间分歧 的协商程序；受俄总统委托，在本联邦区内颁发俄 国家奖赏，表达俄总统的谢意等。 4．组织社会经济发展的职能

俄总统驻联邦区全权代表与联邦主体跨地区 经济协作联合会一起，共同拟订本联邦区的社会 经济发展规划。 ’ 5．参加联邦主体工作的职能 俄总统驻联邦区全权代表有权亲自地或派遣 自己的副代表和全权代表处机关工作人员参加本 联邦区内联邦主体国家权力机关以及地方自治机 关的工作。

应当指出，与1997年俄总统驻各地区全权代 表条例相比，《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表 条例》显著扩大了全权代表的职能。其主要表现如 下：第一，1997年条例明文规定，全权代表无权干 涉本地区内联邦主体执行权力机关、地方自治机 关的业务活动。而2000年条例不仅删除上述规定， 而且宣布全权代表有权参加本联邦区内联邦主体 国家权力机关、地方自治机关的工作；第二，驻联 邦区全权代表得同跨地区经济协作联合会一起共 同拟订本联邦区社会经济发展规划。笔者认为，考 虑到俄罗斯在各联邦区设立司法机关和护法机 关，以保障统一法律空间的实践，共同拟订上述规 划是为了保障统一的经济空间。由此可以看出，在 未来时机成熟时，俄罗斯联邦有修改宪法、改革联 邦制的可能性。

(五)全权代表活动的保障和组织 1．全权代表活动的保障 俄总统办公厅主任对全权代表的活动实行业 务领导，批准全权代表机关的结构和人员编制，确 定副代表的数量。

俄总统驻联邦区全权代表的机关，是俄总统 办公厅的独立分支机构。它对全权代表的活动实 施直接保障。俄总统办公厅相应的分支机构、俄总 统事务局，以及相应联邦区内的联邦主体执行权 力机关根据与俄总统办公厅签署的协议，对全权 代表及其机关的活动实施信息、证件、法律、物质 技术和交通工具保障，办公用房和住房保障，医疗 和社会生活服务保障。上述保障的经费支出，由俄 总统办公厅的预算解决。

2．全权代表活动的组织 俄总统驻联邦区全权代表为自己的副代表分 工，领导全权代表机关的活动，批准全权代表机关 工作人员的职务细则，任免和奖惩全权代表机关 的工作人员，在自己的职权范围内签署公务文件， 就全权代表机关的活动问题发布命令，解决全权 代表机关工作人员在俄境内的出差问题。 全权代表驻扎在联邦区的中心城市。全权代 表的官邸上悬挂俄国旗，其办公室内安放俄国旗 和国徽。全权代表确定副代表和全权代表机关的 驻扎地。

三 俄现行总统全权代表制度的运转实践

自2000年5月13日普京签署第849号总统令， 批准《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表条例》之 时起，俄现行总统全权代表制度开始运转。其运转 实践按照时间顺序大致如下： (一)公布联邦区及其全权代表名单 2000年5月16日、20日，俄国家机关报公布了 俄总统驻联邦区全权代表条例，也公布了联邦区 和驻联邦区全权代表的名单。它们是： 1．中部联邦区 中部联邦区包括别尔哥罗德州、莫斯科州和 莫斯科市等18个联邦主体。其联邦区中心设在莫 斯科市。俄总统驻该联邦区的全权代表，是1953年 在巴库出生的格奥尔吉·谢尔盖耶维奇·波尔塔夫 琴科。原任俄总统驻列宁格勒州全权代表。

2，西北联邦区 西北联邦区包括列宁格勒州和圣彼得堡市等 11个联邦主体。其联邦区中心设在圣彼得堡市。总 统驻该联邦区的全权代表，是1950年在列宁格勒 市出生的维克托·瓦西里耶维奇·切尔克季夫。原 任俄罗斯联邦安全局第一副局长，中将军衔。

3．南部联邦区 南部联邦区(原称北高加索联邦区)包括达吉 斯坦共和国、印古什共和国、车臣共和国等13个联 邦主体19，其联邦区中心设在顿河畔罗斯托夫市。

俄总统驻该联邦区的全权代表，是1946年在维捷 布斯克州出生的维克托·格尔马诺维奇·卡赞采 夫。原任联邦武装力量驻北高加索联合集团司令， 陆军中将。

4．伏尔加河沿岸联邦区 伏尔加河沿岸联邦区包括鞑靼斯坦共和国、 萨马拉州和萨拉托夫州等15个联邦主体。该联邦 区的中心设在下诺夫哥罗德市。俄总统驻该联邦 区的全权代表，是1962年在苏呼米市出生的谢尔 盖·弗拉基列诺维奇·基里延科。曾任俄政府总理。

出任总统全权代表前为国家杜马代表、“右翼力量 联盟”议会党团领导人。 5．乌拉尔联邦区 乌拉尔联邦区包括斯维尔德洛夫斯克州和秋 明州等6个联邦主体。联邦区中心设在叶卡捷琳堡 市。俄总统驻该联邦区的全权代表，是1948年出生 的彼得·米哈伊洛维奇·拉特舍夫。原任俄内务部 副部长，警察上将。

6．西伯利亚联邦区 西伯利亚联邦区包括伊尔库茨克州和新西伯 利亚州等16个联邦主体，其联邦区中心设在新西 伯利亚市。俄总统驻该联邦区的全权代表，是1942 年出生的列昂尼德．瓦基莫维奇·德拉切夫斯基。

原任独联体国家事务部部长，有特命全权大使外 交衔级。

7．远东联邦区 远东联邦区包括滨海边疆区和哈巴罗夫斯克 边疆区等10个联邦主体。联邦区中心设在哈巴罗 夫斯克市。俄总统驻该联邦区的全权代表，是1948 年出生的康斯坦丁·鲍里索维奇·普利科夫斯基。

原任联邦武装力量驻车臣共和国临时联合集团副 司令，退役中将。

(二)为全权代表顺利工作创造条件 2000年5月底、6月初，俄总统驻各联邦区全权 代表陆续赴任。为保障这些全权代表顺利开展工 作，俄罗斯联邦从组织、法律、舆论等各个方面采 取了一系列措施。

1．组织措施

(1)提高全权代表的法律地位 2000年5月27日，普京签署第967号总统令，批 准俄安全会议组成人员名单。俄总统驻7个联邦区 的全权代表，首次被列入俄安全会议组成人员名 单，成为俄重要的国务活动家20。他们每个月到莫 斯科1次，与普京总统在俄安全会议上见面。此外， 他们中的每个人，每两个月与普京总统单独会见1 次，商讨本联邦区的重大问题。

(2)组建全权代表机关 2000年8月8日起，俄总统开始任命各联邦区 的第一副代表，俄总统办公厅主任开始任命副代 表。例如，驻乌拉尔联邦区全权代表有5个副代表， 其全权代表机关包括俄总统总监察局乌拉尔联邦 区局等两个局21。

(3)在联邦区设立司法机关和护法机关 俄司法部长尤里.哈伊卡宣布，在7个联邦区 将建立区级司法机关。它们的主要任务，是建立统 一的法律空间22。

目前，部分联邦区仲裁法院、俄 总检察院7个联邦区总局、南部联邦区和远东联邦 区的司法局23、联邦区级内务机关已经成立24。

(4)讨论工作成果 普京总统不断召开驻联邦区全权代表会议， 总结本阶段工作成果和布置下一阶段工作。例如， 2000年9月下旬，曾召开全权代表及其机关产生第 一阶段工作总结会议，并部署第二阶段工作25。 2．法律措施

(1)普京总统的法律草案 2000年5月19日，普京对全国公民发表电视讲 话26。他介绍了上任后第一次向国家杜马提交的3 个法律草案。他指出，此次所提交的法律草案，延 续了5月13日总统令奉行的路线——加强国家统 一。他还指出，他所提出的法律草案，都不超出现 行联邦宪法的范围。要使莫斯科和俄罗斯最遥远 的边疆地区都同样严格遵循公民的权利，都同样 准确地理解和执行俄罗斯立法。这就是法律的专 政。这将意味着，俄罗斯人能生活在一个强大的国 家，统一的国家里27。

(2)普京总统的命令 普京于2000年8月10日签署第1486号《关于保 障俄罗斯联邦法律空间统一的补充措施命令》。该 命令宣布，为了保障俄宪法和联邦法律在俄领土 上的最高地位，实现公民获得联邦主体规范性文 件足够信息的宪法权利，俄总统决定建立俄联邦 主体规范性法律文件库，责成司法部进行联邦登 记工作。该命令规定，各联邦主体执行权领导人应 当保证在联邦主体规范性法律文件通过之日起的 7天内，将其复印件送交联邦登记，以进行法律鉴 定。为了顺利进行联邦登记工作，俄司法部目前已 成立了联邦主体立法局28。

(3)俄司法部及时通报联邦登记和鉴定信息 在俄宪法法院院长咨询委员会会议上，司法 部长通报说：“在经俄罗斯联邦司法部鉴定的联邦 主体法律文件中，有20％不符合俄罗斯联邦宪法 和法律”29。

3．舆论措施

俄国家机关报以每星期4个版面的篇幅进行 大量宣传，为俄总统驻联邦区全权代表开展工作 鸣锣开道30。

(三)全权代表的工作进程 一年来，俄总统驻各联邦区全权代表进行了 下述工作：

1．调查掌握本联邦区的现状

总统驻联邦区全权代表走遍本联邦区的各个 地方，与联邦主体国家机关、地方自治机关领导人 会晤，与公司、企业领导人见面，甚至在本联邦区 各联邦主体设立公民个人问题接待日31。例如，彼 得·拉特舍夫对乌拉尔联邦区进行4个月的摸底 后，在2000年9月16日答《俄罗斯报》记者问中揭示 了该联邦区的主要问题。第一，存在通过违宪违反 法律的机制和情况。乌拉尔联邦区内各联邦主体 颁布了1 500多个法律，到9月16日前已研究了其 中的900个。其中，27％的法律违反联邦宪法和法 律。而根据1个违宪法律，又可以颁布数十个，成百 上千个部门命令、地方自治机关决议；第二，偷漏 税问题严重。乌拉尔联邦区是俄重工业区，应该是 纳税大户。但有1／3的纳税人不纳税，经济的50％ 是地下经济。由于不拨款或拨款严重不足，导致联 邦执行权力机关的区域性机构无法开展工作，连 汽油费都不充足；第三，存在严重的犯罪问题。例 如，在斯维尔德洛夫斯克州曾进行过社会学调查。

对于调查者提出的“是谁在管理斯维尔德洛夫斯 克州”的问题，52％的人回答是犯罪集团，34％的 人回答是权力机关。在乌拉尔联邦区有5个联邦级 的犯罪集团，有组织犯罪严重。吸毒、艾滋病在迅 速蔓延。

2．采取措施建立统一的法律空间

彼得·拉特舍夫在答记者问中指出，成立联邦 区，是为了保障统一的法律空间和经济空间，确立 管理联邦空间的、保障权力机关行为能力统一的 游戏规则，在统一的和同样的条件下建设和构造 统一民主的俄罗斯。总统的目的就是这样。俄总统 驻伏尔加河沿岸联邦区全权代表基里延科指出， 形成统一的法律空间和经济空间是总统全权代表 第二阶段的任务32。因此，立法的和谐，是总统全 权代表们关心的首要问题之一。全权代表在这方 面的工作如下：(1)召集本联邦区有关机关领导人 会议，宣布自己的主要工作。例如，2000年6月15 日，驻远东联邦区全权代表康斯坦丁·普利科夫斯 基飞抵哈巴罗夫斯克市后，立即在机场附近的军 队司令部召集会议。他宣布，目前自己的主要工作 是：监督；干部保障；使地方立法与联邦立法相符 合向总统提交本联邦区经济、政治和社会状况的 分析报告33；(2)召集司法机关和护法机关领导人 会议，布置保障国家统一，保障统一法律空间的工 作。例如，伏尔加河沿岸联邦区全权代表基里延科 在本联邦区各联邦安全局局长会议上指出，最大 的任务是国家的集中34。远东联邦区全权代表同 俄总检察长一起参加了本联邦区检察机关领导人 会议35。按照联邦区全权代表的部署，各联邦区司 法机关和护法机关开展了一场规模空前浩大的、 立体式的“围剿”违宪文件的斗争。在这样的声势 下，一些联邦主体立法机关开始主动纠正自己的 错误。例如，2000年9月，哈巴罗夫斯克边疆区杜马 开会时，对l0个与联邦宪法和法律相抵触的法律 进行了修改补充36。

3，采取措施建立统一的经济空间

与跨地区经济协作联合会一起共同拟订本联 邦区社会经济发展规划，是俄总统驻联邦区全权 代表的主要任务之一。为了完成这一任务，全权代 表们根据本联邦区的特点，主要做了下述两方面 的工作：(1)组建了各种会议性机构。例如，西伯利 亚联邦区全权代表成立了联邦区立法和执行权力 机关领导人会议，以共同商讨战略性问题。他们首 先研究的战略问题，是西伯利亚能源燃料综合体 及其发展规划问题37。远东联邦区全权代表组建 了作为执行权力机关的联邦区委员会。其组成人 员为各联邦主体行政长官、立法机关领导人以及 在本联邦区内建立的护法机关和其他联邦机构的 领导人。其成立目的是在本联邦区内保障有效实 现俄总统和政府的决议，把跨地区经济协作联合 会从事的工作提到更高的水平38；(2)出面解决影 响本联邦区经济发展的重大问题。例如，由于从国 外引进先进工艺设备的海关优惠问题没有解决， 改造伊热夫斯克汽车制造厂设备的4 000万美元 进口设备闲置在乌德穆尔特海关仓库里4年多。为 了解决影响本地区设备改造，发展经济的重大问 题，驻伏尔加河沿岸联邦区全权代表基里延科在 伊热夫斯克市召开了由国家海关委员会和本联邦 区16个地区海关领导人参加的会议39。

4．采取措施解决其他战略性问题

俄总统驻联邦区全权代表根据总统指示和本 区实际情况，采取措施来解决其他各种战略性问 题。例如，2000年年底前，38个联邦主体的国家权 力机关任期届满。在22个联邦主体里要举行立法 机关代表选举，在33个联邦主体里要进行执行权 首脑选举40。在2000年9月底举行的总统全权代表 第一阶段工作总结会上，普京总统指出：“地区选 举是我们当前的主要任务之一”。总统要求自己的 全权代表们帮助选举委员会工作，并对选民能否 获得候选人的真实

信息进行监督。但不能有任何 自己的追求41。作为执行上述要求的措施，驻乌拉 尔联邦区总统全权代表在营造乌拉尔联邦区统一 信息空间会议上指出，他反对地方权力机关向新 闻界施加压力。尤其反对在联邦主体总督和地方 自治机关领导人选举期间，向大众新闻媒体施加 压力。他认为，自己的任务之一，是保护公民获得 信息权42。

(责任编辑 刘庚岑)

1 《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表条例》，[俄]《俄罗 斯报》2000年5月16日。

2俄总统全权代表制度，目前包括3个方面；总统驻联邦国 家权力机关全权代表制度、总统驻联邦区全权代表制度和总统驻 独联体成员国全权代表制度。本文仅研究第二种制度．见刘向文、 宋雅芳著：《俄罗斯联邦宪政制度》，北京法律出版社1999年版，第 133～134页．

3见[俄]《俄罗斯报》1997年7月16日刊登的编辑部述评。

4[俄]《俄罗斯联邦——俄罗斯宪法(基本法)》，莫斯科消 息报出版社1992年俄文版。

5 1993年2月5日，俄总统签署的第186号《关于驻边疆区、 州、自治州、自治专区、莫斯科市和圣彼得堡市全权代表的命令》， 载(俄)《俄罗斯联邦总统和政府文件汇编》，1993年第6期，第481页。

6 《俄罗斯联邦宪法》，(俄)《俄罗斯报》1993年12月25日， 或莫斯科法律书籍出版社，1993年俄文版。

7见刘向文：《试谈俄罗斯联邦的总统制》，《东欧中亚研 究》杂志1994年第5期，第48～54页。

8 1995年第53号关于修改补充1993年第186号总统令的总 统令，[俄]《俄罗斯联邦总统和政府文件汇编》1995年第4期，第 282页。

9见俄总统驻阿迪格，达吉斯坦、卡巴尔达一巴尔卡尔、卡 拉恰伊一切尔克斯共和国和斯塔夫罗波尔边疆区全权代表条 例，(俄)《俄罗斯报》1997年4月1日。

10 [俄]《俄罗斯报》1997年7月16日刊登的编辑部述评。

11[俄]《俄罗斯报》1996年7月l0日。

12 1997年第696号俄总统令及其批准的俄总统驻各地区全 权代表条例，[俄]《俄罗斯报》1997年7月6日。

13 [俄]《俄罗斯报》2000年5月16日刊登的述评。其中包括： 俄总统更加简单、容易与全权代表一起工作；俄总统全权代表机 构精简9／l0；安置了一些退役将军。

14 [俄]《俄罗斯报》2000年5月30日。

15驻西伯利亚联邦区全权代表的答记者问。[俄]《俄罗斯 报》2000年9月30日．

16 [俄]《俄罗斯报》2000年5月31日．

17 [俄]《俄罗斯报》记者站负责人弗拉基米尔·诺斯科夫著 文批评西方媒体评论文章说，俄总统没有进行行政区划改革的权 限．为了进行这样的改革，需要修改宪法．[俄]《俄罗斯报》2000年 5月17日。

18 [俄]《俄罗斯报》2000年8月6日。

19因为该联邦区内阿斯特拉罕州、伏尔加格勒州、卡尔梅 克共和国不属于北高加索地区，所以更名为南部联邦区。见(俄) 《俄罗斯报》2000年6月24日．

20[俄]《俄罗斯报》2000年5月30日。

21[俄]《俄罗斯报》2000年6月17日． 22 [俄]《俄罗斯报》2000年5月27日．

23 [俄]《俄罗斯报》2000年7月20日。

24 [俄]《俄罗斯报》2000年8月3日。 25 [俄]《俄罗斯报》2000年9月30日。

26 [俄]《俄罗斯报》2000年5月19日。

27本文不涉及法律草案的通过情况。

28[俄]《俄罗斯报》2000年8月16日、l0月21日。

29 7个联邦区专刊，[俄]《俄罗斯报》2000年每星期四版。

30 [俄]《俄罗斯报》2000年7月8日。

31 7个联邦区专刊，[俄]《俄罗斯报》2000年10月7日．

32 [俄]《俄罗斯报》2000年9月16日、11月22日。 33 [俄]《俄罗斯报》2000年6月17日。

34 [俄]《俄罗斯报》2000年8月10日。

35 [俄]《俄罗斯报》2000年6月17日．

36[俄]《俄罗斯报》2000年9月30日。

37 [俄]《俄罗斯报》2000年10月7日。

38 [俄]《俄罗斯报》2000年8月3日。 39 [俄]《俄罗斯报》2000年8月4日。

40 [俄]《俄罗斯报》2000年10月3日。

41 [俄]《俄罗斯报》2000年l0月7日。 42 [俄]《俄罗斯报》2000年10月12日

31 7个联邦区专刊，[俄]《俄罗斯报》2000年10月7日．

32 [俄]《俄罗斯报》2000年9月16日、11月22日。 33 [俄]《俄罗斯报》2000年6月17日。

34 [俄]《俄罗斯报》2000年8月10日。

35 [俄]《俄罗斯报》2000年6月17日．

36[俄]《俄罗斯报》2000年9月30日。

37 [俄]《俄罗斯报》2000年10月7日。

38 [俄]《俄罗斯报》2000年8月3日。 39 [俄]《俄罗斯报》2000年8月4日。

40 [俄]《俄罗斯报》2000年10月3日。

41 [俄]《俄罗斯报》2000年l0月7日。 42 [俄]《俄罗斯报》2000年10月12日

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