吉首人口与用地报告

吉首市城市人口与用地规模

论 证 报 告

（2003—2020）

湖南省城市规划研究设计院

二OO三年四月

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目 录

前言

一、概况????????????????????????3 二、吉首城市发展规模预测的原则?????????????4 三、论证依据????????????????????? 5 四、影响吉首城市发展的主要因素分析?????????? 6 五、吉首市域城市化水平预测??????????? 11

1、市域总人口预测?????????????????11 2、市域城镇化水平预测???????????????15 六、吉首城市人口规模预测???????????????17 1、城市人口规模现状????????????????? 17 2、城市人口规模发展预测??????????????? 18 七、城市发展容量分析?????????????????20 1、水资源容量???????????????????? 20 2、建设用地容量??????????????????? 20 八、吉首城市用地规模预测???????????????20 九、吉首城市规划占用土地及耕地补偿

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前 言

鉴于湖南省人民政府批准的《吉首市城市总体规划（1990—2010年）》的主要目标已经实现，为了适应新形势下城市建设的需要，实施国家西部大开发战略，配合湘西自治州以及吉首市国民经济和社会发展“十五”规划的实施。吉首市人民政府报请湖南省人民政府同意，对《吉首市城市总体规划（1990—2010年）》进行修编。1999年10月吉首市规划局委托上海同济城市规划设计研究院进行总体规划的修编，该院在调查研究的基础上编制了城市规划预测专题研究报告，省建设厅于2000年10月25日在长沙市召开吉首市城市人口、用地规模论证审查会议。尔后，经修改后于2001年11月16日省建设厅再次组织召开了吉首市城市总体规划城市人口、用地规模补充论证审查会议。

根据吉首市城市总体规划编制进度和上海同济城市规划设计研究院的工作情况，2003年2月，吉首市规划局重新委托湖南省城市规划研究设计院完成城市总体规划的编制工作。自2003年3月开始，在吉首市规划局的组织下，湖南省城市规划研究设计院重新开展了基础资料调查工作。同时，根据省建设厅论证审查会议的意见，对原上海同济城市规划设计研究院编制的《吉首市城市规模预测报告》进行了补充和完善，于2003年4月完成了《吉首市城市人口与用地规模论证专题研究报告》。

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一、概况

吉首市位于湖南省西部，地处湘、鄂、渝、黔四省市边区，云贵高原的余脉武陵山麓，湘西土家族苗族自治州的南部，地理座标为东经109041’—109045’，北纬28020’—28022’，是州、市两级政府所在地。

湘西自治州辖龙山、永顺、保靖、花垣、古丈、凤凰、泸溪七县和吉首市，下设65镇、153个乡、4个街道办事处、175个居委会、2657个村。2001年末全州总户数67.46万户，总人口为262.43万人，其中非农业人口43.27万人，占全州总人口的 16.48%；农业人口219.15万人，占全州总人口的83.52%；市镇人口57.91万人，占全州总人口的22.1%。

吉首市2001年辖9个乡、5个镇、4个街道办事处、192个行政村。总人口 29.43万人（第五次人口普查数据），统计人口为 27.85万人。全市以苗族、土家族聚居，总人口中苗族人口11.29万人，土家族人口10.32万人，分别占全市人口的38.4%和35.1%。。

吉首现有焦柳铁路贯穿全境，湘川（319国道）、湘黔（209国道）公路在吉首交汇。近年来，公路建设迅速，进一步改善了当地的交通条件。以吉首市区为起点，公路里程：东至常德310km，至长沙460km，北经古丈至张家界190km，经龙山至来凤263km，至恩施412km，至重庆863km，西至铜仁116km，南至怀化147km。

吉首市上一轮城市总体规划于1990年编制完成。经过10多年来的规划、建设、管理实践，该规划所采取的带状型的三组团布局模式和城市性质、城市规模及整体规划，能较好的适应吉首市当时经济发展和社会发展的总要求。但是，由于受到当时工作深度的限制，上版规划对诸如中心城市与区域发展之间的关系、城镇化基本战略等关键问题研究分

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析得不够，而且城市总体规划的具体内容也不全面。其次，城镇发展的条件在最近几年也发生了很大的变化，给城市总体规划提出了许多新的要求。再次，当时规划所确定的人口、用地等发展目标已基本实现。鉴于此，在本次对1990年版城市总体规划的修编中，深入系统地重新编制《吉首市城市总体规划》是非常必要的。

二、吉首市城市发展规模预测的原则 1. 坚持经济基础的原则

一个城市的发展离不开它所在区域的经济基础条件，离不开经济的发展速度；另一个方面，城市发展和经济发展又是相辅相成的，城市的合理快速发展又会促进经济的快速发展。

2. 坚持城市化战略的原则

城市作为现代化社会迅速发展的综合体，在推进社会进步中起到了越来越重要的作用。吉首近几年城市的快速发展，已证明了吉首城市化的趋势是不可避免的，也是必要的。只有加快吉首城市化的进程，才能更快地促进湘西土家族苗族自治州和吉首社会经济的迅速发展。也只有合理地加快城市的发展，才能更有利于土地资源的合理配置和集约。

3. 坚持可持续发展的原则。

任何事物都有其发展的步骤和阶段，城市也不例外，也有一个逐步发展的过程。城市在发展的过程中势必与周围发生千丝万缕的联系，如城乡空间的利用、生态环境的保护、水土等各种资源的共享等，这些都涉及到可持续发展的战略问题。吉首城市的发展速度和规模一定要建立在可持续发展的战略之上。

4. 坚持科学求实的原则

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任何事物的发展都有其自身的规律，城市的发展也不例外。和其它城市一样，它既有共性，也有其特殊性。研究吉首城市的发展规模，既要遵循城市发展的共性。同时也要研究其特殊性。吉首城市规模预测分析一定要坚持科学求实的原则，防止片面地一刀切和盲目求大的倾向。另外，预测的城市规模也是相对的、引导性的，而不是绝对的，指令性的。因此，城市规划对城市发展的指导需要具有弹性，城市发展规模的预测和确定也同样需要有弹性。

三、论证依据

1. 《吉首市国民经济和社会发展第十个五年计划》 2.《吉首城市总体规划》（1990—2010） 3.《吉首市统计年鉴》（1992—2002）

4.《关于中小城市总体规划中规划人口建设用地规模核定工作的补充通知》建设部建规（1999）190号

5.《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》国办发（2000）25号

6.《城市规划编制办法》及《实施细则》和相关政策 7.《吉首市土地利用规划》 8.《吉首市志》

四、影响吉首城市发展的主要因素

（一）城市发展的优势

1．地缘优势

湘西州是湖南省发展与西部周边省（市）经贸关系的重要门户，也是地缘关系复杂敏感的地区。湘西自治州正处在中西部结合带的中心和

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西部大开发地区的东缘，与重庆、贵州、湖北三省（市）接界，是西部大开发地区接壤省份最多、边界最长的区域之一。并有多个民族跨境而居或与周边省（市）民族有密切的族缘关系。其与周边地区之间的政治、经济、文化联系历史悠久，经济技术合作有良好的基础。边境贸易的特点是区域互补性强、形式多样、灵活方便、民族特色浓郁等，利用地缘优势发挥边境贸易的功能，全面推动湘西地区的经济发展。

世纪80年代以来，湘西地区发挥地缘优势发展边境贸易，已成为湘西自治州获得经济活力的重要来源。

湘西自治州通过多年努力，经济发展已形成一定的基础，与周边省市的邻近地、州（区）相比，湘西自治州人均GDP居中等偏上水平。2000年自治州人均GDP为2534元，略低于湖北恩施州（3183元），高于重庆黔江区（2317元）和贵州铜仁地区（1698元）（见表1）。这将在与西部邻近地、州（区）的区域经济合作中，具有一定的优势和竞争力。

表1 湘西自治州与西部邻近地区人均GDP横向比较 1995 地州区 人口 (万人) 湘西自治州 湖北恩施州 重庆黔江区 贵州铜仁地区 247.5 372.97 341.6 GDP (亿元) 47.68 62.21 39.82 人均GDP (元) 1938 1668 1167 人口 (万人) 259.3 380.7 289.5 369.6 1999 GDP (亿元) 61.67 113.17 65.4 59.4 人均GDP (元) 2391 2927 2354 1617 人口 (万人) 261.67 377.53 293.07 374.77 2000 GDP (亿元) 65.90 120.96 67.9 63.64 人均GDP (元) 2354 3183 2317 1698

从经济综合实力、城市规模和地理位置来看，吉首市在周边邻近地区中具备一定的优势，吉首市人均为GDP6928元，是其他县市的3.0倍多（见表2、表3）。

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表2 吉首市与湘西州各县经济发展比较（ 年） 国内生产 县市 总值(亿元) 吉首市 泸溪县 凤凰县 花垣县 保靖县 古丈县 永顺县 龙山县 自治州 21.81 总 计 31.7 35.0 33.3 2745 1292.90 19.13 6.26 8.35 6.64 6.24 2.86 9.45 12.88 第一产业 14.4 41.6 30.0 35.1 35.0 41.2 46.1 37.9 第二产业 47.0 26.0 27.0 39.1 37.7 20.5 23.1 35.2 第三产业 38.7 32.4 43.0 25.8 27.3 37.3 30.8 26.9 (元) 6928 2255 2267 2462 2233 2091 1958 2451 年纯收入(元) 1867.43 1129.10 1254.12 1150.33 1117.39 1120.57 1203.94 1298.38 三次产业构成（%） 人均GDP 农民平均

表3 吉首市与周边省市的相邻城市比较（2000年）

三次产业构成（%） 城市规模（万人） 国内生产总值 城市名称 （非农业人口） 吉首市 恩施市 铜仁市 12.44 12.99 8.57 （万元） 产业 174272 282725 99307 15.2 34.3 26.6 产业 47.0 31.1 38.1 产业 37.7 34.6 35.3 114691 41761 68587 第一 第二 第三 销售总额（万元） 批发零售贸易业商品

重庆市在这一相邻地区没有设市城市。通过以上三城市的比较表明，吉首市在商品贸易以及二、三产业的发展方面占有较大优势。这一特点，对于吉首加快工业化和城镇化进程以及竞争这一地区的中心城市，有着重要的基础条件。

2. 吉首市具有承东启西纽带作用的潜力

吉首市位于我国中部和西部的交界点，东侧是经济发达的沿海地区，西侧是我国经济发展相对落后的西部。对东部而言，它是深入西部

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渝、川、黔等西部腹地的中心通道和桥头堡，是东部经济向西部辐射的前沿阵地和有利平台；对西部而言，又是出入东部和东南沿海的主要通道和重要门户。近期内还将启动三条交通大通道的建设，第一条是东西大通道——常（德）吉（首）高速公路，2005年常吉高速公路建成后，吉首到长沙只需4个小时，并且随着常吉高速公路的修建，吉首——重庆的高速公路也将开工建设；第二条是南北大通道，从山西临汾经湖北、湖南到海南三亚，先期修通吉首到怀化高速公路，同时拉通凤凰到贵州铜仁大兴机场；第三条是吉首到张家界的高速公路，建成后，吉首到张家界机场只需2个小时，该通道还可与南部临三线结合，形成张家界—吉首—桂林的黄金旅游通道。随着这三条交通大通道的建设，吉首的交通地位将进一步提高。这些交通要道将吉首和张家界荷花国际机场，铜仁大兴机场以及怀化铁路枢纽紧密相连，形成一个区域立体交通网络。我国西部大开发工作的进一步实施，西部将会出现更多经济发展机会。吉首市的发展一方面要积极加强与湖南西线地区的中心城市怀化、张家界的合作，同时也要开拓西部市场，建立面向西部市场的产业和产品生产体系，获得更大的发展空间。资源流、能源流、人流等由东部经由吉首市向西部的转移，将为吉首市物流中心的建设以及商品贸易的发展带来极大的机遇。

3. 资源优势

湘西自治州境内沟壑纵横，各河流坡降大，降水充沛，水能资源十分丰富，而且具有水量多、落差大、建设条件好、移民安置工作量不大、综合效益好等特点，极有开发价值。境内水能理论蕴藏量约为168万KW，占全省的11%，其中可开发量有104万kw，约占全省9.6%，居

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全省第3位，是湖南省水能蕴藏最丰富的地区之一。水电开发已初具规模，现已开发59.9万kw，已经成为湖南省重要的电力输出地和全国十大水电基地之一。

矿产资源丰富，吉首市所在区域湘西自治州已发现矿产63种，其中探明或基本探明的有35种，24种矿产具有C级以上储量。其中锰储量居全国第3位，居湖南省第1位，平均品位19.7%，是我国南方最大的锰矿床；铅锌储量居全国第3位，居湖南省第1位；汞远景储量居全国第4位，居湖南省第1位；铝土矿已探明工业储量为湖南之冠，占全省探明储量的72.8%，平均品位达55%，最高达74%。非金属矿有磷矿、硫磺、石灰石、重晶石、大理石、陶土矿等，储量均居全省首位。据初步测算，全州矿产资源潜在总价值达2000亿元以上。丰富多样的矿产资源为湘西自治州、特别是中心城市吉首市工业经济的发展提供了坚实的物质基础。中国加入WTO以后，吉首市有色金属产品的出口可进一步扩大，也可依托自身的资源优势吸引更多外资的进入。

得天独厚的生态优势，有利于绿色产业的发展。湘西地区现代工业发展相对滞后、生态环境遭受工业污染相对少以及现状植被条件优越的特点，为生态环境质量的提高提供了有利条件。依托并强化生态环境质量提高对人类生态发展有利这一因素，可以大力发展绿色产业，形成一批龙头企业，推进农业产业化进程，为城市的发展提供产业支撑。

湘西自治州民族众多、历史悠久、风景秀丽，旅游资源极其丰富。不仅民族文化传统源远流长、富有个性特色、底蕴深厚，而且自然风光闻名全国。丰厚的历史文化、奇特的民族风情和秀美的山水风光，给世人以神秘莫测之感，曾被国家旅游局誉为中国西部旅游的桥头堡。境内

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有以六大古镇（浦市、里耶、茶峒、沱江、王村、乾州）为代表的湘西文化圈和多姿多彩的风土民情，构成了一幅湘西千百年来悠久历史和深厚文化的美丽画卷，综合起来则是湘西儿女一部可歌可泣的建设史。除此以外，永顺猛洞河、古丈栖风湖、凤凰奇梁洞、黄丝桥城堡等风景区的自然、人文旅游资源条件也很好。因此，湘西自治州围绕旅游资源的开发，发展中心城市经济具有重大的潜力。

4. 国家赋予西部开发的优惠政策优势

西部大开发是一项伟大的事业，中央政府已下决心从战略高度和区域经济均衡发展的大局出发，全力支持。现正在进行的西部大开发无论是市场环境、人文环境、自然环境，还是国内外经济发展形势及市场竞争的力量变化，都明显不同于20世纪80年代的东部建设。国家进行西部大开发，制定了一系列优惠政策，为湘西自治州及吉首市营造了优良的招商引资环境，为吉首市经济和社会发展提供了有利条件。

（1）民族区域自治制度

在重新修订的《民族区域自治法》中，根据我国20世纪80年代以来经济发展形势的变化和未民族自治地方加快经济发展的要求，赋予了民族自治地方经济发展更优惠的政策、更充分的权利、更有利力的支持，特别是加大对民族自治地方的财政转移支付力度，明确的强化了民族自治地方在土地及资源开发、发展对外经贸关系等方面的权利。重新修订的《民族区域自治法》的实施，为湘西自治州的开发提供更加有力的政策支持和法律保障。

（2）国家目前制定的给予西部大开发的政策

第一，运用财政政策支持西部地区的发展，目前将从以下几个方面

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开展工作：一是突出生态环境建设，将改善生态环境作为实施西部大开发的切入点；二是加快基础设施建设；三是通过加大政府转移支付力度；四是建立建设投资来源多渠道、投资主体多元化的西部开发投资体制。

第二，鼓励外商投资西部地区。 第三，在信贷上对于西部开发予以倾斜。

第四，国家教育部门明确制定出一系列支持西部大开发的政策措施。

第五，国家组织人事部门鼓励人才向西部地区流动。

第六，国家商业流通管理部门明确要采取措施支持西部大开发。

（二）城市发展的制约因素

1. 区域经济发展水平低

2001年统计数据显示，湘西自治州人均GDP为2745元/人，低于全省平均水平22.06%，比邻近的张家界、怀化市分别低35.8%和37.8%。湖南省20个国家级贫困县，湘西自治州就占了7个（泸溪、凤凰、花垣、保靖、古丈、永顺、龙山），占35%，另外吉首市是省级贫困县市。吉首市经济水平低，总量不大，这对城市发展的制约主要表现在：一是直接影响城市建设资金的到位，从而影响城市基础设施建设和城市投资环境的改善，影响外来资金的吸纳和到位；二是城市发展缺乏支柱产业的支撑；三是自我发展能力弱，由于经济基础差，财政十分困难，每年可用于基本建设的资金十分有限，导致对外部资金的依赖度过大，严重制约了社会经济的发展。

2. 中心城市的辐射与带动作用不强

中心城市经济总量不大，通过对湘西自治州中心城市GDP与州域

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经济总量所占份额的分析，吉首市GDP占全州域的GDP比重较低，只有0.26，远远低于湖南省其他中心城市。另外，吉首市城市人口占全州域人口的比例也相对较低，只有6.5%，这说明吉首作为中心城市的人口聚集度相当低，难以带动区域经济的发展。

3. 社会发育程度低

2001年湘西自治州城镇从业人员占全部从业人员20.1%，低于全省平均水平。15岁以上人口文盲率为13.33%，比全省平均水平5.99%高出7.34%；接受大学（指大专以上）教育的4.77万人，占总人口的2.41%，比全省（2.93%）低0.52%；从业人口中不识字的比例比全省平均水平也要高出10个百分点左右；每千居民平均拥有卫生技术人数为3.14人，全国为3.5人，东部地区为3.9人，湖南省为3.15人；普查年度湘西自治州人口出生率和自然增长率分别为13.71%和7.41%，而湖南省平均分别为11.45%和4.66%。

4. 相对不利的区位

区位是影响地区发展的重要条件，不利的区位是不发达地区形成的原因，也是不发达地区的标志之一。湘西自治州地处湖南西部山区，远离省域中心城市，距出海口数百至数千公里，远离国内外主要市场，限制了产品市场竞争力；与湘西自治州接壤的周边省市也均为落后地区，相互贸易量较小；交通不便，基础设施相对不足，封闭程度高，既限制了与区外的合作与交流，又必然增加资源开发的成本。2001年湘西自治州人均外贸进出口的总额仅为28美元，只占湖南省平均水平41.8美元的67%；同期实际利用外资全州人均3.1美元，相当于湖南省平均值18美元的17.2%。

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5. 相对紧张的建设用地

由于特殊的地形地貌，吉首市城区能用于城市建设的用地资源较为有限，陕长的中低山河谷地带又是生态环境的敏感区，旧城工业需逐步外迁，新发展的二、三类工业更无可选用地。

五、吉首市城市化水平预测 （一）市域总人口预测 1. 基本特征

至2002年底，吉首市户籍总人口为28.34万人，全市按全国第五次人口普查（2000年）登记的常住人口为29.43万人。

2. 年龄构成

全市总人口中，0——14岁的人口为68368人，占总人口的23.23%；15——64岁的人口为208679人，占总人口的70.90%；65岁及以上的人口为17282人，占总人口的5.87%。同1990年第四次人口普查相比，0——14岁人口的比重下降了4.3个百分点，65岁及以上人口的比重升了1.1个百分点。

3. 性别构成

全市总人口中，男性为151533人，占51.48%；女性为142796人，占48.52%，性别比为106：100（以女性为100）。

4. 民族构成

全市总人口中，汉族人口为74861人，占25.43%；各少数民族人口为219468人，占总74.57%。与1990年第四次人口普查相比，各少数民族人口占总人口的比重增加了3.64个百分点。

5. 各种受教育程度人口

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全市总人口中，接受小学及以上文化教育的人口占总人口的比重由1990年第四次人口普查的68.01%上升到83.03%，增加15.02个百分点。6岁及以上人口中，接受大学（指大专及以上）教育的21102人，占总人口7.74%；接受高中（含中专）教育的48768人，占总人口17.88%；接受初中教育的72949人，占总人口26.75%；接受小学教育的101558人，占总人口37.24%（以上各种受教育程度人口包括各类学校的毕业生、肄业生和在校学生）。

与1990年第四次人口普查相比，每10万人中拥有各种人数有如下变化：具有大学受教育程度的由3679人，增加3491人；具有高中受教育程度的由12710人上升为16559人；具有初中受教育程度的出16766人上升为24785人，增加8019人；具有小学受教育程度的由34858人下降为34505人，减少353人。

全市总人口中，文盲人口24455人，与1990年第四次人口普查相比，文盲率（文盲人口占15岁以上人口的比重）由25.67%下降为10.82%，下降了15.85个百分点。

6. 人口增长分析

全市按普查口径登记的常住人口为294329人（包括外来人口，不包括外出人口），同第四次人口普查1990年7月1日时的230621人相比，十年零四个月共增加了63708人，增长27.62%。平均每年增加6165人，年平均增长率为2.39%。按市行政区域管理口径推算，2000年底在全市在册人数为27.60万人。

全市年度人口普查年度登记的人口出生率为11.61%，死亡率为4.99%，自然增长率为6.62%，比1990年分别下降了25.15、4.92、20.23

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个千分点。

吉首市人口增长主要有两个来源，其一是人口自然增长；其二是人口机械增长，即人口的迁入。根据历年人口自然变化情况分析，建国以来人口生育高峰经历了以下变化：解放初50年代中后期，由于社会制度的变动，人民生活水平的改善，出现了第一次生育高峰，即1954——1958年；第二次生育高峰出现在60年代；70年代以后由于加强了计划生育工作，人口的出生率和自然增长率均有下降趋势；到了80年代中后期，由于前两次生育高峰的影响，出现了第三次生育高峰；90年代以后，自然增长率的变化趋于稳定，维持在5‰左右。由于计划生育工作开展的卓有成效，预计规划期限内不再会出现生育高峰。

在人口机械增长方面，总趋势是增长较快。从宏观角度分析，吉首人口机械增长将面临一个新的增长高潮：其一，国家发展战略将中西部作为开发重点，将刺激吉首地区经济增长，提高地区城市化水平，从而直接导致城市人口的增加；其二，吉首基础设施投资增加，将改善吉首的区位条件，提高吉首市在周围城市中的地位，增加竞争力，从而增加在城市化过程中对新增人口的吸引力。同时市政府的搬迁（到乾州）、乾州新城的开发将缓解吉首市用地对人口的制约，新区产业发展将带来人口机械增长的高峰。

7. 总人口预测

根据以上人口发展分析，吉首市人口在今后一段时期内将继续保持快速增长，人口增长将以机械增长为主，自然增长将逐年下降。由于吉首市城市人口的增长，加上市域面积小，农业人口少，直接从市域内的农业人口转化为城市人口的数量少，人口机械增长主要是吸引州域内或

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周边地区的农业人口转化为城市人口。结合要素推算法和直接推算法进行预测，全市总人口2005年为32万人左右；2010年为37万人左右；2020年为48万人左右。 （二）城镇化水平预测 1. 城镇化水平现状

吉首市域现有城镇人口19.14万人（其中吉首市区17.5万人，河溪镇、矮寨镇、马颈坳镇、双塘镇、丹青镇共计为1.64万人），占全市总人口的65%。

2. 城镇化水平预测

（1）按吉首市全面建设小康社会的奋斗目标预测

本世纪头二十年，是实现现代化建设第三步战略目标的关键阶段，集中力量，全面建设惠及全市各族人民的更高水平的小康社会。根据全市全面建设小康社会的预期目标，2020年城镇化水平将达到75%。 （2）历史趋势法预测

1982年至2002年20年间，吉首市域非农业人口年均递增4.9%。2002年，城镇人口与非农业人口相关比为1.44，城市化水平为65%。综合考虑在西部大开发和区域交通条件大为改善的背景下，市域经济、社会将有较大发展，非农业人口和城镇人口前期将维持较大增长，中、远期趋于平稳的趋势。近、中、远期非农业人口年增长分别按5%、4.8%和4.2%取值，城镇人口与非农业人口相关比分别按1.5、1.45和1.4计，2005年、2010年和2020年城市非农业人口分别为15.3万人、19.2万人和27.8万人，相应的城镇人口分别为23.0万人、27.8万人和38.9万人，其城市化水平分别为：71.8%、75.2%和81.0%。

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（3）按小城镇自身发展要求预测

吉首市现有5个建制镇（规划不新设建制镇），小城镇是农村的中心，在全面建设小康社会中，农村离不开城镇的发展。小城镇的发展和生产功能形成的同时，必将导致人口规模的扩大。随着小城镇的发展以及具有人口进入的相对低“门槛”的特点，其在周围农村剩余劳动力非农化中发挥着不同的作用。为保护生态环境，实现经济的可持续发展，对山区实行退耕还林的生态建设工程，部分山区生态移民人口将需要进入城镇。

根据以上分析，吉首市域城镇化水平为：

2002年城镇化水平为65%，城镇人口19.14万人。 2005年城镇化水平为70%，城镇人口22万人左右。 2010年城镇化水平为75%，城镇人口28万人左右。 2020年城镇化水平为80%，城镇人口38.5万人左右。 六、吉首城市人口规模预测 1. 吉首城市人口规模现状

按照建设部关于城市人口核定的规定，城市人口规模是指城市建成区范围内的常住人口，即由非农业人口、农业人口、暂住一年以上的暂住人口组成。

吉首市现状城市人口为17.5万人，其中非农业人口12.90万人，农业人口1.6万人，暂住人口3万人。

2. 吉首城市人口规模发展预测 （1）、综合增长率分析预测

1993年至2002年，吉首市城市人口自然年增长率、机械年增长率、综合年增长率情况为：

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表4吉首市历年人口增长情况

年份 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

出生率 （?） 8.22 8.17 8.43 8.21 7.13 8.69 8.19 7.58 8.63 8.08 死亡率 （?） 3.09 2.73 2.98 3.13 2.62 2.01 2.87 3.14 2.97 3.01 自然增长率（?） 5.45 5.44 5.45 5.08 4.51 6.68 5.32 4.44 4.98 5.12 机械增长率（?） 52.40 38.12 32.45 25.75 29.39 20.65 35.14 45.12 40.02 40.49 综合增长率（?） 57.85 43.56 37.90 30.83 33.90 27.33 40.46 49.56 45.00 45.61 由上可知，吉首市近十年人口平均综合年增长率为41.20?，以此计算：

2005年： 17.5*（1+41.20?）3= 19.75（万） 2010年： 17.5*（1+41.20?）8= 24.17（万） 2020年： 17.5*（1+41.20?）18=36.20（万） （2）区域分析法

吉首市中心城区作为湘西自治州州域中心城市，在州辖7县1市、幅员15462平方公里的范围内，2001年城市人口17.5万人，占州域总城镇人口的30.2%，具有较高的首位度。随着湘西自治州州域经济社会的发展和城市化进程的推进，州域城镇体系将逐步建立和完善，其等级结构、规模结构和职能结构必将日趋合理，城市人口的空间分布也将从主要集中在一级中心城市向二、三级中心城市合理分布方向发展，一级中

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心城市－吉首城市的首位度亦将有所下降。规划预测吉首城市人口占州域总城镇人口的比例在2001年30.2％的基础上，近期、中期、远期分别调减至29.0％、27.0％和25％，则吉首城市人口2005年为20.3万人左右，2010年为24.3万人左右，2020年为35万人左右。

根据《湖南省城镇体系规划》（2003-2020），吉首城市人口按2010年为25万人、2020年为35万人安排，综合上述两种方式预测结果，同时考虑吉首市区用地条件和环境容量（详见城市发展容量分析篇章），规划确定吉首市城市人口在2002年17.5万人的基础上，2005年增加至20万人左右，2010年增加至25万左右，2020年增加至35万左右。

七、城市发展容量分析

吉首市是一个山区，可建设用地少，用水资源有限，在城市人口预测的过程中应该充分考虑自然资源的承载力，防止过度利用资源造成自然资源的崩溃，故规划对吉首市的环境容量进行分析，包括以下方面：

1. 建设用地容量分析

根据吉首市城市用地评价分析，吉首市可建设最大用地面积（用地评价中一、二类用地）为42.56平方公里，人均建设用地面积按98平方米/人计算，可容纳城市人口为4256/98=43.43万人〉，大于规划确定的35万人城市人口规模，说明吉首的可建设用地资源可以支撑吉首城市的发展建设。

2. 水资源容量分析 （1）峒河流域水文特征

吉首市水文站控制流域面积796平方公里； 干流长62.2公里；

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正常流量23.1立方米/秒； 枯水流量0.30立方米/秒； 峒河上游拟建水库：

雷公洞水库总库容2100万立方米，年水产量18200立方米； 牛角河水库总库容2451万立方米，年水产量17020万立方米； 小龙洞水库总库容3170万立方米，年水产量17168万立方米； （2） 万溶江流域水文特征

乾州大桥处控制流域面积428平方公里； 干流长4707公里； 正常流量14立方米/秒； 枯水流量0.2立方米/秒； 万溶江河现有水库及拟建水库：

已建黄石洞水库912万立方米，年产水量1351万立方米； 已建跃进水库总库容317万立方米，年产水量551万平方米； 黄石洞水库大坝至拦河坝区间，年产水量1103万平方米； 拟建团结水库总库容1030万立方米，年产水量33040万立方米。 根据以上分析，吉首可用水资源为每年88433万立方米，按城市人口人均综合用水指标为700升/人*天，水资源可供应的总人口为88433000/（700*365）=350万人，可见吉首地区的水资源可以支撑吉首城市的发展。

3．生态环境容量

吉首市城市大气环境质量总体上较好，据2000年、2001年监测结果显示，市内大气三项指标TSP、SO2、NOX平均值分别为：

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2000年TSP：0.217；SO2：0.068；NOX：0.022； 2001年TSP：0.207；SO2：0.093；NOX：0.023。

现状上述指标均未超过大气国家二级标准，但近年来由于工业生产快速增长，工业废水的排放量大幅增加，而污水处理又不尽人意，使污水处理达标率下降了20个百分点。

吉首市属于典型山区地形地貌，由于受山体走势影响，山脉之间

河流两岸相对平坦的凹地与山脉走势基本相同。这种地形地貌容易受环境污染，规划中要严格控制有污染的工业企业，对城市要合理布局。同时，加强对污染物的治理。如不采取措施，使城市环境逐步恶化，将会严重影响到吉首城市发展的生态环境，也会影响到吉首城市的合理发展。

综上所述，吉首城市只要重视城市的合理布局和对其所在的水环境、大气环境进行综合治理和保护，城市发展到35万人将是合理的，城市发展的生态空间容量将得到保证。

八、吉首城市用地规模预测

1. 现状建设用地分析与规划用地指标拟定

2002年，城市建设用地达到14.74平方公里，人平建设用地84.2平方米，根据《用地标准》GB137-90规范，吉首市城市用地处在人平75.1~90.0平方米范围，允许采用的人均用地指标为90.1~105.0平方米，允许调整的幅度为+0.1~+15.0平方米。

从现状用地构成可知，吉首市城市人均居住用地达到42.1平方米，比《用地标准》规定的最大28平方米指标超出了50%。究其原因，一是吉首市城市近几年有大量的农民进城，居住用地增长很快，而相应

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的配套设施用地增加较慢；二是吉首市城市用地地处低山区，居民建房沿山而建，建筑层数低，占地面积大；三是居住用地指标是根据过去计划经济时期人平居住水平控制在10m2以下的要求来制定的，而住房制度早已改革，近几年居民建房大多在150平方米/户左右，有的达到200~300平方米/户，而城市的建筑层数多在2~3层左右。因此，吉首市城市居住用地指标超出《用地标准》的规定是不足为奇。如何确定未来城市居住用地指标？如果机械地套用居住用地指标，将会严重地束缚吉首这一类山区城市的发展，但如果任其发展，也不利于节约用地。规划既要节约用地、适当提高建筑层数，又要向建设居住环境舒适的现代化城市要求发展，适当控制建筑密度，按125平方米/户建筑面积、25%的建筑面积密度、平均4.2层的指标进行推算，确定吉首市城市居住用地指标为34平方米/人。

吉首市城市现状绿化用地仅4.3平方米/人，《用地标准》要求规划人均绿地达到9平方米以上。而对将山水园林城市作为其重要发展目标的吉首城市，更应具有良好的绿化生态环境。根据其建设沿河风光带、城市景观轴、保护文物古迹和山水风光资源的要求，确定城市绿地指标应达到13平方米以上。

吉首市城市的公建用地现状为12.9平方米/人，指标相对较低。根据吉首市城市的职能分析，吉首市城市的公共服务具有超市域的功能。随着三产业的大发展，吉首市的公建用地指标应有所提高。

吉首市作为一定区域的中心城市，现状城市的生产服务设施用地指标偏低，规划将市政设施用地、仓储用地结合城市发展的要求适当分别提高到2.8和3.5平方米/人，工业用地按13平方米/人控制。

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吉首市城市现状道路广场用地6.4平方米/人，但城区中缺少大型的停车场和交通广场，随着小汽车的发展和城市品位的提高，吉首市城市道路广场用地应达到12平方米/人以上。

因此，在规划期内，吉首市城市人均用地指标选用“国标”Ⅲ级标准，即90.1~105.0m2/人。

2. 城市用地规模和用地构成

根据前面分析结果，结合规划总体布局方案，确定吉首市城市规划建设用地指标按98平方米/人控制，因此吉首市城市用地规模为：

现状（2002年）城市建设用地规模14.74平方公里，人均建设用地84.2 m2；

近期（2005年）城市建设用地规模18.00平方公里，人均城市建设用地90m2；

中期（2010年）城市建设用地规模23.80平方公里，人均城市建设用地95 m2；

远期（2020年）城市建设用地规模34.30平方公里，人均城市建设用地98 m2。详见城市建设用地平衡表（附表一）。

其中，居住用地1190ha，占总建设用地的34.7%，工业用地451.5ha，占建设用地的13.2%；道路广场用地437.5ha，占建设用地的12.7%；绿地455ha，占建设用地的13.3%。除居住用地结构有点偏高外，其他均符合《用地标准》第4.3.1条的规定要求。

3. 城市用地发展方向和规划用地范围

吉首城市现状建设以峒河组团（老城区）为中心，向东北沿S229省道线型延伸到振武营的湘泉集团，向西南沿人民路拓展到乾州组团的水厂路地段。现状建设基本形成依山就势，顺水沿路的带状城市空间格局。同时，现在城市建设主导方向为乾州组团。通过对用地的自然地理

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环境，地质情况和地质灾害的分析，对城市建设用地产生影响的不利因素主要为地形地貌。

因此，在用地评定中主要以地形地貌评价（坡度评价）为主。坡度评价依据地形起伏程度分为三个等级，一类用地为适宜建设用地，坡度小于10%；二类用地为可建设用地，需要进行一定的工程处理，坡度为10%——25%；三类用地为不可建设用地，基本上都是坡度大于25%的地区。评价结果见下表。

吉首市城市规划用地分类一览表

用地评价分类 用地范围 主要为乾州南部，振武营及河溪一类建设用地 镇的部分地区，面积约为20.36平方公里。 主要为乾州东部的低丘和吉首东二类建设用地 北部的低丘，面积约为22.2平方公里。 主要为现状建成区外围，西部和三类建设用地 东部的大山。 用地评价 地形平缓，地面坡度小于10%，用水条件良好，可作为各类建筑的建设用地。 分布于丘陵坡地，地面坡度10——25%，工程建设前，应做好场地平整，边坡防护，治理周围的山洪影响，为可建设用地。 分布于山地、地面坡度在25%之上，因坡度太大，不能进行城市建设。 根据对城市用地的适宜性评价，适宜城市建设的用地为一类和二类用地，其主要分布在乾州南部及东部区域，振武营和河溪镇马鞍山还有较少的一部分。考虑到吉首城市西面和东面、北面都被大山包围，难以跨越，城市建设用地局促；而乾州南部地势平坦，用地条件较好，城市向南发展将为主导方向，也正是目前建设的重点。由于用地紧张，振武营和河溪也要充分利用。经过综合分析，振武营在现有规模的基础上，规划作为农业科研基地和名酒生产基地；而河溪马鞍山凭借其良好的交通条件和远离市区的地理位置，宜作为有污染的工业园区。

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综上所分析，吉首市城市建设用地本次规划区的范围为吉首市石家冲、峒河、红旗门、乾州四个街道办事处和吉首乡、万溶江乡、河溪镇的马鞍山村、寨阳乡的曙光村以及跃进水库水源保护区，同时为了满足吉首市城市建设用地发展要求，将凤凰县竿子坪乡湾溪、牯牛坪、木林坪、棒棒坳、廖家冲五个村划为规划区范围，规划区总面积165.7km2。

九、吉首城市规划占用土地及耕地补偿

吉首城市现状建设用地14.74平方公里，2020年规划建设用地34.30平方公里，在新增的19.56平方公里的城市建设用地中，占用各类用地情况如下：

吉首城市规划占用土地一览表

山林地 土地类别 数量(km) 构成（%） 2耕地 2.64 13.5 园地 （残林地） 1.61 8.2 13.6 69.5 水面 0.23 1.2 未利用地 0.62 3.2 其它 0.86 4.4 合计 19.56 100 吉首城市新增用地需要占用耕地264ha，其中在2010年前需占用耕地121ha，远期规划（2011-2020年）需占用耕地143公顷，分别占用耕地总量的46%和 54%。

吉首城市发展所占用的耕地补偿，应在全市范围内进行总量动态平衡。根据《吉首市土地利用规划》，选择在矮寨、社塘坡、寨阳、双塘、马颈坳、白岩、丹青等地进行耕地补偿，具体见吉首市国土管理局《关于吉首城市规划建设用地占用耕地补充规划》。

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吉首市国土管理局

吉首城市规划建设用地占用耕地

补充规划

根据《吉首城市总体规划修编—规模论证报告》和《吉首市土地利用总体规划》，规划期间（2003-2020年）城市建设新增用地1956公顷，其中占用耕地264公顷，占用地总量的13.5%。其中在2010年前需占用耕地121公顷，远期规划（2011-2020年）需占用耕地143公顷，分别为占用耕地总量的46%和 54%。根据占补平衡的基本要求，结合市内土地利用总体规划及其土地利用的实际情况，规划占用耕地补充见下表。

吉首市2003-2020年城市建设占用耕地补充表 单位：公顷

补充地点 矮寨 社塘坡 寨阳 双塘 马颈坳 白岩 丹青 合计 补充耕地数量 2003-2010年 20 24 14 20 15 20 3 121 2011-2020年 20 16 20 25 15 20 27 143 总计 40 40 34 45 30 45 30 264 补充方法 整理复垦 土地整理 土地开发、整理 村庄土地整理 村庄土地整理 土地开发 土地开发 吉首市国土管理局 二00三年四月三日

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附表一 吉首市城市建设用地平衡表

序号 1 2 用地 代号 R C 用地面积（公顷） 用地名称 现状 居住用地 公共设施用地 C1 行政办公用地 C2 商业金融业用地 C3 文化娱乐用地 C4 体育用地 C5 医疗卫生用地 C6 教育科研用地 C7 文物古迹用地 C9 其它用地 3 4 5 6 7 8 M W T S U G 工业用地 仓储用地 对外交通用地 道路广场用地 市政公用设施用地 绿地 其中：公共绿地 9 D 特殊用地 城市建设用地 737.0 225.6 105.0 52.8 12.5 1.8 10.1 35.5 2.5 5.4 185.4 54.4 46.0 11.2 35.2 74.6 65.7 4.1 1473.5 规划 1190 581.0 133.0 227.5 42.0 35.0 28.0 105.0 7.0 3.5 451.5 122.5 87.5 437.5 98.0 455.0 350.0 7.0 3430.0 占建设用地（%） 现状 50.0 15.3 7.1 3.6 0.8 0.1 0.7 2.4 0.2 0.4 12.6 3.7 3.1 7.5 2.4 5.1 4.5 0.3 100 规划 34.7 16.9 3.9 6.6 1.2 1.0 0.8 3.1 0.2 0.1 13.2 3.6 2.6 12.7 2.9 13.3 10.2 0.2 100 人均（m2/人） 现状 42.1 12.9 6.0 3.0 0.7 0.1 0.6 2.0 0.2 0.3 10.6 3.1 2.6 6.4 2.0 4.3 3.8 0.2 84.2 规划 34.0 16.6 3.8 6.5 1.2 1.0 0.8 3.0 0.2 0.1 12.9 3.5 2.5 12.5 2.8 13.0 10.0 0.2 98.0 合计 备注：2002年现状城市人口17.5万人，2020年规划城市人口35万人

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附表二 序号 城市规模核定一览表

项 目 现状 2002 28.34 65 17.5 12.9 1.6 3.0 41.2 14.74 84.2 近期 2005 32 70 20 45.5 18.0 90.0 中期 2010 37 75 25 45.6 23.8 95.0 远期 远景 2020 48 80 35.0 34.2 34.3 98.0 2030 42.0 40.0 1 规划年限 2 市域人口规模(万人) 城总人口(万人) 人 农业人口(万人) 3 人 城市化水平(%) 4 口 市其 非农人口(万人) 发 口中 暂住人口(万人) 规综合增长率(?) 7 展 模 8 9 10 建设 建成区用地(km2) 用地 人均指标(m2/人) 规模 城市 是湘西土家族苗族自治州首府，湘、鄂、渝、黔四省市边区重性质 要中心城市，以绿色产品加工业和旅游业为主导的生态园林城市。 城市 城市总体布局空间结构为以人民路为主轴，以乾州为核心、以总体 周边群山为背景，间隔分布，形成山水相依、城林交融的“一主一布局 11 空间 次两点”带状组团式生态园林城市空间格局。 结构 12 新增建设用地构成 占用13 耕地补偿措 施 注：暂住人口只统计一年以上者。

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项目 耕地 园地 数264 161 量比例(%) 顶目 13.5 8.2 69．5 水域 其它 合计 数(ha) 23.0 146 1956 量比例(%) 1.2 7．6 100 (ha) 林地(残林地) 1360 根据合理调配土地资源的原则，有效发挥土地资源的集聚效应，城市耕地占用将在全市范围内调整平衡，以土地后备资源开发、整理及移民建镇、宅基地开发耕地等措施补偿。

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