关于延庆县地震应急预案体系建设的研究

关于延庆县地震应急预案体系建设的研究 【内容概要】目前我县地震应急管理工作相对薄弱，管理机制不健全，预案的针对性、实用性、可操作性不强。应进一步完善地震应急预案体系，加强应急预案专家队伍建设，建立完善预案管理保障机制和工作制度，进行预案宣传和应急演练，开展应急基础情况调查工作，努力形成“政府主导、群众参与、社团协助”的应急工作模式，为建设安全延庆、和谐延庆创造稳定的社会环境。

2008年汶川地震后，地震应急管理工作面临新的形势和变化，党中央、国务院对加强防灾减灾能力建设提出了新的要求，修订后的《防震减灾法》对地震应急救援工作做出了新的规定。

地震应急预案是指在预防为主、防御与救助相结合的防震减灾工作方针指导下事先制定的，在发布临震预报或地震突然发生时，政府、部门和单位采取紧急防灾和抢险救灾的行动计划。加强应急预案体系建设的目的是充分发挥其在应对突发事件过程中的“导航”作用，确保处置有力、有效开展，避免或降低人员伤亡和财产损失。地震应急预案是地震应急管理工作的重要基础，是高效有序开展应急工作的重要前提。

一、地震应急预案体系建设综述

2003年非典之后，党中央、国务院高度重视突发公共事件应急管理工作，继2005年4月17日国务院

颁布实施《国家突发公共事件总体应急预案》和2005年5月14日国务院办公厅印发实施《国家地震应急预案》后，各地区、各部门不断完善应急预案体系，健全应急机制、体制和法制，以国家地震应急预案为核心的全国地震应急预案体系已初步形成，并在应对突发地震灾害事件中发挥了关键作用。

延庆县地震局坚持预防为主、服务为本、管理为重、处置得当的原则，大胆探索建立并实行了县、乡镇（街道）、村（社区）三级上下联动的地震应急预案和管理体系。

《延庆县地震应急预案》是在《延庆县突发公共事件总体应急预案》和《北京市地震应急预案》为指导纲领的基础上制定的专项应急预案，也是我县地震应急预案体系的总纲。延庆县地震应急预案制定工作开始于1991年，1991年7月，延庆县抗震防灾指挥部成立，针对短临预报和震后救灾制定了《北京市延庆县抗震抢险方案》。这是延庆县地震应急预案的基础。1996年9月完成了第一部《北京市延庆县破坏性地震应急预案》，这是地震预案的雏形。1998年1月，延庆县对《延庆县破坏性地震应急预案》进行了修订，这是地震预案比较系统的版本。2006年，延庆县制定了第一部《延庆县地震应急预案》。2007年建立了由40名基层防震减灾助理员和399人的震情灾情速报员队伍组成了覆盖全县的地震灾情速报网络。2008年修

订了《延庆县地震应急预案》，同时修订了《延庆县地震应急指挥部办公室地震应急预案》。2009年再次修订。同年，我局将全县地震应急预案录入了应急预案管理系统，实现了预案的网络化管理，动态更新。2010年延庆县地震局积极推进地震应急预案“四进”（进校园、进社区、进工厂、进农村）有计划、有步骤地开展。

二、地震预案编制的指导思想和基本要求 应急管理工作的核心是“一案三制”，一案指应急预案，三制是体制、机制和法制。一案是三制的体现，三制是一案的保障。随着地震应急管理工作的发展，我们要不断健全与地震应急管理体制、机制和法制相适应的覆盖各行业和基层组织的地震应急预案体系。县地震应急指挥部成员单位、重点行业、重要企事业、基层组织和重大活动的主办单位都要编修预案。非重点部门、行业和单位可将地震应急内容纳入到综合防灾减灾预案中进行编修。

（一）指导思想。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观,坚持“预防为主、防御与救助相结合”的防震减灾工作方针, 牢固树立全面预防观，以最大限度地减轻地震灾害损失为根本宗旨，以健全完善地震应急救援体系为目标，以提高预防和应对突发地震事件能力和水平为重点，切实加强地震应

急预案管理工作，促进地震应急预案体系建设与队伍体系、技术体系、保障体系建设的全面、协调、可持续发展。

（二）基本要求。

一是确保预案要素齐全。完整的预案应当包括预案制定依据和目的、适用范围、组织指挥机构、应急准备、灾情信息管理、预警响应、应急响应、灾后救助、民房恢复重建和预案管理等内容；二是科学设定启动指标。预案启动指标要具体、量化、完整，要设定特殊情况下启动预案的条件；三是注意相互衔接，在响应等级、启动条件以及措施等方面，要做好上位预案与下位预案，以及横向预案之间的有机衔接，同时要突出本地区、本部门和单位地震应急工作的特点和实际情况，避免照搬照抄；四是合理细化灾害事件分级指标，科学设定应急响应级别、应急启动程序、应急指挥与协调关系、职责任务与协同机制、处置程序与保障措施等关键要素，细化响应流程和措施，明确各项应急救助工作内容，详细规定各响应级别工作流程；五是规范文本体制，制定预案编修指南和范例，加强对横向和基层预案编修工作的分类指导，完善档案管理。

三、地震应急预案体系建设存在的问题

目前我县地震应急预案管理基础工作相对还比较薄弱，管理制度、机制和措施尚不健全，预案的针对

性、实用性和可操作性还不够强，与应对大震巨灾的需要仍有差距。预案体系建设尚不完善主要表现在以下几个方面：

（一）地震预案体系建设不够全面。

延庆县应急预案体系分县，乡镇政府、街道办事处和重点地区，基层单位三级管理，由总体应急预案、专项应急预案、应急保障预案、部门应急预案、单位应急预案和大型群体性活动应急预案组成。地震应急工作涉及全社会，一些事关国计民生的部门，如电力、通讯、医疗、教育等部门有待制定专门的地震应急预案。目前全县各职能部门、重点单位地震应急预案修订工作尚未全面展开，同时社区、行政村地震应急预案主要体现在总体应急预案中，模式单一，文字表述千篇一律，针对性不强，亟需修订。

（二）预案专家队伍建设不到位。

《延庆县突发事件总体应急预案》要求各专项指挥部应聘请专家，组成突发事件专家顾问组。目前县地震应急指挥部专家库建设滞后，缺少综合应急能力强的专业人员。

（三）地震预案管理保障机制和配套制度不到位。 2007年12月17日，中国地震局正式颁布实施《地震应急预案管理暂行办法》，规定地震应急预案管理实行“政府统一领导，地震部门分管，分级负责，属

地为主”的原则。目前我县还未建立地震预案管理保障机制和配套的制度。

（四）预案宣传和演练有待开展。

2006年以前地震应急预案属于秘密文件，不能对外公开，社会公众知晓率很低。随着地震应急工作的社会化，应急预案已经在网络上公开，有必要开展预案宣传和演练工作。

（五）应急救灾基础信息数据库有待建立和更新。 应急救灾基础数据库系统是地震应急的重要基础，为满足领导决策和抗震救灾工作的需要，必须建立地震应急救灾基础数据库。地震应急救灾基础数据库是一个动态系统，随着社会经济的快速发展需要不断补充更新，以满足未来应急工作需要。

四、加强地震应急预案体系建设的主要措施 为认真贯彻落实《突发事件应对法》、《防震减灾法》和2010年全国、北京市防震减灾会议精神，应进一步增强履行社会管理和公共服务的职能意识、树立应对大震巨灾的危机意识和做好地震应急预案管理工作的责任意识，积极探索有效途径和方法，创新思路，完善机制，采取有力措施，加强地震应急预案体系建设和管理。

（一）进一步完善地震应急预案体系。

根据《延庆县突发公共事件总体应急预案》和《北京市地震应急预案》，加强对地震应急预案的动态管

理，指导各地区、有关部门、企事业单位和重大生命线工程、易发生次生灾害源等地震应急预案的编修工作，推进学校、医院、社区等人口密集场所以及重点监视防御区乡镇应急预案和家庭应急对策的编制，深入推进全县地震应急预案体系建设。一是修订《延庆县地震应急预案》，事先做好地震风险和应急能力评估，掌握应急资源的分布情况，充分汲取应对重、特大地震灾害事件的经验和做法，改进预案编制技术和方法，增强预案的针对性、实用性、可操作性，以及大震巨灾的适应性，精炼文本，内容主要包括：组织指挥体系及职责，预警和预防机制，应急响应，应急处置程序，抢险救灾队伍，保障措施，以及事后恢复与重建措施等。二是启动部门地震应急预案的制定工作，内容主要包括：地震应急指挥及工作机构的组成及职责，应急响应，应急处置程序，应急队伍（工作组），保障措施，后期处置等。三是做好重点企事业单位专项地震应急预案制定工作，内容应包括：应急工作机构及职责，应急响应，抢险救灾人员及装备，应急处置程序（自救互救、紧急疏散等），保障措施，后期处置等。四是尝试启动重大活动地震应急预案的制定工作，内容主要包括：地震应急指挥机构的组成及职责，应急处置程序，抢险救灾人员及装备和物资保障，后期处置等。

社区属于人员密集场所，是群众日常生活的基本场所，是社会应急管理的重要组成部分。社区有无应急预案、预案是否切合实际、是否具有可操作性，直接关系到社区应急救助工作的效率，关系到社区居民的安危、家庭的幸福和社会的和谐稳定，所以地震应急预案的工作重心和基础是乡镇（街道）和行政村（社区）。按照《乡镇（街道）制定和修订自然灾害救助应急预案框架指南》制定和修订各街道、乡镇地震应急预案，按照《行政村（社区居委会）制定和修订自然灾害救助应急预案框架指南》制定和修订行政村、社区地震应急预案，应包括：①目标任务；②基本情况；③灾害风险；④启动条件；⑤指挥机构和职责任务；⑥应急准备；⑦灾害预警；⑧信息报送；⑨应急响应；⑩灾后救助与恢复重建等基本内容

（二）加强地震应急预案专家队伍建设。 提高地震应急预案管理人员的业务素质和工作水平，积极发挥专家在地震应急预案工作中的参谋咨询作用。预案管理人员要熟悉和了解本地区、本部门和单位应急管理体制、机制、法制建设，以及地震应急管理工作的基本现状和要求，依托专家深入研究本地区地震灾害特点、演变演化规律，以及应对措施和地震应急预案编制的技术与方法，积极探索并采取切实有效的手段和办法加强地震应急预管理。在我们要积

极进行“引智”工程，将北京的智囊引进来，为我所用，建立健全地震应急预案专家队伍。

（三）建立完善预案管理保障机制和工作制度。 制度是预案各项工作落实的保证，而完善的保障措施是抓好落实的必要手段，建立行之有效的地震应急预案和管理保障机制，为把地震应急预案和管理落到实处提供保证。认真贯彻应急管理法律法规和《地震应急预案管理暂行办法》，建立与相关法规制度相配套的地震应急预案管理办法或规定。

一是完善县、乡、村三级政府组织协调指挥上下联动的管理机制。理顺应急预案启动程序，明确了政府、有关部门、社会公众在启动地震应急预案中的责任义务，建立了与各级政府的灾情沟通渠道。

二是实行检查督导机制。每年对县地震应急指挥部成员单位和县、乡级地震应急预案落实情况进行检查，督导各部门、各单位对地震应急预案及时修订和落实，查找薄弱环节，落实地震应急预案的措施。通过自查和抽查相结合、网上和实地相结合，专项和综合相结合，开展多形式、全覆盖的地震应急检查工作。在重大节假日、突发应急事件期间，利用网络实行应急工作检查日志，开展网上应急检查，推动开展地震应急工作检查。

三是推行表彰激励机制。学习借鉴国内外地震应急预案管理的先进理念和做法经验，对有关部门进行奖励。

四是建立责任追究机制。每年对地震应急预案修订情况进行通报，对地震应急预案修订工作要求严，标准高，明确必须强化领导责任，实行分级管理，分级负责制度。凡是没有制定预案，管理不力，落实不了的要逐级追查责任。

地震应急预案实行逐级分类备案制度，建立地震应急预案纸介质和电子文档两种备案文本。县政府其他有关部门地震应急预案、企事业单位专项地震应急预案、街道、社区专项地震应急预案、重大活动地震应急预案应当报县地震局备案。2009年北京市地震应急预案管理信息系统正式启用，县地震局明确专人负责该系统的使用、维护和管理，对本县各类地震应急预案信息数据要做到及时入库和动态更新。

（四）开展预案宣传和应急演练。

抓好预案培训（宣传）和演练是地震应急预案体系建设和管理工作的关键环节。公众熟悉地震应急预案是有效应对地震突发事件的前提，应急演练是检验和增强预案科学性和实效性的有效途径。为此必须做好地震应急预案（宣传）培训、演练工作。

一是要组织编写预案操作手册、工作细则、流程挂图和典型案例等，举办不同形式的培训班，加强对

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