新疆工业园区发展研究

新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

一、绪论

（一）新疆园区经济发展现状

改革开放以来，工业园区在全国各地如雨后春笋般迅速发展，并以其独特的科技优势、集聚效应和辐射功能被视为地区经济发展的引擎。新疆是资源大区，是我国战略资源的重要基地，也是我国对外开放的重要门户，面向两个13亿人口的大市场，独特的资源和区位优势正吸引着越来越多的兄弟省市实业家参与新疆的开发与建设。新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中，国家级开发区、重点园区发展势头强劲，发挥着“领头羊”作用，新批准的园区也加快基础设施建设，特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出，所占比重不断增加。

自1992年新疆园区起步建设以来，工业园日益成为我区推进新型工业化、实现产业升级和财政增收的重要载体和有效平台。截至2012年底，新疆国家级园区已达19家(其中兵团3家)，经国家和自治区批准设立的各类园区，全区已经达到78家，分布在14个地州市的62个县市区，园区总体布局日趋合理，一系列的利好措施推动新疆园区建设走向新高潮。园区依托丰富的自然资源及独特的农、副、牧产品资源，通过招商引资和重大工业项目布局建设，培育发展了化工、有色、建材、轻工、纺织、装备制造等产业体系。园区入驻企业突破18000户，产业链进一步延伸，产业向园区集中，产业集聚效应逐步显现。2012年1月至10月间，园区规模以上企业工业增加值为997亿元，吸纳43万人就业。[1]

如今，各类园区依托丰富的自然资源及独特的农、副、牧产品资源，通过招商引资和重大工业项目布局建设，培育发展了化工、有色、建材、轻工、纺织、装备制造等产业体系，产业链进一步延伸，产业向园区集中，产业集聚效应逐步显现。如阿克苏纺织工业城（开发区）、奇台闽奇石材产业园等一批特色园区、专业园区加速建设。乌鲁木齐高新区、石河子经济开发区等产业集聚效应进一步提升，以金风科技、特变电工等龙头企业带动的装备制 1 / 20

新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

造、化工等产业集群化发展的格局已初步形成。新疆“十二五”规划提出，把产业园区作为产业集群发展的重要载体，优化产业聚集环境，提高产业关联度，强化科技创新，加强社会化服务建设，以大企业大集团为依托，支持中小企业配套发展，不断延伸或重构产业链，培育和发展一批特色鲜明、竞争力强的创新型产业集群。

（二）新疆工业园区研究的目的和意义

1、研究目的

工业园区是划定一定范围的土地，并先行予以规划，以专供工业设施设置、使用的地区。工业园区的设置，通常是为了促进地方的经济发展而设立。园区按产业集聚形成方式可分为政府组织型和自主组织型。由于我区属于经济欠发达地区，在经济发展方式较为粗放、产业管理度低以及经济发展机制不完善等因素的制约下，依靠市场自主组织形成园区极为困难。因此，我区各类经济开发区大都属于政府组织型的，这些园区集中体现了强烈的政府意愿，由政府及相关部门规划管理，在资金、政策、人员等方面一般具有较大的优势。随着中央新疆工作座谈会的召开，新疆迎来了“十二五”规划的机遇期，在加快迈向工业化更高阶段的过程中，工业园区仍将是带动全疆转变经济发展方式、提升产业素质、优化产业结构和推动城镇化建设的核心载体及关键要素。但园区建设也受诸多短板制约：如产业定位比较模糊，特色优势不明；产业聚集度不高，带动力不足；基础设施配套薄弱，服务功能不强等，针对诸如此类制约我区园区经济发展的问题，并综合分析我区园区经济发展现状，本文着力在加快推动资源优势向经济优势转化，扶持优势特色产业发展等方面，以工业园区为龙头，着力打造园区经济带动区域经济发展的战略上寻求突破。

2、研究意义

中央新疆工作座谈会以来，新疆经济发展取得了举世瞩目的成就。新疆2 / 20

新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

是资源大区，是我国战略资源的重要基地，也是我国对外开放的重要门户，面向两个13亿人口的大市场，独特的资源和区位优势正吸引着越来越多投资力量。在园区，产业经济的龙头作用逐步突显出来，园区已成为了引领和提升我区经济实力的主要依托。研究新疆“十二五”期间产业（园区）发展的所遇到的机遇和挑战，有助于在促进区域产业发展，在提升区域产业竞争优势中实现我区经济科学跨越、后发赶超的历史使命。

（1）研究园区经济的发展有助于建立产业集聚度高、科技含量高的优质项目，有力推动我区经济快速发展。

（2）对园区经济的规范分析，有助于充分认识到特色（产业）园区经济是我区传统产业转型升级的“主阵地”。

（3）克服园区经济在发展中的短板制约，有利于更好地发挥在带动区域经济发展中的“主引擎”作用。

（二）新疆工业园区的研究内容、方法和思路

1、研究内容

园区是带动区域经济结构调整和经济增长的引擎，在推进自治区新型工业化进程中起到了重要的辐射、示范和带动作用。本文对乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）在优化和改善投资环境、促进产业结构调整、加速产业集群发展、加快城镇化建设等进程中存在的问题和发展经验进行了分析，将结果与我区各类园区进行对比分析，找出问题，分析问题，并提出相应对策措施。

2、方法和思路

本论文采用实证分析和规范分析相结合；对比论证及理论和实践相结合等方法，主要通过图书查询、网上浏览、到国有企业实地调研等方法来收集资料，运用相关经济学知识来撰写论文，力求系统全面、有的放矢。按照新疆“工业园区化、园区配套化、产业集群化”统领园区发展的思路，从加强产业联系出发，在突出产业特色、经济结构调整、产业链的延伸等方面探索 3 / 20

新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

持续发展之路，真正形成集中度高、关联度大、竞争力强的园区支柱产业群和区域特色经济，推动工业园区进一步发展。

二、工业园区发展的理论支撑

（一）区域经济理论

区域经济理论，是研究生产资源在一定空间（区域）优化配置和组合，以获得最大产出的学说。生产资源是有限的，但有限的资源在区域内进行优化组合，可以获得尽可能多的产出。到20 世纪末，正是由于不同的理论，对于区域内资源配置的重点和布局主张不同，以及对资源配置方式选择不同，区域经济理论已成为一个具有多个流派、多种观点组成的理论总汇，对指导世界各国的区域经济发展起到了积极作用。尽管区域经济发展理论流派众多，但从区域发展战略的角度来划分，主要有平衡发展战略和不平衡发展战略两种战略理论。[2]

平衡发展理论，是以哈罗德-多马新古典经济增长模型为理论基础发展起来的。平衡发展理论认为，落后国家存在两种恶性循环，即供给不足的恶性循环和需求不足的恶性循环，而解决这两种恶性循环的关键，是实施平衡发展战略，即同时在各产业、各地区进行投资，既促进各产业、各部门协调发展，改善供给状况，又在各产业、各地区之间形成相互支持性投资的格局，不断扩大需求。

不平衡发展理论，是以赫希曼为代表提出来的。他认为，经济增长过程是不平衡的。该理论强调经济部门或产业的不平衡发展，并强调关联效应和资源优化配置效应。

（二）新产业区理论

在对美国硅谷、德国巴登—符腾堡、意大利爱米利亚—罗马格纳等高技术产业综合体实践的研究基础上，新产业区理论在20世纪80年代应运而生，该理论从企业与其所处的社会环境之间的互动关系入手研究企业集群的形4 / 20

新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

成动因。新产业理论属于企业集群研究领域的延伸，它对于解释经济园区现象具有很强的应用性和说服力。新产业区理论认为，决定一个国家、一个地区乃至一个企业高新技术产业发展状况最主要的因素，不是物资资本的数量与质量，而是与发挥人力资本潜力相关的经济组织结构和文化传统等社会环境因素。正如美国经济学家萨克森宁所说：“硅谷成功的真正奥秘，是因为硅谷有了一个良好的有利于创新、有利于人才成长的文化生态环境。”此后，又出现了欧洲学派，它是由法国、意大利、瑞士区域科学家组成的区域创新环境研究小组，他们的主要概念是文化环境（Milieu）。这个概念把产业的空间聚集现象与创新活动联系在一起，使该理论流派相当有影响力。[3]

（三）产业集群理论

产业集群理论是在二十世纪九十年代由美国哈佛商学院的竞争战略和国际竞争领域研究权威学者麦克尔·波特创立的。其涵义是：在一个特定区域的一个特别领域，集聚着一组相互关联的公司、供应商、关联产业和专门化的制度和协会，通过这种区域集聚形成有效的市场竞争，构建出专业化生产要素优化集聚洼地，使企业共享区域公共设施、市场环境和外部经济，降低信息交流和物流成本，形成区域集聚效应、规模效应、外部效应和区域竞争力。

波特的主要贡献在于从企业竞争力角度说明产业集群现象。他认为产业集群能够提高企业的竞争力，他还对产业集群为什么能够影响企业的竞争力进行了说明。波特关于产业集群理论的创新之处在于，将产业竞争优势的决定因素与地理集中因素有机地结合起来,从竞争优势的角度，为产业集群的形成机制提供了一种解释。他阐释了产业集群为什么会具有竞争优势，强调了产业集群对生产效率的提高及对创新的促进作用，也强调了政府对产业集群发展的作用。政府的政策对产业集群的形成、发展模式和发展周期都有重要影响。但政府在引导产业集群发展时，不要去干扰市场、扭曲竞争，而应去寻找制约集群发展的因素，并着手加以改进。如果集群发展受到技能短缺的限制，就应该设法解决教育培训的问题；如果受到低效基础设施的限制，就应该建设新的基础设施。[4]

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新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

经济园区是大量的企业在一定区域的集中，但企业在地里位置上的集中和公共物品的共享不一定产生集聚效应，后者的形成和发展必然依赖于园区内企业的产业关联性或者业务关联所形成的协同效应。集群作为实现企业有效协作的组织形式是推动经济园区发展的必然选择，而产业集群理论无疑会为经济园区的建设和区域经济的发展提供理论支撑，三者存在必然的有机联系：

首先，工业园区为集群的发展提供了“孵化器”。工业园区既是培育产业集群的生长点和发动机，又是促进集群良性发展的重要引导手段，工业园是集群发展的载体，集群是工业园发展的目标与方向，工业园为产业集群提供了可能。产业集群是一个网络生产系统，其成本优势、创新优势、市场竞争优势，必须具备一定的条件，如企业之间的协同性、产业结构合理性、物质信息资金等流动畅通且手段、途径渠道众多，交易成本低，同时有利于良好信任和合作关系的形成，新的文化氛围及宽松的投资环境等，而工业园的发展有利于这些因素的形成。业园区是政府划出一块区域，通过优化经济发展的软环境和硬环境，制定一系列优惠政策，吸引和鼓励大量企业进驻和发展，使工业园区内单位土地面积上的产出远远高于非工业园区，这为形成产业集群和发挥产业集群效应准备了条件。

其次，工业园区是推动区域经济发展的“火车头”。不管是从国外的还是从国内的看，工业园区的建设和发展为企业创造了良好的发展条件，并能有效推进制造业特别是产业集群的发展，推动整个区域的工业化社会的转变，进而推动经济结构的调整和优化。这点从工业园区的核心及实质——“产业集群”的效用就能充分体现。不管是政府组织型还是自主组织型工业园区，产业的集群必然会产生一系列效应和效果，比如规模效应。这是产业聚群最直接最明显的外部效应。

第三，产业集群是工业园区持续发展的“源动力”。工业园区的一般特征就是大量企业在一定区域的集中。但是，企业在地理位置上的集中和公共物品的共享并不必然产生聚集效应。工业园区的发展有赖于园内企业的产业关联性或者业务关联所形成的协同效应。波特认为，当共享行为对成本状况与差异化驱动因素产生影响时，共享能带来竞争优势。因此工业园区发展必6 / 20

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新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

须从产业组织形式着手，去寻找有效途径。产业集群作为实现企业间有效协作的组织形式，是推动工业园区发展的必然选择。[6]

三、新疆工业园区建设情况综述

（一）工业园区对我区经济发展的积极作用

1、园区经济成为我区工业增长极

近年来，围绕新疆经济发展重点，园区工业发展迅速，成为拉动GDP和地方财政收入增长的火车头。各园区依托当地资源优势，积极探索政府、商会、企业、社会办园区的多种发展模式，集中建设了以奎屯—独山子石化工业园、库车石化园区等为代表的重化工业园区；以石河子经济开发区、富蕴矿业工业园等为代表的各具特色和竞争力的特色资源工业园区；以江苏工业园、齐鲁工业园等为代表的引进内地项目以及承接产业转移为主的对口援疆工业园区；以中哈霍尔果斯国际边境合作中心、乌鲁木齐出口加工区等为代表的出口加工园区；依托运输大通道和交通枢纽、各类口岸建设的物流园区。

我区园区经济整体实力显著增强，资产总额、主营业务收入、利税等多数指标的增幅均远远高于全区平均水平，已逐步成为我区工业的增长极。2013年，自治区级及以上园区规模企业欲实现工业增加值1000亿元，同比增加25%以上的目标。[7]

2、工业园区成为招商引资的最佳集聚点

新疆各类工业园区招商引资规模和速度增长迅速，成为吸引资金的最佳集聚点。各类园区依托丰富的矿产资源、独特区位优势和政策优势，积极打造招商引资平台，吸引企业、客商前来投资，使招商引资工作才能收到实效。

首先，工业园区为招商引资搭建有效平台。国内投资企业看中的不仅仅是新疆优势资源，更是工业园区的优势政策环境，从而为招商引资增加吸引力。

其次，我区各类工业园区发展潜力与日俱增，加之经济结构不断优化， 7 / 20

新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

促进了我区招商引资由数量扩张型向质量效益型转变，这种由招商引资向“招商选资”的转变有力推动了资金的优化配置，合理引导外来资金投向进一步优化了我区投资结构，实现三次产业引资协调发展。

第三，工业园区是实现招商引资改革创新的重要手段。工业园区的招商引资不仅能引来项目和资金，还能引来人才、技术和先进的管理理念。

各类工业园区全方位、宽领域的招商引资工作，对于全面改善我区企业的管理体制和运行机制状况、提升市场竞争力将产生重大而深远的影响。

3、产业链的延伸推动我区产业升级

近年来，许多开发区的招商实践已充分证明，开发区一旦将某一产业培育出比较完整的产业链，它必然会吸引更多的垂直和协作关系的企业前来投资配套与服务，由此带来产业集群，促进经济更快、更大的发展。[8]

新疆具有其独特的地理位置优势和丰富的自然资源优势，各界对新疆的投资主要集中在能源石化、商贸物流以及农业等领域，除了传统的工业园区外，在依托优势资源的石油化工、煤电和煤化工领域以及新兴的汽车、机械设备制造、特色文化产业、特色林果及电子商务创业等领域，都有专门的园区对接，“一园一品”战略正在稳步实施。特别是新疆在中国能源领域的角色也在悄然转变，通过实施优势资源转换战略和大企业大集团战略，把单纯的材料供给方打造成了精深加工的前沿基地，产业链不断延伸。

4、技术创新促进我区经济更快的发展

自主创新是一个国家和地区发展的活力之源，一个国家、一个地区如果自主创新能力不足，一味靠技术引进，就很难摆脱落后的局面，更难以在发展中把握先机、赢得主动。新疆始终将培植企业创新主体和产业技术创新放在科技工作的首要位置，全面提升企业创新能力，特别是在应用性技术创新上取得实效，充分发挥了市场机制在配置资源和引导技术创新活动方面的基础作用。通过市场引导企业技术创新，发挥参与市场竞争的各个主体作用，努力建立与国际接轨的技术创新市场环境，促进企业之间和以企业为主体的8 / 20

新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

产学研联合,让技术创新成果“出得了实验室，上得了生产线”。同时，技术创新和技术引进、消化、吸收及技术改造的有机结合，为促进全疆技术创新方法在企业自主创新能力提升中的全面应用奠定了基础，在促进发展方式转变和产业结构优化，以及应对危机保增长中发挥了重要作用。[9]

从“新疆制造”到“装备世界”，通过加快推动自主创新向国内高端技术产品市场进军，积极开发高质量的创新产品和自主品牌，是全面提升企业核心竞争力、保持经济平稳较快发展的重要途径。同时，我们必须清醒地看到，与内地、发达国家相比，新疆企业以至全社会创新意识还比较薄弱，自主创新的自觉性和紧迫感不强，创新项目总量还偏少，覆盖面偏小。全球经济回暖需要依靠技术创新，转变经济发展方式需要依托技术创新，实现新疆的跨越式发展更离不开技术创新。

（二）制约我区工业园区经济发展的问题分析

1、规划缺乏科学发展观指导，整体水平偏低

整体规划来来看，新疆园区工业发展极不平衡，大多数工业园区都处于北疆地区，南疆只有两个。部分园区发展缓慢，园区工业在全部工业中所占比重不足1/4。[10]各地州在开发区规划中也存在诸多问题，主要表现在一些县市未经批准擅自设立工业园区，扩大园区规模，贪大求洋、盲目攀比；园区规划建设与所在县市统一规划管理不协调,规划建设随意变更，资源浪费严重；发展模式照搬东部工业化道路和产业发展模式，没有形成错位竞争优势，统筹协调发展受阻；一些工业园区从一开始就没有经过科学而严密的规划论证，也没有履行过法定的报批程序，园区分区规划、控制性详细规划等没有法律效力；部分工业园区总体规划没有依据园区产业发展规划、本地资源环境容量等因素进行分期建设和持续发展的原则；部分园区已经建设多年，但至今尚未编制或正在编制园区总体发展规划；同时，大部分园区总体发展规划没有作环境影响评价，环保工作亟待加强。例如，巴州八县一市均规划建设了工业园区，除库尔勒经济技术开发区、轮台工业园区、和静工业园区、若羌罗布泊工业园区达到一定的经济规模、发展水平相对较高之外，其它园 9 / 20

新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

区尚处在开发的规划编制阶段，发展水平还比较低。

2、产业结构不合理,特色产业优势不突出

一个区域要保持经济持续、高速增长,除增加经济资源的投入外,更重要的是产业结构的调整,通过推进区域产业结构合理化和高度化来寻求速度和效益。新疆具有石油、天然气、煤炭、金属、非金属等矿产优势资源，这都为工业超常规快速发展提供了良好契机。但是我区经济增长过度依赖以投资和数量扩张推动的第二产业，而第二产业内部又高度依赖能源开采和基础原材料型重化工业。新疆工业产业结构的不合理主要表现为：以资源性为主的采掘、原材料工业比重偏高。根据测算，全区规模以上园区工业企业增加值中，石油和天然气开采业占11.3%，石油加工业占35.6%，化学原料及化学制品制造业占12.3%，上述三大行业的增加值占园区工业的60%以上。这种严重的产业不平衡将制约新疆工业化的整体进程。加之，缺乏新型现代化工业的领军产业，制造业和高新技术产业比重偏低，国有经济比重高，地方中小企业和非公有制企业比重偏小，新兴产业发展滞后，园区工业的质量、结构仍处于相对偏低层次，以及传统产业改造步伐和工业结构升级缓慢，都严重制约着我区经济结构的优化调整。

如果新疆的工业化只是简单地复制发达地区旧的产业结构，从发达地区迁入技术过时或处于成熟阶段的企业，新疆就会永远处于技术、产业落后的境地，很难缩小与发达地区的差距，也很难形成可持续的比较优势。

新疆资源丰富，实施优势资源转换一直是新疆长期坚持的战略，资源开发为主导的产业构成仍是新疆各类园区的首要选择，加之投资过热和产能过剩，这就使得部分地方在发挥特色产业优势上仍存在误区。[11]特别是在新一轮援疆后，省市与受援县市纷纷加大了工业园区（开发园区）的建设力度，形成了“县县建园区、县县有园区”的发展局面，工业园区分散，产业特色不突出，特别是南疆区域工业基础薄弱，发展工业的基础配套和市场开拓能力非常有限，导致园区虽然建成了，但是整体发展水平不高，产业的集聚能力得不到体现。在“十二五”规划中，各县市确立的重点发展产业依然是依托矿产资源开采加工的重化工工业，以天山北坡区域为例，从东到西，几乎10 / 20

新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

所有县市的重点产业都有煤炭资源开发和煤电煤化工，产业转移项目单一，产业同质化竞争现象非常严重。这些问题的存在，一方面将会不断加剧区域内部的竞争；另一方面，重化工行业对于劳动力的需求相对有限，无法有效解决区域内人口就业和人民增收问题，同时分散发展对当地生态环境破坏程度还会进一步加剧，且恢复治理难度增加。

3、招商融资困难，园区发展后续资金乏力

新疆具有的地缘优势很大程度上受制于周边国家经济发展状况，走西口的区位优势还未充分发挥，这影响到招商引资中龙头大项目的引入。加之远离内地市场，缺乏关联产业和支持产业以及专业化分工协作密切的中小企业，形成了龙头企业少，产业集中度不高的局面，资金、项目引进吸引力不足的局面。在国内环境下，随着全国各地招商引资的竞争日趋激烈，东部地区具有产业化程度高、城市环境好、配套能力强、区域位置好等优势，对资金特别是外资具有极强的吸引力，利用外资的规模和能力要高于中西部。西部开发战略的持续深入，西部各省份的优惠政策和各个开发区硬件设施的趋同化，使我区招商引资工作面临着越来越激烈的竞争。近年来国家的税费改革，在各工业园区的企业已不能享受西部大开发税收优惠政策，影响了园区企业的进一步发展。同时，园区普遍存在基础资源使用价格较高，土地审批手续繁琐、审批时间长等问题。因无相关优惠政策，部分企业也不再增加园区投资或不愿来园区投资，进一步导致招商引资困难。此外，传统的资源型经济发展方式转、区域经济一体化发展、国际金融危机对招商产生了一定影响，也给我区现阶段招商模式提出了新的要求。

资金严重不足，也制约着我区园区的建设开发。由于工业园区建设前期投入大，短期内需要政府投入大量财力、人力和物力，而政府财力有限，无法满足工业园区建设对资金的需求。新疆工业园区大多开发建设相对滞后于其他省市的工业园区，在开发建设过程中，先期投入巨大的资金，而从投入到最终完成吸引企业来园区投资、上交利税等资金回收之间存在一个长期的时间差问题。[12]此外，在国家实行紧缩银根、控制投资过热的宏观调控政策背景下，园区先期的投入完全要靠地方自筹资金解决，相对发展严重落后、 11 / 20

新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

经济欠发达的新疆来说，建设资金紧张也成为制约工业园区快速发展的瓶颈之一。

4、园区硬环境和软环境改善有待提升

虽然近年来新疆工业发展增长速度较快，取得了一定成效，但与新型工业园区的建设要求还存在一定的差距，园区内基础设施、公共服务建设投入不足，硬件滞后等基础建设功能不完善，加之信息服务不对称、政策扶持等投资环境改善不够，对客商缺乏吸引力，影响园区后续发展。

首先、部分园区基础设施建设滞后，不能满足园区发展需求。多数园区因受当地财力限制，对园区基础设施投入较少，也没有形成社会资金投入园区基础设施的机制，在危化品装运车站、铁路专用线、污水治理等方面建设滞后，导致园区基础设施不能满足入园企业发展的需要。

其次，园区管理体制、机制不健全，服务能力和管理水平有待提高。虽然园区都成立了园区管委会，也制定了园区管理的制度，对入园企业提供了一些服务和帮助，但是与发达省区园区相比，在体制机制创新、服务意识、服务能力等方面还存在较大的差距，如：在土地证的办理上，企业反映的问题比较多，在信息、融资担保、科技创新、人员培训等方面还不能为企业提供满意的专业化服务等等。[13]

第三，园区优惠政策体系不完善，不能适应承接内地产业转移和招商引资的需要。在政策制定方面，多数园区采取的是落实和执行国家、自治区已经出台的优惠政策，没有结合当地实际制定出符合当地实际的优惠政策，在各地招商引资政策“大同小异”的情况下，很难吸引外地投资。

四、新疆工业园区的发展对策

（一）开发区（头屯河区）发展思路对新疆工业园区的借鉴意义

开发区（头屯河区）的发展为疆内各类园区的发展做出了榜样，开发区（头屯河区）结合自身情况，突出抓好体制、管理和创新三个关键环节，推12 / 20

新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

动园区建设上规模、上档次、上水平，继续发挥区域经济发展的先导和带动作用，为我区经济发展做出了贡献。

1、区政合一，推进管理体制跨越式发展

2011年年初，经新疆维吾尔自治区党委批准，乌鲁木齐经济技术开发区和与其相邻的头屯河区合二为一，实行区政合一后，拓展了园区对外开放和发展的空间，形成了集行政、经济、社会于一体，多种产业完整的综合发展区域，推动开发区二次创业，有利于园区的长期规划，开放发展。同时，园区与政区合并开发管理有利于精简组织机构，理顺关系，扩大政策效应，增强地区吸引力，提高区域经济发展效率。

“区政合一”从根本上解决了开发区发展空间不足，与周边行政区争抢经济资源，招商引资恶性竞争、社会管理交叉重叠现象，积聚了发展实力，实现了体制和机制的跨越式突破。

2、扬优挖潜，推动产业升级和技术进步

开发区（头屯河区）对产业发展格局进一步优化，加快完善现代产业体系，工业龙头地位进一步巩固，汽车和装备制造、能源资源加工等产业成为了新的经济支撑点。第三产业的加速推进，打造总部经济，发展现代物流，全面提升现代服务业发展质量和水平，也促进了生产型经济向生产型与服务型经济并重的转变，招商引资结构与成果开始从追求数量向追求质量转变，从单一招商向整体招商转变。首先，开发区（头屯河区）从本地的区位和资源条件出发，制定适合自身特点的经济发展战略，确定重点发展的主导产业和支柱产业，加速推动产业结构的优化调整，大力促进特色经济发展。其次，对已经形成规模和特色的产业，要继续巩固发展成果，努力在提高发展水平上下功夫，尽快使产业规模和档次上一个新台阶。第三，加大对传统产业的改造，积极扶持具有较强经济实力和科技开发能力的优势企业。第四，大力促进科技进步，切实加强引进先进技术的消化、吸收和创新，加快自主科研成果转化为现实生产力的步伐，逐步形成一整套推动技术进步的机制和政策，使园区的发展真正转移到依靠科技进步、提高劳动生产率和走集约型发展的轨道上来。

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新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

3、以推进科技创新为重点，切实增强企业的市场竞争力

用高新技术成果改造传统产业，促进科技成果转变为生产力。一方面，开发区（头屯河区）政府把技术创新放在促进企业发展首位，切实增加科技的投入，深化科技体制的改革，充分动员大学、科研院所、集中优势力量，与企业一起对引进技术进行合作攻关，在引进当中逐渐积累自主创新的能力加快企业升级和品牌培育。另一方面，大力提高企业的组织文化程度。重点选择一批主业导入、具有一定竞争力的本地企业加以重点培养，积极推进中小企业围绕核心企业品牌整合、建立战略联盟等多种方式与中小企业形成价值链分工协作体系上的规模经济。

4、营造良好的投资环境，实现其由重点建设向综合营造转变

开发区（头屯河区）既重视园区内的环境建设，更重视园区周边环境建设，协调好园区与周边和腹地的关系，既继续完善硬件环境建设，更在改善投资软环境方面下功夫。加强法制建设，完善各项法规，严格依法行政，切实保障外商投资企业经营管理自主权，维护投资各方和企业的合法权益，切实加强对知识产权的保护，逐步营造出一种符合国际标准要求、让投资商满意的综合环境。

硬环境方面，按照整体规划、滚动开发的园区建设理念，为企业发展营造良好条件，形成了宜业宜居的园区品牌。开发区二期、兵地合作区、北新区、甘泉堡园区、头屯河工业园一二三四期等前期开发区块，按照园区建设标准，基础设施已经完善，并全面实现“七通一平”，为入驻园区的各类企业提供了便捷的生活、学习、娱乐等服务需求。

软环境方面，大力推进机关文化建设，在干部职工中深入践行“致力于为企业创造价值”的服务理念，建成国内一流、西部领先的联合办公大厅，实行“一厅式办公”、“一条龙服务”，实施质量管理ISO9000、环境管理ISO14000体系认证，成为疆内首家获得双管理体系国际认证的政府机构，努力推进服务国际化、政务信息化、工作高效化。

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新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

5、完善配套政策，搞好人才队伍建设

人才是经济社会发展的第一资源，开发区（头屯河区）积极探索人才队伍建设新思路，统筹推进产业、行业和不同所有制经济组织人才发展，促进人才结构与经济社会发展相协调，推动各类人才队伍协调发展。

一是开展基层技能人才建设工程。围绕产业链培养高水平专业技术人才，开发区（头屯河区）以制造业为主，对技能型人才需求量高，通过开展“技能人才工程”，在主导产业、支柱产业及生物医药、新能源、新材料、信息工程等战略性新兴产业领域，逐步实现产业人才链的无缝对接。

二是实施中层骨干人才培养计划。着眼于提升开发区（头屯河区）整体人文素质和管理服务水平，提升党政干部和管理者推动经济建设和加强社会管理的能力水平。

三是启动高层次优秀人才引进项目。着眼于经济转型升级和经营管理水平现代化提升，引进具有自主创新能力和国内外先进水平的科技领军人才，具有国内知名度的高级专家学者，能够突破关键技术、发展高新产业、带动新兴学科的海外留学人才，为开发区（头屯河区）优势产业再升级和新兴学科建设增添优智支持。

（二）新疆工业园区的发展对策

在新时期，我区工业园区要想实现带动区域经济稳定、快速、健康发展，就要在产业结构优化升级，发挥产业特色，完善配套政策，优化引资环境等方面加大提升力度，以保持经济园区发展的可持续性，并不断开创新的发展局面。

1、政府要以产业集群的思想统领园区的发展思路

产业集群作为实现企业间有效协作的组织形式，是推动工业园区发展的必然选择，是我区走新型工业化道路、提高区域产业竞争力的一条有效途径。在产业集群思想指引下，对政府行为有着重要的启示：

首先，立足自身优势，引进稀缺要素，培育产业集群。资源优势并不必 15 / 20

新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

然意味着经济优势，只有资源禀赋向财富转化的环节畅通，才能发挥我区资源优势，为经济增长服务。要注重利用我区优势资源，形成特色产业，既要根据市场需求，做大做强已成型的产业，也要选择目前尚为弱小，但市场前景好的产业。[18]由于我区自然资源丰富，但存在技术创新不足的短板，要通过引进稀缺要素，与我区资源组合创造特色，大力发展特色产业，就能促进我区技术进步、提升产业结构，从而提高现有竞争优势的层次和高度。

其次，关注非公经济，扶持中小企业的发展。实现产业集群重要的一点就是要大力发展中小企业集群。新疆规模以上中小企业占全部规模以上工业企业总数的98.6%，占全部工业增加值的33.5%，将这些中小企业吸纳到园区中去，有利于园区经济形成完整的产业链。自治区应加大支持力度，为创办小企业提供启动资金补贴和税收减免，为创业型投资公司提供资金支持，以大企业大集团为依托，支持中小企业配套发展，不断延伸或重构产业链，培育和发展一批特色鲜明、竞争力强的创新型产业集群。

第三．扩大对外开放，创新招商模式。在招商引资的工作上，要改变过去单一以土地、税收优惠吸引企业的做法，而是要特别突出产业集群下的企业隐形需求，双管齐下，吸引企业。通过整合优惠政策、产业基础、创新资源，形成长沙高新技术产业发展整体优势，充分发挥各园区的比较优势，促进高新技术主导产业、高新技术等项目的落地建设。

2、科学规划引领工业园区健康发展

科学规划是园区建设的基础和依据，在建设和发展园区经济中坚持规划先行是关键。新疆地处偏远、市场不发达、基础设施建设相对滞后，对投资的依赖程度较大，虽然经济稳步增长，但技术进步对经济增长的贡献较低。应注重将具备条件的省级园区提升或打造成为国家级产业聚集园区，规划建设一批省级和地市县产业聚集园区，使之成为带动经济社会发展的重要增长点。[19]

首先，要端正建园理念，抓好统筹布局，要将园区规划、产业定位放到区域经济发展的大局中谋划，要与推进城镇化进程相结合，与产业结构调整相结合，切忌盲目建设，四面开花。

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新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

其次，制定科学详尽的主导产业发展规划，依托现有产业基地和产业优势，实行差异化发展战略，优化资源的空间和产业配置。

第三，对于不同地州资源分布和经济发展现状制定实施系统性、针对性、个性化的园区产业发展政策，尤其要明确园区的主导特色产业，进一步发挥产业聚集作用。

第四，坚持依法规划，提高建设水平，工业园区规划经过相关的审批程序被批准后，即应具备相应的法律效力，未经批准机关批准不得随意变更。

第五，要按照“统一规划、统一征地、分期实施、滚动发展”的原则，根据财力、物力条件和项目开发的实际情况逐步实施，防止低水平重复建设。各园区要本着节约土地、环境优美及科学性、前瞻性原则，做好园区产业布局、生活布局、消防、道路、绿化、供排水、排污等规划。

3、提倡构建开发区与行政区“园政合一”的行政管理体制

开发区与行政管理合一的管理体制其特点是开发区和行园政的管理职能合一。或者是两块牌子一班人马，内设机构基本保持行政管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政域作为开发区，或者开发区是原有城区建制一部分的情况，乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）、乌鲁木齐高新技术产业开发区(新市区)采用的就是这种模式。该管理模式能从根本上解决管理权限范围模糊与管理权力不足、职权缺失的问题，其综合管理职能较全，有利于统筹规划，推动科技、经济、社会协调发展。尽管它有可能分散管委会发展高技术产业的人力、物力和财力，但却是管理效率最高、权威最大、发展最快的管理模式。

开发区构建“园政合一”的行政管理体制应以结合地方政府改革、建设新型的开发区服务型政府为目标，具体措施主要包括：通过法律明确开发区一级地方政府的性质与地位，确定开发区政府的角色定位；转变政府职能，更好地为公民与企业提供公共服务；强化开发区组织内部管理体制，采用新型的现代化服务方式和服务手段。

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新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

4、以产业结构优化推进新型工业化

产业结构作为以往经济增长的结果和未来经济增长的基础，成为影响我区经济增长的一个举足轻重的因素。产业形成和发展应与区域资源禀赋及其结构相匹配，这不仅反映了区域产业和产业结构选择中的资源约束，而且体现了基于资源禀赋的独特优势。基于新疆独特的资源、区位优势，加上相关的政策优势，如国务院下发的《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》等，新疆迎来了经济社会快速发展的历史机遇期，正在大力实施的优势资源转换战略、新型工业化进程等，都为新疆工业园区的发展带来新的机遇。[20]

首先，坚持科学发展，充分发挥后发优势，探索实现新疆跨越式发展的产业化发展模式。尤其是从新疆的具体实际出发，实施优势资源转换战略，把优势产业和骨干企业作为推进新型工业化的突破口。

其次，坚持通过推进新型工业化促进产业结构优化升级。坚持以信息化带动工业化，不断优化产业结构，走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。 第三，坚持从高端产业、传统优势基础产业切入，依靠核心技术形成强有力的支撑点，推进科技成果的工程化、产业化，实现新疆的后发优势。

第四，坚持优势优先，重点突破的原则。在重点地区、重点产业率先突破，实现产业竞争力的跨越，并带动和促进其他产业、其他领域和其他地区快速跟进，把提升产业竞争力作为经济跨越发展的重要支撑。

新疆第八次党代会提出，今后要加快推进新型工业化，建设一批特色鲜明、产业关联度强、辐射带动能力大的产业园区，提高园区对项目的吸纳和承载力、对生产要素的聚集力。[21]必须通过产业结构优化实现从单纯发展现代制造业为主向发展现代制造业和承接国际服务外包并举的转变，从注重规模效益向注重质量效益的转变，从偏重引进向注重吸收创新的转变，从依靠政策优势向依靠体制优势和综合投资环境优势的转变，切实推进我区新型工业化建设。

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新疆工业园区起步于上世纪90年代初,在各类开发区中,国家级开发区、重点园区发展势头强劲,发挥着“领头羊”作用,新批准的园区也加快基础设施建设,特别是南疆地区园区建设已初见成效。各类园区在自治区经济发展中的作用更加突出,所占比重不断增加。

5、进一步完善工业园区现代服务产业的建设

现代服务业是建设现代产业体系的重要内容。它是依托电子信息等高新技术或现代经营方式和组织形式而发展起来的服务业，它的发展水平一方面影响着经济发展整体水平，另一方面也反映了群众的生活水平。现代服务业属于重大民生产业，现代服务业不仅可以提升城市的品质，增加现代文化气息，提高人民群众的生活质量，还可以调整经济机构，吸纳就业。

[22]

要加快对传统商贸流通业的改造升级，形成布局合理、结构优化、管理规范、服务优质的商贸流通体系。鼓励企业引进现代信息技术、管理技术，通过专业经营、连锁经营、联盟发展等方式，形成一批跨地区、跨行业、跨所有制的大型流通企业集团，促进传统商贸流通业的升级，推进商贸流通业现代化进程。要大力发展金融、物流、旅游、会展、中介咨询、科技信息、文化教育、总部经济和服务外包等现代服务业。优先发展物流业是我区产业结构调整的基础，也是服务业结构升级的关键。此外，要成立专门领导机构，制定规划、设立专项扶持基金和拨款，无论是上级拨款还是平级支援都要适当地与具体项目挂钩，特别地要与那些贴近老百姓日常生活的基础性项目如通路通电、安全饮水等项目挂钩，促进现代服务业的发展。相关部门应帮助企业加强培训，提供人才支持。同时还将按照市场化运作原则在园区建设、通关便利化等方面予以支持。

6、以体制机制创新助推发展环境的优化升级

发展工业园区要有创新思路，从主要依靠优惠政策逐步转到主要依靠环境优势，特别是软环境。各级行政部门简化手续，减少审批环节。严格禁止对企业乱收费行为，合法收费应通过园区规定的渠道统一实施。政府要积极破解招工的难题，将人才培养和人才引进实现有机结合，大力实施企业经营管理人才培训，不断提高企业领导者的管理水平和驾驭市场经济的能力，同时建立专业化的信息服务网络，提供产业服务信息，为战略性产业和企业决策提供重要参考。要坚持加快公用制造、公用研发、金融服 19 / 20

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