搞好城市规划建设管理促进城市科学发展

搞好城市规划建设管理促进城市科学发展

张 勇

随着城市化的不断加快，如何搞好城市的规划、建设与管理，促进城市的科学发展，这既是一个经济问题，也是一个重大的政治问题，同时也是对每一个城市领导者的重大考验。

一、当前城市规划建设管理存在的主要问题

改革开放30多年来，中国城市建设发展取得了巨大成效，城市规模快速扩张，中心城市地位凸显；城市基础设施不断完善，投融资渠道日趋多元化；城市经济实力显著增强，产业结构进一步优化；城市人居环境明显改善，建设管理水平迅速提高；城市社会事业蓬勃发展，和谐城市建设迈出新步伐。然而，由于种种原因，当前中国城市建设发展尚存在诸多问题。

(一)规划的滞后和缺失。我国城镇规划普遍存在以下几方面的问题：一是规划的滞后。许多城市的规划不能适应城市建设、特别是城市化快速发展的需求。当前，每年大约有1500万人进入各级各类城市。但是，城市各项公共服务普遍滞后，多数城市没有考虑村民转换为市民后的生产和生活需要。主要表现为交通拥堵、环境污染、住房紧张、就业困难、资源紧缺和犯罪增多等“城市病”。特别是，没有考虑对公共住宅的需求，低收入群体只能在落后的周边农村栖身，导致城市周边农村地区违法建筑层出不穷。从而，使规划进入了“不停地修编，不断地滞后”的怪圈。二是规划的落后。受观念的影响，我国许多城市的规划常常

考虑标志性建筑因素多，在规划建设上常做大手笔，抓新城区、标志性建筑等“高、大、全”的建设，很少考虑到旧城改造、生态环境、人文资源和便捷交通等与人们生产生活息息相关的规划建设。三是规划的缺失。一方面，是一些城市特别是一些，小城镇根本就没有规划，城镇建设、发展全凭少数甚至个别领导的主观意愿和个人想象。另一方面，是规划被随意更改，不能得到很好实施。某些城市的领导为了追求城市建设速度、规模等政绩工程和形象工程，在城市建设的过程中，主要领导换了，思路就变了，就擅自更改原来的规划，今天建明天拆。由于“长官意志”的存在，往往几个官员就可以决定一个城市的形态，规划机制、规划师、设计院形同虚设。中国城市规划学会理事长周干峙院士在2009中国城市规划年会上曾一针见血地指出，当前城市规划工作要解决好两个问题，一是行政干预过多，二是被开发商暗地操纵。

(二)“千城一面”，迷失个性和魅力。个性体现城镇的特色，魅力塑造城镇的灵魂。我们的祖先结合当地的地形、地貌、风俗习惯、气候状况、经济条件以及文化系统等，创造了各具特色、千姿百态的城镇。几乎每一个城镇都有明显的特征，让人过目难忘，令人怀念。回过头来，看看我们今天的城市和村镇，特色几乎丧失殆尽。主要表现在：一是造城过程中的模块化趋向。现在许多城市的景观大道，基本上是一个格调，一个模式，千路一面；许多城市的新区，基本上是一个“标志性”行政中心、一个大广

场、一条中轴线、几条大马路，模式固定而僵化。二是旧城改造中对历史文脉的破坏。在城市的建设过程中，不惜破坏历史文物和历史文化街区，拆除真文物，兴建假古迹。

历史文化浓厚的传统街区一点一点在消失，城市历史不见了，城市文脉被割断了，城市的记忆支离破碎。三是大城小城一个型。大城市要有其现代化气息的大气风度，小村镇、小城市也要有其玲珑之美，与其盲目攀比跟风、“东施效颦”，不如把资金用在根据当地的实际去开发和挖掘当地自然资源，打造出城市的“新、奇、妙”的个性来，走别人没有你却拥有的路子。现在，我们一些村庄盖房子学乡镇，乡镇建房子模仿县城，县城建楼比照市区，市区建楼也套用大城市的样子，“克隆楼”、“克隆城”遍地皆是。放眼望去，崭新的街道，笔直的马路，马路两旁是并齐的楼房，楼下是清一色的商铺、店面，缺乏地方风情和特点，使人感到单调、乏味、粗俗，失去了城镇应有的灵气。

(三)城市规模扩张下的资源制约和环境破坏。有专家指出，当前，中国城镇化和城市建设面临6大挑战：一是二氧化碳排放限制的压力日趋增长；二是建设用地短缺已成为城市发展的瓶颈；三是水资源短缺正在对城乡居民生活质量构成威胁；四是交通拥堵与机动车能耗产生的空气污染已成为影响人居环境的重要因素；五是高能耗的增长模式威胁到国家的能源安全：六是垃圾围城已日益成为城市的困境之一。前些年，我国城镇建设的历程，不顾城镇的具体客观条件和经济发展水平及建设能力，盲目

拉大城镇骨架，遍地开花搞建设。这种“重建设、轻环境，重经济、轻环保，重近期、轻远期”的发展道路，加剧了资源紧张，加重了环境破坏。我国现有建制城市600多座，缺水的就有400多座，其中严重缺水100多座，30个百万人口以上的特大城市长期缺水，在46个重点城市中，45．6％水质较差。云南昆明的滇池、江苏无锡的太湖、安徽的巢湖等等，过去都是著名的风景区、旅游胜地，但是由于城市大规模的扩张造成了大规模的蓝藻污染。不仅仅是地表水，地下水也遭受到不同程度的污染，同时，空气污染、噪声污染、光污染都到了非常严重的地步，尤其是碳排放的问题，成为国外反华势力针对中国的说辞，引发国际贸易争端。

(四)大中小城市发展不均衡，城乡二元结构突出。近几年来，我国小城镇有了长足的发展，但是与大城市相比，小城镇明显地落后亍城市。一是从规划来看。小城镇规划总体上还跟不上经济发展的要求，基本上还停滞在简单的物质规划阶段。与大中城市相比，从编制、审批再到规划的最终实施等各个阶段都有明显的差距。二是从公共服务来看。长期以来，我国产业、技术和人才都集中在大城市、特大城市。大城市的教育、医疗、交通、金融和社会保障等公共设施、公共服务都比较全而精，而有的小城镇连基本的公共设施配套也没有齐全，更谈不上精了，出现了“现代”与“落后”的两极分化。三是从投入来看。当前，国家的投资主要倾向于大中城市，对小城镇投入明显不足，省市县财政对

小城镇建设配套资金投入也相对较少。小城镇本身融资渠道少，大部分建设资金靠当地农民自行筹集和当地房地产开发商通过银行贷款开发，吸纳社会资本、社会发展急需人才的能力较弱。

(五)重建设轻管理，城市建设与管理的割裂。当前，一些地方重建设轻管理，城市管理意识薄弱、水平落后。一是政出多门，缺乏协调。涉及城市管理的部门有城管、工商、卫生防疫、质量监督、公共安全等众多部门。由于部门之间职能交叉、缺乏协调，各部门都容易从自身利益出发来制定政策，实施管理。这种“群龙治水”的管理方式效率很低，有的甚至越管问题越多。二是重运动轻制度。在我国城市管理过程中，经常开展“战役式”的运动。这种城市治理的方式不仅造成浪费，而且没有从根本上去解决问题，许多现象经常在轰轰烈烈的“战役”之后“死灰复燃”。三是重“人治”轻法治。我国在城市管理过程中较偏重领导重视和领导批示，以会议落实会议的现象普遍存在，重部署，轻落实，进而使许多法律法规流于形式。由于忽视法律法规严肃性及其在城市管理中的作用，城市中的许多违规主体采取“上有政策，下有对策”的办法来应付管理。

(六)社会服务的缺失和社区精神的沦落。城市的魅力和吸引力既在于独具特色的建筑和标志物，更在于便民、便利的公用服务，生活在城市中的人提供更好更优质的社会服务。当下的中国城市，公用设施如医院、图书馆、剧院等，有是有的，但是分布密度不够，内容提供有限，离民众需求还有很大一段距离。同时，

当下中国城市居民的社区，楼建得越来越高，人与人之间的交往和信任却越来越少。社区缺乏基本的活动，社区精神就更谈不上。社区居民至多在遭遇到切身利益问题时才会联合在一起，平时很少来往。

造成以上问题的原因是多方面的，而根本原因在于一些地方政府没有真正树立以人为本的理念和落实科学发展观，没有认真端正城市建设的指导思想，城市规划和管理对城市建设的综合调控作用没有得到真正发挥，在城市建设中盲目决策、随意违反规划，牺牲国家的长远发展利益。

二、关于城市规划、建设与管理的思考

城市的发展已经有数千年的历史。从中国到世界，人们在推进城市的建设与发展过程中，不断实践，不断探索，不断进步，为现在和今后的城市建设，积累了许多可资借鉴的宝贵经验。

1．注重以人为本，规划建设宜居宜业的城市。以人为本是城市建设的本质要求，宜居宜业是以人为本在城市建设中的具体体现。从20世纪中叶开始，世界发达国家纷纷把城市建设的核心从发展经济转移到提高居民生活质量上。在我国，进入2l世纪后，人们开始认识到人是城市的主体和核心，城市发展的最高也是最终目标，应该从安全、健康、方便、便捷、舒适等多个方面综合提供优良的生存和发展环境，成为培养人、塑造人、促进人全面发展的美好家园。

2．注重城市群发展，集合城市的竞争力。从世界城市化发

展史看，各国在克服“大城市病”和促进中小城镇的协调发展过程中，依托现代交通、通讯技术，城市群、都市圈快速发展，并成为一种趋势和潮流。21世纪是城市群的世纪。城市集群的鲜明特点是：一是对城市区域进行整体规划，合理划分不同节点城市的功能，形成相互支撑的完整功能结构。二是为避免“大城市病”，每个节点城市严格限制外延扩张式开发，而在有限区域内进行高密度投资，建设“紧凑型”城市。三是通过轨道交通、高速公路、机场设施和通讯网络等高度发达的城市间基础设施，连接不同城市节点，尽可能地缩短通达时间，实现不同城市的“同城化”。四是城市群区域范围内高度开发，范围以外限制或禁止开发，最大限度地保护生态环境。我国已出现了城市集群的发展趋势，逐步形成了珠三角、长三角和京津唐等十大城市群，特别是粤港澳三地正加快合作，加快一体化进程。

3．注重集约和环保，实现城市的可持续发展。可持续发展的核心是发展，没有发展，一座城市就缺乏可持续的基础。发展又必须保护好人类赖以生存的土地、环境、生态，合理使用、节约和保护资源，提高资源的利用效率。比如，香港陆地总面积1104平方公里，采取紧凑型、高密度发展模式，在过去100多年的开发建设中，只占用了24％的土地，而66％的土地被森林、湿地和郊野公园所保护，还有10％是水体。根据香港的规划，到2030年只需要增加2％的建设用地就能满足发展需要，未来发展的空间巨大。香港的经验告诉我们，依照中国人多地少的国

情，中国城市化和城市建设决不能走城市蔓延的路子，应当采取更加紧凑的模式，以最小代价获得最大的成功。建设生态城市是我们在2l世纪保持自身生存与发展的唯一道路。

4.注重文化传承，充分展示城市特色与历史。一座没有历史的城市是浅薄的。历史反映了一座城市的特色，更是她的宝贵财富。好的城市建设不仅要展示她的现在，而且要能够让人走连并回味她的历史。法国与中国一样拥有非常丰富多样的历史文化。从法国每年接待超过7000万的游客这一比法国总人口超过1000万的事实来看，历史文化遗产在法国已经成为非常重要的经济资源。今天，法国人已经不再仅仅局限于对作为国家象征或者历史见证的那些特殊的历史建筑遗产的修复，而是更加致力于对历史地段内的居民生活环境的改善以及对于历史文化遗产的再利用，从而保持历史文化遗产的活力并使其价值在新的时代得到提升。从法国历史文化遗产保护制度的发展和特征中，人们可以看到这样的几种趋势，这也是目前国际上在遗产保护领域的发展方向。一是在保护内容上，不仅重视对历史建筑的保护，而且更加重视对历史环境的保护；二是在保护方法上，不仅重视专业保护，而且更加重视综合保护，确定了一整套行政管理体系、资金保障体系、监督体系、公众参与体系等，使得保护制度非常社会化；三是在保护目标上，致力于历史留存价值重现。近年来，我国城市发展的保护意识逐渐增强、保护类型渐趋多样、保护实践愈加具体，并出现了不同的保护与利用的模式，如平遥和丽江古城、江

南古镇、上海市新天地地段、宁波市月湖地段等。这是在中国社会经济的腾飞、与国际社会的接轨、政府对人民利益的重视、有识之士们的呼吁等等社会背景下出现的，是大势所趋。

5．注重城乡一体化，城市和村镇各具特色、和谐发展。大城市与小城镇存在着相互依赖共存的关系。小城镇的繁荣发展依托大中城市的牵引和带动，而大城市集聚和辐射功能的拓展，又依赖于小城镇网络体系的扩张效应。区域经济学认为，城市与乡村随着社会和经济的发展，在空间结构上依次出现“中心一外围”、“中心一多核一外围”、“城乡一体化”的演变趋势。这里的“中心”指的是城市，“外围”指的是广阔的农村，“多核”即小城镇。城乡一体化不是要消除域乡间的差异达到城乡一样化，而是要在不改变城市与农村空间并存的状态下，不断缩小城乡间的发展差距，并通过科学合理的结构，将城乡差异转化为各自的特色，形成高层次的协调发展，逐步实现城乡一体化的区域发展格局。据统计，长三角地区共有1396个小城镇，不足70平方公里就有一座小城镇，集聚了长三角66％的人口、80％的GDP，通过以小城镇的快速发展推动了城市化水平的提高，涌现了一大批像张家港、昆山、乌镇、周庄等风格各异的中小城市和小城镇，促进了城乡一体化的进程。

6．注重创新，把新理论、新技术广泛运用在城市建设的各个方面。一是不断更新的城市规划理念和理论。西方国家在推进城市建设与发展过程中，城市规划理论不断更新进步。我国在吸

收传统规划理论的同时，学习借鉴西方现代城市规划理论，在城市建设中注重“以人为本”、“天人合一”的理念，把西方理论的城市空间结构、功能划分、城市设计等与中国城市实际紧密结合，出现了上海浦东新区等城市建设的成功范例。二是先进工程技术在城市建设的运用，既为历史建筑的保护提供了更新的技术，也为大型项目的推进破除了技术瓶颈。三是综合管理的运用，数字化城市管理的引入，为城市管理提供了崭新的理念、方法和技术。四是经营城市为城市建设筹集了必需的资金。各地通过搞好土地经营，搞活无形资产经营等，为城市建设提供了大量资金，加快了推进城市建设与发展的步伐。

(本文作者：江西省抚州市市长)

责任编辑张治江

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