0429 农村最低生活保障制度建设研究

农村最低生活保障制度建设研究

（福建漳州市民政局 沈铜海）

[内容提要]：我国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的80%左右，约有9亿人。

在新形势下，妥善解决广大农村困难群众的最低生活保障问题，对促进社会公平、维护社会稳定、构建和谐社会，具有极其重要而深远的意义。本文试图以漳州市的低保工作调研情况为基础，从农村低保工作的意义、现状、问题及对策等方面进行分析，对新形势下的农村低保工作进行思考与探讨。

[关键词]： 农村低保 立法 救助体系

我国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的80%左右，约有9亿人。妥善解决广大农村困难群众的最低生活保障问题，对促进社会公平、维护社会稳定、构建和谐社会都具有极其重要而深远的意义。党的十六大以来，党中央、国务院对困难群众的生产生活更加重视，多次强调要让困难群众共享经济发展和改革开放的成果，解决好困难群众最直接、最现实、最关心的利益问题，建立健全农村社会救助体系。中央对建立农村低保制度的提法逐步强化，要求也越来越高。从党的十六大提出“有条件的地方，探索建立农村最低生活保障制度”；2004年中央一号文件提出“有条件的地方，要探索建立农民最低生活保障制度”；2005年中央一号文件提出“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度”；十六届六中全会提出“逐步建立农村最低生活保障制度”。2006年12月召开的中央农村工作会议和2007年中央1号文件明确提出“在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标

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准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助”，这标志着农村低保已基本完成试点探索的过程，进入了全面推进的新阶段。在构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村的新形势下，在农村地区推广最低生活保障制度，切实保障农村低收入居民的基本生活，显得尤为重要。为此，本文试图通过漳州市的低保工作调研情况进行分析，对新形势下的农村低保工作进行思考与探讨。

一、建立农村最低生活保障制度具有极其重要的意义 （一）农村低制度的主要内容

各地农村低保制度实施意见明确规定：农村居民最低生活保障制度是农村特困家庭按最低生活保障标准实行差额补助。与其它社会救助制度相比，农村低保制度具有保障对象社会化、保障标准客观化、资金来源稳定化、补助发放定期化、审批管理规范化等特点。其主要内容有：

1、保障对象。农村低保对象原则上以农村全特困居民为对象，主要包括：(1)无劳动能力、无生活来源、无法定抚（赡）养义务人的老年人、未成年人；(2)因疾病、残疾、灾害等原因丧失劳动能力而无收入或少收入的生活贫困人口；(3)无劳动能力或基本丧失劳动能力的贫困家庭；(4)其它原因造成生活困难，人均收入低于当地最低生活保障标准的困难人口。目前，福建省把家庭年人均收入低于1000元的困难农民纳入低保对象。

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2、保障标准。现阶段漳州市农村最低生活保障标准全部按照福建省规定的保障标准执行即家庭年人均收入1000元（每人每月83元）确定。目的是解决特困群众的吃饭穿衣问题。确定农村最低生活保障标准主要考虑的因素有：(1)维持农民最基本的生活需要。通过认真调查研究，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。(2)农村经济发展水平。主要考虑当地人均国民生产总值、农民人均纯收入等。(3)地方财政和村集体的承受能力。(4)物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的，保障标准应随着这些因素的变化而适时调整。福建省以上年末家庭收入进行计算保障对象家庭收入，并实行动态管理，除“三无”人员外，一般实行半年核定一次。

3、保障资金。建立多渠道筹集保障资金的机制，资金的来源以财政为主。根据《漳州市人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》（漳政[2004]综26号）文件精神，漳州市实施农村低保制度所需资金除省财政按70%补助外，实行财政分级负担，各县（市、区）人民政府确定县（市、区）、乡镇财政的分担比例，由各级人民政府列入预算。县（市、区）按比例分担低保金，要求乡镇负担比例不能过大，龙海市、平和县全部由县（市）级财政负担，芗城区按8:2比例负担，其他县区按9:1比例负担，村级不负担；市本级对所辖区按省定保障标准所需差额补助资金的50%补助。

4、保障管理。各县(市、区)依照《福建省农村居民最低生

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活保障资金管理暂行办法》（闽财社[2004]9号）的规定制定了具体的实施细则或低保资金的具体管理办法。低保资金严格执行专户管理，专账核算。市、县两级财政部门在“社会保障基金财政专户”下开设“农村居民最低生活保障资金”专账，实行专账核算，专项管理。县财政每月按进度将低保资金拨入财政专户，再由财政专户拨到民政过度户，由民政部门通过银行或农村信用社实行社会化发放，保证了转移支付资金和本级安排资金专户管理、专款专用，全额用于低保对象生活补助费开支。

5、运作程序。漳州市实行“三审二示”制度。困难群众向村委会提出申请，填写申请表；村委会要求在7个工作日内，认真核实申请人的家庭全年收入情况，提交村民大会或村民代表会议讨论通过，并张榜公布，报乡镇政府审核；乡镇政府要求在10个工作日内，审定保障对象资格和补助金额，签署意见后报县(市)民政部门审批；县(市)民政部门要求在7个工作日内，对材料进行复核，通过乡镇政府或村委会张榜公布3天以上，符合保障条件的对象发给最低生活保障金领取证件，并下拨保障金；漳州市实行低保对象动态管理制度，每半年或一年变动1次，由县（市、区）民政局组织县、镇民政干部开展农村低收入群众的调查复核，实行动态管理，对不符合救助条件的停发保障金，对新增对象给予及时增补。

（二）建立农村最低生活保障制度的重要意义

党的十六大把建立包括低保在内的农村社会救助制度，摆上

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全面建设小康社会的重要位臵，具有极其重要的意义：

1、建立农村最低生活保障制度是维护农民基本生存权利的需要。

《中华人民共和国宪法》第45条明确规定：中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，包括为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。农村低保制度作为满足农民最低生活需求的重要举措，不仅是维护宪法赋予农民的基本生存权利的需要，也是各级政府应当承担的义务，是民政部门“解决民生、落实民权”、“以民为本、为民解困”的具体体现。

2、建立农村最低生活保障制度是促进社会稳定，构建和谐社会及建设社会主义新农村的需要。

目前，各地每年还有许多灾民、特困户和孤老残幼需要扶持与救济。如果不能及时解决这些农村贫困人口的基本生活问题，势必会影响农村乃至全国的稳定。只有确实保障最低生活保障线以下困难群体的基本生活，才能使他们更好的投入到发展生产、促进经济和社会主义新农村建设之中。实践表明，推广和完善农村低保制度，能够更好地保障困难群众的基本生活权益，维护社会公平，促进了农村稳定和经济发展，体现了“三个代表”重要思想和社会主义社会的优越性。

3、建立农村最低生活保障制度是健全农村社会保障体系的需要。

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