公共组织

关于我国“大部门体制”改革的研究

摘要：大部制部门组织规模巨大、结构复杂，部门内部协调具有更加深远的意义。大部部门内部有效协调既是大部制改革顺利推进的保障，也是确保大部门组织整体效能的需要，是提高大部门组织内聚力及降低大部门行政成本的需要。２００８年国务院机构改革后，大部门体制作为深化行政管理体制改革的重要内容被加以推进和实施，职能、机构和人员整合工作得到积极落实，其改革成效正在逐渐显现，同时也存在一些值得重视和需要改进的问题，即部门整合与职能有机统一，改革后部门内部整合、部门间协调机制缺乏，管理事项过多、过细和政府职能转变不到位。因此，为进一步推动和深化改革，必须高度重视职能有机统一的改革要求，按决策与执行分开的原则设计大部，设立独立执行机构，建立有效的部际协调议事机制，积极推进相关配套改革、扩大和巩固改革成果。

关键词：大部门体制；行政改革；部门整合；有机统一

2008年国务院机构改革后，大部门体制作为深化行政管理体制改革的重要内容被加以推进和实施，职能、机构和人员整合工作得到积极落实，其改革成效正在逐渐显现。2010年10月，国家 “十二五”发展规划，又明确提出了坚定推进大部制改革的战略要求，为大部门体制改革提供了新的发展动力。目前，国务院大部门体制改革已有三年多，既取得了多方面的积极成效，也存在一些值得重视和需要改进的问题。因此，对大部制改革的成效与问题进行全面评估和深入分析，对于今后完善和深化大部门体制改革，具有重要的现实意义。

一、大部门体制改革的概述

大部制亦称大部门体制，它是指为了推进政府事务综合管理与协调，在政府的部门设置中，按政府综合管理职能合并政府部门，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一管理，组成超级大部的政府组织体制，以最大限度地避免政府职能交叉、多头管理、政出多门，尽可能的提高行政效率，降低行政成本。[1]

大部制改革的核心是转变政府职能。目前我国行政职能的错位与交叉，不仅造成行政效能底下的后果，更重要的是它无法履行社会管理等职能，无法向民众提供合格的社会保障和公共服务。因此，必须对现有的政府机构进行合理的调整，使政府能够更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。大部制改革是是我国现行政府机制改革的必然选择。

二、我国大部门体制改革的分析

（一）大部制改革的背景

（1）是我国深入落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的需要

当今社会，我国政府职能转变还没有完全到位，各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，而有些该由政府管的事情却没有管或者管的不到位。一系列问题的总结

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与分析，再度把政府机构的调整提上日程，加大机构整合力度，健全部门间协调配合机制，探索实行职能有机统一的大部制改革，已经是当务之急。 （2）是发展当前我国社会主义市场经济的客观要求

随着市场经济体制改革的深入，现行的行政体制已经不能满足经济发展的需要。政府过多地采用行政手段干预微观经济，使我国经济社会发展的不均衡性进一步加强，行政体制相对滞后于市场经济体制。大部制改革是把原有部门进行有机的整合和重建，有利于实现政府职能的转变，采用间接的宏观调控的手段来引导市场向健康的方向发展，使政府职能转到宏观管理、公共服务上来。[2] （二）实施大部制改革的原因 （1）经济政治发展不协调

“经济的高速发展需要相应的政治体制配套运行，这样才会更加有利于经济政治协调发

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展”。例如：一般而言，人们认为环境污染严重是经济发展方式存在问题，然而经济发展方

式转变的是如此迟缓，其背后的原因是政府部门过多参与微观经济运行、公共服务职能薄弱的结果。

（2）职能职责不能够合理确定

中国政府机构之间职能交叉，职能错位、缺位、越位现象十分常见”。[4］因此造成了职能不确定的现象，进而导致了责任不明确，不利于政府更好地为人民服务。职能交叉的话，政府机构对于有利可图的事情都争着抢着去做，但是对于承担更大责任和无利可图的事情却又彼此推卸，不愿承担。同时如果一件事情看似有多个部门负责，容易造成政出多门，不利于监督管理，同时部门过多，职责分散也不利于统一管理和加强政府权威。 （3）西方大部制改革的启示

结合西方发达国家尤其是英法两国的实践，我们认为实施大部制改革的最大优点是通过将相关事务集中交给一个部门行使，可以使事务得到有效协调，从而做到事权集中，减少互相推诿的现象，同时可以在保存业务人员的同时减少辅助人员，从而使大部制下的业务人员

［5］数量多于小部制下的业务人员数量。

（三）目前我国大部制改革存在的主要问题 （1）部门整合不到位

大部制改革下的部门整合，不等于简单的部门合并，而是有针对性、有选择性地将某些相关的部门有机统一起来，无疑会面临很多困难。就利益而言，在部门整合之前，各部门之间的资源分配难免不均衡，整合以后，强势部门往往不情愿同弱势部门分享资源；就文化而言，整合之前各部门都有自己的观念和看法，整合之后，对待同一问题的观点往往会有差异，很难达到一致。诸如此类问题仍有待进一步解决。[6]

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（2）部门整合后的人员分流问题

我国推行大部制改革，虽不以精简机构为主要目的，但实行大部制改革不可避免地会将相关的部门机构整合在一起，机构减少了，势必会带来人员分流问题。为解决人员分流问题，中央曾采取过四种基本方法：带职分流、定向培训、加强企业和优化结构。带职分流指超编人员离开机关后，保留其职级。优化结构就是通过人员分流来调整机关结构，其实还是回到了人员分流问题上。

三、深化大部门体制改革的对策建议

（一）高度重视职能有机统一的改革要求

积极推进大部门体制改革的方案，要从全局出发统筹考虑职能合理划分、机构合并和人员优化等问题。应清醒认识到，大部门体制改革是个动态发展过程，不可能一步到位，应在不断地总结反思中推向深入。同时，应认识到，职能有机统一是大部门体制改革的本质要求，机构人员的合并调整只是职能优化的载体和结果。因此，在大部门体制改革中，要高度重视职能有机统一的问题。一方面，应在明确细化各部门职权的基础上，进一步合理配置、调整、优化、整合相关职能，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门负责的，要明确牵头部门，分清主次责任。坚持权责一致，赋予权力的同时要承担相应的责任。同时，积极推进地方政府层面的大部门体制改革，实现中央与地方政府两个层面职能部门的结构合理化。另一方面，应认识到，大部制本身并不是解决职能有机统一的途径，大部门之间也会存在体制性的职能交叉和矛盾。例如，发改委和财政部在2008年国务院机构改革中未被列入大部制改革的主要对象，但它们事实上是一种典型的大部制政府形态。机构改革后，发改委和财政部与其他大部门之间仍然存在较为严重的职能交叉，如果不从根本上解决这两个部门的宏观职能定位问题，职能有机统一的大部门体制改革目标是难以实现的。建议发改委从项目、投资的审批管理和实施的具体工作中逐步退出，集中精力抓好发展规划、宏观调控和推进体制改革工作；同时，财政部也应仅作为国务院和其他职能部委的“出纳”、“会计”，而不是“跑部钱进”的财神爷。

（二）按决策与执行分开的原则设计大部

根据国际经验，大部制的一个基本特点在于内阁部委负责决策，与其对应设立一定数量的独立机构负责执行。如此设计既使得内阁部委的数量少人员精，同时保证了决策的有效执行。就国务院大部制实施两年多来的情况而言，前述相关部委存在的问题，可以通过运用这一思路得到较好的解决；而且国务院下一步继续推进大部制，如果按此思路可以破解难以进一步减少部委的数量、不减少甚至需要增加人员的难题。原因在于独立执行机构及其人员可以不计算为国务院组成部门及其人员编制内。提及中短期内需要增加公共部门人员的依据是，我国的官民比在严格意义上并不高。数据显示，日本的官民比为1.69%，印度为0.64%，俄罗

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斯为2.32%，美国为3.25%，英国为2.79%，德国为2.82%，意大利为3.09%，中国为0.85%。

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如果按现有部委设置的模式，直接增加机构和人员是中央和公众都无法接受的。因此，设

立作为国务院组成部门的精干的负责决策的部委、同时较多地设立与其对应的独立执行机构是可行的方案。按此方案，方可考虑将国务院机逐步减少至１５个左右。由此便于召开国务院全体会议；增强优化各部委的政策制定能力；众多的独立执行机构可安置副部级、司局级官员；这些独立执行机构有望大大提升政策的执行力度和效果。

采行此设计第二层次的关键之处在于相应改变部委内设机构的设置思路，即需要从目前按行业或事务设置改为按基本职能设置。2008年后，改革方案所涉及部门的机构人员整合，以及职能划转工作已取得积极进展，但部门内部的职能、机构和人员的整合优化还需进一步推进。为此有的相关部门提出了如下要求：合理配置和划分内部职能，尽可能地减少职能交叉，避免出现管理的空缺，同时实现职能、机构和人员的优化调整，重视部门内部资源整合，避免机关党政后勤人员重复配置、行政成本居高不下的问题，真正实现职能优化调整、机构人员合理配置、行政效率有效提高、行政成本切实降低的改革目标。但这些要求过于原则性，需要具体的措施以便于操作实行。这正是按基本职能设计部委内设机构的意义之所在。

以工业和信息化部为例，包括办公厅、财务司等综合性部门在内，为管理中小企业、节能与综合利用、原材料工业、装备工业等行业或事务现共设了24设机构。如果改按基本职能设立，除办公厅、财务司这类必设的综合性部门之外，再设立政策法规、计划规划、经济分析、调查信息、决策咨询等司局或委员会等数量有限的机构即可。同时，将上述管理行业或事务的司局改设为独立执行机构。其理由如下：首先，这是适应部委负责决策的要求；其次，可以解决部委内设机构 （司局、处室）人手不足，普遍借用人员的问题；再次，强化了执行功能及力度。由此，可望实现国务院各部门的决策职能相对集中，组建精干的决策部门，把执行职能交给相对应的独立执行机构承担，从而使我国政府形成 “小决策、大执行”的格局。 （三）独立执行机构设立的原则

独立机构的设置有利于服务型政府建设，同时也是国务院机构改革进一步推进的可取途径。近年来在科学发展观统领下，为构建和谐社会，中央制定了一系列涉及经济发展和改善民生的正确政策。但现实与中央政策的要求之间尚存在较大的差距，关键在于执行不够有力。具体而言，科学发展观是全局性、战略性的指导思想，需要国务院各部委制定各领域的具体政策加以落实。而现在各部委仍然管得过多过细，制定政策的调研论证不充分，尤其是政策过于笼统，可执行性不强。在此情况下，虽然想管得细、管得好，但由于政策制定的欠缺，执行力度的不足，所以效果不够理想。在执行与决策分离之后，独立机构便获得了在一个专门领域相对独立地行使执行职能的地位及对执行负全责的职能。

关于独立执行机构的设立，可以参考瑞典的模式。瑞典政治和公共行政的组织在中央层

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面，主要有国会、政府、各部和独立行政委员会或署局。部比较小，包括文秘人员在内，平均只有100人员。这是因为与中央政府运作有的政治决定的贯彻是由独立的行政委员会或署局负责的。瑞典中央政府的一个特点是部与独立行政委员会或署局的分工。这些委员会或署局的独立性得到宪法赋予它们的自己决定如何履行职责和执行法律的权力的保证。国会、政府或任何一个部都不能干预它们对具体事务的处理。但它们的工作在很多情况下，不仅仅同履行正式的职权和执行法律有关。规划、调查和后续工作也是它们的工作的重要组成部分。当涉及这些任务时，政府可以通过发布指示或决定控制它们。它们与各部的非正式联系也很频繁，尤其是在预算和欧盟事务方面。

因此，独立委员会或署局实际上直接从属于政府，各自分属某一个部。但只有政府才能对它们发布指示，决定它们的拨款文件。政府集体地作出有关它们的决定，换言之各个大臣不能直接对它们发布指示。在这个意义上，瑞典不存在“部委行政”。它们的独立性也意味着政府作为一个整体及各个大臣都不对独立委员会或署局的工作人员在行使职权或执行法律时作出的对具体问题的决定承担责任。

政府的决定交由70至80个独立的国家行政委员会或署局执行。这些委员会或署局根据有关的部制定或提出的法律、法规开展工作。如保健和社会事务部之下设有全国保健和福利委员会、全国社会保障委员会和其它小一些的机构。每一个委员会或署局由政府任命的主任领导，任期六年。主任也是董事会的主席，他手下有一批高级官员和一些代表与其业务相关的组织或集团的“公民或非专家”。政治家也算在非专家之列。大臣或各部不能干预各委员会或署局的具体行政工作。董事会成员和高级官员都是由政府任命的，一般工作人员由董事会任命。

由于它们的独立地位，这些委员会和署局可以对将由它们执行的政府的政策向政府提出建议。它们实际经验丰富，往往可以提出对法律的修正意见供政府和国会决定。 （四）建立有效的部际协调议事机制

党的十七大报告，明确提出了 “要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”目前，大部门体制改革的重心仍在 “加大机构整合力度”上，在一定程度上忽视了 “健全部门间协调配合机制”，而部门间协调配合机制却是政府各部门有效运行不可或缺的要素。所以，建立有效的部际协调议事机制，不仅是大部门体制改革的题中应有之义，而且应成为下一步深化改革的重点。以此加强政府决策的整体性和一致性、科学性和可行性，减少交叉和互相掣肘。为了避免因设立协调议事机制而增加机构和人员，可以明确规定各种协调议事机制的牵头单位，分清主次责任。办事机构可设于牵头部委。这样，既解决了部际间的协调沟通需求，也不增加新的机构人员，可以避免负责决策职能的大部门数量不增加、却因增加新的机构而出现新一轮机构人员的膨胀。

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（五）积极推进相关配套改革，扩大巩固改革成果

大部制改革是一项系统的工程，既是行政体制改革的关键环节，也是政治体制改革新的起点，涉及方方面面的因素，比如党政对接问题、人大体制改革、司法改革、事业单位改革、民间组织发展以及一系列具体制度的强化和建设，这些都是保证大部制改革成功的重要条件。换言之，如果没有配套改革措施的跟进，大部制改革单兵突进将面临很大阻力，而且已取得的改革成果也难以巩固。具体而言，“大部制改革”后，执行方面的权力在设立上述独立执行机构的同时，还应向议事协调机构、事业单位和基层政府转移，因此，要把调整、整合政府的议事协调机构、事业单位改革、特别是有行政职能的事业单位的改革进行统一的考虑。

四、结论

大部门体制改革是一种发端于英国的机构设置方式，多年来被人们广泛运用，实践证明，它具有相当程度的可行性。尤其是改变了决策执行一体化的问题，分离了决策执行机构，这样不容易受部门利益的驱使，可以更加公正地为广大人民群众服务。实行大部制改革后可以发现对于政治经济协调发展的问题更加有利于解决，因为他可以防止政出多门，过多过细地干预经济。可以说要是中国经济健康平稳地长足发展，那么这种改革是十分必要的。

大部制改革是将那种部门之间的协调问题转换到部门内部，那么由于多个不同组织文化下各个部门很难做到协调一致，这样无论是从利益还是观念上都会产生相当的阻碍作用。这样就要求我们加快建立责任政府，完善组织法等制度建设。在人才培养方面，也要求有所转变，原来要求的专才最高领导，也逐渐将转型为“相关专业的通才领导”。

相信只有通过科学化、民主化、法治化相统一的运作，中国的以大部门体制为符号的行政管理体制改革一定会取得成功，逐步实现2020年行政管理体制改革的基本完善。

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参考文献

[1] 马美红.为什么大部制改革受到褒扬［J］.运输经理世界（政策篇），2008（1）. [2] 朱光磊，贾义猛.“大部门体制”不能包治百病［J］.中国报道，2008（3）. [3] 李四方.“大部制”改革研究综述及前瞻［J］.当代社科视野，2008（2）.

[4] 董方军，王军.大部门体制改革：背景、意义、难点及若干设想［J］.中国工业经济，2008（2）.

[5][6] 薛刚凌.行政体制改革研究［M］.北京大学出版社，2006.

[7] 唐钧，李丹婷，罗杰.《中国政府规模：比较研究与优化策略》，《国家行政学院学报》2010年第1期.

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