不成熟的行政行为不具有可诉性

不成熟的行政行为不具有可诉性

原告北京八达岭野生动物世界有限公司 被告北京市城市管理综合行政执法局

一、案情

2005年5月，北京市城市管理综合行政执法局发布了《关于治理整顿大型户外广告的通告》，主要内容为：按照市政府2008年奥运会前重点工作倒排期工作任务的要求，根据相关法规、规章规定，北京市城市管理综合行政执法局决定于2005年5月1日起，针对在本市行政区域范围内设置的单立柱、落地式户外广告集中治理整顿，现通告如下：一、此次集中治理整顿工作分为两阶段：2005年5月1日至2005年6月15日为宣传、告知、自拆阶段；2005年6月16日至2005年9月15日为强制拆除阶段。二、依据《北京市市容环境卫生条例》、《北京市户外广告设置管理办法》的要求，凡在户外广告规划管理地区范围内没有合法审批手续和违反规划设置的单立柱、落地式户外广告，一律予以清理。没有合法审批手续和未纳入户外广告设置规划的单立柱、落地式户外广告，设置人须在本通告发布之日起至2005年6月15日前自行拆除。依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，区、县户外广告审批管理部门违反本市户外广告管理规定，越权批准设置的单立柱、落地式户外广告的审批行为一律无效，审批部门应在2005年5月20日之前依法纠正或撤销审批，并督促设置人按照户外广告规划的要求在2005年6月15日前自行拆除。以上违规设置的户外广告，在规定期限内拒不自行拆除的，由城管综合行政执法机关予以强制拆除。三、市户外广告主管部门移交城管综合行政执法机关的“非法设置的单立柱、落地式户外广告清单”所列的户外广告设置单位或所有权人和相关权利人认为“清单”所列的户外广告有审批手续或者存在其他陈述、申辩理由的，设置单位的法定代表人、当事人个人或委托的代理人应自2005年5月9日至2005年5月20日（9：00——17：00），携带营业执照复印件、法定代表人身份证明、授权委托书、受委托人身份证明等相关材料到北京市城市管理综合行政执法局（地址：北京市西城区三里河东路39号燕京大厦7层 联系电话：68579132、68579022）提出陈述、申辩理由，逾期视为放弃陈述、申辩权利，非法设置的单立柱、落地式户外广告将被视为遗弃物予以清理。四、违规设置的户外广告，在规定期限内未自行拆除，被城管综合行政执法机关强制拆除的，拆除费用由违规设置户外广告的责任人承担，户外广告设置单位将被纳入“北京市企业信用信息系统”予以警示。各户外广告的设置单位要处理好局部与全局的关系，

顾全大局，通力配合，认真按照通告要求贯彻执行。五、本通告自发布之日起施行。该通告后附“非法设置的单立柱、落地式户外广告清单”。其中第110项所列的广告为北京八达岭野生动物世界有限公司设置。

2005年10月，北京八达岭野生动物世界有限公司不服该通告，诉至法院，其认为，首先，被告行政程序不合法，其作出行政行为应当送达行政相对人，被告以通告的方式进行送达是不合法的，被告不应当以通告的方式将原告列入清单中。其次，原告设置的户外广告位于农村，不适用《北京市市容环境卫生条例》，设置时不需要行政许可，因此是合法的。综上，请求法院撤销被告在其发布的上述通告中将原告列入“非法设置的单立柱、落地式户外广告清单”的行政行为。

另查，在该通告发布后，原告未按期进行陈述和申辩，2005年6月20日，北京市城市管理综合行政执法局口头告知原告，将强制拆除其违法设置的广告设置。

二、审理结果

一审法院经审理认为，行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的成熟性行政行为，行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为，如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，原告因不服被告在其发布的《关于治理整顿大型户外广告的通告》中将其列入“非法设置的单立柱、落地式户外广告的清单”的行政行为，向本院提起行政诉讼，因该被诉行为系被告在集中治理整顿本市行政区域内单立柱、落地式户外广告的过程中所采取的阶段性行为，不符合可诉行政行为的成熟性要求，亦没有对原告的权利义务产生实际影响，故原告所诉行为不属于行政诉讼受案范围。据此，一审法院裁定驳回了原告的起诉。

宣判后，原告未提出上诉。

三、意见

本案主要争议的问题是被诉行为是否具有可诉性，是否属于行政诉讼的受案范围，对此，有不同的观点：

一种观点认为被诉行为系不成熟行政行为，不具有可诉性，应裁定驳回原告起诉。理由如下：

行政行为的成熟性应是法院对行政行为进行司法审查的一个标准。行政机关在作出最终处理决定之前的预备性或阶段性行为，如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生处分的法律效果，因不符合成熟性的标准，不应纳入行政诉讼受案范围。本案被诉行为系被告在集中治理整顿本市行政区域内单立柱、落地式户外广告的过程中所采取的阶段性行为，并未对原告对涉案户外广告所享有的权益产生最终的处分效力，不符合成熟性的条件，因此，应裁定驳回原告的起诉。

另一种观点认为被诉行为具有可诉性，应判决驳回原告的诉讼请求。主要理由是：

被告发布的通告中规定“逾期视为放弃陈述、申辩权利，非法设置的单立柱、落地式户外广告将被视为遗弃物予以清理”，这种规定对相对人的权益产生了处分性的影响，且没有告知救济途径，因此被告在该通告中将原告设置的广告设施列入清单中的行为具有可诉性。考虑到通告清单中列有113块之多的广告设施，法院不可能逐一审查，因此不易维持被诉行为，应判决驳回原告的诉讼请求。

本案最终采纳了第一种观点，驳回了原告的起诉。

（一）成熟性原则的含义

所谓成熟原则，是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟阶段，才能允许进行司法审查，通常假定行政程序达到最后决定阶段才算成熟。一个复杂的行政行为在做出最后决定之前，先有一些预备性的和中间性的决定，对此，法院不应进行审查，如果在这个阶段进行审查，将可能妨碍行政程序的正常发展，不符合成熟原则的标准。如果当事人认为预备性的、中间性的和程序性的决定违法，应在最后决定作出以后，和最后决定一起提请法院审查。

（二）成熟性原则的确定标准

“标准”是一个不确定的概念，对成熟性原则的标准随着实践的发展也会出现不同的认识。在成熟性原则发源地的美国法院，其在1967年之前认为只有行政机关作出具体的决定影响当事人法律地位时，案件才算成熟；在1967年之后则认为，法院传统上对行政不愿给予确认

判决和制止令的救济手段，除非这个决定已经成熟到可以作出司法解决的程度。成熟问题应该从两个方面来看，即：问题是否适宜于司法裁判，以及推迟法院审查对当事人造成的困难。[1]这意味着美国法院放宽了成熟的标准。

在美国，确定成熟性原则的标准主要包括以下几个：1、所争议的问题是法律问题。“如果当事人所争议的问题是一个纯粹的法律问题，为了裁决不需要在确定事实时，这个问题无疑已经到了司法审查所要求的成熟程度”。2、所争议的决定是最后决定。“最后决定”本身也是个不确定的概念，对此美国法院确定了如下两个原则：（1）行政机关作决定的程序是否可能由于司法审查被打乱，如果可能打乱，则认为行政机关还没有做出最后的决定；（2）当事人的法律地位是否因为行政决定而可能受到影响，如是否增加了当事人的负担或减损了当事人的权利或利益。如果当事人的法律地位没有因行政决定而改变，则认为该决定不是最后的决定。3、推迟审查对当事人是否造成困难，即在一定情况下，从保护当事人全力的角度出发，司法审查是否有存在的必要，不进行审查是否会对当事人造成困难，并且这种困难必须是直接的、即时的和影响当事人日常生活的。

尽管成熟性标准尤其是“最后决定”的形式标准日益受到挑战，并且随着社会的发展，该原则的标准也在逐步改变。但是该原则在司法实践中仍发挥着重要作用。各国法院在审查行政行为时都对该原则给予了相当的考虑，如在日本行政诉讼中，争议行为的成熟性也是法院司法审查的前提，并被严格的遵守。在我国，尽管现行法律没有对该原则作出明确的规定，但是在司法实践中，该原则往往也是作为行政行为可诉性的标准，并得到应用。考虑我国司法实践与行政管理实践的现实状况，在我国行政诉讼中确立成熟性原则，以成熟性原则界定行政行为的可诉性，具有重要的实践意义与法律意义。

（三）本案被诉行为是不成熟的行政行为，不具有可诉性。

本案被诉行为是行政机关在实施城市市容管理过程中，针对在北京市行政区域范围内违法设置户外广告的行为或现象所发布的通告，告知相关当事人此次集中整治活动的阶段、治理方式、对无合法审批手续的当事人欲采取的措施。该通告后附清单中所列的广告设置，是行政机关在执法过程中发现的未取得合法审批手续的广告设置。为保障相关当事人的利益，该通告明确告知如果其中所列广告设置已取得合法手续，相关单位应及时申报。该内容表明被诉通告是行政机关在作出最终行政决定之前的程序性的告知行为。按成熟性原则标准，法院不

宜提前介入这一行为，否则可能打乱行政机关正常的行政管理工作；相关当事人的法律地位也没有因该通告而受到实际影响；推迟审查也不会对当事人造成困难，影响其权益。虽该通告中提到“逾期视为放弃陈述、申辩权利，非法设置的单立柱、落地式户外广告将被视为遗弃物予以清理”，但这一内容也仅是对那些不遵守行政法律法规规定的当事人的一种警示性的告知，该通告并不因为此内容而变为最终的行政决定，该内容也尚未对原告的实体权利产生实际影响。据本案情况，在该通告发布后，原告未按指定期限进行陈述和申辩，2005年6月20日，行政机关曾口头告知原告，将强制拆除其违法设置的广告设置。因此，原告完全可以通过起诉该口头强制拆除决定，要求法院审查通告中将其所设置的广告列入清单中是否合法，而没有必要单独起诉该通告。也就是说，推迟对该通告的审查，并不会对原告造成困难，使其合法权益造成损害，无从得以救济。

综上，我们认为本案中原告所诉的行为不符合成熟性标准，不应纳入行政诉讼受案范围。

[1] 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第645页。

关于审理高校教育类行政案件有关问题的调研报告

近年来，高校教育类行政诉讼案件[1]在全国呈上升趋势，而各地法院裁判实践却截然不同。如广州、天津、上海等地的法院，对学生以高校为被告的案件直接作为行政诉讼案件受理。而北京法院，自刘燕文诉北京大学一案后，形成了一条不成文的规定：对高校教育纠纷先经教育行政主管部门的申诉处理，对申诉处理决定不服的，学生可以教育行政主管部门为被告，以学校为第三人提起行政诉讼；对学生直接以学校被告提起行政诉讼的案件，通常不予受理或驳回起诉。在一国司法空间内出现这种截然相反裁判的情况以及对学生诉权保护不平衡的局面，损害了司法公正和司法权威，不利于保护学生受教育权，也不利于深化高等教育教学改革。为加强高校教育类行政案件的审理，西城法院作为北京市法院系统集中审理此类案件的基层法院，[2]对近年来审理的高校教育类行政案件进行了专题调研，探讨了高校教育类行政案件审理的争议问题，并在此基础上提出了建议与对策。 一、西城法院审理高校教育类行政案件的基本情况 二、高校教育类行政案件审理中涉及的主要争议问题 三、建议对策

个性与统一：知识产权刑民交叉案件审理思维逻辑梳理

一、问题的提出

随着知识产权在知识经济时代的国际竞争中发挥着越来越重要的作用和中国加入国际经济的不断深入，知识产权司法保护的作用也日益凸显。由于侵犯知识产权的行为从本质上来说是侵犯他人合法权益的行为，因此侵权人同一个行为可以同时受到刑事的制裁、民事的追偿和行政的处罚。建立立体的、全面的权利保护机制对于知识产权的发展至关重要。然而，长期以来人民法院对于知识产权案件实施刑事、民事、行政三审分立的审理模式，不利于司法的高效、统一。与此相应的知识产权司法保护体制改革已成为司法体制

早期此类案件原告的诉请比较简单，案情也不复杂，多数案件以判决被告不履职违法或被告主动履行法定职责，原告主动撤诉结案。例如，嘉兴地区第一个行政案件：2008年7月29日，沈明凤等三人通过中通快递向桐乡市国土资源局提出要求公开桐土临字(2008)第001号《桐乡市I临时使用土地申请表》复制件的申请，未获答复，同年8月27日，沈明风等三人提起诉讼。同年9月1日，被告桐乡市国土资源局收到桐乡法院送达的三原告起诉状副本等法律文书，次日即将三原告要求公开的信息以原告要求的方式将批文复印件提交法院，请法院转交原告。法院认为，被告未在《条例》规定的期限内予以答复，已构成不作为。被告虽在诉讼过程中通过法院公开了该文件的复印件，但明显超过了法定期限，已违反法定程序，判决确认被告违法。整个案件案情简单，没有更多的争议。之后的案件，原告要求公开的内容也越来越多，案件争议的事实也越来越多，对《条例》的理解也越来越深刻。在后期的案件中出现了是否“信息描述不清”、是否符合“三需要”、是否是不具有公开的信息内容、信息公开的收费、公开方式等诸多问题，理论和实践中对此都存在较大争议(下文将详述)。

三、政府信息公开诉讼中的疑难问题

(一)受案范围问题

1．可以提起行政诉讼的合法权益的界定。

《条例》第33条第2款的规定(“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请复议或者提起诉讼”)是确定行政诉讼受案范围的依据。知情权是宪法性权利，信息的获得可能与人身权、财产权的行使有一定关联，但这种关联是间接的，它不具有直接的人身权和财产权内容，不能完全将其归人人身权、财产权受到侵犯可以提起行政诉讼的范围。如果说知情权受到侵害可以提起诉讼，在《行政诉讼法》上的依据是第lO条第2款规定的“人民法院受理法律规定可以提起诉讼的其他行政案件”，但是法院内部对《条例》是否是规定了知情权受到侵害就可以提起行政诉讼存在争议。我们认为，知情权是一个广泛性概念，外延很难确定。

知情权归入可以提起复议和诉讼的合法权益应当与《条例》第13条和《行政诉讼法》第ll条第2款第8项结合起来进行理解。因为有权利才能给予救济。《条例》第13条对权利的概括是“特殊需要”，“特殊需要”的条件应该是有事理根据而且为常人所理解。此外，目前司法审查的力度还不宜过大，原告起诉要求信息公开的权利基础还是因其人身权、财产权等受损事由，一般意义上的民主监督不应纳入。即法院应按一般履行法定职责类案件的受案范围标准来把握。

2．公开方式与受案范围。

政府信息公开按公开方式进行分类，可以分为主动公开和依申请公开两类。主动公开的行为、事项与具体的个人利益没有直接联系的，其向法院起诉不主动公开行为违法或要求履行公开该政府信息法定职责的，应认为起诉人不具有“诉的利益”，其起诉具有公益诉讼性质，不属人民法院的受案范围。主动公开事项中与特定公众有利害关系的部分，如与申请人有某种联系的行政许可资料等，申请人认为行政机关没有主动公开侵犯其权益的，则可以提起行政诉讼。故受案范围的确定不能机械地按照信息公开的方式进行界分。行政机关主动公开或者应当主动公开而未公开政府信息侵犯特定主体的人身权、财产权的，就应当属于人民法院的受案范围。对起诉人的人身权、财产权不产生直接影响的主动公开政府信息行为应排除在人民法院的受案范围之外。

3．内部行为形成的信息是否可诉的问题。

例如，(2009)杭上行初字第41、42、47号案中原告要求公开拆迁裁决必须经房屋拆迁管理部门“集体讨论决定”的相关信息(主管领导信息、时间、裁决依据、裁决意见等)，类似于法院合议庭评议意见的内部决策过程的信息，对于要求公开这些政府内部信息是否可诉的问题，域外法院的经验可供参考。在美国，内部文件属于免除公开的政府文件。所谓行政机构的内部文件，就是对机构外部不产生直接约束力的普遍政策阐述，或对个案的非终极性意见。之所以要免除内部文件的公开，目的是保护机构内部或不同机构之间的交流，从而使官员能够畅所

欲言，毫无顾忌地表达自己的真实想法。这类文件的披露虽然可以增进政府的公开化与透明度，但也有可能使政府官员不能坦率地讨论法律与政策问题，从而降低政府效率。英国《信息自由法》列举的被免予公开的信息也包括与政府决策形成或发展相关的信息(第35款)，以及政府部门认为应当豁免的、公开可能会妨害公共事务的有效处理的信息(第36款)。《日本行政机关拥有信息公开法》第5条第(5)项规定，除外信息包括：“国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息中，因公开可能对坦率的意见交换、意思决定的中立性造成不当损害、可能产生国民问的混乱、可能不当地给予特定的人利益或不当损害、可能产生国民间的混乱、可能不当地给予特定的人利益或不利益的信息。”但是这种不公开也不是绝对的，在美国，“内部文件”有两个限制：一是它仅限于在“决定前”的“考虑”阶段，决定一旦作出，保护就没必要存在；相反，它必须根据政府公开原则而被公布。二是要符合例外条件，有关信息不仅必须在“决定前”，而且带有考虑的性质，因而反映了机构内部的妥协过程，而不仅仅是关于事实。

我们在调研过程中，行政机关提出其他法律、法规的规定存在着不予公开内部文件的余地。例如，我国《公务员法》第12条规定公务员要“保守国家秘密和工作秘密”，第53条规定公务员必须遵守纪律，不得泄露国家秘密或者工作秘密，《行政机关公务员处分条例》第26条规定了对泄露“工作秘密”的行政处分。行政机关内部行为形成的信息，例如讨论记录、经办人意见等是否能认定为“工作秘密”?如果被

认定为“工作秘密”，是否还需要按照《条例》的规定予以公开?我们认为，行政诉讼主要审查的是对相对人权利义务产生实际影响的行为的相关政府信息，对于行政机关内部行为特别是对相对人不产生直接影响的行为，不应纳入行政诉讼的审查范围。此外，“工作秘密”的存在，也为内部决策信息免予公开预留了空间。

实践中，内部行为形成的信息还有诸如会议纪要之类的信息。对于会议纪要是否是应当公开的政府信息，一种意见认为，政府的会议纪要，是行政机关内部议事材料，不具有对外的行政职能，不应公开；另一种意见认为，应根据具体会议纪要的作用来决定是否公开。会议纪要直接设定具体公民、法人或者其他组织权利义务，对相对人直接产生影响的，以政府的名义出现而不再落实具体的职能部门，也不再以另一个载体对外发生效力的，该信息可以依法申请公开；反之，还需落实到具体职能部门，以新的对外发生效力的载体出现的，则不应公开。

4．未按申请人要求的形式提供政府信息是否对相对人实体权利产生实际影响。

在嘉兴桐乡法院(2009)嘉桐行初字第18号一26号案例中，申请人不支付行政机关垫付的邮资费用，被申请人就不再按申请人要求的方式邮寄，而要求申请人到指定地点查询。申请人既不去查询，也不缴费，从而形成了行政诉讼。申请入的诉讼请求是要求法院确认该行政机关不

把“依法获取政府信息”理解为该法规所保护的一种公民权利；条例仅创设了政府信息公开的义务，这一义务并不必然导致知情权受到法律保护。但是，权利和义务是法律最为核心的内在构成要素。没有权利也就没有法律。法律义务和法律权利共同构成法律的基本内容。另外，法律权利和法律义务，既可以规定在或设定在法律规范中，也可以隐含在法律规范中。以此为观照，条例所说的“合法权益”究竟是一种什么权利，“依法获取政府信息”究竟是不是一种权利，在权利遭到侵害时可不可以提起行政诉讼以求得救济，应该不是一个问题。当然，即使不在裁判文书中直接使用“知情权”的字样，或表述为“依法获取政府信息的权利”，而表述为“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”，同样能够厘清已经随时代与情境的转移而发生变迁的“合法权益”的内涵。

第三，这里讨论所谓权利问题，说到底，是在讨论原告资格问题。条例对政府信息申请人的资格并没有限定特殊的条件。尽管第十三条规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息。但是，在随后的第二十条所规定的政府信息公开申请应当包括的三项内容中，并没有要求说明申请公开政府信息出于何种特殊需要。既然如此，在申请人遭到拒绝寻求司法救济时，同样也不应当在原告资格上进行限制。

(三)什么是“直接利害关系”

实践中还有一种认识：在政府信息公开诉讼中，如果一个与政府信息公开有关的具体行政行为与公民没有直接利害关系，法院就不应受理。这种观点是正确的。但这种利害关系需要达到什么程度，是否达到直接利害关系的程度，则有不同认识。一种观点认为，如果公民申请公开的政府信息与该公民没有直接利害关系，该起诉就不能受理。另一种观点认为：“就政府信息公开而言，的确是最大限度地放宽了申请获取政府信息的当事人资格限制，但是，这并不意味着在行政诉讼上引入了客观诉讼，也就是说，并不是任何人均可以不受限制地提起行政诉讼，要求法院审查政府机关有关不公开政府信息的行为是否合法。当事人申请公开政府信息公开的依据是知情权乃至于是政府信息公开法律中所规定的信息公开请求权，政府机关不公开有关政府信息公开的决定或者行为影响的乃是公民的该项权利，当事人提起诉讼只能主张自身知情权或者政府信息公开请求权因为政府机关的不公开行为而受到侵害。这意味着，能够就政府机关不公开信息的行为提起行政诉讼的，仅能限于当事人依法提起了政府信息公开申请，且被申请的政府机关作出了不公开决定、部分公开决定或者逾期未作出任何决定的情形。”该学者进而指出：“世界范围内没有任何一个实施政府信息公开的国家和地区对政府信息公开申请人的申请资格和申请理由加以限制。特别是，如果加以限制，则政府信息公开法与传统上的行政程序法就毫无区别，制定政府信息公开法的意义也就荡然无存了，因为，只有传统的行政程序法才要求申请公开信息的当事人必须与相关信息存在利害关系，而政府信息公开法的出现正是要取消这种在利害关系上的资格限制。”②我们倾向于后一种意

见。首先，无论是《行政诉讼法》还是条例，均没有将原告资格限制为“直接利害关系”。另外，从比较法解释的角度看，将“直接利害关系”作为原告资格的限制也是不正确的。日本学者盐野宏认为，信息公开与行政程序中行政的公开性不同，具有独立存在的理由。他说：“信息公开，从其出发点开始就将其基础置于民主主义之上。从这种观点来看，谁都可以请求，在请求时，也没有必要自己明确表示请求该信息的宗旨。”“在信息公开的情况下，即使是与请求人的主观利益无直接关系的文书，也能成为请求的对象。关于具体的信息，虽然没有固有的主观性利益，却广泛地对居民承认请求该信息公开的权利。信息公开制度的特色就在这里。”在日本有一个案例。横滨地方法院判决，认为与该公文书没有直接利害关系的人，其自己的具体权利、利益并没有因请求拒绝处分而受到任何影响，所以驳回了起诉。与此相对，作为控诉审法院的东京高等法院判决则认为，本条例(指《神奈川县关于机关公文书的公开之条例》)，在该县内具有住所等的人，视为与县政府的行政具有利害关系，并且，立足于与县政府的行政具有利害关系的人，关于公文书的阅览，一般具有利益这种假设之上，认为赋予了这些人作为个别的具体权利的阅览请求权，承认了诉的利益。但是，也许根本没有必要让有关‘看做’或者‘假设’介入，对每个人直截了当地赋予公文书的阅览权，可以和县的设施之利用权被赋予每个人同样理解，所以，关于该利用拒绝，可以通过撤销诉讼争议。关于信息公开拒绝处分之撤销诉讼的其后的判例，都承认了原告的诉的利益之存在。“这种请求权，虽然是从公益性角度予以承认的，但是，也是能够接受裁判上的救济的个人

的主观性权利”。③在美国，1946年实施的《联邦行政程序法》对信息公开提供了有限保障。该法原来的第二条规定，对于利益受到直接影响的个人，行政机关应披露有关信息。当事人要获得信息，首先必须证明他是“合适”的对象。1966年的《信息自由法》就是要解决这个关键问题。它把信息披露的对象从“直接相关”的个人扩展到任何人。作为原则，任何人可要求行政机构披露其所存档的任何信息。④

至于行政机关应当主动公开政府信息没有主动公开，公民能否提起诉讼？在这种情况下，起诉人与被告之间并不像依申请公开那样，存在一个申请和拒绝申请的关系。有人认为，条例第三十三条第二款关于提起行政诉讼的规定针对的只是依申请公开，对主动公开的行为不可诉。根据举重以明轻的解释法理，这种观点是不能成立的。属于主动公开范围的政府信息如没有公开，能否申请公开？依当然解释之法理，回答应当是肯定的。因为条例对依申请公开政府信息的范围并未规定，你没有主动公开，自然就在可以申请公开之列。如果经过申请遭拒绝后再起诉，自然就转化成依申请公开的诉讼了，这时就不能再限定为“侵犯其人身权、财产权”了。

二、受案范围

(一)受理政府信息公开行政案件是否超出了法定的受案范围

有一种观点认为，法院受理与政府信息公开有关的行政案件，是基于行政机关的邀约，实际上超出了法定的受案范围。本文认为，这种理解是不准确的。在《行政诉讼法》第十一条第一款所列举的可诉行政行为的种类中，确实找不到与政府信息公开案件相匹配的内容。但是，第十一条第一款并不是受案范围的全部。《行政诉讼法》关于受案范围的完整规定，应该是既概括，又列举，又排除；另外，还规定可以通过具体法律法规补充。关于后者，体现在第十一条第二款：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”作出这种规定，意在对受案范围循序渐进、逐步扩大。至于作出哪些扩大，则取决于单行法的规定。条例就属于这种单行法。条例关于起诉权的规定事实上使《行政诉讼法》的这一“休眠条款”得以激活。所以，人民法院受理政府信息公开行政案件，不仅有条例的规定，而且有《行政诉讼法》的授权，并未超出法定的受案范围。

(二)受案范围的列举

本文认为，对于政府信息公开行政案件受案范围进行确定，应当把握以下几个方面：一是要考虑现行《行政诉讼法》的规定，分析政府信息公开工作中的行政行为的性质，只有那些直接针对特定的行政管理相对人作出的具体行政行为才具有可诉性；二是既要为公民、法人或者其他组织依法获取政府信息提供尽可能广泛和充分的救济，又要照顾政府信息公开制度实行伊始的现实情况，口子开得太小或者开得太大，都不是明

智的选择。人民法院可以受理公民、法人或者其他组织对下列政府信息公开工作中的具体行政行为(下称信息公开行为)不服提起的诉讼。

第一，向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者不予答复的。

根据条例的规定，除了行政机关主动公开政府信息之外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。如果行政机关对申请予以拒绝或者不予答复，公民、法人或者其他组织就有权提起行政诉讼。这是因为，申请获取政府信息是条例赋予公民、法人或者其他组织的权利，行政机关应当及时、准确地公开政府信息是条例为行政机关设定的义务。向行政机关申请获取政府信息，就在申请人和行政机关之间形成了一种申请和被申请的关系，同时也形成了行政法上的权利和义务关系。由于法规的授权，公民、法人或者其他组织对政府信息的获取已经不是一个愿望，而是一个具有司法保障的权利。如果行政机关对于属于公开范围的政府信息拒绝提供或者不予答复，既是对合法权益的侵犯，也是没有履行法规规定的义务。明确的拒绝提供当然属于一种依申请作出的具体行政行为，不予答复则属于不作为。这是政府信息公开行政诉讼中最典型、最常见的一种。应当指出的是，“拒绝提供”不仅包括完全拒绝，也包括部分拒绝。

第二，认为行政机关公开政府信息不符合其在申请中描述的内容、要求的获取方式或者载体形式的。

行政机关对于政府信息公开申请予以拒绝、不予答复可能引发诉讼，行政机关对于政府信息予以公开了，同样可能引发诉讼。条例规定，申请人可以在申请中对申请公开的政府信息的内容进行描述，行政机关应当准确地公开；申请人还可以对申请公开的政府信息的形式提出要求，行政机关在可能的情况下应当按照申请人要求的形式予以提供。如果公民、法人或者其他组织认为行政机关公开政府信息不符合其在申请中描述的内容、要求的获取方式或者载体形式，就可以提起行政诉讼。当然，也有同志对此持不同意见，主张申请人应当先向行政机关提出，再次拒绝后方可提起行政诉讼。实践中可以对此继续加以论证。

第三，认为行政机关依申请公开的政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的。

行政机关在满足了申请人获取政府信息的要求的同时，还有可能侵犯第三方的合法权益。条例规定，行政机关不得公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息。行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容

和理由书面通知第三方。如果第三方认为行政机关依申请公开的政府信息涉及其商业秘密、个人隐私，但行政机关没有书面征求其意见，或者在其明确不同意公开的情况下仍然决定公开，就有可能提起行政诉讼。这种诉讼被称作反信息公开诉讼，是一种反向诉讼。因为与一般的要求公开政府信息的诉讼相反，这类诉讼是要求人民法院阻止行政机关公开政府信息。

第四，认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求行政机关予以更正，行政机关拒绝更正、不予答复或者不予转送有权机关处理的。

条例规定，公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。要求更正行政机关提供的与其自身相关的不准确的政府信息记录，其实属于个人信息保护的范畴。由于我国尚没有制定个人信息保护法律，考虑到个人信息保护问题日益迫切，又与政府信息公开密切相关，在制定条例时就增加了这样一个“搭车条款”。既然公民、法人或者其他组织在有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的情况下，有权要求该行政机关予以更正，行政机关也有更正的义务，那么在遭到拒绝或者不予答复时，就可以提起行政诉讼。此外，条例还规定，该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申

请人。因此，行政机关在无权更正时不予转送有权更正的行政机关处理，也属于不履行法定义务，也是可以提起诉讼的。

第五，法律、法规规定可以提起诉讼的其他政府信息公开行政案件。

前列四类是可诉性政府信息公开行政行为的主要类型。如果法律、法规对可以提起诉讼的其他政府信息公开行政案件作出规定，人民法院应当受理。这里包含两层含义。

一是在条例的现有规定下，如果还有其他依法可以提起行政诉讼的案件，人民法院应当受理。究竟还有哪些行为可以起诉，学术界和实务界还存在一些争议。譬如对于政府信息公开的收费能否提起诉讼，就有两种认识。赞同者认为，受理这类诉讼很有必要，可以防止行政机关违法收取过高的费用，以阻挠民众的信息公开申请。这类诉讼在其他国家也是可以受理的。但反对者认为，对于收费问题还是不宜单独提起诉讼，应当通过向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报的途径解决。

二是在条例之外，其他法律、法规规定了可以提起诉讼的其他政府信息公开行政案件，也应当受理。在政府信息公开的范围以及司法审查的范围方面，许多国家均选择了循序渐进、逐步扩大的路径。我们在实施这一全新的制度之初，口子亦不宜一下子开得过大，否则很有可能遭遇看

起来非常美丽、实际上难以兑现的尴尬困境。但随着社会的进步与实践的成熟，法律、法规对于受案范围的规定肯定会有发展。譬如公益诉讼问题，如果《行政诉讼法》的修改能够确立这一制度，也会丰富政府信息公开行政诉讼的种类。

(三)受案范围的排除

就哪些事项提起的诉讼应当排除在受案范围之外的问题，目前争议较多。

第一，主动公开政府信息的行为。

从一些国家的做法来看，任何人请求公开政府信息遭到拒绝，都可以提起诉讼。但对于主动公开政府信息的行为，公众请求公开起诉时，则限于受到不利影响的人。在我国，对于主动公开政府信息的行为能否起诉，学术界和实务界存在不同意见。第一种意见：能够起诉。认为无论是主动公开，还是依申请公开，都是条例赋予行政机关的义务。条例关于提起诉讼的规定也并没有将主动公开行为排除。如果将主动公开行为排除在受案范围之外，不利于监督，也无从救济。第二种意见：能够起诉，但要参考其他国家的做法，在原告资格上限定一定条件。有的主张应当限于侵犯其合法权益；但也有人认为限于侵犯其合法权益与依申请公开无从区别，应当限于侵犯其人身权、财产权。第三种意见：直接排除在

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