政治—行政二分法及其对我国的启示

浅谈政治—行政二分法及其对我国的启示

摘 要 作为公共行政学的重大议题，政治与行政的关系一直是一个悬而未决的实践和理论问题。自1887 年威尔逊提出行政与政治分离而产生公共行政学以来，政治与行政的关系一直是学界立论的基本问题之一。政治—行政二分法的提出标志着行政学作为一门独立学科的诞生，准确理解该命题的科学内涵，对促进公共行政实践的发展和我国的政府改革具有较强的启示意义。

关键词 政治；行政；二分法；启示

1887年，伍德罗·威尔逊发表了《行政学研究》一文，文中明确提出政治和行

政是两个完全不同的领域，主张将行政学从政治学中分离出来。随后，弗兰克·古德诺在《政治与行政》一书中，对政治与行政的关系进行了系统分析，由此形成了政治—行政二分法的完整论述。诚如沃尔多所言：“在公共行政（学）中，没有什么问题比政治与行政的关系更为核心的了”。政治—行政二分法是值得每一个公共行政学者都认真思考的问题。

一、政治—行政二分法的内容

从严格意义上来讲，政治与行政二分的思想并不是由威尔逊最先提出来的，但由于其在《行政学研究》中首次对政治与行政的关系进行了明确表述，学界一般将其视为政治—行政二分法的创立者，而其后的古德诺则以美国的政治实践对这一命题进行了演绎分析，由此形成了政治—行政二分法的完整表述。

（一）威尔逊的努力

威尔逊在《行政学研究》中认为：“行政管理置身于政治做特有的范围之外。行政管理的问题不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”，“行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域那种混乱和冲突相距甚远”。他引用德国政治学家布隆赤里的观点，认为“政治是‘在重大而且普遍事项’方面的国家活动，而‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动，因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”因此，他主张政治与行政分离并倡导行政学研究，从而把“行政从经验性试验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原则之上”。在这里，威尔逊只是提出了政治—行政二分法的初步设想，然而其理论并不完善，尤其是对政治学和行政学的划分依然不是很清晰，在此基础上，对这

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一理论进行深入阐释的则是另外一位著名行政学家——古德诺。

（二）古德诺的推动

1990年，古德诺在《政治与行政》一书中对政治与行政的关系进行了系统、深入的阐述，他认为 “任何国家都具有两种不同的国家职能，即国家意志的表达与国家意志的执行，前者为政治，后者为行政。”“政治或政策与国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。”传统的研究政府及其行政的思路过分地关注从政治的视角上来看问题，抹杀了政府及其行政运行的特殊性。所以，行政研究应当从政治与行政的分开开始，应当走一条独立于政治学的研究思路，而在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为目标的行政体制。但是古德诺讨论的重点并不在于政治与行政应该如何分开，而是进一步认识到“把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的”，“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责；以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”所以，现实中则要求政治和行政必须取得某种形式的协调，而这也是古德诺论述的重点。

古德诺并不是绝对主义者，他清醒的认识到二分法只是功能性划分，而不是结构性划分。由此，古德诺不仅关注政治与行政在某种程度上的分离，更关注于政治与行政的协调，并详细地指出了协调的途径：即政治对行政的适度控制、行政的适度集权化以及政党与政治体制改革。古德诺的研究为我们正确的理解政治与行政之间的关系问题提供了正确的基础。

根据上述内容，我们可以将政治—行政二分法的观点归纳为以下几点：（1）政治和行政是两个不同的领域，政治主要涉及政策的制定而行政主要涉及政策的执行；（2）政治和行政可以在一定程度上分离，但这种分离更多的是一种功能性分离而不是结构性分离，因此政治与行政的分离是相对的而不是绝对的；（3）政治和行政追求的价值不同，政治对民主负责而行政主要追求效率；（4）政治和行政应该取得一定的协调，政治应对行政保持适度的控制。威尔逊通过政治与行政的两分极力倡导建立一门独立的行政学，古德诺则以美国政治实践为蓝本，对现实运行中政治与行政的关系进行了深入分析。二人一从理论层面，一从实践层面，共同完成了对政治—行政二分法的建构。

二、政治—行政二分法的争议与批判

政治—行政二分法，是公共行政中最重要的概念之一，也是公共行政百年争论中的重要议题，贯穿于整个公共行政的发展史，并被看作是“最为棘手的知识争议”。“政治与行政”二分思想本身及其所引领的公共行政发展史上的诸多争议和争论，

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并不是公共行政发展史上的新鲜话题，但无可置疑和不能忽略的一点是，正是公共行政的这一重大议题及其所触发的对学科基本问题的思考，深刻地影响了公共行政的学科定位、理论脉络和研究取向，更影响着公共行政的实践。

由于时代的局限性和发展，任何学科总是在不断的批判中前进，政治—行政二分法提出以后，既得到了部分学者的坚定拥护，也遭到了一些学者的猛烈抨击。从总体来看，传统公共行政时期的学者一般都接受了这一命题并在该命题提出的框架内进行了进一步研究，而后来学者则从多个角度对该命题进行了批判。

（一）行为主义学派的质疑

西蒙早在20世纪40年代就对政治—行政二分法进行了质疑。他认为，从决策和执行的角度来区分政治和行政并不妥当，因为行政并不仅仅是执行，行政也必须从事某些决策活动。从实证主义的研究立场出发，西蒙主张通过“价值”和“事实”的区分来看待政治问题与行政问题，他认为政治与行政的区别在于各自决策中“价值”和“事实”的地位不同，在政治决策中价值因素占据重要地位，而在行政决策中事实因素占据重要地位。

（二）新公共行政学派的批评

新公共行政学派对政治—行政二分法进行了猛烈的批判。其代表人物沃尔多从政治角度出发对行政理论进行了批判性的分析。在《行政国家》一书中，沃尔多强调了公共行政研究中历史和文化视野的重要性，强调公共行政学包含政治理论，并提出民主价值在公共行政理论研究和实践中的重要性，指出“无论是作为一种事实描述，还是作为一种改革方案，任何简单地将政府分为政治和行政的模式都是不充分的。”新公共行政学派更进一步指出，“政治与行政的分离只是一种理论虚构，在政治与行政的现实运行中，行政体系游离于政策制定之外的情况根本不存在”。

（三）公共政策学派的诘难

对政治—行政二分法的更多的批判是来自公共政策学派，公共政策学派对政治—行政二分法将政策制定与政策执行割裂的观点进行了诘难。在他们看来，把政策制定与政策执行严格区分开来是与现实不相符合的，“大多数，也许是全部的行政行为在力图执行政策的过程中将形成或改变政策??我们仍必须把执行看作是政策制定的一部分。”政策制定和政策执行很难截然分开，政策执行的过程同时也是政策被不断制定的过程。除了在政策执行中形成和改变政策，“行政人员经常被深深卷入政策制定活动中”。

（四）新公共管理学派的抨击

20世纪70年代末80年代初，西方各国掀起了新公共管理运动，并形成了新公共管理

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学派。新公共管理学派对政治—行政二分法做了进一步的抨击，他们认为行政有着浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。“行政管理与政策并非表现为互不相关的离散现象，而是相互关联的??行政系统的确在制定政策，尽管这些政策与立法机构以及执行机构所制定的政策在拟订与公布的方式上不完全相同，而且与那些公开发布的规则相比，行政机关所制定的可实施的规则对个人的实际影响更大”。基于这种看法，新公共管理学派主张对高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。新公共管理对改革政府官僚主义、文牍主义，提高政府效率，增强政府回应性起到了很重要的作用。

三、政治—行政二分法对我国政府改革的启示

虽然政治—行政二分法自威尔逊提出、古德诺系统阐述之后，对它的争议与批判一直没有停止过。但这些批评并没有动摇政治—行政二分法作为公共行政研究基础的地位。综合分析对政治—行政二分的批评意见，一个共同点在于都认为政治—行政二分法不具有现实基础，具体的行政过程经常是政治和行政相关联、不可分割的过程。政治—行政二分法的理论意义或理论贡献在于将公共行政研究独立于政治领域，不受其干扰，使行政学成为一门独立的学科成为可能。同时，政治—行政二分法开创了行政管理活动从一种统治的视角逐步转变到一种管理视角。更为重要的是，对政治—行政二分理论的诸多批评，并没有摆脱或抛弃政治—行政二分，因为他们最终都没有提出一个有效平衡政治与行政的可行方案。从积极层面看，正是因为这些批判的存在，公共行政理论不断得以丰富和完善从而推动公共行政实践向前发展。

（一）政治—行政二分法对我国的积极意义

1.首先，政治与行政二分的讨论推动了行政学的学科发展，为发展行政理论研究提供了研究方法和框架。二分法理论认为行政研究应该建立在管理的基础上而不是法律的基础上，认为“行政”的科学研究有其自身的规律。这些内容对我国行政学科的建立和发展以及行政实践有很大的理论价值。

2.其次，任何国家的国家活动中都的确存在着政治领域与行政领域。政治—行政二分法理论提出了应该对两者的功能进行区分，同时保持政治对行政的控制，这也是值得我们认真讨论的。政治与行政之间的确存在着相对的区别，对政治与行政作一定区分是有必要的，这有助于管理者正确选择政府行为去解决已经正确识别的政治问题或行政问题。

3.最后，二分法理论虽然主张政治与行政的分离，但它同时强调了政治与行政的协调性。当代中国行政改革过程中突出强调了行政权力与行政职能、行政权力与

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依法行政的问题，实际上也就是进一步整合政治与行政的关系，调整政治对行政的控制与监督，使其明晰化，同时在“法”的大政治前提下，重新确定政府职能，创新制度设计来调整政治与行政两者系统内部的一致性。

4.政治与行政二分思想还提出了一个更为一般性的问题，即关于政府管理自身的发展问题。中国政府管理也面临着自身发展问题，即功能（职能）的完整性和组织结构的稳定性。党政关系规定了行政系统功能的完整性程度，功能的完整性程度进一步直接规定了组织结构的稳定性。事实上行政系统存在功能完整性和组织结构稳定性两方面的缺陷，这种现状直接导致我国政府管理尚未充分发展出一套科学、合理和有效率的管理模式、原则和方法。正确理解和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系。

（二）政治—行政二分法对我国政府改革的启示 1.政治与行政的价值问题

政治和行政是两个不同的领域，其价值承载有所不同，政治更应该体现民主价值，负责对民意的回应；而行政则更应该体现效率，保证政策的有效实施。这启示我们在制定政策时，要更多地反映民主、吸收民意，采取切实可行的措施，如完善人民代表大会制、举行立法听证会、完善政府信息公开制度等方式，吸引更多的社会公众参与到政策制定中来，从而提高政策的民主化和科学化水平。一旦政策被制定出来，如何使政策得以准确、高效的执行就成了核心问题，在这一过程中效率具有更加重要的地位。这就要求政府合理划分部门之间的权责配置，防止部门之间的推诿扯皮，加强对行政人员培训，设计科学合理的监督激励机制等，从而实现行政效率的最大化。

2.政治与行政的协调问题

在威尔逊和古德诺那里，他们不仅看到了政治与行政的两分，更看到了两者之间的协调，特别是古德诺，其研究的重点就在于如何实现政治与行政的协调。换句话说，即如何保证政策能够得以准确、忠实的执行。这一点，无论在理论界还是实务界都值得关注。从理论界来看，自从普雷斯曼和维尔达夫斯提出政策执行与政策制定之间的偏差以来，政策执行问题一直是学者们关注的焦点，西方对政策执行的研究大体经历了三代的发展并不断向纵深推进。相较于西方学者的研究，我国政策执行的研究还比较薄弱，尚未形成比较成熟的研究范式，研究尚需进一步深化。

3.政治—行政二分法与党政分开问题

在我国的语境下谈及政治—行政二分法，很容易使人联想到党政分开问题，而

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事实上这两个问题是完全不同的。首先，党政分开涉及的是政党与政府的关系问题，而政治—行政二分法涉及的主要是政府内部（此处的政府是大政府的概念，包括立法、行政和司法）的功能划分问题，两者不能混为一谈；其次，党政分开的重点在于改善党的领导方式，不能简单的将党的功能定位于政策制定而将政府的职能定位于政策执行，政府仍然是政策制定与政策执行的主体，党对政府的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，而不是直接参与政府政策的制定。因此，对党政关系的探讨与政治—行政二分的思路存在根本的不同，这一点尤为值得我们注意。

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事实上这两个问题是完全不同的。首先，党政分开涉及的是政党与政府的关系问题，而政治—行政二分法涉及的主要是政府内部（此处的政府是大政府的概念，包括立法、行政和司法）的功能划分问题，两者不能混为一谈；其次，党政分开的重点在于改善党的领导方式，不能简单的将党的功能定位于政策制定而将政府的职能定位于政策执行，政府仍然是政策制定与政策执行的主体，党对政府的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，而不是直接参与政府政策的制定。因此，对党政关系的探讨与政治—行政二分的思路存在根本的不同，这一点尤为值得我们注意。

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