社区委员会：完善基层群众自治制度的机制探索

社区委员会：完善基层群众自治制度的机制探索——浦东川沙社区共商共治平台运作情况调研报告

摘 要：作为政府与社会合作的共治平台，社区委员会的建立是一项具有前瞻性和开拓性的体制改革措施。其前瞻性和开拓性体现在：一是顺应社会发展要求，通过引进地方治理理念，改进社会管理体制，推进了政府职能转变；二是通过建立共商共治平台，在创新社会管理模式过程中培育社会发展，提高公众参与度，为推进基层群众自治和构建社区共同体奠定了基础。

2006年 4 月成立以来，经过两年多运作，社区委员会在凝聚共识、构建机制、培育社会等方面取得了明显成效：在政府、社区委员会以及社会各方努力下，政社合作理念初步获得共识；社区代表大会制度、服务互动机制、群众参与机制等共商共治机制初步形成；社会培育开始受到重视，群众特色团队和注册义工队伍不断壮大。

由于体制新、任务重、运行时间短，社区委员会仍然存在一些需要进一步完善的地方：在社区管理方面的职责定位还不够清晰；对社区委员会的认识仍存在误区；共商共决机制有待进一步完善；社区自治水平有待进一步提高等。

社区委员会建设的理论依据是地方治理理论。所谓地方治理是指，在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社

会事务管理的改革与发展过程。其目的在于，达成以公民发展为中心，面向公民需要的、促进地方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系。

社区委员会的现实定位是：第一、社区委员会是浦东新区政府为了适应全球化和市场化条件下社会发展趋势的要求，通过创新社会管理体制，推进地方政府改革的一个重要举措的成果。第二、社区委员会是浦东新区政府在推进政府改革过程中，根据社会发展趋势的要求，围绕社区公共事务与管理为中心，探索在党的领导下完善基层群众自治的一种新型社会管理模式。第三、社区委员会是在党的领导下，通过组织创新，使社区民众、社区单位、社区组织等社区建设中的利益相关者，制度化地参与社区公共事务决策与管理，从而推进社区共同体形成的制度和组织基础。

要突破发展瓶颈，进一步实现社区委员会建设的跨跃，关键要做到规范与创新两点：规范政社职能分工，剥离并收回下放到社区委员会中的行政职能；进一步加强社区委员会自身平台建设，完善共商共治机制，推进基层民主不断深入；积极构建新型社会组织，加大培育社会力量，促进社区各类成员共商共治、共建共享。 一、引言

纵观改革开放以来中国发展的历程，我们可以看到以下客观事实和内在逻辑，那就是：自从党的十一届三中全会确定了“一

个中心，两个基本点”的政治路线之后，党与政府就成为推动中国改革和发展的最基本动力。同时，为了推动社会和经济发展，党与政府还根据不同历史时期的发展要求，不断改革经济体制、政治体制和社会体制，从而保证了体制建设与整体发展保持着内在吻合性，使改革、发展与稳定获得统一。在这一逻辑作用下，浦东新区作为中国改革的排头兵，自从上一世纪九十年代以来，进行了一系列改革，为全国政治、经济和社会体制改革提供了许多经验。2005年6月21日，国务院常务会又决定浦东为国家综合改革试验区。作为全国综合改革的首个试点，这一决定标志着国家综合改革序幕拉开，体制创新全面推进。同时，对于浦东来说，这也就意味着各方面改革必须体现以下三个方面特征：一是前瞻性和开拓性；二是示范性和可借鉴性；三是综合性和配套性。根据综合配套改革精神，浦东新区决定在“区镇联动”基础上，为促进政府职能转变，进一步完善基层群众自治制度，在川沙地区探索了“区镇合一”的新模式，积极推进社会管理和服务重心下移，将川沙地区划分为7个社区，创立共商共治的社区委员会管理模式。正是在此背景下，2006年4月起，川沙功能区域管委会所辖的7个社区先后建立了社区委员会。作为政府与社会合作的共治平台，社区委员会的建立是一项具有前瞻性和开拓性的体制改革措施。其前瞻性和开拓性体现在：一是顺应社会发展要求，通过引进地方治理理念，改进社会管理体制，推进了政府职能转变；二是通过建立共商共治平台，在创新社会管理模式过程

中培育社会发展，提高公众参与度，为推进基层民主和构建社区共同体奠定了基础。虽然，自从新的社会管理模式创建以来，各社区委员会都能够按照共商共治原则开展各项工作，并在框架搭建、工作开展方面都取得了一系列成果。但是，社区委员会毕竟是社会管理体制创新的内容，在组织定位、机制运行、制度建设和社会培育等方面都存在着许多需要完善之处。为了探索社区委员会管理模式运行的内在规律，以及了解新模式运行过程中存在的问题和把握进一步发展的方向，我们设立了本研究课题。由于华夏社区委员会是川沙功能区域中最早建立的，同时也是成效较好的一个社区委员会。因此，本课题将华夏社区委员会作为重点分析对象，通过对华夏社区委员会自2006年4月创建以来运行情况的跟踪调研，并结合其他社区情况，对如何进一步完善社区委员会建设展开了研究，以期能够为完善建设社区委员会这一新的社会管理模式提供相关思路。

二、体制初创、组织运作与现实困境：社区委员会的成效与不足

华夏社区委员会成立于2006年4月,社区委员会成立以来，在各级党委领导下，在新区政府职能部门和川沙新镇政府指导下，华夏社区委员会在制度建设、体制构建和活动开展等方面都取得了一系列阶段性成果，为今后自身发展奠定了较好的基础。然而，由于处于初创阶段，华夏社区委员会在建设过程中也存在着许多困难与需要进一步完善的地方。对这些问题的研究，是我

们进一步完善社区委员会建设的依据和基础。

（一）浦东综合配套改革的实施与创立社区委员会方案的提出

改革开放以来，中国发展经历了以下几个阶段：第一阶段是启动经济体制改革，通过分权让利激活地方政府和国有企业的活力。整体来说，这一阶段经济发展还是在计划经济体制框架内运行，社会尚未获得成长；第二阶段是建立社会主义市场经济体制，市场经济开始成为配置资源的主要机制，同时多种所有制企业都获得成长和认同，对外开放取得长足进展，社会开始成长；第三阶段是市场经济进一步完善，对外开放取得突破性进展，社会成长迅猛，社会问题也日益凸显。相应地，如果说第一阶段中国发展靠的是通过释放体制力量来获得发展动力，而第二阶段中国发展靠的是通过体制突破和政策推动来获得发展动力，那么，第三阶段中国发展就必须通过综合的制度创新来获得发展动力。因为，随着社会迅猛成长和全球化进程的加快，第三阶段中国发展已经不是简单的经济发展问题了，而是必须综合考虑经济、政治和社会协同发展的问题了，同时，中国发展也已经不是简单的在封闭的国内空间中进行，而是必须考虑整个全球化的背景。正是在这一背景下，2005年6月，国务院决定在上海浦东实行综合配套改革试点。国务院要求浦东综合配套改革试点要着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构。要把改革和发展有机结合起来，把解决本地实际问题与攻克面上

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