地方政府机构改革综述

地方政府机构改革综述

在21世纪来临之际, 我国的政府机构改革进入最后攻坚阶段———地方政府机构改革阶段, 其成败将最终决定这次改革能否最终圆满完成。由于地方政府机构改革有其特殊性和复杂性,难度更大,困难更多, 因此引起不少学者和实际工作者的关注与重视.在研究地方政府机构改革的重大意义时, 大家认为: 目前地方政府机构设置的基本框架, 是在计划经济体制的条件下逐步形成的, 一些深层次的矛盾和问题虽经多次改革仍未得到根本解决。其存在的突出问题如权力过分集中, 机构臃肿庞大、人浮于事, 行政管理层次不够明晰, 机关领导集体多头, 机构编制法制不健全等越来越明显地暴露出来。机构设置、职能配置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出, 政企不分、政事不分、政社不分使大多数的社会责任和矛盾集中到政府的身上, 导致政府工作陷入了纷忙无序状态。与市场经济不相适应的地方行政管理体制, 严重地制约了地方经济的发展和改革开放的深入。地方政府机构改革已到了非搞不可的程度。响应党中央的号召, 加快地方政府机构改革的步伐, 有利于建立社会主义市场经济新体制, 完善社会主义行政管理体制, 推进政治体制改革; 有利于提高地方政府机关人员素质, 建立优化、精干、高效的公务员队伍; 有利于克服官僚主义, 密切党和政府与人民群众的关系, 保证国家的长治久安。

一、机构改革应坚持的原则

戴均良分别撰文对减少地方政府机构改革发表了看法。戴均良认为我国行政区划依宪法为三级制和四级制并存, 其中的四级制仅指设有自治州和地级市的地方, 但近年来过去虚的一级地区已逐渐由不得虚转实, 还出现一些宪法规定之外的新情况, 如市管市、市和市辖区管乡镇等问题。在1980 年至1997 年的17 年间,全国共新增地市县区117 个, 近20 万个行政编制, 再加上新增的事业编制(一般是行政编制的3 —4 倍) 和超编问题普遍存在, 这117 个地市县就总计增加了上百万吃“皇粮”人员。因此作者提出下一阶段的地方政府机构改革要根据实际需要,严格控制地市县区数量,防止因行政区划调整而增加机构和人员编制,同时,针对县的规模过小带来加大行政管理成本, 增加财政负担;整体经济能力弱,难以集中财力物力搞大项目的经济建设;不得于中心城镇建设,形成区域经济中心等问题, 应在这次地方政府机构改革中适当撤并一些规模太小的县, 这样有利于精减机构, 减少人员,减轻群众负担,促进地方经济发展。二、如何实施政府职能转变吴知伦提出要把转变职能这一理论层次上的概念落到操作层次的具体实施上, 关键是看政府职能部门原有的审批事项减少和规范了多少, 并公之于众,接受监督,此其一;其二,在设计改革措施时,不能只看它能否对不合理的政府机构有所冲击, 而要看政府机构的管理社会事务时具体行为能否改变,把企事业单位和老百姓是否满意作为落脚点。

李章泽认为在具体操作上关键是要大力培育社会中介组织,顺应“小政府,大社会”的改革趋向,吸纳和承接从政府分离出来的部分职能, 与政府一道共同对社会生活各个领域进行管理。中介组织的发育程度是政府职

能确定的一个重要参数, 在一定程度上制经约着机构改革的深度与进程,同时,中介组织还可及时填充政府撤离的空缺,防止产生社会失控现象。

肖巧云则认为转变职能首先要科学理解政府职能的基本含义,在此基础上明确促进政府职能转变的主要力量是国家通过法律授权, 县级政府机构改革的前提条件应是能过上级授权, 并通过法律赋予行政权力而实行的政府职能转变。没有这个前提,县级政府的职能是不可能转变的, 也就没有真正意义上的机构改革。其次,要明确在经济体制转轨时期县级政府最大的职能就是为市场主体提供平等竞争, 有序发展的经济环境,促进县域经济发展。其三是要明白在政府基本职能之间,应强化管理运行职能。在管理运行职能的计划、组织、控制三项职能之间, 应强化控制职能;在基本职能的政治、经济、文化、社会四项职能中,强化政治和社会两项职能,尤其要加强其中的民主职能、环保职能、社会保障职能, 削减经济职能,从而在此基础上,制定政府机构的规模、层次、数量、运行方式等改革方案,积极稳妥进行机构改革。

毛世清认为此次地方政府机构改革的重点是转变经济职能。我国政府的经济职能主要是:“统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务和检查监督”。这一职能的实现,主要是通过对经济事务实施公共管理,而不是从事经济活动来完成,主要职责在于管理,主要是维护本地市场的正常秩序,维护本地消费者的利益。必须紧紧抓住政企分开这一核心,解决好两个层面上的分开。一个层面是把政府的社会经济管理责任和政府的国有资产管理责任分开, 通俗地说就是把官员的角色同老板的角色分

开; 另一个层面是把出资者的所有权与企业的法人财产权分开。从而建立一种政府与市场、企业三位一体的有机协调的三者之间的双向互动机制,使政府能把主要精力放在经济的宏观调控、建立并维护市场规则、进行社会公共服务和管理国有资产上。

张国庆认为,地方政府机构设置上,应遵循实事求是原则, 对于必设机构, 要坚决执行,“自行确定”机构就是各级地方政府根据自己实际情况来确定,要以客观需求和自身条件为准则.对精简指标,也应实事求是,如果一个地方市场发展不健全,生产力和社会发展水平比较低,精简机构和分流人员的指标就要酌情考虑,不必“一刀切”,否则就会影响到社会的安定团结。根据政府在市场经济条件下的三项职能, 首先要加强宏观调控部门,提高人员素质。其次要设立基础建设、社会保障、资源保护、资讯传播部门, 最后是大力压缩和精简专业经济管理部门,留下少数人实施行业规划,制定行业政策,进行微观规制。 三、突破旧有观念,推进机构改革

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李梅从治道变革的角度认为中国县级政府的机构改革需要与治道变革相适应, 着眼于治道变革的过程,来实施中国县级政府的机构改革,为此要实现四个“相应”。第一, 地方政府机构改革与市场政府的进程相适应。县政府的工作重点是抓好农业,同时抓好乡镇企业和第三产业。县级机构改革, 总的方向是走“小机关、大服务”的路子,减少对企业和基层的行政干预,进一步发展服务体系,逐渐从单纯的管理职能更多地转化为服务职能。第二, 地方机构改革

与中国民主政府的进程相适应。改革的直接目标可以主要是改善行政绩效, 但也要与政治体制改革相适应, 以完善公共行政政治权威基础和政治责任制度为目标,来建设政治体制的基本框架,进一步加强县级政府、人大及其常委会对县级政府领导班子的监督, 并切实落实县级政府领导班子的个人责任及集体责任。第三, 地方机构改革与中国多中心自主治理政府的进程相适应。首先, 县政府应进一步理顺与省、地、市政府及乡镇政府的关系, 真正把决策权力落实在最小权力单位, 即在成本效益完全内部化的最小单位上。其次, 还需进一步注意多样化,在过去划分县级政府机构类型指标人口、工农业总产值、土地面积的基础上, 进一步增加一些变量,使分值更能反映中国各个县的多样性。第四,地方政府机构改革与中国法治政府的进程相应。在行政行为的基础上,逐渐依法进行机构改革,与中国法治政府的进程汇流条件成熟时不妨制定《县级政府组织法》, 然后由各县人大制定实施细则, 使两者共同成为县级政府机构设置、变更的章。

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顾杰以突破论从五个方面指出此次政府机构改革的突破点,一是突破旧观念,尽快走出地方政府机构改革的认识误区。这些误区是先改革先吃亏;机构改革难以走出“怪圈”,“改也白改”;机构改革就是减人,“只要人减了,机构改革就成功了”。二是突破理想模式,立足现阶段,努力探索转型期地方政府机构改革的规律。处于转型期、新旧体制交替期、磨合期的地方政府机构改革, 必然带有一定的过渡性和不确定性,因而改革不可能一蹴而就,不能用将来要

实现的成熟的市场经济条件下的政府职能模式来裁决和要求今天的地方政府机构改革。三是突破简单的“上下对口论”, 坚持“一地一策”的改革思想。四是突破“单兵独进”的观念,应多管齐下、整体配套,追求综合改革效益。主要是党政改革配套、政企改革配套、政事改革配套三个方面。五是突破“瓶颈”,拓展分流渠道,扩大吸纳空间,实现更多更好的安置。为此可采取“退、转、断、轮、派、培”的六字方针。

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大家重点讨论了以下体制的改革问题:专业经济管理部门体制的改革问题。专业经济管理部门的改革是行政管理体制改革的重要组成部分,也是改革的难点之一。其管理体制主要存在政企不分、条块分割公司机关人员老化、人员经费难落实和体制难建立、职能难转变、人员难分流的问题。解决这些问题要按照社会主义市场经济的要求, 转变政府职能, 实现政企分开, 把企业生产经营管理的权力切实交给企业, 调整和减少专业经济部门, 逐步把现有专业经济管理部门撤销或改组为不具有行政职能的经济实体, 或改组为政府授权的经营国有资产的单位和自律性行业组织。关键是加速现有职能的转移, 将行政和行业职能移交给政府和综合经济部门, 社会管理职能移交给社会, 国有资产监管职能移交给政府国有资产管理部门,技术性和服务性职能移交给社会中介织。同时, 组建重点企业集团并授权经营国有资产; 下放权力, 大力发展区域经济; 剥离工业公司的行政和行业管理职能, 组建行业管理办公室; 组建国有资产经营司。

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我认为目前机构膨胀、人员超编、机构编制反弹的主要原因在于“事业发展、派个人管”,“发下一个红头文, 又添机构又添人”, 过分强调上下对口, 编制观念淡薄、管理失控、监督检查不利等。要推进机构改革顺利进行, 巩固机构改革的成果, 防止机构编制工作中的不正之风, 必须理顺上级政府与下级政府之间的关系，最大限度地淡化部门职能利益化倾向，尽快研究制定机构编制法规, 对机构编制管理的基本原则、内容、程序、权限、纪律等作出明确规定, 确立各级机构编制部门执法主体地位, 建立健全必要的执法监督制度, 逐步实现地方政府机构、职能、编制的法治化。

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