第02章 政治现代化：美国与欧洲之比较

第二章 政治现代化：美国与欧洲之比较

现代化的三种类型

政治现代化涉及权威的合理化、结构的分离和政治参与的扩大等三方面。在西方，政治现代化历时达数世纪之久，其上述三个方面发展的程度及顺序在欧洲和北美的不同地区差异甚大。最为明显的是，在美国，政治参与的扩大远比在欧洲发生得更早且更为广泛。在18世纪的英属诸殖民地，政治参与——就选举权而言——按英国的标准业已普及，更不用说按欧陆的标准了。美国革命将英国王权逐出了美洲舞台，此后唯一享有合法主权的便只能是人民。正如罗伯特?帕尔默所强调指出的，这场革命建立了人民的制宪权从而开创了历史。一切政府的正当权力，是经被统治者的同意而产生的。据此原则便没有多少限制选举权的理由了。如果人民可以直接建立一种政府制度，他们当然也就可以参与这一制度。

这样，独立以后，选举权以及公众参政的其它形式便迅速发展起来。选举的财产资格限制尽管在许多州并未剥夺很多人的选举权，也还是先变为纳税的要求，继而最终完全被废止。那些加入联邦的新州，其公民的选举权均未受到经济上的限制。截至19世纪30年代，在美国，白人男性的普选权已是理所当然的事。但在欧洲，选举的财产资格要求仍然很高。1832年英国的改革法将其选民总数从全国人口的2%增加到4%。而在美国实际参加1840年总统选举的人数已占全国人口的16%。法国直到1848年才废除了对选民的高额财产要求，开始实行男性普选制，但随着第二帝国的到来，这个刚颁布的普选制也就成了一纸空文.在德国,男性普选权始于1871年，然而在普鲁士，三级选举制度却持续到第一次世界大战结束之时。在低地国家和斯堪的那维亚国家，直至19世纪末20世纪初男性普选权才开始实行。

此外美国在公众参与统治方面的领先地位不仅表现在美国的选民数目上，而且，或许更为重要的，还表现在需经人民选举产生的政府官员的数目上。在欧洲，选举通常仅限于国会下院和地方议会，而在美国，正如托克维尔所指出的，“选举的原则是普遍适用的。”联邦、州以及地方各级的大批政府官员均须经公众批准方能任职。当然，托克维尔将他在美国所目睹的平等、民主与他所熟知的欧洲的状况所做的鲜明对比，只是表明美国在扩大公众参政方面领先的一例。

与欧洲相比，美国较早地普及了政治参与，这使得人们常常得出一种结论，认为总的来说，政治现代化在美国比在欧洲发生得更早些、发展得更快些。其实情况远非如此。实际上，在欧洲权威的合理化和结构的分离远比在美国发生得更早，完成得更为彻底。西方的经验表明，在政府结构的现代化和政治参与的扩大之间，的确可能存在一种反向关系。前者在欧洲发展得更为迅疾，后者在美国发展的要为迅疾。

就政府机构的现代化而言，可区分出三种截然不同的类型：欧洲大陆型的、英国型的和美国型的.在欧洲大陆，权威的合理化和机构的分离是17世纪的主导趋势。乔治·克拉克指出：

“用一句话来概括任何一段漫长的历史进程都会造成误解。但是在17世纪，君主国的功劳未尝不可以描述如下：它以一种较为精简和统一的政府取代了封建制度的复杂性。君主制是单向集中的，即把地方事务集中于中央政府的监察或控制之下。而集中势必导致一种统一的趋势。”

这是一个伟人辈出的时代。法国的黎塞留、马萨林、路易十四、柯尔培尔和卢瓦；普鲁士的选帝侯；瑞典的古斯塔夫·阿道夫和查理十一；西班牙的腓力四世和奥里瓦列斯，以及他们在欧洲大陆小邦国的无数仿效者，无不大力推行政治机构之精简、集权和现代化。现代国家取代封建公国，对国家的忠诚超越了对教会和王朝的忠诚。1630年11月11日，即著名的“愚人日”，路易十三拒绝了母后的家族权利要求而支持大主教的国家权利的要求。他宣称：“我对国家负有更大的责任。”弗里德里克认为，这一天比其它任何时候都更有资格被称为现代国家的诞辰。”随着现代国家的诞生，教会降到从属地位，中世纪领主受到抑制，

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贵族也随着新社会集团的兴起而衰落。此外，在这一世纪，国家官僚机构和公共机关迅速发展并日趋合理化，常备军建立并扩大，税收制度得以普及和完善。1600年欧洲还是中世纪政治的天下。到1700年就已成为民族国家的近代世界了。

英国式的政治制度现代化在性质上与欧陆类型相似，但结果却截然不同。在英国，教会也从属于国家，权力也集中起来了，主权及于内政和外交，法律和政治机构相分离，官僚机构扩大，一支常备军创立起来。然而斯图亚特王朝步欧洲大陆专制主义后尘，企图确立权威合理化的努力，却触发了一场宪政斗争，而国会最终成为胜者。在英国，如同在欧洲大陆，权威也集中起来，但它是集中于国会而非王室。尽管如此，这和发生于欧陆的革命一样，也是一场革命，或许更甚之。

相形之下，在美国，政治制度并未经历革命性的变化。相反，16世纪的英国政治制度的主要成份恰恰是当它在母国被摒弃时被移植到新世界的，并在那里生根，获得了新生的生命。这些成份本质上是都铎时代的那一套，因此明显带有中世纪的烙印。英国政治在都铎时代已开始向现代化迈进，特别是在确立国家权力高于教会、强化民族认同意识以及大大增强王室和行政机构的权力等方面。然而即便是在伊丽莎白时代的政府中，英国政治的要义仍然是保持“中世纪基本因素的连续性。”正如克赖姆斯所说，16世纪是“中世纪政治制度的顶峰。”都铎王朝所带来的变化并未打破“封建政治制度的基本原则，甚至连封建政治结构也未能动摇。”这些原则和制度包括：社会与政府乃是有机整体的思想，政府中各权力机关相互和谐，政府从属于基本法，法律领域与政治领域相交融，国会与国王权力均衡，二者互为补充并共同发挥代议作用，地方权力机构具有活力以及依靠民兵保卫疆土等等。

17世纪上半叶，英国殖民者带着中世纪末期和都铎时代的政治思想、做法和制度飘越大西洋。这些思想和行为方式在新世界确立起来后，虽然有所发展，但在殖民地时期的一个半世纪里并没有发生根本性的变化。诺特斯坦指出，1603一1630年间的一代英国人是处在“中世纪的思想和习俗尚未忘却而新观念和新行为方式正在形成的一代人。美国的传统，或日源于英国的那些东西，至少在某种程度上己由早期殖民者建立起来。那些后来到美国的英国人一定发现英裔美国人的生活方式保留着许多英伦遗风”。18世纪中叶殖民者与英国政府的冲突仅仅使殖民者更加信守传统制度。用我们最伟大的宪法史学家的话来说，

殖民者显然还高度地保留着英国都铎时代的传统。在我们对美国政治机构——不论是殖民地时期的或是当代的，公法的还是私法——的所有研究中，必须将这一事实考虑在内。殖民地与母国的决裂很大程度上是由于相互间的误解，而误解主要又基于这样一个事实：国会把旧观念清除出母国后，殖民地却仍然保留了这些旧观念。

在美国革命前的宪政辩论中，殖民者实际上是在为英国的旧宪政辩护，反对他们离开母国后的己存在了一个世纪的英国新宪政。正如波拉德所说：“他们的理论本质上是中世纪的。”

这些旧制度和旧观念，体现在独立后各州制定的宪法以及1787年的联邦宪法之中。美国宪法不仅是世界上最早的成文宪法，而且大部分是将殖民地时代已经存在的惯例和制度形诸文字并且在全国范围内加以正规化的产物。1787年建立的政治结构在此后的175年中变化甚微。因此要“正确理解美国政治制度——它的起源、发展、运作及其内在精神，必须考虑到英国海战期间和内战前的政治传统和先例”。20世纪的美国政治制度比同时期的英国政治制度更接近16世纪的都铎政体。正如亨利?琼斯·福特所指出的：“政治上的美利坚主义和语言上的美语一样，近于在英国泯灭了而在新世界幸存下来的英吉利主义。”英国人在17世纪打破了他们自己的传统模式。而美国人在当时没有，此后也没有完全这样做。因此美国政治现代化势头极弱也不彻底。就制度而言，美国政体虽并不落后，但也绝非彻底的现代化。在权威合理化、官僚机构集中以及专制独裁统治的时代，美国政治制度仍然很奇怪地不合时代潮流。在当今世界，美国政治制度仅因其古老这一点，也可以说是独特的了。

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权威的合理化

在17世纪的欧洲，国家取代基本法，成为政治权威的本源。在各个国家的内部，单一权威机构取代了先前存在的许多权威机构。而美国却仍然把基本法奉为规范人类行为的终极权威。此外，在美国，人的权威或主权从未集中于某个机构或某个人，而是分散于整个社会和政治机体的许多器官之中。在欧洲，传统的权威结构被一劳永逸地摧毁并取代了。在美国，传统的权威结构虽经改造、补充却未得到根本改造。只要依然信奉法高于一切的原则，就必定断然拒绝主权观念。

毫无疑义，观代人与传统人之间，最重要的区别在于二者对人和环境之间的关系看法不同。在传统社会中，人们将其所处的自然与社会环境看作是给定的，认为环境是奉神的旨意缔造的，改变永恒不变的自然和社会秩序，不仅是渎神的而且是徒劳的。传统社会很少变化，或有变化也不能被感知，因为人们不能想象到变化的存在。当人们意识到他们自己的能力，当他们开始认为自己能够理解并按自已的意志控制自然和社会之时，现代性才开始。现代化首先在于坚信人有能力通过理性行为去改变自然和社会环境。这意味着摒弃外界对人的制约，意味着普罗米修斯将人类从上帝、命运和天意的控制之中解放出来。

这种从听天由命到主观能动的根本性转变，表现在许多方面，其中法的观念的转变尤为重要。对传统人来说，法是无法抗拒的外在旨意或约束。人只能发现法而不能制定法。至多他们也只能对亘古不变的基本法作些补充修改，使之适合于特定环境而已。这种规念只能在一个政府不实施根本性变革的社会里存在。如果政治机体要实施社会变革，政治权威就必须寓于这些机体之中而非外界限制之中。这些外界限制，在实践上常常就是现代化所要改变的社会秩序。

在中世纪晚期的欧洲，法有各种各样的定义：神法、自然法、公理法、普通法和习惯法。所有这些表述都将法看作是相对不变的外界权威，左右着人类的行为。特别是在英国，占统治地位的是“一切权威均来自于法这样一种典型的封建观念。”正如布拉克顿所说，“法创造了国王。”这些观念在都铎时代一直占统治地位，福蒂斯丘、圣杰曼、托马斯?史密斯爵士、胡克和科克等人的著述怎么也没有跳出这个框框。即便在1534年颁行了最高权力法之后，国会仍被视为宣布法律而非制定法律的机构。甚至在17世纪英国宪政斗争的第一阶段，普林还争辩说，王国的“基本自由权、习俗和法律”，特别是“大宪章”中所规定的那些，是“基本的、永久的和不可变更的”。

不待言，基本法的另一面就是拒绝接受人类主权概念。正如菲吉斯所指出的，对于1600年的人来说，“法是真正至高无上的，他们无须考虑构成国家终极权威的究竟是国王，还是贵族、平民或是这二者合在一起。”法既是至高无上的，人间的权威便可以是多样化的，因为没有那一种权威是法的唯一本源。人必须遵从权威，但是权威寓于国王、国会、法院、普通法、习俗、教会以及人民等许多组织系统之中。主权对于都铎政治体制的确是一个陌生的概念。正如霍尔兹沃思所说，“在都铎时代，没有一个律师或政治家能够回答在英国究竟谁拥有最高主权这一问题。”国家和政府、君主和人民和谐地寓于一个“单一政体”之中。克赖姆斯指出，都铎政权“实际上是中世纪君主政府的典范，为了某些目的，它与国会携手，在适宜之时承认普通法的至上权威。没有谁关心国家主权的归属。”与博丁以及其它欧洲大陆理论家不同，16世纪的英国著作家干脆就否认主权的存在。伊丽莎白宪法之最著名的诠释家托马斯·史密斯爵士的“整个观点”，“更接近于布拉克顿而不是博丁”。

基本法至上以及权威的分散与现代化是不相容的。现代化要求具有变革能力的权威。社会和政治的根本变革源于人们有目的的行动。因此，权威必须属于人而不能属于不变的法，此外，人们必须拥有权力以实施变革。因此，权威必须集中于某些坚强有力的个人或集团手中。基本的、不变的法使得权威分散于整个社会，这样也就维护了现存的社会秩序。但是除了无关宏旨的微小修补之外，基本法不能成为推行变革的权威。在16世纪的欧洲大陆和l7

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世纪的英国发轫的现代化运动需要新的权威概念，其中最重要的就是主权这一简明的观念本身。用博丁的话来说，主权就是“不受法约束的，统辖公民和臣民的最高权力。”系统阐述这一概念的是16世纪晚期在欧洲形成的一种新的君权神授理论。于是，这种宗教的，也可说是传统的形式，就被借用来为现代化服务了。“就其政治方面而言，君权神授无非就是主权理论的通俗表述。”1594年以后，这一理论在法国逐渐形成并由詹姆士一世引入英国。这一学说极其适合17世纪推行现代化的各国君主的需要：让神的旨意服务于强权的目的。这是“中世纪和现代政治之间必要的过渡阶段。”

此外，当然还有其它理论家顺应时代的需要，根据人和社会的本质提出了关于绝对统治权的更“合理的”论证。在欧洲大陆，博丁和法国宗教温和派期望建立一种最高王权，以便维持秩序并构成一种凌驾于一切朋党、派别和集团之上的集权化的公共权威；一切党派和集团只能在其容许之下存在。博丁所著《共和国论》于1576年出版；霍布斯的《利维坦》于1651年问世，阐扬了更为极端的主权学说。与绝对主权思想密切相联的是国家独立于个人、家庭和王朝的实体的观念。20世纪的马克思主义者以党的需要来论证其现代化努力的正当；17世纪的君主则以“国家和利益”来论证其现代化努力的正当，“国家利益”一词是博泰罗在其1589年出版的《论国家利益》一书中首先传播开来的。另一位意大利作家于1614年给这个词下了一个简短的定义：“所谓国家利益，即指为公益计，必须违反普通法”。此后欧洲各国君主相继借助国家的名义来证明自身及其行为的合法性。

不论就其宗教意义还是世俗意义来看，不论是从菲尔默还是从霍布斯的观念出发，新的主权学说的含义都是臣民必须绝对服从国王。这两种学说都论证了集权和摧毁中世纪多元政治秩序的合法性，从而有助于政治现代化。这些理论之于17世纪尤如政党至上和国家主权理论之于当世，而后者正是今天人们用以摧毁传统的地方、宗族和宗教权威的武器。17世纪还远远谈不上公众参与政治，因此，权威的合理化意味着权力集中于绝对君主一人。在20世纪，政治参与的扩大与权威的合理化同时发生，因此权力必须集中于某个政党或某个具有个人魅力的领袖，才能向传统权势挑战并唤起群众。但在17世纪，绝对君主所起的作用就等同于20世纪的一党政权。

在17世纪的欧洲大陆，中世纪各等级间的分权迅速让位于君主集权。在17世纪之初，“从葡萄牙到芬兰，从爱尔兰到匈牙利，西方基督教世界中的每一个国家都有所谓等级会议。”而到了该世纪末叶，大部分等级会议不是被消灭就是极大地削弱了。在法国，革命前最后一次召开三级会议是1615年，而各省(除布列塔尼和朗格多克外)的三级会议自1650年后就再未集会。迄至17世纪，原西班牙的22个王国只有6个还保留着它们的议会。卡斯蒂尔的议会已遭镇压，阿拉贡的那些议会也被腓力普二世驱散。奥里瓦列斯经过一场持久的血战使加泰罗尼亚臣服。在葡萄牙，议会于1697年召集了最后一次会议。在那不勒斯王国，国会在1642年以后就不再议事。选帝侯镇压了勃兰登堡和普鲁士的等级会议。卡尼奥拉、斯提亚和卡林西尼的等级会议已失去权力，向哈布斯堡王朝称臣。在该世纪上半叶，哈布斯堡王朝就已经剥夺了波希米亚、摩拉维亚和西里西亚等地等级会议的权力。丹麦王位自1665年开始世袭，匈牙利的王位世袭亦始于1687年。临近17世纪末,查理十一重新在瑞典确立了他的绝对统治。截至1700年，传统的权力分散状况实际上已在欧洲大陆告终。现代化的推行者和国家的缔造者已经获胜。

主权取代法以及权力集中的趋势在英国也产生了。詹姆斯一世使王权与国会分离，向传统的法律和法官的权威提出了挑战。他鼓吹君权神授，宣称：“国王创制法律而不是法律创制国王”。詹姆斯无非是要让英国政府沿着欧洲大陆国家业已开创的道路走向现代化。他在政治现代化方面的努力遭到了科克和其它鼓吹基本法和传统分权思想的保守派的反对。然而他们的主张在业已开始的社会和政治变革的形势下已经过时。“科克和大部分英国国王的反对者一样，并未真正理解主权的概念。他所坚持的立场，在中世纪不无道理，但在一个已经

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发展起来的统一国家内则大谬不然。”集权势在必行，而且英国有时似乎也将效法欧陆国家的模式。但是绝对王权的主张后来还是引起了国会的反对，反倒引出国会权力至上的要求。当詹姆斯一世、菲尔默、霍布斯将王权置于法律之上时，他们必然会引起弥尔顿的反驳：“国会高于包括民法和普通法在内的一切成文法，并有权制定或废除之”。于是长期国会开创了国会至上的时代。至此，英国“实际上首次有了一个现代类型的立法机关——不再仅仅是宣布法律的机构而是创制法律的机构??”基本法在英国遭到了与在欧洲大陆一样的命运。但在英国取而代之的是一个拥有主权的立法机构，而不是绝对君主。

美国的发展道路与欧洲迥然不同。正当致力于现代化的君主在镇压传统的权贵阶层，人们在宣称他们享有立法权，黎塞留在法兰西建立起一个专制国家，而霍布士也在英国鼓噪专制之时，基本法和分散的管辖权的旧模式却被移植到了新世界，并在那里获得了新生命。传统的法的观念在美国以两种形式流传下来。第一，当欧洲确立了成文法的观念以后很久，人只能宣在法律而不能制定法律的陈旧观念在美国仍然根深蒂固。在某些方面，这种观念一直持续到20世纪。第二，人类无力改变基本法的旧观念被写入宪法并因此而被赋予新的权威。当然一部成文宪法可以被视作一项契约，其权威性亦可被视为来自自觉的、积极的人类行为。但是它同时也可以被看作是习俗与理性加诸于政府的种种限制的法典化。正是在这后一种意义上，早期移民北美的人才接受了16一17世纪英国的基本法思想，并在他们的殖民地宪章和权力宣言中加以体现。这两种观点的结合使“高等法如枯木逢春，进入了法律史上的一个伟大时代”。

坚持基本法与拒绝主权原则形影相随。“社会与政府交相作用，以及宪法各部分之间和谐平衡的旧观念，仍然是当时政治思潮的主流。在英国，都铎时代的史密斯、胡克、科克等政治理论大家的思想“刚刚奠定就已经变得不合时宜了。”但在美国，他们的学说却很盛行，而霍布斯倒一直无人理会。无论是君权神授，还是绝对主权抑或国会至上等观念，在大西洋的两岸都没有市场。正如彼拉德所说：“可以把美国人归为英语世界中的这样的一类：他们生来反对国家主权学说。从最早的清教徒移民至今，始终坚守着这一态度，虽然并不很成功。”18世纪殖民地反对母国的论战实际上是反对国会拥有立法主权的论战。

美国革命的深长久远的意义乃在于否认一切主权。……这些观念是美国的，但它们从前却是英国的。它们是中世纪思想体系的一部分，其中包括人生而平等，赋税并非义务以及自然和上帝的法则等观念。殖民者正是以此为武器来抗拒国会权威的。当人们告别英国时，他们也携带着这些观念。确实，他们正是为了信奉这些诫律才背井离乡的。现在他们又从美国把这些和其它一些劳什子带回英国，想让我们重新皈依那些我们过去信奉却早已抛弃了的观念。

如果说美国人在某种程度上承认主权概念的话，那他们也认为主权在“民”。但除了偶然机会，如选举过一个制宪会议，又或如批准过一部宪法，人民是无法行使主权的。一权威寓于许多机构之中，每一机构皆可标榜其来自于民，从而为自己的权威辩护，但没有一个机构可以下结论说它比其它机构更具有人民性。主权在民之说同主权在神之说一样含混不清。人民之声和上帝之声一样，也可呼之即来。所以，它是一种隐伏的、被动的和终极的权威，而非积极的有活力的权威。

美国与欧洲发展道路的差异，在代表权的理论与实践上也是显而易见的。在欧洲，中世纪代议制实体——等级议会被消灭的同时，地方利益的合法性也逐渐式微。在欧洲大陆，绝对君主代表着或象征着国家。自法国大革命以后，国会便取代君主而成为国家的代表或象征。无论国王还是国会都具有权威和合法性，而地方利益、教区利益、集团利益则如卢梭所说，缺乏合法性，因此无法在政治体制的中央机关要求代表权。

在英国，权威的合理化同样带来了代议制的变化，这与美国继续信守旧传统观念形成鲜明时对照。在16世纪的英国，国王与国会都具有代议功能。国王乃是“王国整个领土的代表”，而国会议员则行使着中世纪传统的功能，代表地方社区和特殊利益。在中世纪晚期的

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国会中，“议员就是其所在小镇的检查官。作为国会议员，他能够代表选民，请求批准特许证，申请扩大地方自由权，匡正冤情并在伦敦或其附近为自己的选民承办私人企业”。这样，国王代表整个共同体，而国会成员代表其各个组成部分。国会议员对其所在选区负责。亨利五世统治时期确曾通过一项法案，规定国会议员必须居住在他们的选区内。到了16世纪晚期，这个法律规定虽已有名无实，但对于大部分国会议员来说，在选区居住并与选区保持密切关系仍然是当选的资格要求。伊丽莎白时代的英国人罗斯写道：“绝对地方主义是国会代议制的主要特征，并使代议制具有活力、切实可行。无论在哪里，议员中的大部分成员一一无论是乡绅还是市民——都是当地人。诸如担任枢密委员之类的官员兼任国会议员的人很少，既使有也都有地方根基。??对代表成份的分析表明，不代表地方的人所占的比例很小，政府官员兼任议员的就更少。”议员不仅居住在选区内，代表选区利益，而且还因其服务而领取选区支付的薪俸。通常每个选区都有2或3名国会议员。

17世纪的宪政革命给这种所谓的“老托利”代议制度以致命的打击。它被比尔称之为“老辉格”的制度所取代。根据新制度，国王失去了积极的代议功能，国会议员变为“整个共同体的代表，而且也是其各组成部分的代表。”伯克曾发表过如下一段关于“老辉格”理论的经典论述：国会乃“议决举国大政之堂，它只代表一种利益，既整体利益——国会不应被地方的目的、地方的偏见所左右而应从普遍理性出发，以对总体有益为行为准则。”因此，国会议员就不应为其选区选民的意愿所约束，而应使各选区选民的利益服从于全社会的整体利益。随着这一新观念的出现，议员必须是选区居民并由选区支付薪俸的老传统也就很快被弃置。由选区支付其代表薪俸的最后记载是1678年。在17世纪，愈来愈多的议员不再居住在他们的选区内。“由于允许外地人自由参加竞选”该项旧法规便形同虚设，并最后在1774年被废止。同时，拥有多名议员的选区数目逐渐减少，并在1885年最终消失。所有这些变化都使国会成为国家的集体代表，而不是各个选区代表的集合。这样，英国代议制度终于从理论与实践上适应了国会至上的新现实。

但在美国“老托利”制度却获得了新生。殖民地的代议制照搬了都铎时代的做法，后来它们又被写入1787年宪法，在全国范围确立起来。美国和都铎时代的英国一样，有一套二元代议制，即总统尤如都铎时代的国王，代表着整个共同体的利益；立法机构的各个成员则主要效忠于自己的选区。英国16世纪的一选区多代表制被输入美洲殖民地立法机关，这一制度不仅适用于全国立法机构的上院，而且扩大到州立法机关。直到20世纪这种制度仍在许多州议会实行。议员须在选区内居住曾是都铎时代英国的法律要求和政治现实，亦逐成为美国的政治要求和现实。它反映了“强烈的地方主义??，这种地方主义在母国被弃置以后在美国仍然根深蒂固。”这样，在英国，19世纪和20世纪的许多政治领袖，因其能够改变自己的选区而得以留任国会。正如一评论家所指出的：“如果大不列颠没有在几个世纪以前就弃置了美国仍然保持着的那种中世纪惯例，”那么“英国政治将走上一条何等迥然不同的道路！”反之，美国人或许会对政治现代化所造成的英国议员与选民间的差距感到惊讶并嗤之以鼻。

结构的分离

在比较欧洲与美国的政治发展之时，必须区分“功能”与“权力”这两个概念.在这一章里，单数的“权力”指影响或控制他人行为的能力;“功能”则指活动的特殊类型，可以从不同的角度加以界定。我们将不使用复数的“权力”，因为大多数论家在使用它时指的是“功能”。这样才可以和美国的开国元勋们有共同的语言，去讨论立法、行政和司法功能或贝奇特所谓的荣誉和效率功能以及法律和政治功能，军事和民事功能，内政与外交功能。任何功能的行使都涉及某些权力。但功能与权力毕竟不同。两个法院可能具有类似或完全一样的司法功能，但是两者所拥有的权力却可能有大有小。两个机构的权力可能相仿，但它们所行使的功能在数量和实质上可能都有差别。因此，政府各机构就可能在权力上有大小之分，

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在功能上有专门化之分和重叠之处。

在欧洲，权威的合理化和权力的集中曾伴随着更为专门化的政府机构和部门的出现以及职能的区分。当然这些发展变化是对社会的日益复杂及其对政府要求的不断增加的反映。行政、立法、司法和军事机构发展成为半自主但又是从属的部门，它们以不同形式对行使主权的政治实体(君主或是国会)负责。反过来，各种功能分散于较为专门化的机构之中也加剧了各个机构之间权力的不平等。立法或是制定法律的功能比行政和执法功能具有更大的权力。

在中世纪的政府和都铎时代的政府之内，功能的专门化发展的并不充分。一个机构常常行使多种职能，而一种职能又常常由几个机构所分担。这就使各机构的权力趋于等同。都铎时代的英国政府是一种”权力(即功能)混合的政府”，即国会、王室和其它机构都行使着多种职能。在17和18世纪，英国政府逐步趋于集权和功能的专门化。正如波拉德所论说的，在大不列颠，“行政、立法和司法机构同源共生，并逐渐适应了各自特定的目的，因为没有职能的专门化，英国政府可能仍然还是原始的、低效率的。但是主权并未分割，权力也未分立。

相形之下，在美国，主权被分割，权力分立而各种功能则寓于 众多不同的机构之中。这并非18世纪盛行的分权(即功能）的理论使然，二者甚不相干。真正将立法、行政和司法功能授于分立的机构就会给一个机构以立法功能的垄断权，这样就会集中权力。在某种程度这是洛克所希望的，更是杰斐逊所希望的。分权思想当然也能在孟德斯鸠的学说中找到，但是孟德斯鸠认识到，功能的严格划分会导致权力的不平等。他认为。“司法权从某种程度上说几乎等于零。”结果，为了能够真正分权，孟德斯鸠将立法功能划分给三个代表三种传统领域的不同机构之中。如同在都铎时代的英国一样，在美国的实践上，不仅权力因立法职能的分割而被分立，而且其它功能也由几个机构共同承担，这样便创立了一个均权的“制衡”制度。正如诺伊施塔特所说；“1787年制宪会议原打算建立一个分权(即分职)的政府，其实不然。毋宁说，它建立了一个由各个独立机构分享权力（职能)的政府。”这样，当欧洲进行政治机构职能分离和权力集中之时，美国却使职能的混合和权力的分割永久化了。

美国开国元勋们对于分权、以野心抑制野心并建立一个前所未有的复杂的制衡制度的热情，当然是众所周知的。然而，任何东西多少都有个代价。正如许多英国人所指出的，分权的一个显而易见的代价就是政府缺乏效率。贝奇特争辩说，“一言以蔽之，英国宪法的制定原则是选择一个单一的至上权威并使之完善，而美国的原则则是保留多个至上权威，希望能以多补拙。”50年之后波拉德作了类似的比较，指出“为什么美国私营企业效率如此之高而政府效率如此之低以及为什么对美国许多有识之士来说，美国政治如此缺乏吸引力，”正是分权造成的。但他希望，将来“美国能把主权托付给一个全国政府，而分权则应相应地降低到职能专门化的恰当水平。”然而事与愿违，美国政治机构依然是权力分立，职能交叉。立法与司法功能、荣誉和效率功能混于同一机构；立法职能分属众多机构，各不同的军事机构也不完全分立，凡此种种便是明证。

中世纪的政府不存在立法职能与司法职能的明确区分。在欧洲大陆，诸如阿拉贡大法庭和法国高等法院之机构，直至16世纪仍行使着重要的政治职能。当然，在英国国会本身直至17世纪之初仍主要被视为法院而不是立法机构。正如霍尔兹沃思所指出的：

法院在政府功能实行专门化之前，远不仅是个司法组织。在英国和其它地方，它们享有我们称为政治的功能，因而和当今欧洲大陆那些行使纯粹司法功能以及其它地区那些主要行使司法功能的机构有所不同。当政府各部门的职能已开始分离之后，法院仍继续行使较大的职能，这是由于法律至上的信念依然存在之故。这种信念乃是中世纪政治理论的主要特征。”

在英国，法律的至上权威在17世纪的内战之中消失了，而司法与政治功能的混合状况也随之消失了。英国的法官遵循了培根而不是科克的教诲，变成“王位下的狮子”，不能“制

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约或反对君主的旨意”。到了18世纪，布莱克斯通已经可以直言不讳地说，法院无权宣布一项国会立法无效，不管这项立法是多么不合理。他说，承认了这项权力“就等于将司法权置于立法机构之上，那就会动摇整个政府。”国会已从高等法院演变为最高立法机构。

但在美国，司法与政治功能的混合依然故我。宣布法律是什么的司法权，变成了一种司法和立法的混合权，它可以告诉立法机关，什么样的法律是不允许的。美国司法审查的原则与实践在16世纪末期与17世纪初期的英国无疑只具雏形。的确，司法审查的完整概念意味着立法与司法功能有别。这在当时尚未被明确认识。尽管如此，都铎和早期斯图亚特法院确实运用普通法去“控制”国会立法，至少已可以在很大程度上重新解释国会立法的意愿。就其仍旧表示司法与立法职能相混合而言，“这些行动并不代表自党的司法审查观念”。这种立法与司法职能的混合状况为美国法院所保留，并最终体现在司法审查的理论和实践上。如麦基尔韦恩所争辩的，美国法院的立法功能远大于英国法院，“因为在英国类似的趋势为17世纪国会至上的新理论的发展抑制了”。与英国法院不同，“尽管我们各政府部门相互分离，美国法院仍然保留着都铎时代的许多不确定性。它们为政策问题和权宜之计所左右的程度，在当今的英国真是闻所未闻。最高法院屡屡按可能会改变初衷的原则行事，而这一原则对英国上院来说是绝对不能接受的。”托克维尔之后的外国观察家都把法院的“巨大政治影响”当作美国政府最令人惊异的和最突出的特征。

美国政府中司法与政治功能的混合也可以从律师在美国政治中一直起着突出的作用中看出。在14世纪和15世纪的英国，律师在国会事务的发展中起着重要的作用。在英国，国会和法律联，合在一起，这与三级会议和法兰西高等法院的分离适成对照，而这种联合有助于维护国会的权威。在伊丽莎白时代的英国，律师在国会中的作用日益重要。例如，在1593年，43%的下院议员受过法律教育。在议会，议长和其它头面人物通常都是律师。后来，律。师在英国国会中的重要性逐渐下降，到了19世纪，已是微乎其徽了。在20世纪大约只有20%的下议院议员当过律师。但在美国，无论是殖民地政府、州政府还是全国政府，都铎时代律师充当议员的遗风犹存，律师通常在美国立法机构中占多数或绝大多数。

正如贝奇特所指出的，一切政治制度必须先获得权力，然后才使用权力。在现代英国政治制度中，这些功能分别由荣誉机构和效能机构行使。将每种功能分派给不同的机构是功能专门化的一个方面，而功能专门化则是现代化的一部分。当然这在君主立宪制中表现得最为明显，但在某种程度上也可以从所有现代政府中看出。然而美国的政治制度，如同其它古老的欧洲政治制度一样，并未把荣誉和效率功能分配给不同的机构。美国政府的所有主要机构——总统、最高法院、参众两院以及各州的相应机构——都在不同程度上结合了这两种功能。当然这种结合在总统职位上表现得最为明显。几乎所有其它现代政治体制，从英国和斯堪的那维亚半岛国家的所谓立宪君主制，意大利、德国和戴高乐之前的法国议会共和国制到苏联和东欧的共产主义独裁制度，都将国家元首和政府首脑区别开来。而苏联还进而把国家元首与政府首脑和政党领袖区别开来。但在美国，总统一身而三任。这种职能的结合是其权力的主要来源，但也是对其权力的主要限制，因为一项职责的要求常常与另一项职责的要求相冲突。这种多职责的结合保留了古老惯例。正如杰斐逊在1787年所宣称的，总统职位是作为一种“民选的君主”而设立的，它意在体现英国国王的广泛权力；而以总统为核心的政治也就是宫庭政治。

总统制的确是当今世界唯一幸存的那种曾流行于中世纪欧洲的立宪君主制。在16世纪，立宪君主既当朝又执政。但他是根据法律并顾及其臣民的权力与自由而实行统治的。福蒂斯丘在区分“政治与君主权力”(dominiump01itichmet’regale)和“君主权力”(dominiumregale)时，所指的正是这类君主。在17世纪，新式的绝对君主取代了这类旧式立宪君主，把自己置于法律之上。此后，18、19世纪又出现了一种新的所谓“立宪君主制”，在这一制度之下，一个“尊贵”的君主统而不治。和绝对君主一样，他也是现代的产物，反映了集最高权力于

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一个机构的需要。但美国总统制却继续着最初的老式立宪君主制。在功能与权力方面，美国总统等于都铎时代的国王。无论在个性与能力方面还是在机构的职责方面，林登·约翰逊都远比伊丽莎白二世更象伊丽莎白一世。英国保留着旧君主制的形式，而美国则保留着其实质。今天美国仍有一位国王，而英国则徒有一顶王冠。

在大部分现代国家中，立法功能在理论上由一个人数众多的代议机构、国会或最高苏维埃行使。然而在实践上，它是由一小部分人，即一个在所有统治活动领域行使权力的内阁或常务委员会来行使的。但在美国，立法功能仍然分属三个不同的机构及其下属机关，很象欧洲中世纪晚期的立法职能曾经分属不同的会议及其组成机构。在全国范围内的这一措置与其说源于那一位欧洲理论家，毋宁说源于“1606到1776年间的殖民地制度史。”在各殖民地，议会、委员会和总督之间的关系，反映了16世纪晚期英国王室、贵族院和下院之间的关系。

在现代政治之中，权力在议会两个团体之间的划分与议会整体的实际权力一般成反比。最高苏维埃权力很小，但却是真正的两院制。英国国会权力较大，但实际上只是一院。然而只有美国保留了直接从16世纪继承下来的实际运作的两院精神。只有在都铎时代，国会两院才在形式上和实际上都彼此分离。“该世纪之初国会乃是一单一的机构，真正的两院制只是一种前景。”当该世纪终了之时，下议院在“权力、地位和威望”上的增长使国会成为“王室和政府都必须刮目相看的政治力量。”在英国议会史上，16世纪代表着两院精神的巅峰时期。一院常常否决另一院通过的法案。为解决分歧，两院便诉诸会商委员会。最初这只是一种“临时程序”，在1571年，会商委员会变为“惯例”。在伊丽莎白时代的议会中，对于大部分议案，不是上院就是下院持有异议，因此都需要召集会商会议来解决。会商代表常常受命不得在某些条款上妥协。当两院所通过的文本有重大分歧时，会商委员会可以重拟整个法案，有时是在女王及其枢密大臣也会敦促并指导他们这样做。虽然这一切好象发生在当今，可实际上却是道地道地的都铎时代的古董。会商委员会程序被带进了殖民地立法机构，并进而扩展到美国国会。然而，在英国，确立内阁对下院负责之后，这一惯例逐渐废弃了。英国最后一次诉诸“自由会议”(在那里允许讨论，因而也就允许政治活动)大约是在1740年。

议会两院和行政首脑都参与立法过程的做法使美国还保留了许多其它类似都铎政府的立法方式。行使立法职能的议会必须将自己的某些工作委托给下属机构或委员会。这种委员会是在16世纪60年代和70年代的都铎议会中出现的。将议案提交委员会的作法很快几乎变成了普遍的惯例。随着委员会承担起愈来愈多的众议院职能，它们也就日益扩大并更成为常设机构。委员会还常常被那些对他们所审议的法律有特殊秘益的人们控制着。有关地方和地区问题的法案就出来自那些地方和地区的成员组成的委员会加以审议。到了16世纪末，那些较大的委员会演变成了常设委员会，负责审议涉及某一领域里的所有议案。下院在立法过程中所起的积极作用迫使它借助于这种委员会程序。而这些程序又在17世纪初期舶入了殖民地——特别是舶入了弗吉尼亚议会的下院——在那里这种形式很切合实际需要。150年以后委员会程序又被国会的早期会议所袭用。但与此同时，英国内阁的兴起瓦解了先前在国会中存在的委员会制度。下议院原来的常设委员会早在1832年正式停止工作之前就已形同虚设，与议会全体委员会没什么两样了。

立法功能的划分也将类似的职责赋予了都铎时代的下议院和后来美国立法机构的议长。都铎时代的议长是政治领袖，同时为王室和下院双方效力。他能否成功主要取决于他能否出色地平衡与协调这两项常常是相互冲突的责任。在下院中，他是“国王事务的总管”，但在御前，他又是下院的代言人及其权力和特权的护卫者。他可以通过对法案辩论程序的控制——但受下院否决权的限制一一和对“讨论问题的时间和方式”的影响来对国会施加很大影响。然而17世纪王室与国会之间的斗争使议长不可能继续对双方效忠，他基本上站到了国会一边。在1727—1761年间，昂兹洛担任议长时的不偏不倚的作法后来就成为19和20世纪议长所遵循的准则。这样，英国这个在效能和荣誉上都曾权重一时的议长职务便急剧地改变了

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性质，成为非政治的、中立的礼仪虚位。相比之下，在美国，都铎时代议长席位的政治性质延续到殖民地议会，并最终延续到联邦众议院。

由两院和行政首脑分担立法功能，给当代美国立法程序打上了鲜明的都铎时代的烙印。正如罗斯所指出的，在伊丽莎白时代的英国，“王室与国会之间的关系更象美国总统与国会之间的关系，而不象今天英国王室和议会之间的关系。”都铎时代的君主必须胁迫、哄骗、劝说下院制定他们所希求的法律。他们每每遇到强悍不羁的国会，它硬要推行国王所不希望的措施，辩论国王想回避的问题。当然，总的来说，国王的主要是经费要求的“立法计划”，一般能被通过。但有时下议院却不买帐，这时国王只得撤回或改变其要求。负责协调伊丽莎白与国会关系的伯利“始终密切注意着国会议程，并在议会与会期间从议会书记那里获得有关两院所有法案审议的进行情况。”为了赢得下院对其建议的支持，伊丽莎白常常给议会递送手谕或故意向议会“放风”，或者指导议长如何处理议会事务，或者“召见或传呼议会代表到白厅，当面予以申斥”，或者“御驾亲临，或由掌玺大臣代劳，向议会发表演说。

虽然君王并不“缺乏对国会两院正在审议的、令圣上不悦的法案进行扼杀的手段”，但几乎每届国会总会通过若干国王所不喜欢的法案，这时国王就会行使否决权。虽然否决权更常用来反对私法案而非公法案，但重要的公法议案也有被国王所阻止的情形。在伊丽莎自一世治内，她共批准了429个法案，否决了大约71个法案。然而，否决权并不是一件可以不计得失而随意使用的武器，因为“政治作为一门可能性的艺术，就是都铎王朝的君主也摆脱不了它的纠缠。鲁莽或不慎地使用君主否决权会招致麻烦”。所以，亨利八世或伊丽莎白一世对国会所使用的战术与肯尼迪或约翰逊对国会所使用的战术，并无多大差别。类似的权力分配形成类似的行政与立法行为的模式。

都铎君主确实比美国总统优越的地方是，他们的若干(虽非全部)枢密大臣可以列席议会。这些枢密大臣是处理国会中王室事务的总管，行使着英国国会多数派领袖的职能。与多数党领袖一样，他们有时也会感到不得不把对国会的忠诚置于对王室的忠诚之上。然而，枢密大臣列席国会的作法从未被当作合意的而被完全接受下来。在17世纪，国会一直在设法让这些“官吏”吃闭门羹，终于导致了1701年通过的“王位继承法”。虽然此项法律的有关条文，即行政官员不得参加国会，几乎立即在英国失效，但后来却写入了美国宪法。这样，美国在实践上继承并发扬了英国早期政治思想和行为的一个方面，而后来英国的实践却另辟蹊径。故而，美国行政首脑与立法机关之间的关系使得美国内阁与行政长官颇似16—18世纪的英国内阁和枢密院。最能反映这种相似性和英国内阁作用的急剧变化的是，在美国，如同在18世纪的英国行政领导至今仍被称作“行政”，而在英国本土行政领导现在则被称作“政府”。

专门化的行政机构的分离过程，在欧洲也远比在美国发展的更为迅速。这种差异在军事机构方面表现得极为明显。一种现代化军事建制应拥有一支由募兵或征兵组成，并由一个职业军官团指挥的常备军。在欧洲，职业军官团出现于19世纪上半叶。截至1870年，欧洲大陆各主要国家都已建立起了职业军官组织的大部分主要制度。英国在军事专业化方面落后于欧洲，面美国又落后于英国。直至本世纪初，美国拥有的职业军官组织仅达到欧洲国家好几十年前就已达到了的数目。政府各机构间的分权使政治与军事事务的混合长期不能解决，并且使客观的文官控制这一现代制度很难出现。在民事的大部分领域，美国人已经愿意把功能的分离和专业化功能作为现代化内在的甚至是可取的方面。然而即使在第二次世界大战之后，许多美国人对于民一军关系仍然信守着“溶合为一”的态度，并且相信军事领导和军事机构应当反映民间的态度和特质。

美国不愿意接受一支常备军，这一点也与欧洲远为迅速得多的军事现代化形成了鲜明的对照。16世纪欧洲的军事力量是由家卒、雇佣军和地方民兵组成的。在英国，民兵古而有之。都铎时代的君主正式以郡为单位组成了由总管指挥的民兵，以取代封建贵族的私人扈从。

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这一发展变化是向“国内安定、军事赢弱”迈进的一步。在1600年，“没有一个西方国家拥有一支常备军。在欧洲唯一的例外是土耳其。”然而到了该世纪之末，所有主要的欧洲强国都已拥有了常备军。军纪更为严明，军服开始统一，军规得以制定，武器实现了标准化，国家开始对军队实施有效的控制。法国的常备军始自黎塞留；普鲁士于1655年始于选帝侯；英国则始于1660年的复辟时期。在英国，地方民兵在1660年以后依然继续存在，但其重要性逐渐下降了。

然而当民兵在欧洲开始衰落的时候，在美国，它却成为主要的军事力量。当一个社会的军事需要是防卫性的而非进攻性的，是间歇性的而非经常性的时候，.民兵乃是当然的军事制度。17世纪的殖民者继承并改进了曾在都铎时代的英国存在过的民兵制度。一个世纪之后，他们把民兵看作是民治政府的一部分，而把常备军看作专制君主制的象征。正如瓦兹所指出的，“在军事方面，美国革命战争在某种程度上是一次抗击英国常备军的反叛。”但就军事制度而言，它是一次反动的叛乱。乔治三世的常备军代表着现代性，殖民地的民兵则代表着传统主义。然而独立战争却使美国更加信守这种军事传统主义。对常备军的敌视并把民兵当作保卫自由人民的前沿阵线成了公众的信条和宪法准则——不管这与实际所干的相差多远。幸运的是，在19世纪，外部对于美国安全的威胁尚少，因此美国人民能够对一种低效率的军事力量——它当然保卫了美国人民，因为危险根本不存在——持乐观的信心而安然渡过那个世纪。然而动乱的20世纪开始了很久之后，民兵仍然是美国军事事务上的重要因素。这具体体现在国民警卫队的政治影响力和军事力量上。即使是在第二次世界大战之后，职业军事武装优于亦民亦兵武装的思想在大西洋西岸仍未被完全接受。

都铎制度与大众参与

在西方文明的各民族之中，美国最先实现了广泛的政治参与，但在实现传统政治结构的现代化方面却是最后一家。在美国，都铎式的政治制度和大众参与溶于一个政治制度之中；至今，这种溶合之不可思议，就和它至今无人能加以复制一样。而在欧洲，权威的合理化和机构的分离却明显地先于政治参与的扩大。如何解释政治现代化进程中的这种差异?

这些差异多半与欧洲大陆上的战争和社会冲突绵延不绝而美国则相对安定这样一个事实有直接关系。在欧洲大陆，16世纪后期和17世纪是激烈的斗争和冲突的时期。在欧洲大陆，整个17世纪只有三年是完全平静的。在这一世纪，几个大国彼此交战的时期比言和的时期还长。这些战争常常牵涉到许多由王朝和政治纽带联结在一起的国家，甚为复杂。战争之惨烈，实属前世所无，仅次于20世纪。战事频仍直接推动了政治现代化。竞争迫使列国君主建设自己的军事力量，而军事力量的创建则要求国家统一，要求镇压地方和宗教异己，要求扩大军事和官僚机构和大幅度增加国家岁收。克拉克指出：

在17世纪冲突的历史中，最显着的事实是军队和战争规模的扩大。正如需要有现代国家来创立军队一样，军队也创立了现代国家，因为二者是相互影响的??。行政机器和治理艺术的发展取决于将国家的自然和人力资源转化为军事力量的欲望。欧洲制度总的发展受制于这一事实，即欧洲大陆日益变得军事化，或者干脆说是穷兵黩武的。

战争，正是刺激国家建设的巨大动力。

近年来，许多著述论及穆罕默德?阿里统治下的埃及，18和19世纪的奥斯曼帝国和明治时期的日本等非西方社会的统治集团所推行的“国防现代化”。在所有上述国家，现代化初期的努力都是在军事领域。采用欧洲的武器、战术和组织的尝试带动了社会其它制度的现代化。17世纪欧洲又何尝不是如此。安全的需要和领土扩张的欲望推动了各国君主去发展军事机构。而要实现这一目标，君主必须统一治理并合理化其政治机器。

英国不完全属于那些战事频仍、动乱不定一类的国家，主要是由于其岛国的地理位置。即便如此，斯图亚特王朝的君主加征税收来建造并武装更多的战舰，以便与法国和其它大陆国家争雄，仍是推动英国政府集权的一个主要因素。如果不是因为英吉利海峡，斯图亚特王

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朝的集权努力可能早就成功了。然而在17世纪的美国，经常性的威胁仅仅来自印第安人，加之各殖民地十分分散，这就使得主要的防卫力量只能是殖民者自己组织的民兵部队。美国并不需要建立欧洲类型的军事力量和维持并控制这些军事力量的欧洲类型的国家。

国泰民安也有助于美国得以保持都铎时代的政治制度。这些制度反映了16世纪英国社会相对和谐而统一的局面。英国社会在经历了15世纪两次玫瑰战争的磨难之后，欢迎都铎王朝带来的天下太平。16世纪社会冲突极少。贵族阶级在上一世纪的内战中被消灭殆尽。当时英国也许还称不上是中产阶级社会，但是其社会各阶级间的差别却比此前要小，比其后则要更加小得多。个人流动而非阶级斗争才是都铎时代的主要现象。“都铎时代的英格兰是一个空前的有机社会，它此后几乎马上就被遗忘了。”和谐与统一使英国无需将主权固置于某一个专门的机构。只要社会冲突微少，主权就可以依旧分散。

破坏都铎时代和谐局面的唯一重大问题，当然是宗教争端。值得注意的是，在16世纪英国史上，《最高权力法》意味着国家权力高于教会，而不是一个政府机构凌驾于另一政府机构之上，或一个阶级凌驾于另一阶级之上。然而在玛丽王位之争的短暂插曲结束之后，伊丽莎白凭借她在政治上的老谋深算及在人民中间的感召力，在各宗教派别之间恢复了和平。这在当时的欧洲实是独一无二的。王室与国会之间的均势和一个活跃的君主与普通法的结合皆有赖于此种社会的和谐。与此同时，在欧洲大陆，各国内部之争之激烈在16世纪末之前达到了一个新的阶段。从1562年到1598年的36年间，单是法国一国就发生了8次内战，而此时伊丽莎白统治下的英国则安然无事。此后的50年法国又历经黎塞留与胡格诺教派的斗争以及福隆德战争。西班牙也饱受内战之苦，特别是在1640年到1652年腓力四世和奥列瓦里斯试图制服加泰罗尼亚时期。在德国，君主和议会相互争雄。在那里，采邑主和王公常常支持不同的教派。宗教之争必然打破中世纪王公与议会之间的均势。

英国的和谐局面随着16世纪的消逝而告终。在17世纪的英国，无论士绅阶层的兴衰沉浮如何，打破都铎社会安宁的势力都已在发生作用，重新建立类似都铎时代均势的努力因面临激烈的社会与宗教冲突而归于失败。例如，1630年和1640年之间王室统治的短暂阶段，在长期国会的初年(1641年)，让位于“一个类似都铎时代均势的短暂的复辟时期。而要不是因为王室和好斗的新教党派在下院的激烈的宗教争端的兴起，这种均势本可能长久持续下去的”。和在法国一样，英国的内部冲突导致了建立强大的中央集权以便恢复公共秩序的要求。社会统一的破裂激发了通过政府恢复统一的不可抗拒的力量。

移居美洲的清教徒和查理一世的保皇派分子都逃避了英国国内的冲突。离乱的过程反过来助长了同质性，同质性又有助于形成“一种固守的状态。”在美洲，环境加强了继承性，因为边疆的挑战加之土地的广袤无垠有助于使都铎社会的平等特征和制度的复杂性长期延续下来。正如哈茨所指出的，1787年宪法的制定者在联邦一级复制了这些都铎式制度，以为美国的社会分裂和冲突需要一种复杂的制衡体系。然而，实际上，他们所制定的宪法之所以成功，正是因为他们对美国社会的看法是错误的。同样，也只有当没有重大社会分裂时，政治问题才能够通过奇特的司法审查制度不断地转变为法律问题。分裂的社会没有集权就不能存在而和谐的社会有了集权就不能存在。

在欧洲大陆，和在大部分当代正在进行现代化的国家一样，权威的合理化和权力的集中不仅对于统一是必要的，而且对于进步也是必要的。现代化的敌对力量主要来自宗教的、贵族的、以及地区和地方的传统势力。权力的集中对于铲除旧秩序，摧毁封建特权和封建束缚，并为新社会集团的崛起和新的经济活动的发展都是必要的。在某种程度上，绝对君主与新兴中等阶级之间的确存在着一致的利益。因此，欧洲的自由主义者对权力集中于一个绝对君主常常持赞同的态度，正如当今现代化推行者对于权力集中于一个单一的“群众性”政党持赞同态度一样。

但在美国，封建的社会制度并不存在，因此也就无须集权。因为没有贵族需要清除，也

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就无须建立一个能够荡涤他们的政权。推动欧洲政治现代化的强大动力在美国是找不到的。美国社会的发展和变革无需通过克服其利益系于社会和经济现状的社会阶级的反抗就能实现。平等的社会传统加上广袤的土地和其它资源使得美国社会和经济进步多少能够自发地产生。美国政府常常帮助推动经济发展。但是，除了废除奴隶制度以外，政府在改变社会习俗和社会结构上只起着很小的作用。在现代化之中的社会里，权力集中的程度随着抗拒社会变革的力量的强弱而变化。在美国，这种反抗既然微弱，集权程度也就不高。

欧美在社会共识程度上的差异亦足以说明二者在政治参与扩大的方式上为什么不同。在欧洲，政治参与的扩大表现为在两个层次上都产生了中断。在机构这一层次上，民主化意味着权力从君主手中转移到人民会议手中。这一转移在英国始于17世纪，在法国始于18世纪，在德国始于19世纪。在封建议会历经专制时代而幸存下来的国家里，它们通常变成了倡导主权在民而抵御王权至上的工具。皇室的权力和特权逐渐受到限制乃至终止，议会成为占统治地位的政治制度。随着选举权的扩大，议会最终代表了全国。

在那些各式议会已在专制主义时代消逝了的国家里，要建立参与政府殊为艰难。在这类制度中。权威合理化和机构的分离常常发展过了头，以致封闭了公众通过传统制度参与政治的途径.结果，君主常常被革命所推翻，被一个民选的议会所取代：卢梭是黎塞留自然的继承人。诸如法国和普鲁士一类在17世纪率先进行政治制度现代化的国家，就很难在20世纪维持稳定的民主制。在17世纪那些君主专制制趋势被挫败(英国)、受阻遏(瑞典)、或根本就不存在(美国)的国家后来都易于发展更有活力的民主制度。中世纪的等级议会和多元议会继续保持生命力与后来的民主趋势密切相关。卡斯坦指出，“在等级议会历经专制政府统治而幸存下来的日耳曼地区，19世纪的自由主义运动最为强大，这当然不是偶然的。”同样，在17世纪的西班牙，加泰罗尼亚是封建势力对抗奥里瓦列斯之集权和权力合理化努力的主要堡垒，而它在20世纪就成为西班牙自由主义和立宪主义的主要垒堡。在18世纪的欧洲，“民选团体”为维持和恢复其特权所作的保守的甚至是反动的努力，也为日后大众参与和反对专制主义的人民运动奠定了基础。

在选举层次上，欧洲政治参与的扩大意味着选举议会的权力从贵族逐步扩大到上层资产阶级，下层资产阶级，进而到农民和城市工人。英国1832、1867、1884和1918年的改革法案为这一过程勾勒了清晰的轮廓。在原来不存在议会的地方，议会的创立常常伴随着男性普选权的实施。这种普选权反过来直接助长了政治不稳定。在上述两种情形之下，控制议会就等于控制了政府。因此围绕着谁应享有议会选举权的斗争常常是激烈的，有时甚至诉诸暴力。而在美国，欧洲的那种阶级差别并不存在，因此导致选举权冲突的社会基础也不如欧洲广泛。此外，在美国，中世纪立宪主义的多元机构仍然存在，这也使得扩大选举权并不具有明显的重要意义。在一个有许多机构争夺权力的政治体制中，总有一个机构(通常是下院)应当由公民选举产生这似乎是天经地义的。然而，一旦这一点实现了，各社会力量之间和政府各机构之间的竞争就会导致其它机构逐渐民主化。

这样，在美国，社会统一和政府各机构的分权就使政府成了民主化的关键所在。在美国，相当于英国1832年改革法案的是选举团——它随着政党的兴起而产生——性质的改变，结果，总统职位便从一个间接选举产生，半寡头式的官职转变为一个民选产生的职位。在美国，扩大大众参与的另一个重要步骤是将选举原则推广到州长、州议会两院、许多州的官署和委员会、许多州的司法机关以及美国参议院。在欧洲，政治参与的扩大意味着将选举某一机构的权力扩大到一切社会阶级。而在美国，它却意味着社会一个阶级的选举权的适用范围扩大到所有(或几乎所有)的政府机构。

为什么在美国虽然政治参与的扩大发生得较早，发展得较为迅速，却并未酿成动乱和暴力呢?其原因至少部分在于美国17、18世纪存在的传统的政治机构是相对复杂、适应性强、相对自主并具有内部凝聚力的。特别是这些机构在地方、州和联邦一级各不相同，它们为政

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治参与提供了大量的渠道。多样性的机构提供了通向政治权力的多种方式。那些不能影响全国政府的集团可以控制州或地方政府。那些不能选举行政首脑的可以控制立法机关或者至少是立法委员会。那些在人数上始终处于劣势的，可以到司法机关去寻求支持，以维护自己的权力和确定一个选区。18、19世纪美国社会中有影响的社会和经济集团，多能够找到某种途径来参与统治并对政府当局施加影响，鲜有例外。

在欧洲，政治参与的扩大是与权力的集中联系在一起的，“民主运动必须是统一的，集中的。因为民主运动需先破而后立。”相反，在美国，参与的扩大是与权力的分散和维持业已建成的政府各部门联系在一起的。只有象汉密尔顿那样的推行现代化的独裁者才会在美国鼓吹欧洲民主分子所拥护的那种集权。然而，众多政府机构的民主化，使得各机构之间的权力趋于均衡，因而也就使得民主化的后果较为温和。同时，这种民主化也使多元化的历史传统变得合法化并得以加强。正如麦迪逊所认识到的那样，最受群众拥戴的政府部门也应当是最有权力的。政府各机构和正在兴起的社会力量之间的联系的建立，屡屡振兴了政治机构，而如若没有这种联系，这种政治机构就会象欧洲的君主和贵族院一样，丧失掉自己的权力。因此，历史上遗留的机构多元制有助于政治参与的扩大，而政治参与的扩大又反过来加强了机构多元制。

在欧洲，社会内部对现代化的反抗迫使政治体制实现现代化。在美国，社会内部现代化过于容易，以致阻碍了制度的现代化。因此，美国把世界上最为现代化的社会与世界上最古老的政体溶为一体。美国政治经验的特点就是经常有立法创造却鲜有创新。自美国革命以来，美国人已经草拟了38部州宪法，然而部部雷同，根据这些州宪建立的政府都是依样画葫芦。本世纪50年代阿拉斯加和夏威夷的新宪法仅仅是在细节上与约翰?亚当斯在1780年起草的麻省宪法有所不同。政治实验和创新的机会如此之多真是得天独厚，而这些机会几乎完全被错过，也是绝无仅有!

美国政治体制的这种静态性与美国社会其它方面经常不断的变化性适成对照。罗宾?威廉斯曾经争辩说，美国文化的一个鲜明特征是积极变革的倾向。另外两位评论家也表达过类似的看法。“在美国，变革本身受到尊崇。新的便是好的；旧的总是不令人满意。对美国人来说，能够首先拥有下一年的新型汽车便受到尊敬。在英国，人们却沉湎于让25年前的旧车能继续开动。”当年星散在大西洋沿岸的几个贫穷的乡下居民点里，不过住着一些因受宗教迫害而飘洋过海的可怜人儿；短短的三个世纪之后，美国一跃而为一个巨大的、都市化的大陆共和国，变成了世界上首屈一指的经济和军事强国。美国向世界展示了最先进的、效率最高的经济组织。它开创了面向公众的社会公益：大规模生产、大众教育、大众文化等等。无论在经济上还是在社会上，一切都在运动。然而在政治机构方面，唯一重要的制度革新就是联邦制。而联邦制度本身也只是传统上厌恶集权的产物。这样，社会和经济的根本性变革就与政治的稳定性和连续性结合在一起了。在一个勉力求新的社会中，政体却依然是古老而陈旧。

美国在政治方面的独特贡献在于对大众参与的组织上。美国发明的一个主要制度当然就是政党。美国人在革命前创立了秘密会议，在革命的危急关头创建了通讯委员会。在此基础之上，他们在18世纪末组织了世界上第一个政党。反过来美国的政党又直接反映了美国政治现代化的性质。作为对政治参与的扩大的反映，政党是首先在美国出现的，而后才传到其它国家。雄心勃勃的政治家如果要在权力的角逐中成功，就必须动员和组织选民。例如在1800年的纽约市，杰斐逊一派的共和党领袖认定要赢得选举就必须赢得纽约州，要赢得纽约州就必须首先赢得纽约市。为实现这一目标，阿伦?伯尔实际上就发明了政党机器。正如一位学者所描述的：

伯尔面对的形势极险恶，因为联邦党人是由他的宿敌，即精明能干的汉密尔顿所领导的。汉密尔顿曾在上一次选举中大获全胜，而共和党内又正在闹分裂。伯尔冷静地劝说资深共和党领袖一致推举一个有名

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望的地方共和党候选人，并暂时秘而不宣，静侯汉密尔顿拼凑起劣势的候选人之后，才宣布共和党的候选人的名单。伯尔将其助手按选区严密地组织起来，做好选民索引，录下他们的政治历史、政治态度，以及如何劝说他们参加投票等等的资料；建立起委员会逐户征募竞选资金；迫使阔绰的共和党人慷慨解囊；组织集会，并将当时处境艰难的共济团体坦幕尼协会成员争取到他的麾下；与汉密尔顿公开论战；在历时三天的选举的最后一天，连续l0小时呆在投票处，进行现场拉票。

结果，伯尔获得了决定性胜利，他为美国政治带来的制度创新从此也就站稳了脚跟。 这样，政治参与在美国较早地扩大就能说明为什么群众性的政治组织在那里发轫。反之，缺乏权威的合理化和机构的分离以及传统的政治机构的延续，也能说明为什么美国政党从未象英国或欧洲大陆国家的政党那样强有力地组织起来。一个复杂的政府结构的存在，给政党所行使功能留下了很小的余地，并使得政党在政治体制中所起的作用不如在欧洲那么重要。美国政党与欧洲政党相比，其组织较为松散、凝聚力较弱、纪律较为松懈，而且一般也不愿卷入各种辅助性的社会和经济活动。而积极参与此类活动正是欧洲政党，特别是左派政党的特点。美国政党与欧洲政党之间的差异，在某种意义上，和美国政府机构与欧洲政府机构的差异一样。相比而言，“美国政党具有一种非常古老的整体结构”。具有讽刺意味的是，产生于美国的政治组织形式却在西欧发展成为一种更为强大和复杂的结构，最后在苏联得到了最充分和完全的发展。

由此看来，现代性并非铁板一块。美国的经验充分表明，一个社会的某些制度层面业已高度现代化之时，其它制度和层面或许仍然保留着很多传统的形式或实质。这也许就是事物的本性罢。在任何体制之中，变革与继承性须保持一定的平衡。某些方面的变革会使得其它方面的变革变得不必要或者不可能。在美国，政府机构的连续性和稳定性保障了社会的迅速变革。而社会的迅速变革则又有助于政府的连续性和稳定。政体与社会之间的关系多半是辩证的而不是相辅相成的。在诸如拉丁美洲等国家的社会中，僵死的社会结构以及缺乏社会与经济变革始终与政治不稳定以及制度的衰微相伴而生。未尝不可以说，后者就是前者的结果。

现代社会与都铎政治结构的溶合，可以解释许多原来令人迷惑不解的美国政治观念。在欧洲，保守派是传统制度和价值观念——特别是社会中而不是政府中的制度和价值观念——的卫道士。保守主义与教会、贵族、社会习俗以及旧的社会秩序联系在一起。保守派对政府的态度是爱憎兼具；被视为社会秩序的卫护者；但同时也被看作是社会变革的推动者。保守派主要关心的是社会而不是政府。欧洲的自由主义者则对政府持一种更为积极的态度。特戈特、普赖斯和戈德温等人视集权为社会变革的前提。他们一贯主张将权力集中起来——或集中于专制君主或集中于享有主权的人民，——以图社会变革。

然而在美国，自由派和保守派的态度混淆不清，有些方面恰与欧洲相反。保守主义在美国从未盛行过，因为美国本来就没有需要加以保住的社会制度。社会是变化着的、现代的。而保守派所怀疑的政府则始终是相对稳定而古老的。除了少数几所高等学府和教会等之外，美国社会中最古老的制度就是政府制度。反之，由于没有根深蒂固的社会制度，美国的自由主义者也就没有必要象欧洲自由主义者那样去支持集权。约翰·亚当斯可以把孟德斯鸠鼓吹的那种政体与特戈特的理想社会合二为一，使特氏本人也会感到困惑。19世纪的欧洲人完全有理由被美国的创举所迷住，因为美国将一个欧洲人尚未经历过的自由社会与一种他们差不多已经忘却了的保守政治溶成了一体。

这些保守印制度将来很可能会比以前变化得快些。无外忧内患一直是阻遏美国政治制度实现现代化的主要因素。但外部安全在20世纪之初已不复存在，内部和谐也常常濒临瓦解。一个适宜于无外患之虞的政治制度或许并不适应一个常常卷入恐怖平衡、冷战以及海外军事干涉等事变的社会。同样，种族关系和贫困的种种问题也加强了要求全国政府采取行动的呼声。国防和社会改革的需要可能会瓦解传统的多元制度，并加速美国政治制度中权威的合理化和结构的分离。

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