《公共危机管理概论》教案

第1章 导论

1.1 公共危机的界定

1.1.1何为危机

主要有以下见解：

（1）危机是重要的系统性威胁。

（2）危机具有极强的决外性，是不可预测、不可规划、前所未有、甚至不可管理的。

（3）危机具有独特的时间压力。 （4）危机具有极强的不确定性。 （5）危机呼唤决策。

（6）危机具有断裂性，突发断层线出现，情况会走向极端。 （7）危机让我们不知所借，固守旧有的模式是致命的。

1.1.2关于危机的三个判断

（1）危机更多意味着威胁 （2）危机不一定导致转机

（3）危机是“过程”，而非“事件”

1.1.3何为公共危机

公共危机是指一种高度不确定的情境：与公共利益密切相关的严重威胁发生，通常由灾害或巨灾引发，对危机社会系统的核心价值与运行功能提出严竣的挑战，要求危机管理者在巨大的时间压力与心理压力下，在短时间内作出尽可能正确的决策。

1.2公共危机的特征与分类

1.2.1公共危机的特征性

1.公共威胁性 2.不确定 3.紧急性

4.跨界性 5.政治化 6.媒体化

1.2.2 公共危机的类型

1.一致性与冲突性危机 2.结构良好型与结构不良型危机

3.速燃型、导泻型、慢烯型与长投影型危机 4.突发式、潜行式、慢性危林

5.常规型、不可预料型、难以驾驭型、基本型危机

1.3 相关概论辨析与公共危机的演变

1.3.1公共危机源头——风险

1.风险的公式

（1）风险=致灾因子X脆弱性 （2）风险=可能性X严重性 2.致灾因子的定义及分类 （1）自然致灾因子 （2）技术致灾因子 （3）生物致灾因子 （4）人为致灾因子 3.脆弱性的定义与分类

所谓脆弱性，主要是指人或事物相对于致灾因子的易损性。脆弱性包括物理脆弱性、社会脆弱性、经济脆弱性和环境脆弱性。具体而言，它们的定义如下：

（1）物理脆弱性主要称量在不v的投入却让环境 人与物相对于因子的易损性。

（2）社会脆弱 性指由个人、社会、政治、文化等因素所决定的相对于某一致灾因子的易损性。

（3）经济脆弱性指一下国家、城市、社区的财政状况所决定的其相对于致灾因子的易损性。

（4）环境脆弱性指由一个地区环境状况所决定的该地区相对于致灾因子的易损性。

4.致灾因子与脆弱性作用的形式 （1）原生致灾因子 （2）连带致灾因子 （3）二次致灾因子

1.3.2公共危机的触发媒介——突发事件

（1）自然灾害 （2）事故灾难 （3）公共卫生事件 （4）社会安全事件

1.3.3 公共危机管理的负面结果——灾害

所谓灾害，就是对社区生少的严重扰动，它对人们的生命与财产安全构成威胁或造成损失，超越地方应对能力，必须动员、组织额外的外部资源来应对。

1.3.4公共危机演进的分配过程

对于前三类危机而言，其演进过程为：致灾因子与脆弱性—风险——突发事件——一致性危机——灾害，与之相应管理活动对应为：风险管理——突发事件控制管理——危机响应管理——灾害管理

对于社会安全危机而言：其演进过程为：社会矛盾与纠纷——涉稳风险——社会冲突——社会安全危机——社会安全灾难，与之相应的管理活动包括：风险管理——冲突管理——危机响应管理——灾难管理

1.4公共危机管理的阶段与原则

1.4.1危机管理的阶段及其挑战 1.4.2公共危机管理的原则

（1）预防性原则 （2）动态性原则

（3）系统性原则 （4）协调性原则 （5）灵活性原则 （6）专业性原则

1.5公共危机管理的实践与研究

1.5.1公共危机管理到从灾害管理到公共危机管理：以日本为例

日本防灾体制改革

年份 1946 1948 1959 1995

灾害名称 南海地震 福井地震 伊势湾台风 阪神 防灾体制改革 《灾害救助法》 《建筑基本法》 《灾害对策基本法》 《地震防灾特别措施法》 1.5.2公共危机管理研究

（1）20世纪60年代，国际政治学领域引入“危机”概念。

（2）从20世纪80年代开始，美国公共管理学者开始关注危要管理问题。 （3）20世纪90年代中期以来，“危机”日益成为西方社会的一个“热词”。危机管理逐渐走进社会科学的主流行列，特别是成为公共管理的重要子领域。

2.2社会稳定风险评估

（1）评估主体

（2）评估客体 （3）评估形式 （4）评估标准 （5）评估方法

2.2.1“稳评”的理念：从政府主动创稳到社会协同治稳

社会危害不大在体可以被分为两种：强力控制型的稳定与和谐内生型的稳定

2.2.2“稳评”的目标：从防范群体性事件到增进社会和谐

2.2.3“稳评”的保障：从决策者道德自律到社会监督约束

2.2.4“稳评”的体系：从单一—封闭到多元—开放

第一，评估主体的单一性。 第二，评估客体的随意性。 第三，评估形式的呆板性。 第四，评估标准的笼统性。 第五，评估方法的有限性。

2.2.5“稳评”的流程：从常态化评估到动态性管理

第一步：风险背景确立 第二步：识别风险 第三步: 评估风险 第四步：处置风险

2.3 风险减缓

2.3.1 减缓的定义

减缓与准备不同：准备要为应急响 应与恢复创造条件，而减缓则通过灾前行动来降低灾害发生的可能性。

美国联邦应急事务管理署认为：减缓是“旨在减轻重大灾害或紧急事件影响

的活动或最大限度减轻未来灾害的负面影响的活动

学者戴尼斯说：“减缓的社会目的是减少灾害的发生，削减某些人口的脆弱性，在全社会范围内更为均衡地分担灾害成本。”

加拿大的《国家灾害减缓战略》提出，减缓为应急管理奠定了重要的基础。

2.3.2 减缓的意义与障碍

首先，减缓可以降低危机的发生概率。 其次，减缓可以降低危机的影响与损失。 最后，减缓可促进人类的可持续发展。

2.3.3减缓的工具

第一，危险源识别与绘图。 第二，设计、建筑法规与标准。 第三，土地使用规划。 第四，经济刺激。 第五，保险。 第六，结构控制。

2.3.4风险减缓措施

1.实施减缓工程

（1）制定致灾因子减缓计划 （2）对发展进行管理。 （3）保护建筑物及公共设施 （4）保护自然 （5）控制风险环境 （6）限制公共支出 （7）风险沟通与公众教育。 2.降低社会脆弱性

一是规避风险，要对致灾因子进行监督、分析、控制。 二是寻求安全，降低社会系统的脆弱性。 3.提高社会弹性

第一，实现人与自然、人与社会、人与人之间的关系和谐，减少引发危机的致灾因子。

第二，在人类经济社会发展中，推行与自然合作而非征服自然的理念。 第三，对于不能规避、不得不建在灾害易发区的建筑或基础设施，要实行更加严格的设计与建筑安全标准，严把建筑施工的质量关，增强其抗毁损的能力，并采取严密的防护性措施

第四，增强应急响应能力，完善应急求援体系。

第五，建立良好的应急保障体系，确保灾后恢复重建的人力、物力、财力等资源充裕。

2.4公共安全教育

2.4.1公共安全教育的意义：

第一，增强忧患意识。 第二，提升风险认知能力 第三，提高自救与互救技能。 第四，增强公众批判力。 第五，塑造公众良好的心理素质。

2.4.2校园安全风险管理

1.国外校园安全风险管理的实践经验

（1）在教育部门，形成灾害风险减缓的制度基础 （2）识别、评估与监测教育部门的风险 （3）通过灾害风险减缓，塑安全文化 （4）削减教育部门的重要风险因素

（5）为教育部门有效的应急响应及恢复做好准备 2.我国校园安全风险管理的问题

校园安全事件的发生没有从根本上得到遏制，其主要原因如下： 第一，安全制度、制作不落实。 第二，学校安全教育培训欠缺。 第三，协调与合作缺失。

第四，事件应对依然采取撞击——反射的模式。 第五，对极端事件防范与准备不足。 3.我国校园安全管理的对策 第一，标本兼治中，综合治理。 第二，注重舆情引导，打击暴力文化。 第三，预防为主，开展公共安全教育。 第四，群防群治，社会动员。

第五，技防、物防、人防结合，加强应急制度建设。

第3章 公共危机应急准备

3.1 应急规划的作用与流程

3.1.1 应急规划的作用

第一，明确公共危机管理相关主体的责任范围和角色期待与分工，保证公共危机管理工作有条不紊地进行。

第二，辨识潜在的风险，避免或防止风险扩大或升级，最大限度地减少危机给社会公众的生命、健康和财产造成的严重损失。

第三，将危机处置与响应的步骤与措施“格式化”，提高应对效率。 第四，培养全社会居安思危的忧患意识，塑造预防为主的安全文化氛围。 第五，避免应急预案更新不及时。

3.1.2 应急规划的原则

六原则说 七原则说 八原则说

3.1.3 应急规划的流程

1.指定或建立应急规划委员会 2.进行公共危机管理风险研究 3.确定相关主体的责任与角色 4.确定所需资源与服务 5.形成预案文件

3.2 应急预案的“鸡肋效应”

3.2.1 应急预案的功能

目前，我国已经制定了国家总体预案、部门预案、专项预案、地方预案、企事业单位预案、大型会展及活动预案等，总量高达200多万件。但是，在应急管理实践中，这些预案经常被人指责为“不实际”、“不管用”。

3.2.2重预案，轻规划

五个方面应注意：

第一，致灾因子评估和风险削减是应急规划的两个驱动目标。 第二，压而不服蓝月谷估是一个持续性的过程。

第三，应急规划要将后勤保障作为重要内容之一，确保应急预案的实施具备坚实的人力、物力与财力基础。

第四，不同的社会系统有着不同的规划环境。

第五，应急规划必须为基层的应急响应者预留充足的自由裁量空间。

3.2.3 以致灾因子为导向 3.2.4 应急规划各自为战 3.2.5 过度强调指挥—控制 3.2.6价值取向出现偏差

3.3 应急预案的演练

3.3.1预案演练的分类

从形式上看，应急演练可以分为讨论演练、功能演练、实地演练。

3.3.2 演练的过程

(1)需求确定。 (2)分析。 (3)设计。 (4)实施。 (5)总结。

(6)改进。

3.4 应急保障体系

3.4.1应急队伍

1.消防救援队伍 2.医疗救援队伍 3.警察救援队伍 4.军队救援队伍

3.4.2应急资金

我国应急资金的来源主要由三个部分组成：财政拔款，社会捐，政策保险和商业保险。

为了体现公共危机管理的社会动员原则，我们必须实现应急资金筹借渠道的多元化：

首先，借助市场化手段。

其次，企业和社会的捐助也是我国救灾资金筹措的重要方式。

此外，在经济全球化时代，巨灾的应对不仅 各国政府的责任，也是国际社会共同面临的问题，人类需要建立良好的巨灾应对合作机制，确保人类的生存安全。

3.4.3 应急物资

（1）实物储备

（2）资金储备与生产能力储备。 （3）社会储备。

3.4.4避难场所

应急避难场所应具有以下三个特点： （1）安全。 （2）方便。 （3）就近。

3.4.5通信保障

公共危机管理离不开信息。应急通信是应急管理者的“千里眼”和“顺风耳”。 通信工具除了要兼容之外，还要高中低档搭配。在某些情形下，越是先进的、技术含量高的设备，可能使用的局限性就越大。

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