试析农民工社会保障状况和存在问题的主要原因

试析农民工社会保障状况和存在问题的主要原因

叶琴美

【专题名称】体制改革

【专 题 号】MF1

【复印期号】2006年05期

【原文出处】《沿海新论》(盐城)2005年4期第17～20，54页

【作者简介】叶琴美，中共盐城市委党校。江苏 盐城 224002

党的十六届五中全会强调推进社会主义和谐社会建设时，明确指出要“认真解决进城务工人员社会保障问题”。进城务工人员就是人们以往通常所说的农民工(为行文方便，本文仍将进城务工人员称为农民工)。要认真解决好农民工的社会保障问题，就要对农民工社会保障的基本现状和存在问题的原因作些分析，以更好地有针对性地提出解决农民工社会保障的措施和办法。

一、农民工社会保障基本现状

20世纪80年代以来，农村剩余劳动力大规模涌向城镇寻找就业机会，从此就有了农民工这一称谓。目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。截止2005年5月，我国农村劳动力外出务工的规模约为1.2亿人，进城农民工约为1亿，跨省流动就业的农民工约为6000万。农民工最显著的特点是流动性大，不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位，而且外出的人群每年都在不断变动，新老农民工进行着代际更替。农民工进城务工经商，加快了城镇二、三产业的发展，为当地创造了大量的财富和税收，为国家经济发展尤其是城镇经济发展做出了重大贡献。尽管党和政府对农民工问题予以重视，也解决了一些问题，但是，这样一个规模庞大的农民工群体却在现行体制框架的排斥下，成了一个社会身份特殊、流动性强、地位和处境尴尬的“边缘”群体。农民工的生存现状如何呢？《瞭望东方周刊》近期曾作过报道，其中有一句比喻：“起得比鸡还早，睡得比猫还晚，干得比驴还累，吃得比猪还差”，尽管这个比喻可能有些偏激，但却能从相当程度上概括出农民工的生存现状和社会保障的现状。农民工的社会保障状况大体体现在以下四个方面：

(一)尽管为农民工就业创造了一些环境，但就业环境不宽松和就业状况不稳定，农民工参加社会保障存在许多困难。

农民工是城市中的弱势群体，在城市建设中扮演着不可替代的角色，为城市的发展做出了特殊的贡献，理应受到全社会的关注和重视。然而，在一些地方，农民进城务工就业仍然受到一些不合理的限制，农民工的合法权益得不到有效保护，就业环境亟待改善。

一是对待农民工不平等。按照市场经济的要求，就要打破二元经济时代附加在农民身上的不平等待遇。然而，对农民工进城务工仍存在行政审批、工种限制、户口限制、工种要求、技术资格等限制，不能和城镇职工一视同仁。用人单位不依法与农民工签订合同，农民工不能享受《劳动法》规定的各项权利。用人单位没有按照国家标准和行业要求，为农民工提供必要的安全生产设施、劳动保护条件及职业病防治措施，以防止重大生产安全事故发生。在农民工集中、工伤和职业病风险程度高的建筑、矿山等重点行业，缺少农民工工伤保险。同时，用人单位对改善农民工的卫生健康、住房安全等生活条件也很少过问。

二是农民工的培训不到位。尽管国家6个部委已联合制定下发了《2003-2010年全国农

民工培训规划》，也称“阳光规则”，但不少政府和有关部门没有把农民工的培训工作作为一项重要任务来抓，农民工岗位技能培训力度不大。各类职业培训机构为农民工提供形式多样的培训不多，九年制义务教育素质教育与职业教育相衔接的工作不够，新生的农村劳动力不能够很快适应新的就业环境。流出地政府在组织劳动输出时，未组织好农民工外出前的基本权益保护知识、法律知识、城市生活常识等方面的培训。使用农民工的单位和农民工居住地的社区组织，很少对农民工进行遵纪守法教育，农民工遵守法律法规和依法维护权益的意识较薄弱，未能最大限度地预防和减少农民工的违法犯罪行为。

三是为农民工提供服务不多。现有公共就业服务体系在有组织地开展劳务输出、开放城市公共职业介绍机构、免费向农民工提供就业信息、职业指导和职业介绍服务方面做得不够。农民外出务工的后顾之忧主要是子女教育、土地承包、计划生育等方面的问题未能有效解决。流入地政府在接收农民工子女就学的入学条件等方面不能与当地学生一视同仁。流出地政府对农民留守子女的教育问题关心不多。

四是维护农民工权益不力。当前农民工权益受到侵害的事件时有发生，特别是拖欠农民工工资问题严重。劳动保障监察部门对《劳动法》和《劳动保障监察条例》的监察执法力度还不大，农民工劳动合同管理制度、最低工资制度的落实还不到位，查处拖欠克扣工资、随意延长工时、使用童工和劳动环境恶劣损害人身健康等问题的查处力度还不大。

五是社会关心农民工不够。各级政府和全社会还未尽到改善农民工就业环境的责任。各有关部门如何各尽其责，协调配合，在全社会形成重视和关心农民工的氛围不浓，共同为农民工营造一个良好的就业环境还需作很大努力。

由于农民工就业环境不好等原因，一方面大多数农民工没有稳定工作。收入低，也就缴不起社保方面的经费；另一方面，信息系统不能适应需要，农民工社保关系不便转移，增加了管理难度。同时，高流动性还导致单位和本人都缺乏参保积极性，也给劳动保障部门缴费基数核定及监察执法等工作带来困难。

(二)尽管为农民工的社会保障作了努力，但许多工作没有跟上，农民工参保率普遍偏低。 对于农民工参加社会保障问题，虽然国家尚未为其建立专门的制度，但在《劳动法》实施后，进入城镇用人单位的农民工原则上也同样适用该法，应当参加法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险。许多地方采取了不少措施，但是现实情况是农民参保率很低。 在养老保险方面。目前，农民工参加养老保险的总体参保率为15％左右。部分地区如广东、大连参保率也仅达到20％左右。即使是参保的农民工也有顾虑，甚至出现退保的情况。据调查，浙江省从2000年开始对养老保险进行扩面，今年6月1日起更是明确规定，地税部门在对企业征税时要将职工养老保险按企业的工资总额一并征收，使外来务工人员能全部在企业参保。绍兴市为了让更多的农民工参加养老保险，采取“低取、低出”的政策。但即便这样，农民投保的积极性也不大。他们普遍的反映是，一来“怕走的时候拿不到钱”，二来养老保险转移困难，退保手续麻烦。农民工退保的高潮一般是在每年年底。外来民工回家过年，第二年也不一定再进同一家企业。按时缴纳了几年或几个月的养老保险金对他们来说不是一笔小钱(每个月上缴的养老金占工资的8％)，能够揣着现金回家比其他一切都实际。截至目前，浙江省累计约有3万多农民工退保。针对退保现象，尽管有法学家建议国家应制定统一的农民工养老保险异地转移实施办法，但政府还没有多少实际动作。

在失业保险方面。国务院在1999年颁布了《失业保险条例》，按规定，城镇企业事业单位及其职工必须参加失业保险。对农民合同制工人参加失业保险的情况未见到单独统计，但从农民总量来看，可以说绝大多数未参保。当前的主要问题：一是用人单位为降低用工成本不愿为农民参保缴费，农民工本人不敢伸张权利；二是农民工流动性强，如果在一个单位

工作不满一年，按政策不能享受相关待遇，影响了参保积极性；三是农民工流动方向不确定性强，在一些地区数量较大，时间上往往也集中，如果转移失业保险关系，经办工作难度很大。

在医疗保险方面。在医疗保险政策上，国家允许农民工与其他城镇劳动者同样参加基本医疗保险，并享受基本医疗保险待遇。但据学者调查，有36.4％的农民工生过病甚至多次生病，但他们生病以后有59.3％的人没有去花钱看病，而是仗着自己年轻，体质好，硬挺过来的。另外40.7％的人看病支出绝大部分自费，用人单位为他们支付费用不足实际看病费用的1/12。

在工伤保险方面。按照《工伤保险条例》规定，各类用人单位都应为其员工参加工伤保险。因此，在各类企业就业的农民工依法都是工伤保险的覆盖对象。而事实上，在制度上、待遇上农民工没有和城镇劳动者享受完全同等的待遇。目前，全国城镇企业职工参加工伤保险的人数为7000多万，但农民工参加保险的与农民工的数量比，人数还很少。虽然其中已有少部分的农民工参加了工伤保险，但大多集中在国有企业和集体企业，而雇佣了绝大部分农民工的乡镇企业、私营企业以及外资企业的职工则极少参保。

在生育保险方面。农民工基本未参加生育保险。

在社会救助方面。除社会保险外，现行城镇社会救助体系也只是覆盖城镇户籍人口，农民工享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失业、疾病、意外伤害导致生活陷入困境时，往往孤立无助。

(三)尽管社会为农民工社会保障提供了一些条件，但社保制度门槛高且转移又难，农民工权益难以保障。

各级政府和相关部门应该说对农民工的社会保障做了大量的工作，也采取了一些措施，出台了有关政策，但仍存在以下问题：

一是社保费率过高。由于承担国有企业历史遗留问题的负担，企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28％，个人缴费为11％。这样，企业和农民工个人普遍感到负担太重。

二是社会保险关系接续难。养老和医疗等主要的社会保障在2000多个统筹单位(多为县市级统筹)内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，养老保险关系无法转移接续。按照国家现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险等个人账户，不转移社会统筹资金。城镇职工的社会保险关系转移况且这么难以落实，农民工的社保转移则更为困难。 三是允许农民退保实际损害了农民工权益。由于现行政策允许农民工退保，结果导致农民流动时反复参保、退保，有的甚至在同一地区更换工作单位时也先退保、再参保。广东省有的地区农民工退保率达95％以上。退保农民工只参保、不受惠，不仅直接损害了农民工享受社会保障的对等权益，而且反过来又影响了用人单位的参保积极性。

(四)尽管有了一些关于农民工的社会保障制度，但是农民工对现行社会保障制度不信任，用人单位和为农民工提供社会保障的地方政府有所顾虑。比如农民工对现行社会保险制度缺乏信任，对自己以后能否享受养老待遇心存疑虑和担心。由于现行养老保险制度规定按月享受基本养老金的是最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁，如果不能实现转移接续，多数很难达到该年限标准。有的地方还规定退休前5年必须到该地参保，这实际上把农民工的养老问题排除在外。所以，农民工在离开参保地时普遍不愿将钱放在社保机构，一般都选择退保。农民工主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。这些用人单位主观上也不愿为农民工参加社会保险，担心如果按照城镇企业社会保险办法为农民缴纳城镇企业社会保险费，单位负担过重，会因此影响本企业的市场竞争力和经济效益。一些地

方政府对推进农民工参保也有顾虑，主要担心高缴费影响本地投资环境，把好不容易招商引资来的投资方吓跑了。因而，很少顾及农民工的社保问题，而更多的是顾及投资方的利益。

二、农民工社会保障存在问题的主要原因

从以上初步阐述可以看出，农民工的社会保险存在着许多问题。究其原因，主要有如下三个方面：

第一，制度设计原因。在计划经济时代，社会成员被城乡分割的二元户籍制度划分为城镇居民和乡村农民，以此为基础建立的传统的劳动人事制度和二元社会保险制度表现出对城镇居民的严重倾斜，这种状况至今仍未得到明显改善。在劳动人事制度设计方面。出于保护城市劳动者利益的考虑，很多城市的政府管理部门对农民工进城务工经商采取以管制、限制、防范为主的政策，农民工根本无法进入正规部门工作，处在社会保护、劳动法律和工作场所保护措施的范围之外。在社会保障制度设计方面，规定城镇居民以就业的单位作保障，而农民的保障来源是土地。在遭遇各种风险(如工伤事故风险、疾病风险、失业风险、其它意外生活风险以及生活贫困等风险)时，城镇居民有来自国家、社会和所属单位以及各种制度安排援助，而农民仅有非常有限的救灾济贫再加上乡村集体解决的五保户保障作为支持手段。另外，作为最为权威的、正式的社会制度的相关法律，在具体操作实施过程中主要侧重于城市劳动者，没有专门保护农民工权益的法律法规，或是缺乏对农民工同等的法律解释，使得他们的社会保障工作难以实现强制性，这是造成目前侵害农民工社会保障权益现象存在的主要原因。

第二，具体操作上的原因。农民工在社会保障权益缺失的现状与流动性强的特性，以及由此引起的社会保障制度具体操作上的困难有很大的关系，正是由于这种困难延缓了农民工社会保障制度的建立。农民工的流动性特点，要求社会保障能够随之进行转移。目前中国农村基本上都是实行农民家庭自筹保障，养老社会保险制度还处在试点阶段，农村合作医疗制度覆盖率也仅为10％-15％，失业保障等其它保障项目尚未完全列入议事日程。当农民工返乡时，其失业、养老保障没有地方能够接受，即使有些省份在进行农村社会养老保险试点，但二者标准不一，也无法实现衔接。另外，农民工在不同地区之间的流动也极容易引起社会保障难以转移的问题。目前中国是以省作为社会保障(养老、医疗、失业)的统筹单位，实际上多数省份还停留在县市级统筹的水平上。农民工跨省、跨县市流动就业，因相互之间的标准不同，其社会保障转移的实践可操作性很差。

第三，认识误区上的原因。人们在认识到农民工的群体性、特殊性和迫切性的社会保障诉求的同时，对农民工社会保障问题也存在一些思想观念上的认识误区。

有一些人认为，政府承担城镇居民特别是下岗职工社会保障的负担已经异常沉重，对农民工的社会保障无力承受。诚然，我国社会保障制度正处在改革攻坚时期，历史旧账需要偿付，转制成本需要承担，保障基金来源不充足，资金上有很大困难，但这种单纯从经济视角来看待全体国民的社会保障问题的观点显然违背了一个基本常识，即中国政府是全体国民的政府而不只是“市民”政府，城镇社会保障负担沉重并不构成不建立农民工社会保障制度的正当理由。况且，我国经济已持续高速增长了20多年，国家的经济承受能力越来越强，那种以国家财力不足作为考虑农民工社会保障的理由已越来越不充分。同时，不少人对农民的社会保障代价估计过高。在实际运作中，虽然政府承担相应的财政责任是必要的，但其主要责任还是在于制度设计、法律健全以及现实政策的执行监督，难点在于如何调动雇主和农民工参与社会保障体系、分担社会保障责任和积极性，最终建立一个符合国情的资金来源多样化、费用分担合理化、执行成本和社会成本最小化的农民工社会保障制度。

有一些人感到，政府以往并未承诺过解决农民的养老、疾病医疗等社会保障问题，农民

工仍然是农民身份，因而可以不予考虑。然而，现代社会保障已不再是传统的恩赐式官办慈善济贫事业，也不是以契约为基础的“合同式”保险保障，而是出于对市场体制的补充和维护的考虑，从而建立在社会发展进步和社会公平的基础上，基于人们对平等、幸福、安全、和谐生活追求和保障全体国民共享经济、社会发展成果的正义举措。因此负责任的政府不能将本国公民的社会保障义务视为“包袱”，保障国民包括农民工的生活是现代政府的当然责任，也是现代政府赖以存在的基础。

还有一些人觉得，农民虽然在城镇从事非农民职业，但他们仍是农民，仍拥有自己承包的土地。因此，如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去从事农业生产，其承包的土地发挥着最基本的生活保障功能。而现实的情况是农村土地日益减少，人均可耕地面积很少，失地农民的数量日益增长，土地的社会保障功能在逐步弱化，而且农民工中的绝大多数并不愿意回到农民队伍中去，尤其是年轻的农民工更是从思想到技能均离农民的职业很远。 当然，农民工社会保障方面存在问题的原因还有其他方面，还可以从农民工的身份认同与流动性、雇主的不自觉以及农民工自身权益意识等几个方面进行分析；也可以从造成农民工社会保障存在问题有社会地位方面、资金方面和领导干部实绩考核制度等方面的原因分析，等等。尽管人们可以从不同的角度找出农民工社会保障存在问题的不同原因，但是有一点是相同的，即分拆原因更有利于针对性地找到解决问题的办法。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/cvm4.html