PPP模式下的新城开发建设及风险研究

PPP模式下的新城开发建设及风险研究

摘要

近年来伴随着经济的快速发展，新城区的开发建设已成为了城市建设的重点。目前国内外新城的开发模式主要有政府主导型、市场主导型和政企合作共同开发型，这三种模式在特定的历史时期和特定的地理环境下都有其自身的优势，而且不乏成功案例。然而新城区的开发建设项目是一项巨大的工程，其周期长，投资大，再加上我们发展中国家的市场经济体系还有待完善，法律体制有所欠缺，政策的变动性大，而且政府的有限投资需要投入到最急需的项目上，而且民间企业也不会独自冒着较大的风险投资到这个领域，在这种情况下新城的建设便遇到了一个瓶颈。政企合作PPP模式的应用正好解决了城市开发建设所面临的难题，政府部门通过引入民间资本并与之合作来共同完成新城的开发建设，不仅解决了资金问题，更提高了项目的运行效率。

风险存在于项目建设的每一个阶段，是工程项目建设的一个重要任务。政企合作项目的风险一直是各位专家研究的重点内容，该模式由于其参与主体的复杂性，其风险也多于一般的工程项目，因此风险分析、风险评价显得尤为重要。政府部门与投资企业利益共享的同时，风险也要共同分担。政企合作共同参与的新城的开发建设中，政府部门、投资企业、银行机构和项目承包商等主要参与人都承担自己的责任，对不同的风险采取相应的管理措施。

论文的研究思路是从新城的开发建设着手，结合团泊新城的实际情况，综合运用投融资理论、规划理论、和谐发展与风险分析的相关理论知识，通过对城市定位、未来的规划以及其他外部条件的深刻剖析，进而确定了团泊新城的开发建设模式并总结出运行特点。基于上述工作的研究，对新城开发建设过程中的风险进行分析评价，对风险的分担情况进行了研究。通过建立风险评价指标体系，应用模糊数学和层析分析法对项目进行了风险评价，并运用数学模型进行了风险分担的研究。

以期本文研究论证的团泊新城西区开发模式及风险管理，能够为规划部门及政府管理部门的科学决策提供意见与参考。

关键词：新城开发建设，政企合作模式，风险评价，风险分担

Construction of New Town Development And Risk Research

Under The PPP Mode

ABSTRACT

In recent years, along with the rapid development of the economy, The development and construction of new town has become the focus of urban construction.The new town development model at home and abroad with government-led, market-led and Public-Private partnership,which has its own advantages in specific historical periods and specific geographical environment, and no shortage of success stories. However, the development and construction project of new town is a huge project, and its long life cycle, large investment and economy coupled with our market in developing countries remains to be perfect, lacking legal system, policy changes, and the government limited investments need to be invested to the most urgent projects, private companies will not be alone in risking a large investment in this field, in this case the construction of the new town encountered a bottleneck. Government-enterprise cooperation in the application of the PPP model just to solve the problems, government departments through the introduction of private capital and cooperate together to complete the development and construction of the new town,which not only solving the funding problem but also improving the operating efficiency of the project.

Risk exists in every stage of project construction, which is an important task of the project construction. The risk of government-enterprise cooperation projects have been the important research to specialists,this mode because of its participation in the complexity of the subject, the more risk than the general projects, so,risk analysis for construction projects is particularly important. Shared by government departments and investment business interests at the same time, the risk should be shared. Government departments, investment companies, banking institutions and project contractors involved in the development and construction of the new town, whom should assume their responsibilities and take appropriate management measures for different risk.

Based on the actual conditions of Tuanbo New Town, herein main ideas begin from the

development and construction of new town, comprehensively using the related theoretical knowledge of investment and financing theory, planning theory, harmonious development ,risk analysis, according to profound analysis on positioning of the new town, future planning and other external conditions, determine the mode of development and construction of the Tuanbo New Town and generalizes the operational features. Based on the above work, this paper studies on the risk assessment and risk sharing in the process of the construction of new town development. Through the establishment of risk evaluation index system, this paper uses the method of Fuzzy mathematics and AHP to evaluate the project risk, and puts forward a mathematical mode to study the risk-sharing.

This paper studies the development model and the risk management of Tuanbo new town (west ), hoping to provided scientific foundation for long-range plan and decision-making of the planning authorities and government departments.

KEY WORD: metro development and construction, government and enterprise cooperation model, risk assessment, risk-sharing

目录

摘要 (1)

ABSTRACT (2)

第一章绪论 (6)

§1-1 研究的背景与意义 (6)

§1-2 研究综述与评价 (8)

1-2-1 新城区开发建设研究 (8)

1-2-2工程建设项目政企合作PPP模式风险研究 (10)

§1-3 研究内容与方法 (12)

第二章新城开发建设政企合作（PPP）模式研究分析 (15)

§2-1 城市的演变与新城的开发模式 (15)

2-1-1 城市的概述 (15)

2-1-2 城市的演变 (16)

2-1-3 新城的开发建设 (18)

2-1-4 新城开发的城市定位 (20)

2-1-5 新城开发定位典型城市 (22)

§2-2 政企合作（PPP）模式概述 (23)

2-2-1 政企合作（PPP）模式内涵 (24)

2-2-2 政企合作（PPP）模式的运作项目类型 (26)

2-2-3 政企合作（PPP）模式的组织形式[105][106] (27)

2-2-4 政企合作（PPP）模式特征 (29)

2-2-5 政企合作（PPP）模式的必要性与可行性 (30)

§2-3 新城开发政企合作（PPP）模式分析 (32)

2-3-1 新城区建设的形成模式 (32)

2-3-2 新城建设中的土地开发运行模式 (34)

2-3-3 政企合作（PPP)模式下新城开发投资结构及其合作方式 (37)

2-3-4 政企合作（PPP)模式城市开发中的具体问题 (38)

§2-4 新城开发建设政企合作（PPP）模式典型介绍 (39)

第三章团泊新城西区建设开发模式选择 (44)

§3-1 团泊新城西区开发建设概况 (44)

3-1-1 团泊新城西区开发建设背景 (44)

3-1-2 团泊新城西区开发建设的必要性 (47)

3-1-3 团泊新城开发建设策略与定位 (48)

3-1-4 团泊新城西区开发建设规划布局 (50)

§3-2 团泊新城开发建设PPP目标模式的建立 (54)

3-2-1 团泊新城开发面临的问题 (54)

3-2-2 团泊新城建设开发政企合作（PPP）模式的确定 (56)

3-2-3 团泊新城开发建设组织模式结构 (58)

§3-3 团泊新城西区开发建设PPP模式运行方式 (60)

3-3-1 土地获取运作方式 (60)

3-3-2 团泊新城西区开发建合理时序的确定 (61)

3-3-3 团泊新城西区开发建设PPP模式运行注意要点 (64)

第四章团泊新城西区启动区投资规模预测及效益分析 (67)

§4-1 团泊新城西区启动区投资规模 (67)

4-1-1 健康产业园区开发建设的启动 (67)

4-1-2 标杆瞄准法预测介绍 (68)

4-1-3 团泊新城启动区投资规模预测 (70)

§4-2 团泊新城西区启动区建设投资成本分析 (75)

§4-3 团泊新城西区资产与资金运作模式 (77)

4-3-1 团泊新城西区资产运作模式 (77)

4-3-2 团泊新城西区资金运作模式 (78)

§4-4 团泊新城西区启动区建设效益分析 (81)

4-4-1 项目的周边市场预测 (81)

4-4-2 项目的预期收益及效益评价 (83)

4-4-3项目的社会评价 (84)

第五章新城开发建设政企合作PPP模式风险分析研究 (85)

§5-1 新城开发建设政企合作PPP模式下风险的分类及特征 (86)

5-1-1 政企合作PPP模式下风险的分类 (86)

5-1-2 政企合作PPP模式风险的特点 (91)

§5-2 新城开发建设政企合作PPP模式风险的识别 (92)

§5-3 新城开发建设政企合作PPP模式风险承担主体 (94)

§5-4 新城开发建设政企合作PPP模式风险分担模型研究 (95)

5-4-1 政企合作PPP模式风险分担原则 (95)

5-4-2 政企合作PPP模式下风险分配方法 (96)

5-4-3 团泊新城西区开发建设风险分配 (103)

第六章团泊新城西区开发建设风险评价及应对措施 (107)

§6-1 项目风险评价 (107)

§6-2 团泊新城项目评价分析 (112)

§6-3 团泊新城西区开发建设面临的风险及存在问题 (117)

第七章结论 (121)

§7-1 全文总结 (121)

§7-2 本文创新点 (121)

参考文献 (123)

第一章绪论

§1-1 研究的背景与意义

新城也就是城市新区，它指的是在城市以外规划的用于重新安置人口、设置住宅、产业、公共服务设施的空间地域单元。新城是一个完整体的个体，独立于中心城市和乡村郊区，并与后两者有着本质的区别。它是城市经过成片的开发、统一的规划，并与之相对独立而建设起来的片区或者“独立新城”。

进入21世纪后，随着社会经济的发展方向的转变和国家发展战略的调整，新城的开发建设逐渐发展成为了一种主导区域内经济运行的模式。因人口过度拥挤、交通堵塞等原因，原有的城市承载力逐渐达到了极限，长期以来的城市工业布局进行的调整和旧城区的改造，更是加剧了中心城区的人口向外疏散，城市迫切需要向外拓展新空间，单中心区域发展模式亟待突破。由此，城市新区的建设成为了下一阶段城市发展建设的重点。

一个国家进入发达社会的标志主要是现代化的工业与科学技术相结合和高度的服务化城市的出现。城市新区便是工业化和城市化的有机结合与统一，其表现为一个城市乃至多个城市范围内的资源空间优化配置以及工业化的推进，进而促进经济的高速增长，乃至促进一国经济甚至整个世界经济的高速发展。

然而，新城的开发建设不可否认是一项巨大的工程，新城的建设往往周期长、投资额度大，若单独由城市地方政府作为投资主体，政府将会面临较重的财政负担，从而随着现代城市的发展，单凭政府的财政投资是已经远远不能够满足建设资金的需求了，此时，用于新城开发建设的财政资金就出现捉襟见肘的情景[1]。制约新城建设的“瓶颈”就是资金短缺问题，随着我国城市化进程的推进和各区域经济中心城市的扩张，其与社会经济发展水平的不适应性尤其是资金短缺问题就更加突出了，如何探索和寻求城市建设新的融资渠道和方式，多方位筹集建设资金，形成多元化的筹资主体已成为加快城市现代化建设的重要课题[2][3]。

目前的新城开发建设已不再是计划经济时代的公共资金单一运行，已经开始有越来越多的市场资金与公共资金一起参与到城市开发建设的各个方面，因此有关新城开发模式制度创新的呼声越来越高。从当前的经济政策上来看，加大重大公共基础设施投入是扩大内需、促进经济增长的重要手段，因此在新城的开发建设中引入市场力量，即引入民间资本共同参与新城的开发建设不失为制度创新的一个重要方式[4]。

在当前背景下，对新城开发建设的定位与开发模式的研究就具有了现实的意义。本文研究分析的团泊新城西区正是在如下的背景下进行开发建设的。

随着环渤海区域经济的振兴和京津冀地区一体化进程的发展，天津作为区域的中心城市之一，将充分发挥自身区位和经济基础的优势，逐步增强为区域提供国际贸易、综合交通、区域服务、新型消费、旅游等服务方面的功能。未来是天津城市功能逐步区域化时期，是人均GDP高速增长带动城市化快速推进时期，是城市交通向机动化转变时期。随着城市功能区域化、城市发展快速化对城市用地的巨大需求，城市交通机动化有可能带来的城市低密度蔓延式扩张，都将对天津的城市发展带来重大影响，天津的城市规划和城市建设也将面临前所未有的挑战和机遇。

随着天津市社会经济发展和国家发展战略的转移，天津城市空间结构和布局正面临着深刻的变化。

因人口过度拥挤、交通堵塞等原因，单中心发展模式亟待突破。长期以来城市工业布局调整和旧区改造，也加剧了中心城区人口向外疏散。因此，城市迫切需要向外开拓新的发展区域。

新城的发展在天津市的发展规划图上占有重要的位置，已成为了各区县的重要功能区域，能够缓解未来人口增长给中心城市带来的压力，随着人口和产业的转移，带动了周边区域与同等规模城市的发展。根据中华人民共和国国务院批复的《天津市城市总体规划(2005年—2020年)》的构想，天津市预计规划的11个新城分别是：蓟县、武清、宝坻、大港、西青汉沽、津南、静海、、宁河、京津及团泊新城。

团泊新城位于静海县境内，东至津汕高速公路，西到津文公路、贯穿杨成庄乡、大丰堆的大小路、静文公路，南到唐津高速公路，北至独流减河，总面积约为210平方公里。区位优势、地理位置、自然资源在天津市十一个新城中独具魅力和特色。团泊新城为天津空间架构的南部支点，规划利用团泊水库周边广袤的土地和良好的自然生态系统建设一个新的宜居新城。结合天津市新城规划对团泊新城总体定位及团泊新城西区自身的资源优势，将团泊新城西区规划定义为以创意产业为主线、以体育产业为先导，发展旅游产业、文化产业、现代设施农业，最终发展成为生态体育新城。

当今国内新城建设的热潮来袭，然而大部分人对新城的开发建设的认知度都存在着理解性偏差。在房地产过热的情况下，新城的开发建设往往会改变了初衷，而变成了不同楼盘的堆砌。几个楼盘的堆砌不是开发新城的正确导向，而应该是如何把一个城市运营好，使这个城市能持续稳定的发展下去。只能是凭借于城市的产业与经济的可持续发展，进而实现整个城市循环运转。新城开发成功的案例很多，但失败的例子也有不少。

本文从新城区的开发定位和政企合作PPP模式的基本理论开始入手，结合团泊新城西区开发建设的实际情况，对功能定位进行逐层剖析与推进，研究了各层次功能定位的意图及对未来发展的要求，进而确定了团泊新城的开发建设模式及其运行特点，并分析了政府部门和企业部门风险的分担问题，对新城开发建设中存在的的风险构建体系进行了评价。正是基于此，本文所做的研究工作对中国新城区开发模式的确定及风险分析无论是理论还是实践上都提供了有价值的信息。

1.加深了新城开发建设政企合作PPP模式运作过程的理解。

政府部门和企业部门彼此利用自身的优势共同合作来完成项目的建设，区别于传统的融资渠道和方式。政企合作是通过民间资本的引入，形成多元化的筹资主体，成为现代加快城市建设进程的必要因素，是科学地制定城市建设发展规划和最大程度地发挥有限投资效益的必然趋势。本文研究论证的团泊新城西区建设开发模式，为规划部门及政府管理部门的科学决策提供了指导性意见。

2.投资规模的预测和经济效益的分析对新城开发建设稳步进具有重要作用。

对投资规模进行预测，能够使政府和企业对城市的开发建设需要的资金量有所了解，从而作出重要决策，通过经济效益分析，能够使其掌握项目的成本回收及其盈利情况。本文根据规划目标的定位标准，采用标杆瞄准法来对对新城启动区的投资规模进行预测，进而对其经济效益进行了分析。对我国新城开发投资规模的预测有一定的借鉴意义。

3.深入了解了风险研究是保证政企合作PPP模式顺利进行的关键因素，为政府决策提供了依据。

在政企合作PPP项目的整个运行过程中都存在着各种风险，当前我国对PPP项模式项目应具备的应对经验还不足，缺乏相应的公平风险分担与合理风险管理的运行机制，通过系统的研究有关PPP模式的风险管理知识，不但可以构建合理的风险分担框架，还能够进一步加深对工程项目相关问题的了解[3]。

除此之外，还通过对项目建设中面临的风险构建风险体系，从而进行风险评价，针对风险的影响程度来制定相应的风险应对措施。

4.提供了较完善的理论经验。

城市作为一个极其复杂的巨型系统，涉及面是十分广泛的，因此对新城前景定位的研究，对新城开发建设模式的研究，对新城开发过程中所涉及风险评价以及风险的分担的也必定是广泛的，可以为城市政府在选择城市新区开发建设的管理模式和机构的设置提供建议和依据。所作的研究应突破城市规划学科的限制，需充分利用城市社会学，城市经济学，项目投融资等学科的成果，从而对城市相关问题进行全面、科学的分析，从而促进我国新城的开发建设更加繁荣。

§1-2 研究综述与评价

1-2-1 新城区开发建设研究

城市是人类文明与社会进步的重要产物，经历了漫长的发展历程，城市新区开发建设主要包括城市新区的基础设施建设、房地产的开发、工业服务业的发展、人口聚集等等，认识和把握不同城市发展模式的利弊影响，选择符合城市实际的发展模式，对新城未来的开发建设是尤为重要的[5]。

新城的开发建设已逐渐占据当地经济发展的领军地位，各地政府结构结合当地发展的实际情况，通过实践摸索出了三种特色的新城开发管理模式，分别为：以政府主导的新城开发建设模式、以企业主导的新城开发建设模式以及政府企业共同合作开发的模式[9][10][11][12]。

张寒松[6]在文章中指出在我国初级开发建设阶段，通常都新城开发都是在政府的规划下进行，由政府投资，政府来运作的完全全政府主导型模式，这种模式在初期是适应城市扩张需求的，且能够利用政府集中动员资源方面的优势及政府行政力量强力推行，取得了明显的进展，然而由于城市本身主要是商品生产和交换发展的产物，其发展主要取决于商品生产和交换的发达程度，故单纯的政府主导开发，往往会出现“有城无市”、“开而不发”的尴尬局面。因此，城市的开发建设，无论是旧城的改造还是新区的开发，都要注意发挥市场和政府两个方面的共同作用，走适应市场经济发展要求的开发建设新路子。李勋来[14]在文章中指出在新区的建设初期,由于基础设施尚未配套齐全,政策法规尚不健全,发展环境还不稳定,国内外投资者多持观望态度，所以,建议在初始阶段应以政府投融资为主，待发展具备一定的规模以后再通过市场运作，以企业为主导进行深一步的开发。李郇、李灵犀通过分析城市新区开发建设中的政府与市场的动力机制，提出了建立城市新区开发建设的政府与市场互动协作的模式，新城区的功能要通过上述两者相互补充，相互配合，使新城的收益和经营能够维持在一个平衡的状态，构建一个完成的空间结构[7][8]。因为需要大量的资金注入才能维持新城的持续的长期开发，构建有效的融资体制，实施明智的融资策略，结合新城区与当地的实际情况通过市场经济制定多元融资战略模式，比如政府财政融资、土地融资等，实施项目建设的BOT模式、PPP模式等来解决新城开发的资金问题[13]。

郭励弘经过分析研究总结出了民间企业资本进入公共设施和新城开发建设领域内存在的几个困难，主要体现在：市场进入的问题，不同投资主体在进入竞争领域内可能会受到政府或当地机构的不用待遇；制度问题，政府办事流程拖沓冗长，增加民间企也入驻的难度；政府信誉的问题，由于缺乏信誉，对合同观念不强，故也为进入增加的难度[15]。于2004年颁布的《关于投资体制改革的决定》一文中，国家

对投融资的相关内容进行了革新，扩大了民间资本的投资范围，我国的公共项目和可经营的公益事业开始允许民间资本以合资、联营、项目融资等形式参与进来。

国外对在新区建设方面也有一定研究。Newman等人[16]强调政府机构在新城开发建设中负主要责任，因此，政府机构的地位应该是最高的，是领导人的首选，指挥、策划的重任应由其来承担。Hall 与Huhhard[17]在文章中指出了，城市新区的开发建设中，政府已不再是唯一的融资主体了，通过市场的运行机制，激励社会的各种资本投入新城的开发建设中去，把市场融资多元化的性质充分的体现出来。Hazel Evans[18]认为虽然在政府的强力管控比较容易实现预期目标，但是如果政府当初指定的策略方针出现偏差，那么会对新城的开发造成很大的损失与资源的浪费。Forsyth与Biles认为城市新区开发建设可以允许民间资本进入该领域进行操作，但同时需要政府机构给于相应的优惠政策来支持民间企业的开发工作，如若失去政府的支撑，工作时很难开展下去的[19][20]。

英国是世界上最早开始新城的开发建设的。霍华德与1895年便提出了新城开发建设的思想，1946《新城法》的颁布，新城运动更是突飞猛进。法国与日本也分别在上世纪的中旬期间开始了新城区的建设规划，虽然开始的年代相似，然而不同国家发展的模式与机制却又着本质的差别。

在英、法两国内，新城的开发主体都是新城开发公司，而公司都是由政府机构负责创立的。但是英法两国的新城公司在职能上又有所区别。新城开发公司在英国既可以进行策略的制定与项目的规划，又可以对新城进行具体的建设，公司的负责人为政府机构人员。在新城的建设过程中，政府、民间企业和新城公司是一种协作关系[21][22][23][24][25]。日本政府在1965年以后，允许新城区的开发由新城开发公司来完成。新城开发公司负责的事项主要有：土地的征购与拆迁，土地的交换与买卖，公共设施与住宅的规划等，除此之外，新城公司还负责工程局势的实施建设。这种新城公司的整体运作，提升了城区的城市功能[26][27]。

同发达国家相比，因新区的开发建设起步比较晚，我国的城市新区理论研究较少，更多的是对一般开的发区和市场机制管理模式的研究，在管理和运作上没有比较成熟的模式来套用。从九十年代开始，很多新区开始发展起来，这些新区取得的成效受到了理论界的广泛关注。南京河西新城区开发建设采用的管理模式属于政府主导型模式，新城区开发建设指挥部代表政府负责新城区范围内的统一规划、建设和管理，以市场为导向，以产权为纽带，把城市新区的建设和管理由事业转变为产业，但是其运行机制存在政企不分、指挥部组织形式“重建设轻管理”的不足[28]。珠江新城位于广州市，它的开发模式是以政府为主导的，然而开发七年后，整体面积的20%还没有建设完成，造成了“开而不发”的尴尬局面，而在市场机制的运作下，以企业作为主导开发模式的洛溪地区也存在很严重的问题，主要是政府对区域的规划存在偏差，监督管理机制还不健全等原因造成的[29]。深圳华侨城是采用大型企业主导的旅游、居住和商贸新区开发模式，但是区域开发规划中未能预留充分的商业用地，导致资源的不足，开发没有到预期的效果[30]。总体而言，在新城的开发建设领域内，政府掌控和市场运作是缺一不可的，只有两者相互协作，共同发挥作用，以“政府宏观引导，市场经济运作”为导向才能建设成持续稳定发展的新城区[31]。

由此可知，政府机构和市场机制两方的力量都是不可忽视的。政府机构在制定规划、政策颁布、项目监督管理等方面有着重要的作用，为民间资本投入该领域提供了良好的市场运作环境，起着宏观指导的作用，并采取一些列的优惠措施协助民间资本，从政策上进行支持。市场运作的存在对政府作用的不

足起着补充做用，市场机制的实施有效杜绝了政府对项目的干预和内部操作，使竞争机制公开化，能够为新城的开发建设提供雄厚的动力资源[30]。以政府机构的宏观引导为前提，以市场经济的运作为载体，政府与企业共同完成新城的开发建设是当前的首选模式。

以上研究，虽没有对建设模式进行深入的探讨，也没对建设模式的选择与改进提出建设性的意见，但为本文所作的城市新区开发建设管理模式的研究提供了良好的平台，具有一定的参考价值。

1-2-2工程建设项目政企合作PPP模式风险研究

伴随着政企合作PPP模式在世界各地的应用越来越广泛，学术界有关政企合作PPP融资模式的研究工作也进一步的扩展到了有关风险问题的研究,近几年来，针对PPP模式的迅速发展,对其风险管理的研究也逐渐加深。工程项目建设主要目的一是为了获得效益的回报，然而，不论工程项目的大小，风险都是固有的。而我们在对项目进行管理的过程中，期间制定的方针和策略都是为了应付在本质上具有不确定将来可能会发生的事件，也就是风险的产生，因此，进行科学的风险项目管理与分析师非常必要的。

风险是基本建设项目通常都会遇到的具有普遍性的问题。国家发改委与建设部提出“风险是指未来发生不利事件的概率或者可能性”,并指出建设项目风险分析的程序包括风险因素识别、风险估计、风险评价与防范应对，并提出了相应的办法及措施[32]。Akbiyikli Eaton强调了PPP项目的风险贯穿于工程建设的整个过程，我们有必要对整个过程进行进行分先识别，风险评价，进行风险管理及措施的制定[33]。因此，本文所做的研究工作主要是集中在风险的识别、评价和管理分担上。

周国栋认为在我国，就目前的基本建设项目而言，其面临的主要风险为外部风险（也指宏观风险，例如：管理经验风险、技术水平风险、心里素质风险）和外部风险（也指微观风险，例如：法律风险、经济风险、自然风险）[34]。由于建筑工程项目本身具有的特殊性，比如投资规模大，涉及的对象与所的环境复杂，显然存在的风险因素也数量巨大。对于这些风险因素最重要的识别出来，从不同的角度去分析，对风险因素的关注点与分类的标注必然不同，何涛在论文中通过不同的视角对政企合作PPP模式的风险进行了识别，具有一定懂得参考价值[35]。

当前政企合作PPP风险识别重要的研究成果有：部分专家采用问卷调查的方式来进行数据的分析，经过对项目的不同参与方调查了解到一些感知度比较强的风险为国加政治风险、财务风险、建设完工及运营风险等[36][37]。Shen et al.对政府部门在PPP模式中面临的主要风险归纳为土地征购拆迁的风险、市场经济体制的变化产生的风险、对周围环境产生污染的风险、与之合作的投资企业管理经验技术不足的风险等等十三类，并在此基础上，把十三类风险分别归属在三个类别里即内部产生的风险、外部导致的风险以及项目自身的风险[38]。Grimsey & Lewis认为PPP项目的风险应该是由建设风险、技术风险、运营风险、金融风险、收益风险、不可抗力风险、政治/法规风险、违约风险和环境风险构成的[39]。Li,B.etal将风险分为宏观层面、中观层面、微观层面三类，这是目前被引用最多的一种PPP项目风险分类方法[40]。王守清就当前中国的基础设施项目进行了风险分析，认为政治风险和不可抗力风险在所有的风险中占据着重要的位置，以调查分析的形式分得出了最主要的几个政治风险和不可抗力风险，为政府的可信度、国家法律的变更、社会与自然不可抗力、事项的推迟许可以及征收和政府机构的腐败问题[41]。

进行项目的风险管理离不开风险评价，掌握风险评价的相关理论是做好风险评价的基础。再加上对PPP项目进行评价，其复杂性和难度更是超出想象。故需要通过站在不同参与方的角度分析运用不同的

方法得出合理的评价结果。

有些学者提出了利用由风险指标监控法、B指标监控法和NPV指标监控法组成风险评价体系，并对基础设施融资项目的破产风险、收益风险、资本结构风险进行了分析[42]。冀伟等在PPP项目中基于风险发生的概率与其对应的可能获得的收益的关联建立了度量风险的模型，并应用到了实际项目中[43]。Sawides应用蒙特卡洛模拟技术对项目进行风险评价，并对评价过程进行了详细介绍[44]。吉迎东[45]采用蒙特卡洛( MC) 模拟的方法对物流园区的项目进行了风险评价，针对项目的特殊情况，在进行项目的风险分析过程中，通过风险识别，定位了项目的风险源，构建了风险评价指标体制，这种评价方法在具体应用中取得了良好的效果。武乾[46]在前人所做的风险评价的成果上，以项目管理者的角度建立了多层次评价指标体系进行风险评价，该体系由政策风险、环境风险、业主风险、设计者风险、监理者风险、承包商风险等六个一级指标及其二十个二级指标构成,并提出运用自我评价法和标杆评价法，利用相应的数学模型对工程项目风险进行评价。

贺铭在介绍工程项目风险类型的同时，重点探讨了工程项目风险的概率思维方式和评价方法，其目的是希望更多的工程项目管理者能共同研究和探讨工程项目的风险管理问题，以提高我国工程项目的管理水平[47]。李晓宇[48]与实际项目相结合，建立了模糊综合评价模型，并对风险发生的概率及风险发生后产生的影响进行了分析，很好的完成了风险评价任务。

PPP模式是政府部门和私人机构之间形成的的一种协作机制，这种关系建立在双方的能力基础之上，通过适当的责任分配、风险分担与利益共享，尽量满足两者的要求[49]。

在PPP项目的合同期内，公共部门是本着为社会负责的目的，企业部门追求的是利益最大化，从某种程度上来说，这二者是相互矛盾的，但只要项目成功，政企双方就会实现真正的双赢，而合理的项目风险管理和分担就成了决定项目成败至关重要的因素[50]。

为了有效地控制工程建设的投资风险，能够明确导致投资效果明显改变的因素并对其进行控制，减少或避免不必要的损失，胡豹在文章中引入模糊综合评判及层次分析法，建立了工程项目投资风险评价模型，即根据不同的工程情况选择不同的风险因素进而决定不同的权重，通过某具体工程建设项目的实践应用，证明了能够取得较好的结果[51]。徐友全从工程—管理科学方法的角度出发，在分析我国建设项目投资风险特点的基础上，结合国外投资风险研究的最新成果，融会风险工程的分析思想，随机网络的构模方法和计算机模拟技术，提出了一整套对建设项目投资风险能够进行定性和定量综合评估的方法[52]。徐锐把风险因素敏感度引入到了地铁建设项目投资风险的模糊评价模型中,利用敏感度进行指标权重的确定,运用模糊评价法来进行风险评价,并利用上海地铁九号线二期工程项目进行实证分析，为地铁建设项目投资决策提供了理论依据和实践指导[53] [54] [55] [56]。

在PPP项目中，风险评价是服务于风险分担的。PPP项目谈判时间长、成本高是公共部门和私人部门对项目风险的分配难以达成一致的主要原因[57]。风险分担的根本思路是要使共同参与项目建设的不同对象，都能获得实惠，有所收益，达到“共赢”的目的[58]，大量的研究已经证明, 恰当地分摊风险能节约项目的费用和时间[59]。

Loosemore[60]提出了PPP项目风险分担的原则，即承担风险者要对风险要有清醒的认识；要具备风险控制能力；具备应对风险的能力与资源；具有必要的风险意识，并愿意承担风险；承担风险方能有机会获得适当的经济收益。L.Bing[61]通过问卷调查的方式探究了英国PPP建设项目的风险分担参数。刘新

平，王守清分析了会对PPP项目的风险分配产生影响的有关因素，基于优化的分险风分配原则，并构建了对于不同阶段风险进行具体分配的框架，为在PPP项目中企业和政府之间的谈判协议有指导意义，不足之处是没有深入研究公司双方共同承担的风险，也未对风险大的分担进行定量分析[62]。杨秋波对传统风险分担模型进行了改进，通过与马柯维茨模型相结合，确定了政府部门与企业部门进行风险分担的最佳比例，降低了项目的整体风险系数[63]。杨宇，穆尉鹏针对PPP融资模式的特征,深入剖析了其融资风险因素,从项目参与方角度建立了多层次的评价指标评价体系,建立灰色灰色关联模型评价了参与方风险的承担能力以及对承担风险的意愿[64]。邓小鹏，李启明等人对PPP模式风险分担的原则进行了分析归纳,构建了风险分担原则的运用流程,研究结论为在PPP 模式的实施中进行风险分担具有借鉴和指导意义[65]。何涛在论文中构建了风险分担的模型，利用偏好系数来反映风险承担方的意愿，创新的把Shapley值的权重定义为决策变量，不仅实现了项目收益最大的目标，而且也满足了项目分担方的参与目标[35]。

研究发现,政企合作PPP模式是为了能够更有效地发挥资金价值并实现对项目的有效实施、管理和运营而建立的公共部门和私人机构的长期合作关系，进而实现风险的分担和利益的共享，而PPP 项目的成功与由外部环境、项目组织和内部协调机制来以及项目实施过程的有效管理是分不开的[66]。

§1-3 研究内容与方法

本文研究的中心是团泊新城西区开发项目的研究，全文围绕这个中心展开研究。团泊新城西区的开发建设，一是天津市经济社会发展的需要，对地区经济社会发展具有重要的带动作用；二是实现天津市城市规划的需要，符合天津市未来发展战略意图；三是企业自身发展的需要，通过项目开发，不仅能扩大企业土地一级整理业务，实现投资收益，同时也为企业多元化发展提供良好的发展平台，对企业发展具有重要的战略意义。

针对现阶段我国新城开发建设模式发展不成熟的现状，结合国内外项目的实践，对团泊新城西区开发建设项目进行系统的研究，全面分析总结了该项目开发模式、管理、运行过程的作法，提出了完整的城市开发定位目标，融资运行管理基本流程和完善、改进政企合作模式的有关建议，分析了项目开发过程中面临的风险体系以及对当前的风险进行了相应的评价，制定了风险分担模型，进而制定了相应的措施，以期对今后城市新区的开发建设提供有益的指导和借鉴。

本文的研究内容主要为以下几个方面：

第一章主要分析了论文研究背景和相关内容的国内外研究现状。

第二章对新城开发的基本概念、新城的定位、政企合作（PPP）模式下新城开发建设进行了系统研究，明确了新城开发建设模式的特点，重点研究了政企合作（PPP）模式及投融资模式创新的基本思路，研究证明，采用政企合作（PPP）模式进行项目融资建设是解决基础设施特别是非经营性基础设施和公共项目融资困难的重要手段。

第三章系统地研究了团泊新城西区开发建设模式的选择，深入研究分析了在政企合作（PPP）模式的运行特征和发展政企合作（PPP）模式的必要性，为指导其他新城开发项目的融资建设运行实践提供

了理论支撑。

第四章系统分析了政企合作（PPP）模式下团泊新城西区启动区的投资规模，对启动区的投资规模和效益分析进行了预测研究，从而为整个团泊新城的开发建设奠定了良好的基础，具有一定的现实意义。

第五章通过对新城开发建设项目的风险分析，研究了政企合作（PPP）模式下项目风险的特殊性、风险分类和风险管理的相关内容，建立了新城开发项目风险分担模型，得出了项目参与主体分别承担的主要责任，为新城开发项目的顺利开展提供了理论基础。

第六章在相关理论研究的基础上，重点运用模糊综合评价法结合层次分析法对项目的风险进行了评价，针对新城面临的问题，提出了完善团泊新城西区开发建设项目的建议和措施，对我国政企合作（PPP）模式的新城开发运行具有借鉴意义。

第七章为论文的总结，归纳回顾了文章的具体内容和创新方法的应用。

本论文结合国内外建设项目的实践经验与理论研究，针对团泊新城西区的开发建设，综合运用项目管理学、风险管理、项目融资、城市规划建设等方面的基本理论，采用定性与定量相结合的方式研究分析了政企合作（PPP）模式下的相关问题，总结了团泊新城开发建设所需采取的应对和措施。为其他新城的开发建设工作提供了宝贵的经验。

图2.1 剩余对城市起源的作用 第二章 新城开发建设政企合作（PPP ）模式研究分析

§2-1 城市的演变与新城的开发模式

2-1-1 城市的概述

1.城市的概念

“城”最早是一种大规模永久性的防御设施，主要是用来防御野兽侵袭的，后来演化为防御敌方侵袭，“市”最早是指商品交易的场所；城市指的是有一定的人口规模，并以非农业人口为主的居民集居地，是聚落的一种特殊形态。城市须具备高密集性、经济性和社会性三个条件。

人类农业劳动力的剩余或者说粮食的剩余是古

代城市形成的前提（如图2-1表示出了剩余对城市起

源的作用）。人类历史上经历了农牧分离、农业与手工

业的分离和商业与手工业的分离三次社会劳动大分

工，每一次社会劳动的分工都会为城市的形成提供机

遇与动力。农牧分离使人们固定的居住在某一地区，

形成了固定居住的部落；手工业与农业的分离产生了

城市的雏形；而随后经济与社会的发展，商业与手工

业的分离则使得城市的规模不断的扩大。古代的美索

不达米亚，印度河流域，尼罗河流域，中国华北平原，

中美，安第斯山中部，尼日利亚西南部等都是古代城

市的起源地。

2.城市的分类

城市依据地形地貌可分为：滨海城市、三角洲平原城市、山前洪积冲积平原城市、平原与低山丘陵相邻接的城市、低山丘陵区的河谷城市、平原中腹的城市、高平原上的城市、高原山间盆地和谷地的城市、中山谷地城市、高山谷地城市；依据形态可以分为集中型的和群组型的，集中型的如块状、带状、星状，群组型的如双城、带状群组、块状群组；依据行政等级可以分为直辖市、地级市、县级市和县级镇；依据人口规模分为特大城市、大城市、中城市、小城市和小城镇。

3.城市的基因

人类在缔造城市时，几乎都已经在尽全力去避免缺陷，换言之，人们一直都在努力的把城市与其所在的自然环境融合在一起。事实上，城市的最初起源和聚落一样，仍是基于自然地理天赋性质。因此可以把天赋导向型城市发展基因概括为以下几种类别：

（1）居住天赋：天然环境优美，如丽江的家家流水，户户垂杨。以居住为核心功能，为了便利美好生活而配套发展出其他相关城市功能。

（2）政治天赋：基于行政管理的方便或权威性象征的需要，以政治（行政）目的为主导发展出来的城市。如长安。 剩余 政治领袖 城市 商人 行者官员 宗教领袖 技术变化 农业革命 环境优势 组织者

（3）产业天赋：许多城市基于水陆交通之便利而发展起来，其最初即以产业为核心，如贸易型的码头城市、矿业型的大同煤炭城、大庆油田城、娱乐度假型的拉斯维加斯等。

（4）军事天赋：如新疆屯垦造就的城市、西南地区的许多航空工业城，航天城等。

2-1-2 城市的演变

1．城市发展历程

城市的发展主要经历了三个时期。

第一个时期是原始的农业文明时期。此时，领地和堡垒作为统治者的城市出现了，其他人是专门为统治者服务的，是为统治者的城市服务的。最初的城市规模不大，增长速度缓慢。

第二个时期是近代的工业时期。资本主义的工业社会开始出现了城市，城市开始在工业革命的带动下大规模的出现与发展，城市开始成为了产业和生活的中心，各种厂房和烟囱组建成为了城市的标志。

第三个时期是后工业的文明时期。此时，随着科学技术的进步，大量的科技信息开始涌入，智能化也开始进入人们的视野，城市的精神体现也越来越受到关注，这个时期的城市才真正的体现了人们工作和生活的完美结合。

从城市的发展历程来看，可以看到城市在每一个阶段的进步，“以人为本”的核心理念也越来越体现出来，城市的建设越来深得民心。

2．城市化的进程与趋势

经历过千年的发展历程，城市在空间地域的结构形态上，在城市功能定位上都发生了根本性的改变。

随着科技的高速发展，城市化进程也如飞猛进。城市现代化早已定位成了如今社会发展的不可逆转的主流趋势。

当今城市化进程经历了内部城区的城市化、外围市区的城市化再到郊区的城市化。最初内部城区的城市化表现出城市的高密集度，节省了用地，缩短了人们生活、工作的距离，同时一定程度上保护了自然环境。随着城市交通拥挤、土地价值高等问题的不断出现，内部市区城市设施和职能部门外移，对外交通设施的伸展、工业的扩展、住宅的扩展逐渐促成了外围市区的城市化。随着城市与外围市区之间经济联系加深以及城市中心各种问题的激烈，郊区作为城市与外围之间缓冲地带，逐渐吸引了住宅、购物等功能向郊区的转移，带动并促生了郊区的城市化。

世界城市化的趋势主要表现为：郊区化—逆城市化—再城市化—大城市化—巨大城市带—过度城市化—乡村城市化—反城市化。郊区化主要源于特大城市的人口的爆增，人口的流动带来了住宅的郊区化、商业的郊区化以及工业的郊区化；逆城市化表现为特大城市中心市区和郊区人口均向外迁移、特大城市人口迁往中小城镇和乡村、特大城市人口减少，逆城市化带来了城市原有功能的衰退和城市功能的转型，带来了城市新的发展阶段；再城市化始于20世纪80年代，西方发达国家为深化城市产业结构的调整，进一步推动城市经济基础的转换，以维持和加强城市的重心地位作用，促进城市进一步繁荣而采取了积极开发市中心区的政策，并吸引人口迁回城市中心区，导致城市中心区人口回升；大城市化是当代世界城市化的一个重要特征，相对于中小城市而言，特大城市在就业、卫生、教育、生活等方面具有更强的吸引力，显示出巨大优越性；巨大城市带是指一定地域范围内集聚了若干个大城市，人口与经济活动密切联系，呈现出带状的空间结构和密集的网络结构、大规模、高密度人口指标和以第三产业为主导产业结构的特征；过度城市化是指工业化滞后于城市化，大量城市问题产生，如人口爆炸、劳动力增长快、

城乡收入差异大、城市规模差异大、经济过度集中少数大城市、工业创造的就业机会少等；乡村城市化是指社区由乡村区域类型向城市区域类型转变的过程，主要表现为产业转变带来的乡村居民点形态的转变。反城市化是指没有城市化的工业化。

3．城市发展模式的转变

经过归纳总结，城市的发展分为城市功能初期、城市功能成熟期、城市功能明确期、城市体系群形成期四个阶段，它们的变换过程其实就是由中心向非中心的过渡。图2.2揭示了城市发展的演变过程。

图2.2 城市发展模式演变

Fig.2.2 The evolution of the development mode of city

以北京为例，它是典型的“非中心”发展模式。在1950年之前，北京由于经历以一场重大的政治经济变革，从而导致了它的城市形成期经历了一个漫长的过程。在五十年代到八十年代之间，工业化快速发展起来，城市的飞速发展导致城市功能的明确分离，城市大发展进入了第三个阶段。

城市的郊区化和郊区的城市化在北京同时出现了，以城市中心作为重点开发的形式开始被打破，市区形成了一个大的中心区域，在其周边开始出现了十个边缘城区。然而，中心区域的功能仍然高度集中，边缘城区只是提供了居住这一功能。这种情形中心城区仍承受较大的压力，城市的健康发展受到了阻碍。

从九十年代到目前为止，政府机构开始对北京的产业机构进行调整，在加上交通设施的大力改善，科技信息越来越发达，北京城市的发展开始进入体系群形成期的过渡，也就是由“中心”开始向“非中心”的过渡。

新的规划方案“两轴－两带－多中心”的结构布局已被提上日程，作为2020年北京新的规划目标。在新的规划目标实现的基础上，要打造形成“中心城区－新城区－镇”的区域结构，“非中心”的发展规划又开始进入新的航程。

随着市场经济的发展和城市化进程的加快，城市化发展阶段的叠加及不同地区之间在发展阶段上的交叉使得中国城市化问题显得更为复杂。

为了缓解这种矛盾，城市规划部门采取的对策之一是进行新城区的开发建设，新城区的发展正是城市摆脱传统束缚、迎接新挑战的有效途径。

0维 模式

点状 特征

特点： 传统城市中

特点

传统城市中心，强调集聚性，容易产生城市病。

1维 模式

线状 特征

特点：

传统城市中特点

沿江沿路城市带，强调通达性，腹地相对狭小。

2维 模式

面状

特征

特点：

传统城市中特点

城市群，强调网络性，功能相对不对称。

3维 模式

体状 特征

特点：

传统城市中特点

组团式城市群，强调等级、有序、互补和立体协调性，最大限度获取“发展红利”。

2-1-3 新城的开发建设

1.新城含义

新城(New Town)这一称呼始于英国，其最初是来源于“卧城”。新城是指经过科学的规划，强调居民居住、就近就业、商业服务三方面职能活动的综合平衡，注重培育相对独立的综合功能，为现代化大城市系统的内部功能区域，是城市区域开发的节点和城市集聚人口的分流点[67]。新城通常是处于大城市的边缘位置，该区域拥有便利的交通设施，拥有整洁干净的自然环境，拥有完善的生活配套区和产业区，是不依赖于中心城区而独立存在的。

2.新城的职能

新城的职能主要是服务于主城或者说是为了弥补主城所缺失的功能。例如日本通过“展都型首都机能再配置”规划的实施，为国内的新城开发建设指定了规划的方向。把多摩新城规划为大学城，商业中心；千叶市规划为国际港口和工业集聚中心；把茨城规划成为科学城等[68]。再如香港政府把荃湾规划为柜货码头和仓储运输中心，把大埔新城规划为制造中心，将军澳新城则凭借大学的优势规划为高科技产业园，大壕新城则成为临空型配套服务中心[67]。

3.新城开发建设目的

新城的开发建设正飞速进行着，研究新城快速发展的原因，主要是可以把高度集中的人群分散出来，这样可以解决城市的交通、城市的就业等诸多问题，使人们的生活水平得到了极大的提高。而正因为如此，新城区正在成为经济快速增崛起之地，同时也给当地正在衰退的经济带来了光明。当然，所处的区域不同，目标也会有所差别。国外大都市进行新城开发一般是为了遵循郊区化发展的必然趋势，是政府机构通过调节空间结构和功能配置并使之达到最优化的状态。英国大多数新城建设目的主要是把过度拥挤的人口从原来的城区分散出来，从而改善城市居住环境。伦敦的彼得利等新城的建设目的是为了提升当地区域的经济发展水平[69]；而昆布兰的开发目的是为增加工作岗位，解决人们的就业为题[70]。

4.新城形成类型

（1）根据新城与中心城区的位置关系可以将新城分为三类，如下：

①完全独立存在的新城镇（远郊新城）。

也是我们所说的田园新城模式，其与市中心保持较远的距离，并且注重自身的独立性，新城强调配套和自给自足，要求居住与工作岗位相平衡[71]。二战之后西方国家为了解决大城市住房紧张问题，开始建造居住新城，选用的正式此种模式。其也等同于中国目前正在开展的大盘（居住社区）运动，大盘模式本身就是所谓的田园新城，离市中心比较远，造一个很大的居住区。大都市外围的大盘成功机率非常高，同时随之带来的问题也不少，如开发商需要创建很多公共服务设施项目，移民问的题，有没有适应的工作等都是值得研究的[72]。

最有代表性的田园新城为英国的Milton Keynes新城，它距离伦敦市中心大概有1小时的汽车车程。Milton Keyne的交通道路规划采用的是网格道路布局，且新城非常重视景观环境的设置，并针对就业岗位采用分散模式，给了人们更多的选择空间。英国政府还特地制定了一系列减税和补贴的优惠政策，运用良好的社会服务促进居民和企业的入驻。Milton Keynes新城之所以能够在一个良好的势态运行，重要的是在新城的建设初期，政府给新城开发公司提供了大量的资金，用来支持一部分造价高且短期内也无法带来收益的项目的建设。

②功能上作为中心城市的外延部分，而在地域上与之分离的城镇（边缘新城）。

伴随着城市郊区化的发展，中心城区功能开始逐步向外迁移，在大都市的边缘逐步形成了比较完善，

并且相对独立的边缘新区。边缘新城区不强调自身的独立性，它会充分利用发达的交通工具与日臻完善的交通条件与中心城区联系，提升自己的综合能力。

最有代表性的边缘新城为哥伦比亚新城，其位于华盛顿和巴尔的摩之间的哈佛县境内，临近核心城市，交通便利，且新城内部的公共配套设施健全，为当地入驻的居民提供了大量工作机会。因为城市在规划过程中邀请了社会学家参与建设，所以避免了纯技术的空间规划，从而实现了多功能社区的目标，保证了城市发展意愿的实现。

③作为都市建成区延展部分的城镇（城中城）

城中新城诞生的主要原因起源于郊区新城的兴起和旧城的衰败。当前，对城中城进行的开发建设已不再是拆除重建没有创新的模式了，已逐渐开始关注城市精神的建设，努力构建一个生活、工作协调发展的有机平台[71]。

日本的六本木是城中城开发模式的典型代表。经过多年的开发建设，当年六本木拥挤不堪的杂乱状态早已不复存在，现在已然成为了具备多种功能的大型商务区。

（2）依据形成新区的核心驱动力和新城城市功能的不同，可以把新城分为如下几种类型：

①产业新城模式

产业新城是以某一行业或几个相关行业的集群作为核心驱动力，带动新城发展的模式，一般距离大都市稍远。

比较典型的产业新城有日本的筑波科学城，其距离东京约6O公里。当时处于六十年代末的日本，由于长期以来主要是依靠吸收欧美各国的技术，从而忽略了基础研究，为了响应“技术立国”同时缓解国内的人口问题，日本政府进入了新城开发的实质阶段。筑波成为日本政府第一个建立的科学城，全部由中央政府资助，以基础科研为主，属于国家级研究中心，自上世纪八十年代末，日本3O%的国家研究机构与40% 的研究人员都集中在筑波，国家研究机构预算的一半投资在这里[73]。

②交通主导型(TOD）新城

指新城的发展依托于交通优势，并以其作为城市运行的支撑系统，进而合理引导城市空间有序开发的一种新城开发模式[74]。此种方式的应用提高了土地利用开发效率，缓解了城市的交通状况，为城市提供了一条可持续发展的途径。

巴西的库里蒂巴市是交通主导型新城最为典型的城市之一。上世纪九十年代中后期，库里蒂巴市实施了快速公交BRT改革，使其地面公交成为了公共交通的重要组成，此基础之上，政府又大力鼓励混合土地的利用开发。到目前为止，库里蒂巴市的公共交通成为居民出行的主要交通方式, 对沿交通走廊形成的高密度的土地的开发又为公共交通提供了众多的乘客[75][76]。

③副中心新城

副中心新城承担了城市中心区的部分功能，从而解决了城市中心区功能的过度集中，减轻了经济活动对城市造成的副面影响，然而城市副中心的发展对城市中心区有很强的依赖性。

副中心城区的出现是以交通和产业作为前提，在政府力量的作用下，结合各种能量和功能，使城市工程越来越完善，形成了与原中心城区相媲美的新城。比如天津滨海新区、合肥的滨湖新区等。

④行政中心新城

以行政中心搬迁作为先导，以政府和相关产业为主的，集居住、工作、生活为一体的一种新城模式。新城建设的初始驱动力在于大规模的政府搬迁，为了避免单一的行政办公职能而导致城市功能的不平衡，故行政新城一般要发展相关的产业。巴西的首都巴伐利亚，澳大利亚的首都堪培拉，国内的深圳将市政府由罗湖区迁往福田区，青岛将市政府由旧城区迁往东部新区，都已成为当地最为繁华的金融、商业及办公中心。

⑤居住新城

目的是为了缓解中心城区过于密集的人口压力，改善人们的居住条件，在城市边界开发的供居住区

域。但是这种开发模式往往会造成工作地和生活地的脱节，而无论是否加大交通设施的建设力度都是不现实的。如今这种目的性单一的城区建设是越来越少了，现在也在逐渐引入新产业进入到原有的大型居住区用以弥补其内部欠缺的功能[71]。如北京的天通苑、回龙观等正式这种形式的典型代表。

表2.1 世界新城开发模式类型及典型代表城市

Table 2.1 The World Metro development model types and their representative cities 新城开发模式代表性城市

田园新城Stevenage(英国，伦敦）；Milton Keynes(英国，伦敦）

边缘新城Radburn（美国，纽约）；Columbia(美国，马里兰州）

城中城六本木（日本，东京）

TOD新城库里蒂巴（巴西，巴拉那州）；多摩新城（日本，东京都）；沙田新市镇（中国，香港）

Port Sunlight（英国，利物浦）；Grande Cache（加拿大，Albert）；

产业新城

筑波科学城（日本，筑波）

副中心新城东京临海副中心；巴黎拉德芳斯副中心

行政新城巴伐利亚（巴西）；堪培拉（澳大利亚）

居住新城回龙观（中国，北京）

2-1-4 新城开发的城市定位

城市的定位指的是通过分析城市的主要职能，揭示出某个城市的自身情况区与其它城市的本质差别，创新个性化的城市形象，抓住城市最基本的特征，引领自身发展的目标、占据的空间、竞争的位置以及扮演的角色。对城市进行科学的定位，不仅仅是政府部门关注的重点，同时也是城市规划、城市经济学、城市地理学等有关学科关注的重点[77]。因此,城市的定位具有战略性、动态性、地域性和综合性的特点。[78]

1. 新城开发定位内容

城市的定位是由定性、定向、定形、定量四部分组成的:

定性指的是确定城市的性质，通过详细分析城市在区域性的社会经济发展过程中所起到的职能作用,选择出对城市的发展能够产生重大意义的主导性与支配性的城市职能；

定向指的是对城市方向发展确定，内容包括城市发展的方针、目标的走向、战略模式的实施等，这部分的工作是在通过对区域的状况进行分析,城市之间进行比较,对发展模式进行研究的基础上展开的；

定形指的是城市形象的确定，这里的形象不单纯指城市的外在景观,更强调的是城市独特的、内在的韵味。因此，在城市建设过程中要重视城市历史文化的继承，生态与人文的和谐发展，要建设一个有灵魂、有活力、有魅力的城市；

定量指的是把城市中某种形式的发展用数量来表示，比如城市人口的规模、占地的规模，对城市所处的经济地位、综合实力、发展程度的预测与数量的分析。

对城市定位产生影响的主要因素有[79]：城市具备的历史基础及其所处地位；城市所在的经济地理位置；城市发展时所处国际背景和与国内背景；城市发展所具备的基础；城市在区域占有的地位以及产业的现状；城市的人口规模与经济现状；城市的职能分担及未来的发展方向；城市与区域及其它的相关

城市的关系；国家或经济区对城市发展建设的要求等等。

2.新城开发定位方法

城市的定位是主观与客观相结合的一个过程，是对城市未来所处的地位，所展现的形象，所发展的类型的规划过程。过程的规划必然受自然因素、资源因素、产业基础、文化状态、区域特征等因素的影响，同时，对城市发展的预测和设计也不可避免地受到了理论思想、研究方法、兴趣偏好及其他主观因素的影响。因此，新城的定位不能拘泥于当前的条件与基础，当然盲目的拔高自己也是不可取的[78]。

针对目前情况而言，新城的开发一般是在城郊开发一个全新的城市，另外一种便是旧城的改造，因而而其规模的大小，资源的条件，定位的方法都不尽相同，归纳起来常见的新城开发定位方法有：1）以城市产业为契机定位法

由产业的发展作为驱动力的城市通常具有产业城市的特征，即城市的发展和建设是围绕某一种类

产业进行的。

可作为产业城市的产业发展生长点的有：

（1）特殊产业资源的存在。如果区域存在特殊资源尤其是宝贵的自然资源，此时便很容易在资源的基础上实现产业的集中，推动城市完成建设。目前我国的大部分的产业城市发展都属于此种情况。

（2）特殊产业发展所需的政策。为了促进城市的发展,当地政府提供了一系列的优惠发展政策,用来促进地区的城市发展。比如中国的深圳就是在这种特殊政策下产生的,美国的拉斯维加斯本来没有任何可供开发的自然资源,但由于具有赌博合理化这一特殊政策,使之成为了著名的赌博娱乐业城市。

特殊产业发展所处的环境。所要发展的城市由于处于特殊地理环境中，比如沿海、政府机关所在地、发达城市的周围都有发展产业城市的优势。

利用产业的发展来推动城市的发展，是我们在城市化发展过程中所一直追求的结果。然而我们不能只注重单纯地推动产业的发展，更要重视的是城市的综合发展，最重要的目标是要把但产业城市转化为综合型城市，充分发挥城市的效益，才能使城市的产业和城市的发展处于可持续发展的一个良性循环里，否则，单纯的产业发展也会朝不保夕[80]。

2）以城市自有资源为契机定位法

城市资源对城市的发展和竞争发挥了重要作用，资源包括自然资源、人文资源、物质资源和精神资源。城市以资源定位就是确定推动城市发展的某种关键资源的作用，有些新城的开发由于自身资源优势比较突出，特别是生态资源、旅游资源等，这种新城开发解决好交通和市政配套问题后，便可以发展成为卫星城、旅游城等等，这些城市被称作旅游城、水城等其实就是突出对城市的资源的定位[81]。

也有一些城市涉及到交通、物流口岸升级换代的问题，其实质上也等同于一个新城的开发，这种新城开发往往会进一步的更充分地利用自身的资源优势，发展成为一个全新的、愈加加完善的新城出来。比如武汉国际航空物流港新城，是以航空物流为基础、综合物流基地建设为主导，同时发展一般性临港型工业加工项目的集运输、仓储、物流配送、多式联运、通关保税、加工制造、展览展销、信息咨询、商务办公、居住休闲于一体的现代化国际物流港[82]。

3）城市基本属性定位法

城市的基本属性定位其实就是对城市各个方面属性的定位。主要包括：城市的性质、规模、质量、结构等属性的定位。例如国内有许多城市提出建设国际化的城市就是属于对城市性质的定位；对城市的大、中、小的定位就是对城市规模的定位；对城市发展水平的定位，如小康的程度、现代的化程度就属

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