土地复垦政策

土地复垦法律法规政策文件解读

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目 录

第一部分 我国土地复垦基本情况 ............................................................................................................. 3

一、土地复垦概述 .................................................................................................................................. 3

（一）土地复垦的历史回顾 .................................................................................................................. 3 （二）土地复垦的基本概念 .................................................................................................................. 3 （三）土地复垦的目标 .......................................................................................................................... 5 （四）土地复垦的标准 .......................................................................................................................... 7 二、我国土地复垦现状 .......................................................................................................................... 9 （一）我国土地复垦成效 ...................................................................................................................... 9 （二）我国土地复垦面临的严峻形势和存在的问题 ........................................................................ 11 （三）土地复垦的作用和地位 ............................................................................................................ 13 第二部分 七部委文件解读......................................................................................................................... 14

一、文件出台的背景和法律法规基础 ................................................................................................ 14 （一）出台背景 ...................................................................................................................... 14 （二）法律法规和政策基础 .................................................................................................. 15

二、基本内容 ........................................................................................................................................ 15 （一）提出了土地复垦目标 .................................................................................................. 15 （二）规定了复垦义务人责任 .............................................................................................. 16 （三）明确了管理部门职责和监督环节 .............................................................................. 18 （四）加强土地复垦利用管理 .............................................................................................. 19 （五）完善了土地复垦激励机制 .......................................................................................... 21 第三部分 土地复垦方案编报和审查 ......................................................................................................... 21

一、关于土地复垦方案的编制 ............................................................................................................ 21

（一）目的和作用 .................................................................................................................. 21 （二）土地复垦方案的管理内容 .......................................................................................... 22 （二）编制范围 ...................................................................................................................... 23 （三）土地复垦方案分类 ...................................................................................................... 24 （四）编制单位和资格 .......................................................................................................... 25 （五）编制时间要求 .............................................................................................................. 25

二、土地复垦方案评审和审查 ............................................................................................................ 25 （一）评审和审查流程 .......................................................................................................... 25 （二） 评审环节和权限 ........................................................................................................ 26 （三）评审机构 ...................................................................................................................... 27 （四）评审重点和内容 .......................................................................................................... 28 （五）土地复垦方案审查 ...................................................................................................... 30 第三部分 国外土地复垦介绍................................................................................................................... 30

一、复垦制度和管理特点 .................................................................................................................... 31 二、矿业公司的通行做法和特点 ........................................................................................................ 32

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第一部分 我国土地复垦基本情况

一、土地复垦概述

（一）土地复垦的历史回顾

每一种法律制度的建立都离不开当时的社会经济形态。

“土地复垦”在我国出现于50年代末、60年代初，在各种文献资料中称之为“复田”（reclamation）,当时新中国工业尚不发达，农业占国民经济的绝对主导地位。

1982年《国家建设征用条例》第18条规定国家建设占用临时用地应当“恢复土地的耕种条件”。

随着社会的发展和认识水平的提高，“复田”的概念显示出其局限性，逐渐被“土地复垦”替代，恢复的对象和范围以及恢复后的土地用途都有所扩大。1986年3月颁布的和1996年修订的《矿产资源法》都明确规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”同年6月颁布的《土地管理法》第十八条明确规定：“采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用。”第三十三条规定：“工程项目施工，需要材料堆场、运输通路和其他临时设施的，??在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满，建设单位应当恢复土地的生产条件，及时归还。”

1988年11月8日国务院令第19号发布《土地复垦规定》，明确的土地复垦的概念和“谁破坏、谁复垦”的基本原则，较全面的规定了企业的义务、资金来源、政府和部门的职责等。

1998年修订的《土地管理法》第四十二条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”《环境保护法》、《煤炭法》、《铁路法》等法律中都有土地复垦方面的规定。自此，土地复垦的法律法规、制度框架基本确立。

（二）土地复垦的基本概念

1、土地复垦的定义

土地复垦，顾名思义，“复”即是修复，“垦”即垦殖，优先恢复为耕地、优先用于农业。 根据《土地复垦规定》（国务院令第19号，1988年11月8日）第二条规定：土地复垦是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复

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到可供利用的状态。

2、土地复垦的对象和范围

根据1998年修订的《土地管理法》第四十二条规定（因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦）以及《土地复垦规定》第三条：“本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）”，土地复垦的对象是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的各类土地， 并不是人们通常的“复耕”、或者与耕地有关系的才叫土地复垦。复垦的土地不仅仅是指耕地，它包括《土地利用现状分类》（GB/T 21010 2007）中12个一级类、57个二级类。

复垦的范围: 适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，因挖损、塌陷、压占、污染造成破坏的各类土地。既包括采矿、取土、烧制砖瓦等生产项目，又包括交通、能源、水利等各类建设临时占用、挖损的土地。 3、土地复垦与土地整理的关系 （1）法律概念不同

《土地管理法》第四十一条 “国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田水路林村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”

土地复垦主要依据《土地管理法》第四十二条规定。 （2）责任主体不同

土地复垦实行“谁破坏、谁复垦”的原则，土地复垦是复垦责任人的行为，复垦义务要由破坏土地的企业和个人来履行。国土资源行政主管部门从中担负监督和管理的职责，用形象的比喻来说更象是“裁判员”。

整理是政府行为。目前，国土资源部门主要依靠新增建设有偿使用费来开展工作，“运动员”的味道更浓一些。

（3）整治对象和目标不同。

土地复垦是对被破坏废弃的土地，采取综合整治措施，使其恢复到可利用状态。 农地整理是指在一定区域内，依据土地利用总体规划与有关专项规划，对田、水、路、林、村等实行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用土地面积，特别是增加有效耕地面积，提高土地利用率和产出率的活动。它的对象主要是由

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于分片不合理、地形起伏等影响规模经营的农用地；由于道路、沟渠等不配套影响产出率的农用地；没有得到充分、合理利用的零星闲散地等。主要目的是：增加有效耕地面积，提高土地利用率和产出率。

4、土地复垦与耕地占补平衡的关系

《土地管理法》第三十一条规定：非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少、补多少”的原则，由负责占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照……缴纳开垦费。

（1）责任主体：均是生产建设单位。

（2）对象不同：占补平衡的对象需要征收的耕地，为永久性用地。复垦的对象是生产建设造成破坏废弃的土地、自然灾害损毁的土地。及时是已经征收的土地，破坏废弃后也应履行复垦义务，但复垦费与开垦费不重复收取。占补平衡剥离的表土应用于临时使用土地造成破坏的土地复垦。

（三）土地复垦的目标

根据《土地复垦规定》中的定义，土地复垦的目的是要恢复到“可供利用的状态”。要达到“可供利用的状态”，应当采取工程、生物、化学等综合措施，解决水的可用、地层的稳定、土壤的无污染等问题。达到“可供利用的状态”决定了土地复垦目标是多方向、多用途、多层次的。

1、 复垦目标的多方向性

根据《土地复垦规定》，其制定目的在于“合理利用土地、改善生态环境”。因此，土地复垦的目标：一是保护土地，尽可能减少对土地，特别是对耕地的破坏；二是及时复垦被破坏的土地，合理利用土地；三是保护并改善生态环境。 2、 复垦目标的多用途性

土地复垦应当依据土地利用总体规划，在对破坏废弃土地调查评价的基础上，按照因地制宜的原则，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜林则林，宜渔则渔，宜建则建。根据我国人多地少的基本国情，保障国家粮食安全、维护社会稳定始终是国家可持续发展的基石。

1998年修订的《土地管理法》第四十二条规定，复垦的土地应当优先用于农业。《土地复垦规定》第十九条规定“复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，......；用于基本建

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设的，......”。根据以上法律法规规定，土地复垦利用方向是多样的，复垦目标是多用途的。特别要说明，复垦后的用途绝对不仅仅是恢复土地的耕种条件，而是因地制宜地采取复垦利用，并优先用于农业。 2、复垦目标的多层次性

要达到“可供利用的状态”，土地复垦要兼顾社会、经济、生态效益，缺一不可，使复垦利用具有最底的社会成本，长期的经济价值，稳定的复垦效果，尽量实现生态环境的多样性。复垦的目标分以下三个层次： （1）完全恢复到以前的状况。

（2）保留以前的土地利用价值和生态价值，恢复与以前相似状况。

（3）重新规划设计，达到更高更佳利用价值。如将被破坏的土地变为湿地、建成高尔夫球场，建公园等等。 3、复垦措施的综合性

土地复垦要采取综合整治措施。包括破坏前的预防控制措施和复垦的综合整治措施。 预防和控制措施，如改进生产工艺，少占土地，留有煤柱，煤矸石回填等，尽最大可能减少对土地的破坏面积，降低对土地破坏的程度。

整治措施包括：工程措施、生物措施和化学措施等。在土地复垦诸多措施中，其中表土剥离和保持地层稳定最为重要。 整治措施要符合以下要求：

（1） 表土剥离：对表土特别是腐殖质进行剥离并进行保存；在表土较薄的地方，对

表土以下的土层要予以保存，留着复垦用的植被土壤或用做隔离层。

（2） 地层稳定：通常进行分层剥离、分层堆放、分层回填等达到地层的稳定。 （3） 地形重塑：使被破坏的土地地形地貌与周边景观相协调，能最大限度的获得长

远、良好的视觉效果。对坡度等有一定的要求。

（4） 土地平整：根据确定的用途，达到能耕、能林、能渔的标准。 （5） 无污染及其他有害去除：保证复垦后土地利用长期的安全性。 （6） 土壤覆盖；对将要利用的土地覆盖表土，对有污染源的要具有隔离层。 （7） 灌排和道路等配套设施：最大限度的恢复灌排水设施，配以必要的道路等； （8） 植物选择：优先选择本地物种，适当引进经实验成功的外来品种。植物选择要

尽量多样化，以利于生态的多样性恢复。

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（四）土地复垦的标准

1、总则

（1）制定依据。为了加强土地复垦管理，促进土地整治与保护，提高土地利用的社会、经济和生态效益，依据《土地复垦规定》和有关法律法规，1995年，原国家土地管理局下发了《关于印发〈土地复垦技术标准（实行）〉的通知》（[1995]国土[规]字第103号），中华人民共和国行业标准《土地复垦技术标准》（试行）颁布实施。

（2）适用范围

《采挖废弃土地复垦技术标准》、《建设破坏废弃土地复垦技术标准》、《工业排污破坏土地复垦技术标准》和《水毁土地复垦技术标准》。

（3）土地复垦技术质量控制原则

? 符合土地利用总体规划及土地复垦规划。在城镇规模范围内，符合城镇规划。强调

服从国家长远利益、宏观利益。

? 依据技术经济合理的原则，兼顾自然条件与土地类型，选择复垦土地的用途，因地

制宜，综合治理。宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜建则建。条件允许的地方，应优先复垦为耕地。

? 复垦后地形地貌与当地自然环境和景观相协调。

? 保护土壤、水源和环境质量，保护文化古迹，保护生态，防止水土流失，防止次生

污染。

? 坚持经济效益、生态效益和社会效益相统一的原则。 （4）名词术语

土地复垦率：已复垦的土地面积与被破坏的土地面积之比。 （5）复垦土地的检验

复垦为农用地（含林、牧、渔等）的，一般由复垦工程和用途恢复二部分构成。检验分两步：

第一步：工程检验。复垦工程完成后，进行复垦面积、复垦工程检验。 第二步：用途检验。用途恢复的，在复垦工程完成后第三年进行。 复垦后用于渔业等养殖业的，在第三养殖年进行。 （6）检验内容

? 第一阶段工程检验提交的文件和测试

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复垦区土地复垦方案；

本项目土地复垦可行性研究报告； 本项目土地复垦设计文件； 本项目土地复垦施工文件等。

现场测试：用于农业、牧业、林业、渔业、用于建筑的各项用途指标测试。 ? 第二阶段用途检验提交的文件和测试 土地复垦方案；

复垦土地利用方案：土壤培肥措施、管护措施等； 复垦土地权属调整方案等。

现场测试：农业、林业、渔业的生长情况的测试，与破坏前的比较。 （7）评估：确定复垦是否符合要求。 2、采挖废弃土地复垦技术标准

适用于因采矿、挖砂、取土、水利、交通等生产建设活动产生的废弃土地。包括煤矿、金属矿、非金属矿、砂矿等矿山的露天采矿场、最终挖掘带沟道、截水沟、采矿沉陷区、废石场、尾矿库、储灰场、储泥场、渣场，以及其他工业废弃物堆场等各类矿山场地的复垦。

（1）露天采矿场复垦工程标准。分别用于农、林、牧、渔业，以及用作人工湖、公园、水域观赏区、建筑等用途的工程标准。

（2）排土场复垦工程标准。工程包括顶部、平台和边坡整治。 （3）沉陷场地复垦工程标准。分充填沉陷场地、非充填沉陷场地。 （4）废石（含矸石）堆场复垦工程标准 （5）尾矿库、贮灰场、贮泥场地复垦工程标准

（6）恢复利用通则。分别用于农业种植、林业、牧业、渔业等用途的标准。 3、建设破坏废弃土地复垦技术标准

适用于非农业建设废弃地（含城镇建设和村镇建设以及共矿建设用地）和农业建设废气地。如废弃砖瓦窑址、废弃工厂、矿山、废弃水利设施、废弃居住区等。

4、工业排污破坏土地复垦技术标准

适用于工业排污过程中和结束后 造成的破坏土地的复垦技术。如有毒有害重金属污染、有机物污染、酸碱污染和盐渍化以及放射性污染土地等。

5、《水毁土地复垦技术标准》

用于遭受各种洪涝以及工程事故过水冲毁、过水、淹漫及渍害过后的土地复垦技术控制

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等。

二、我国土地复垦现状

（一）我国土地复垦成效

为全面贯彻十分珍惜和合理利用土地资源，切实保护耕地的基本国策，1988年国务院颁布了《土地复垦规定》，土地复垦工作逐渐得到各级政府、有关部门的广泛重视。自《土地复垦规定》实施以来，原国家土地局在重点工矿区建立了一批全国土地复垦示范区，坚持“因地制宜、综合治理”的原则，积极探索、创新土地复垦机制，创造了多种复垦土地利用模式，土地复垦取得了一定成效。国土资源部成立以后，政府加大了投资力度，生产建设单位复垦土地的意识也逐步提高，土地复垦率提高到12%左右。全国累计复垦利用各类废弃土地约100万公顷(合1500万亩)，占废弃土地总量的8%左右，其中复垦利用工矿废弃土地600万亩，约占工矿废弃土地总量的10%；复垦利用其它废弃土地900万亩左右，约占该类废弃土地总量的6%。复垦后的土地70%为耕地，其余的多数为其它农用地。通过土地复垦，增加了耕地面积，缓解了人地矛盾，改善了生态环境，实现了土地资源的可持续利用，促进了国民经济和社会的协调发展。

在各级政府和有关部门的重视、支持以及广大土地复垦工作者长期不懈的努力下，我国土地复垦的基础工作得到了加强，为今后开展大规模的土地复垦活动创造了良好的条件，主要表现在：

1、土地复垦法律法规不断健全和完善

1988年国务院颁布实施了《土地复垦规定》，标志着土地复垦工作正式纳入法制管理轨道。继《土地复垦规定》的颁布实施，在修订的《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》和制定的《煤炭法》、《铁路法》等法律中都有土地复垦方面的相关规定。全国25个省级人民政府相继制定了“土地复垦规定实施办法”，许多市、县结合本地实际情况也制定了“土地复垦管理办法”。

2、土地复垦相关政策逐步配套完善

一是制定了“谁复垦，谁受益”和减免有关农业税等鼓励土地复垦的政策。二是初步建立了土地复垦资金渠道。1997年国家作出明确规定，生产或建设过程中破坏的土地，其复垦所需资金列入生产成本或建设项目总投资。有些地方借鉴国外的做法，建立并施行了土地

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复垦保证金制度。

3、在全国建立了一批土地复垦试点和示范区

从1989年起，先后在全国建立了包括煤炭、冶金、化工、石油、有色金属、黄金等矿山开采；燃煤发电、烧制砖瓦；兴修水利、修建公路、铁路；农村旧宅基地、废弃坑、塘等20多个不同类型的土地复垦试点。从1995年起，在全国建立了由中央财政投资引导、地方财政配套、农村集体投入为主体的22个综合治理、综合利用、发展生态农业的土地复垦示范区(点)，复垦土地面积达12多万亩。到1999年中央财政和地方财政已分别投资5500多万元。

1995年，我部在国家农业综合开发办公室的支持下，组织实施了农业综合开发土地复垦项目。截止2006年，共投入资金71099.89万元，其中财政资金37547.14万元，复垦土地40.38万亩，营造防护林5.21万亩，新增耕地30.57万亩，新增灌溉面积16.2万亩。 上述项目均取得了良好的效果，得到了项目区广大群众的欢迎和支持。不仅复垦利用了大量土地，恢复改善了当地的生态环境，更重要的是为全国土地复垦工作，在政策法规、技术规范、资金筹措、规范化管理、复垦后土地利用等方面进行了探索并提供了经验。

4、提高土地复垦科技水平

在长期实践中，进一步明确了土地复垦的定位和发展方向，逐步摸索研究出了一套比较成熟的土地复垦技术，确立了不同类型废弃土地复垦利用模式，并以此为基础制定颁布了《土地复垦标准》。煤矿塌陷土地复垦综合治理规划设计、复垦技术、复垦利用模式；黄金行业砂金开采、有色金属铝土矿开采及煤炭、冶金、建材等露天矿的剥离—采矿—复垦一体化工艺设计等一批科研、技术成果达到了国内先进水平，填补了我国土地复垦技术的空白，并在实际中得到推广应用。同时，加强教育培训工作，推进产学研相结合，组织编写了土地复垦教材，在一些高等院校开设土地复垦专业或举办土地复垦培训班，培养了一批土地复垦业务骨干。

5、积极开展土地复垦国际合作

近年来，我部建立了全球合作网络和多边、双边的合作交流机制，积极开展国际土地复垦学术交流和技术合作。目前已与美国、澳大利亚、加拿大、巴西、俄罗斯、英国、波兰、芬兰等国家建立了联系，开展了技术合作、考察培训等交流活动。

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（二）我国土地复垦面临的严峻形势和存在的问题

我国土地复垦工作虽然取得了一定的进展，但由于起步晚、历史欠账多，依然面临严峻的形势。待复垦土地资源面积大，复垦任务重，同时，土地破坏面积逐年增加，而复垦率和复垦标准与世界发达国家相比，仍存在一定差距。

据粗略估算，目前我国因矿产资源开发等生产建设活动，挖损、压占等各种人为因素造成破坏废弃的约2亿亩土地，其中80%以上没有得到恢复利用。每年生产建设活动对土地又造成新的破坏。根据煤炭行业测算，开采每万吨煤造成塌陷的土地面积为3-5亩。2005年，全国原煤产量为20亿吨左右，造成破坏的土地面积达60-100万亩，其中约60%是优质耕地。

由于大量土地被破坏后不能及时复垦利用，给社会、经济、生态等方面带来了一系列问题，在一些地区产生了严重后果：一是人均耕地锐减，少地或无地农民激增，农民群众的利益受到极大侵害。二是工农之间在征地、拆迁、安置、补偿等问题上矛盾日益尖锐，引发了一些社会不稳定因素。三是生态和自然环境遭到严重破坏，导致一些地区水土流失和污染加剧，水源干枯，塌陷积涝，甚至造成大面积滑坡和泥石流，严重影响了人们的生产生活（见图3）。一些群众陷入了“无地可种、无房可住、无岗可上、无水可用”的困境。 《土地复垦规定》颁布实施二十年，土地复垦成效依然不尽人意，主要有以下原因： 1、认识不到位，复垦工作没有得到足够重视

一是政府部门认识不到位。虽然一些地方官员已经意识到一些生产建设项目特别是采矿对土地资源造成了严重的破坏，给当地老百姓带来了灾难，但在处理政绩观和科学发展观、当前利益和长远利益的时候，往往更关心本届政府的财税收入和眼前的发展。不少地方政府寄希望于中央政府，希望中央出资解决地方老百姓的生活和生存问题，对要求企业执行“谁破坏、谁复垦”的法律规定存在畏难心理。

二是各部门之间缺乏协调机制。国土部门和发展改革、财政、环境保护、水利、交通等部门之间没有形成相互配合的协作机制，各部门缺乏有效的沟通与合作。如《土地复垦规定》第五条规定，项目在可研报告和设计任务书中应有土地复垦的内容，否则在审批建设用地时不予批准。但在实际工作中，该规定并没有得到落实。如广西百色水利枢纽工程，原项目预算中有关土地复垦费的列支被当地发改部门在审核投资预算时砍掉，使得土地复垦缺乏资金来源。在建设用地预审和审批环节也没有将该规定落实到位，导致对复垦工作的监管不力。

三是生产建设单位责任不到位。一些企业缺乏土地复垦责任意识，认为土地复垦增加了

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生产成本，为追求利润最大化，不愿主动开展复垦工作。在失去政府监管的情况下，不能自觉履行“谁破坏、谁复垦”的法定义务。

2、现行法律法规滞后，难以解决土地复垦中出现的新问题

《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》等法律中虽然都有土地复垦的相关规定，但大多比较笼统，操作性不强。随着社会经济的发展，《土地复垦规定》中一些内容也已不能适应市场经济发展和土地复垦实际工作需要，亟待进一步修改完善。 （1）土地复垦机制与财税体制改革不相适应，土地复垦监督制度亟待完善

《土地复垦规定》是与计划经济体制相适应的，其制度背景是国家、集体和企业利益高度一致，企业使用的土地由国家无偿划拨，生产成本列入计划，由国家投资，利税上缴国家。土地复垦制度建立在国家投资、企业和个人能够自觉履行复垦义务的前提下，因此《土地复垦规定》缺乏强制性的监督条款。随着市场经济体制的逐步建立和分税制的实施，国家利益和地方利益、企业利益逐渐分化，国企相继改制，成为独立核算、自负盈亏的利益主体；改革开放的不断深入，又进一步加剧了投资主体多元化的趋势，土地复垦已真正成为企业自身应承担的责任和义务。而《土地复垦规定》中没有建立有利于调整土地复垦责权利关系的机制，对企业履行复垦义务等方面缺乏必要的制约和监督手段，处罚不严厉，致使企业违法成本低，管理部门监控成本高、执法难度大，土地复垦费用得不到落实，废弃土地难以及时复垦利用。

（2）对企业长期不落实土地复垦资金缺乏必要的约束

1998年《土地管理法》第四十二条规定：“没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费”。事实证明，事后缴纳土地复垦费，追缴难度大。生产建设造成破坏的土地，一般是在阶段性工作结束后或全部任务完成后才能实施复垦，因此土地复垦的任务主要落在生产建设中后期。一些大型矿山企业，特别是地下开采，在投产中后期塌陷土地面积和程度不断加大，但企业效益与前期相比却逐渐下降，甚至出现经营亏损，已无力复垦土地；一些中小型矿山企业，建设周期较短，三、五年开采完毕后，企业关闭，难以追缴土地复垦费，有些企业甚至找各种借口逃避履行复垦义务。由于缺乏必要的约束机制，复垦资金无法落实，致使土地复垦欠账越来越多，整个烂摊子交给政府、扔给社会、甩给了当地的老百姓，形成了“企业破坏，政府和社会买单”的局面。如何在生产建设前期就要求企业预提土地复垦费用是立法要解决的重点和难点。

（3）历史遗留废弃地复垦激励机制尚未建立

历史遗留废弃地是指造成土地破坏的单位和个人破产、灭失或1989年1月1日以前破

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坏废弃的土地。《土地复垦规定》出台之时，这些问题尚未凸显。近二十年的经济高速发展，历史遗留废弃地成为困扰很多资源型城市转型和发展的难题。这部分土地（包括自然灾害损毁土地）的复垦缺乏稳定的投资渠道，公共财政投入微乎其微，投资规模与土地复垦任务严重不匹配。《土地复垦规定》中有关扶持和激励政策已不适应目前经济发展和管理体制要求，如《土地复垦规定》第十九条规定：“复垦后用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税”，但目前农业税已经取消。土地复垦的责权利关系不清，激励机制和利益调整机制尚未建立，致使一些地方政府、企业、个人对土地复垦的积极性不高，在很大程度上制约了社会力量对土地复垦的投入。

（三）土地复垦的作用和地位

在人多地少的中国，搞好土地复垦工作是贯彻落实科学发展观，坚持最严格的耕地保护制度，坚持节约资源和环境保护基本国策，实施土地可持续利用的重要举措，对恢复和改善生态环境、发展循环经济、推进社会主义新农村建设、建设节约型社会、促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。目前，我国各类废弃地约2亿亩，利用潜力巨大。如能按照“因地制宜，综合整治，宜耕则耕，宜林则林，宜渔则渔，宜草则草”的原则进行复垦利用，约有60%以上的废弃地可以复垦为耕地， 30%可以复垦为其它农用地， 10％可以复垦为建设用地。土地复垦具有以下作用：

1、 开补充耕地之源，土地复垦是补充耕地的重要途径

废弃的土地优先复垦为耕地，可补充耕地1.2亿亩。 以现有耕地年均亩产粮食500公斤计算，每年可新增粮食600亿公斤（图17），为保障国家粮食安全作贡献。

2、 开农业结构调整用地之源，为建设社会主义新农村服务

土地复垦宜林则林、宜渔则渔、宜草则草，复垦后土地用于发展林、果、水产和畜禽养殖等，可减少农业结构调整占用耕地6000万亩左右。每亩年产值按800元计算，可新增产值480亿元。为农民增收、农业增效，建设社会主义新农村服务。

3、 开生态用地之源，对改善生态环境具有重要作用

若将恢复的6000万亩农用地，全部用于植树种草，全国人均新增植被3.3平方米，对改善生态环境，防止水土流失将发挥巨大作用。

4、 开建设用地之源，促进集约节约用地

土地复垦宜建则建，为建设用地开辟新途径。若10％复垦为建设用地，即可复垦增加建设用地2000万亩,按每年建设占用耕地200万亩计算，可满足我国十年建设不新占用耕地，

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如将2000万亩建设用地进行有偿出让，每亩按10万元计算，国家财政可收取出让金2000亿元。

5、“十一五”期末，是保护十八亿亩耕地红线的重要举措

若“十一五”期末土地复垦率能达到25%，则可增加耕地3000万亩，安置近3000万失地农民；农业结构调整和生态建设减少占用耕地1500万亩，非农建设减少占用耕地500万亩。增增减减，就是5000万亩的耕地保护潜力，为守住18亿亩耕地红线作贡献。

第二部分 七部委文件解读

一、文件出台的背景和法律法规基础

（一）出台背景

前文已述，长期以来，在我国工业化、城镇化进程中，土地、矿产资源开发支持了各项生产建设，但也留下了大量废弃地，未得到及时复垦利用。随着各地经济建设步伐的加快，工矿废弃地的数量依然持续增加，导致土地复垦“旧账未还、新账又欠”，严重破坏了生态环境，加剧了人地矛盾，影响了经济社会的可持续发展。党的十六大提出科学发展观以来，党中央、国务院的一系列文件中多次要求“加快废弃土地复垦”，“积极推进土地复垦工作”，土地复垦受到党中央国务院的高度重视。搞好土地复垦工作，有利于实现开源节流、节约集约利用资源，有利于实现发展与保护的双赢局面。

为贯彻党的十六届五中全会提出的“加快建设资源节约型、环境友好型社会”有关精神，落实我国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要和党中央国务院有关文件中提出的“加快推进土地复垦”的要求，切实加强生产建设项目土地复垦管理工作，2006年9月30日，国土资源部联合国家发改委、财政部、铁道部、交通部、水利部、国家环保总局等七部委（局）共同下发了《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发[2006]225号，以下简称“七部委文件”）。“七部委文件”指出了我国土地复垦工作面临的形势和任务，地位和作用；强调了加强土地复垦管理的重要性和紧迫性；强化了土地复垦义务人的责任和应采取的措施；提出了各有关部门加强协作配合，共同做好土地复垦工作的要求；同时还规定了征收土地复垦费，加强复垦后土地使用管理等政策措施。七个部门专门就土地复垦管理工作联合发文，共同部署，是有史以来第一次，可以说是历史性的突破，对土地复垦工作开展产

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生了较大的推动作用、产生的积极明显的影响。

（二）法律法规和政策基础

1、法律法规

七部委文件主要法律依据为《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《土地复垦规定》，其他法律有：《环境保护法》、《矿产资源法》、《铁路法》等。 2、政策文件

《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）。

二、基本内容

七部委文件初步建立了建立土地复垦长效机制，完善土地复垦制度框架。 长效机制：土地复垦监督机制、土地复垦约束机制、土地复垦激励机制。

基本制度框架：土地复垦方案审查制度、土地复垦费征收使用管理制度、土地监督管理制度、土地复垦利用管理制度和土地复垦联席会议制度。 其基本内容：

1、确定了“谁破坏、谁复垦”的基本原则 2、规定了企业责任和义务－－复垦和补偿

3、规定了履行义务的方式－－自行复垦或缴纳复垦费 4、复垦用途：因地制宜，优先用于农业 5、政府和部门的职责

6、资金来源－－生产过程中破坏的土地复垦费从企业改造基金和生产发展基金中列支等

（一）提出了土地复垦目标

在文件的第一部分“认清形势，提高认识，切实增强搞好土地复垦的紧迫感”，简述了土地复垦的严峻形势，重要意义、作用和地位，并提出了土地复垦目标。与《土地复垦规定》的出台背景相比，复垦的形势和任务发生了变化，长期以来被破坏的土地没有得到及时复垦利用，形成了大量废弃地。因此，文件第一次提出了土地复垦目标是：努力做到土地复垦和破坏数量平衡，实现“不欠新账、快还旧账”的目标。

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（二）规定了复垦义务人责任

在文件的第二部分“明确责任、强化措施，确保土地复垦任务落到实处”，进一步明确了土地复垦义务人的责任。 1、 补充完善了土地复垦原则

《土地复垦规定》第四条提出：土地复垦，实行“谁破坏、谁复垦”的原则。在此基础上，七部委文件进一步提出了以下几项原则：

? 坚持“源头控制、防复结合”原则，进一步深化了《规定》第九条有关内容。 ? “土地复垦与生产建设统一规划，同步计划，同步实施”原则，深化了《规定》第

八条有关“土地复垦与生产建设统一规划”。

? 复垦利用坚持因地制宜原则。体现了《规定》第十九条：“复垦后的土地用于农、

林、牧、牧、渔”的精神，同时符合《土地管理法》关于：“复垦的土地应当优先用于农业”的精神。

? 对历史遗留废弃地，复垦使用坚持“谁投资、谁受益”原则。体现了《规定》第十九

条精神。

2、土地复垦义务人应采取的措施

（1）将土地复垦有关内容纳入项目可行性研究报告和初步设计，工艺设计应当兼顾复垦的要求。在《规定》第九条要求：有土地复垦任务的建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应当包括土地复垦的内容；设计文件应当有土地复垦的章节；工艺设计应当兼顾土地复垦的要求。文件进一步明确要求：在生产过程中做到土地复垦与生产建设统一规划，土地复垦纳入生产计划。露天开采的生产项目以及交通、水利、能源项目尽量做到土地复垦与生产建设同步设计、同步施工－－努力实现“边生产、边建设、边复垦”！

（2）编制土地复垦方案，土地复垦方案作为建设用地申请或采矿权申请、年检的必备要件。补充完善了《规定》第九条关于“建设单位违反前款规定的，土地管理部门审批建设用地时不得批准。”七部委文件要求根据项目可行性研究报告或初步设计编制土地复垦方案。

（3）采取必要的预防和控制措施。是对《规定》的补充完善。具体要求：

——以井工（地下）方式开采矿产资源或施工的，应采取工程技术或充填措施，防止土地塌陷破坏。

——以露天方式开采矿产资源、烧制砖瓦、挖沙取土、采石、修建铁路、公路、兴修各种水利工程等活动的，应当采取措施，控制对地表的挖损。

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——对将要造成破坏的耕地、林地、草地等进行表土剥离，用于复垦土地的土壤改良，表土剥离深度根据实际情况确定。

——烧制砖瓦、挖沙取土、修建铁路、公路、兴修各种水利工程等活动的，应当统一规划、合理确定取土位置、范围和深度。

——工业排放废气、废水、废渣、粉灰、废油等必须采取严格控制污染破坏土地的措施。提倡利用废弃物充填挖损区、塌陷区和地下采空区，并防止造成新的污染。

（4）缴纳土地复垦费。《土地管理法》第四十二条：“没有条件复垦或者复垦不符合条件的，应当缴纳土地复垦费。” 文件进一步规定：复垦义务人应当根据破坏土地面积和类型、采取原矿量、复垦标准等，依法缴纳土地复垦费。

以下情形可视为没有条件复垦：

——在采矿许可证期限内或建设周期内土地破坏尚未凸现，经预测确将造成土地破坏的；或因生产工艺不能做到土地复垦与生产建设同步实施的，尚不具备复垦条件的；

——因人力、设备、技术等条件限制不能自行实施土地复垦的且不委托复垦的； ——改扩建、已投产、在建生产建设项目没有履行复垦义务或没有完成复垦任务的； ——其他认为必要的情形。 以下情形可视为不符合要求：

——不符合《土地复垦技术标准》有关要求； ——不符合其他国家或地方有关土地复垦验收标准； ——不复垦土地复垦方案确立的土地复垦标准等。 复垦费缴纳的依据：

? 将土地复垦费列入生产成本或建设项目总投资。《土地复垦规定》第十六条对各种情况的土地复垦费用的列支有明确规定。《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）规定：“耕地复垦资金列入生产成本或建设项目总投资”。七部委文件根据法律法规和中央文件精神进行了归纳。

?

1999年以后尚未履行复垦义务的，应当依法补缴土地复垦费。根据《土地管理法》

第七十五条“拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费……”。

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（三）明确了管理部门职责和监督环节

政府和有关部门该做哪些工作？在《土地复垦规定》第六条，规定了有关部门和有关行业管理部门的职能，“各有关行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制定与实施。” 在文件的第三部分：“履行职责，加强监督，认真把好土地复垦审核关”和第五部分：“加强协作，齐抓共管，积极推进土地复垦工作”，进一步明确有关部门监管职能和监督环节。

1、项目立项复垦资金预算关 ?

国土资源管理部门——建设用地预审阶段——要确定该项目是否涉及土地复垦，要

求在可行性研究报告中有土地复垦相关内容，并有相应投资估（概）算。

? 发展改革部门——在批准、核准投资项目时，依据有关规定和国土资源管理部门提出的建设用地预审意见，对涉及土地复垦的项目进行严格审查。对应列入投资估（概）算而未列入的或投资估（概）算不足的，不予批准、核准立项。

? 各有关行业主管部门——应当加强本行业土地复垦工作的监督管理，指导、督促设计单位或建设单位制定土地复垦方案，将土地复垦费纳入投资概（预）算，对无土地复垦方案、土地复垦费未列入或概（预）算不足的，不予批复设计文件和开工许可。 2、 土地复垦方案审查关

在建设用地预审或采矿权审批时，有审查、审批权的同级国土资源管理部门应当对生产建设项目土地复垦方案进行审核，对没有方案或方案不符合要求的，要责成复垦义务人补充、修改或完善。

3、土地复垦费征收关

在建设用地批复、采矿许可证发放或矿产资源开发利用年度检查（以下简称年检）时，国土资源管理部门对未按规定缴纳土地复垦费的复垦义务人，将不批复建设用地、不发放采矿许可证或不予通过年检 。

财政部门要加强对土地复垦费征收、使用的监督管理。 4、土地复垦日常监督关

建立健全土地复垦日常监管制度。国土资源管理部门要会同有关部门定期、不定期地对复垦义务人落实土地复垦方案情况进行检查、指导和督促。 5、 复垦竣工验收关

要对复垦后的土地及时组织竣工验收，验收不合格的，提出整改意见，限期改正。《土地复垦规定》第十一条：“复垦后的土地达到复垦标准，并经土地管理部门会同有关部门验

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收合格后，方可交付使用。” 6、 土地复垦执法监察关

（1） 对1999年1月1日新修订的《土地管理法》实施以后尚未履行复垦义务的，

复垦义务人必须依法补缴土地复垦费。

（2） 根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《土地复垦规定》有关规定给

予处罚。

——《土地管理法实施条例》第四十一条：依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦的2倍以下；第四十四条：“违反本条例第二十八条规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处以耕地复垦费2倍以下的罚款。”

——《土地复垦规定》第二十条：对不履行或者不按照要求履行土地复垦义务的企业和个人，由土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，处以……罚款。

——《土地复垦规定》第二十二条和第二十三条，分别对扰乱、阻碍土地复垦工作或者破坏土地复垦工程设备的，负责土地复垦管理工作的工作人员违法、违纪情况作出处罚规定。

特别强调：对复垦任务完成情况的审查。

《土地复垦规定》第二十条：对于不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，……，对逾期不改正的企业和个人，在其提出新的生产建设用地时，土地管理部门可以不予受理。在此基础上，七部委文件要对生产建设单位的土地复垦履行情况进行审核。设立了两道关：

——改扩建生产建设项目在申请新的用地或办理采矿权延续、变更手续时，要对土地复垦任务的完成情况进行审查，未按规定完成任务的，将不予办理新的审批手续。

——对未完成复垦任务或验收不合格的不予通过年检。

（四）加强土地复垦利用管理

在第四部分：“因地制宜、综合利用，加强复垦土地利用管理”中，主要做好以下几项工作：

1、做好土地复垦的调查评价和规划工作

对被破坏的土地进行调查和适宜性评价，按照“因地制宜、综合利用”的原则，合理

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确定复垦土地用途。

对于历史遗留废弃地，各地要结合国土资源大调查和土地利用年度变更调查工作，摸清本地区被破坏土地的状况，做好土地复垦潜力调查和评价，编制土地复垦专项规划和计划。《土地复垦规定》第七条有相应规定：复垦规划制定，应当根据经济合理的原则和自然条件以及土地破坏状态，确定复垦后的土地用途。

2、加强土地复垦利用管理

明确土地复垦利用原则——因地制宜 ，宜农则农，宜建则建。被破坏的土地要优先复垦为农用地，用于种植、林果、畜牧、渔业等农业生产；确实不适宜农业生产的，可以依法复垦为非农建设用地。

体现优先复垦为耕地、优先用于农业。 （1） 规范土地权属管理

《土地复垦规定》第十二条、第十七条有相应规定。其中一些内容在七部委文件中做了修改。

?

对生产建设过程中被破坏的农民集体土地，复垦后能用于农业生产的，交还当地农

民使用，不实行国家征收；《规定》十七条。

?

确不能用于农业生产的，经当地农民集体同意后，可由国家征收。《规定》十二条

为“不能恢复原用途或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征用。”不单强调原用途，主要原因在于农业结构调整在农村很活跃，而且收益可能更好，不征收能更好的维护农民权益。

?

做到复垦前土地权属现状清晰；复垦后土地权属或用途发生改变的，依法及时办理

土地变更登记手续。《规定》第十八条。

（2） 明确复垦后土地使用管理 继承了《规定》十七条有关内容： ? 用；

?

不适宜农业生产并根据土地利用总体规划可用于非农建设的，经依法批准后复垦义对生产建设过程中被破坏的国有土地，复垦后能用于农业生产的，可由当地农民使

务人可优先取得土地使用权；

? 土地复垦后连续两年以上未使用的，由当地人民政府统筹安排使用。

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（五）完善了土地复垦激励机制

《规定》十九条提出了一些激励政策。农业税减免的优惠已经随着农村税制改革不需要了。七部委文件第四部分提出了激励机制的基本思路：

对于历史遗留被破坏的国有土地要按国家有关规定，加大投资力度，通过整理复垦逐步恢复利用，同时，要采取多形式、多渠道投资方式鼓励社会资金参与土地复垦。复垦后的土地，按照“谁复垦、谁受益”的原则和依据规划批准的用途，可以依法确定给复垦单位或个人土地使用权，并可依法流转，获得相应收益。

第三部分 土地复垦方案编报和审查

为贯彻落实国务院七部委(局)下发的《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》(国土资发〔2006〕225号，以下简称“七部委文件”)精神，加强土地复垦前期管理，做好生产建设项目土地复垦方案的编制、评审和报送审查工作，2007年4月，我部下发了《关于土地复垦方案编报审查管理有关问题的通知》。这是七部委文件的第一个配套政策。

一、关于土地复垦方案的编制

（一）目的和作用

－－实施土地复垦方案的规划指导。明确生产建设单位的土地复垦目标、任务、措施和计划等。

－－管理部门监督检查的依据。为土地复垦的实施管理、监督检查以及土地复垦费征收等提供依据。

土地复垦义务履行方式包括：自行复垦（包括委托方式）和缴纳土地复垦费。对于没有条件复垦和复垦不符合条件的，缴纳土地复垦费。复垦费缴纳后，意味着复垦责任义务转移，复垦由政府组织实施并实行项目管理。复垦义务人可以优先依法申请使用项目资金实施复垦。

对于缴纳复垦费的，土地复垦方案的编制要为政府提供判定复垦义务人是否有条件复垦的依据，根据复垦的目标任务和工作计划安排，确定是否缴纳复垦费、缴纳方式、缴纳费用的计算等等。

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对于自行复垦的，复垦方案的编制用于指导复垦义务人按计划实施土地土地复垦。复垦义务人根据批准通过的土地复垦方案和年度生产建设计划，制定土地复垦年度计划。按照年度计划实施复垦，按阶段完成复垦后，申请验收，提交土地复垦任务完成情况。验收通过的，复垦的土地依法交付使用；没有验收或验收不合格的，不得交付使用，或根据有关规定缴纳土地复垦费。

（二）土地复垦方案的管理内容

1、土地复垦方案管理内容：

土地是一切生产生活的载体，是万物之源，具有自然和社会双重属性。作为自然属性，土地是环境组成要素之一；作为社会属性，土地是重要的资源，是最基本的生产资料；同时，土地也是一种资产，是重要的不动产。

在永久性建筑物、构筑物征地，需要进行征地补偿安置；对于破坏的土地需要复垦补偿，恢复其生产能力、利用功能，达到治理环境、改善生态的目的。因此，土地复垦方案不同于环境评价方案和水土保持方案，要体现以下管理内容：

——土地规划管理：确保复垦目标符合土地利用总体规划，与其他规划，如生态建设、水利、城镇规划相衔接等。

——土地利用管理：在可行性评价的基础上，因地制宜，合理确定复垦用途，尽快恢复利用；

——土地权属管理：调整生产建设造成土地破坏到复垦利用过程中的责权利调整关系。强化公众参与，尊重土地权人的意愿，维护土地权利人利益。

——复垦工程管理：采取必要的工程生物化学措施，如保持地层的稳定性、恢复地形地貌、平整土地、防治污染等。

5、土地复垦与水土保持、地质灾害、地质环境的关系 （1）与环境影响评价的关系：

法律依据不同：环境影响评价方案依据《环境保护法》和《环境影响评价法》，是环境管理的内容。

范围不同：环境影响评价对大气、水、土、动物、植物等各环境要素影响的综合评价，土地复垦是其中一部分。土地复垦是土地利用管理的内容

重点不同：侧重于对整个环境影响的预测和评价，没有具体的治理对策和措施；土地复

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垦重在对土地的复垦利用规划和设计。 （2）与水土保持的关系：

法律依据不同：依据《水土保持法》。

范围不同：环境影响评价的一部分，在“三区”山区、丘陵区、风沙区等生态脆弱的地区。

目的不同：重在防止水土流失。

内容不同：建立水土保持工程和设施，没有土地利用的优化，不包含如塌陷区挖损压占土地的复垦。

（3）与地质环境或地质灾害的关系

目的和出发点不同：依据《地质灾害保护条例》，部正在起草的《地质环境保护规定》，主要地质环境（或地质灾害）侧重地质灾害的预防和治理，解决安全问题，是为土地复垦打“地基”。

土地复垦是土地的恢复利用和生态的恢复，解决土地利用问题和环境问题。

遵循的原则不同：地质环境（或地质灾害）突出预防，主要解决发生的可能性问题，针对于灾害性的治理，对未来；

土地复垦突出治理利用，主要针对已破坏、已废弃土地的治理和复垦利用。

工作的连续性不同：地质环境（或地质灾害）是预先的、突发的，主要是预测和评估； 土地复垦是贯穿于整个生产建设过程的，是连续的。

（二）编制范围

1、土地复垦方案确定的复垦范围

对开采矿产资源、烧制砖瓦等生产项目，复垦范围是除永久性建筑物、构筑物以外的因采矿引起的挖损、塌陷、压占、污染的土地，包括矿区范围及矿区范围外的影响区。特别说明，压占是指《土地复垦技术标准》采挖废弃的排矸场、尾矿库、废石场、废渣、储灰（泥）等，不包括工业场地和绿化用地。闭坑后废弃不用的建筑物、构筑物用地，如炸药库、道路等。因复垦取土造成的新的破坏，也应包括在方案复垦范围内。

对交通、水利、能源等建设项目，复垦范围是指永久性建筑物、构筑物以外的临时性用地，包括挖土、堆土、堆料、临时道路的修建。

复垦范围的确定不考虑破坏的土地是否需要征收，也不考虑是否办理临时用地手续。未

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利用土地的破坏也应当列入复垦的范围。

2、编制时间要求

为了做到工艺设计应当兼顾土地复垦的要求，土地复垦与生产建设紧密结合，新建、改扩建生产建设项目要在项目可行性研究或初步设计阶段完成编制工作。今后，随着复垦工艺的改进和复垦标准的提高，复垦方案要逐渐影响到生产工艺。

3、土地复垦方案重编

生产建设项目性质、规模、地点或所采用的生产工艺等发生重大变化的，复垦义务人应重新组织编制土地复垦方案。

（三）土地复垦方案分类

根据采矿权审批权限和建设用地批准权限以及复垦任务的轻重、难易程度等，土地复垦方案分为报告书和报告表。

1、一般性要求

土地复垦方案报告书－－依法由国务院审批的建设用地项目和按有关规定由省级以上国土资源管理部门审批的采矿权项目，应编制报告书，之后填写报告表；

土地复垦方案报告表－－其他生产建设项目可以根据实际情况直接编制报告表。 2、放射性矿种

根据《关于放射性矿山土地复垦方案编报审查工作有关问题的函》（国土资函〔2007〕856号），放射性矿山生产项目，采取井工开采方式的，可以编制土地复垦方案报告表；采取露天开采方式的，编制土地复垦方案报告书。

3、石油天然气

根据《国土资源部关于石油天然气(含煤层气)项目土地复垦方案编报审查有关问题的函》（国土资函〔2008〕393号），新立石油天然气采矿权项目，以采矿权为单位，编制土地复垦方案报告书。

在本文件下发之前已取得采矿权的石油天然气项目，原则上以单个采矿权为单位补充土地复垦方案报告书。根据地形地貌的一致性和各采矿权之间的相邻性，可以以若干个采矿权为单位补充编制土地复垦方案报告书，但报告书编制个数要考虑行政区域的相对完整性。

对于采矿权以外其他油气设施项目，跨省域的油气长输管道建设项目，以项目为单位编制土地复垦方案报告书。石油天然气勘探、炼油化工等项目编制土地复垦方案报告表。

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（四）编制单位和资格

1、编制主体

凡已经或可能因挖损、塌陷、压占、污染等原因对土地造成破坏的生产建设项目，包括新建、改扩建、在建或已投产项目，复垦义务人均应编制土地复垦方案。复垦义务人负责组织编制方案。

2、编制单位资格

（1）一般性要求：具备省级以上有关部门核发的乙级以上水土保持、生态环境工程等规划设计资质或具有从事土地复垦规划设计业绩的单位具体承担编制工作。

（2）特殊性要求：放射性矿种土地复垦报告书和报告表的具体编制工作必须由本行业有技术能力的单位承担。石油天然土地复垦方案报告书可以由具有编制能力的油气田企业自行编制，也可委托其他具备资格的单位编制。

3、专业人员

因土地复垦涉及到多种专业领域，从目前编制情况看，具有资格的单位必须具有土地、水利、环境、采矿、工程预算等方面的专业技术人员。

（五）编制时间要求

新建、改扩建生产建设项目要在项目可行性研究或初步设计阶段（油气勘探开采方案）完成编制工作；

对已投产、已建成或正在建设尚未完工生产建设项目，在规定时间尽快补充编制土地复垦方案

二、土地复垦方案评审和审查

（一）评审和审查流程

（1）程序

申请采矿权的生产项目：土地复垦方案编制完毕 → 报送评审 → 评审通过 →审查通过→经国土部分审查通过的土地复垦方案评审表→申请采矿权→申请建设用地

已取得采矿权的生产项目：土地复垦方案编制完毕 → 报送评审 → 评审通过 →审查

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通过→经国土部分审查通过的土地复垦方案评审表→申请年检→申请建设用地

申请用地的建设项目：土地复垦方案编制完毕 → 报送评审 → 评审通过 →审查通过→经国土部分审查通过的土地复垦方案评审表→申请建设用地 （2）材料要求

经有审查权国土资源管理部门审查通过的土地复垦方案评审表。需部批准采矿权项目，应当有部审查通过的土地复垦方案评审表，在申请建设用地时应同时出具。

在此说明，生产项目需要申请用地的，应提供矿区范围内的土地复垦方案，而不是工业广场的土地复垦方案。

（二） 评审环节和权限

经评审通过的土地复垦方案，必须得到国土资源管理部门的认可。经评审通过的土地复垦方案是建设用地申请、采矿权申请或年检的必备要件。

1、生产项目

新建、改扩建生产项目土地复垦方案按照采矿权审批权限，由具有相应审批权的国土资源管理部门在《矿产资源开发利用方案》审查前组织专家完成评审工作；

已投产生产项目土地复垦方案，按照原采矿权审批权限，由原审批部门在矿产资源开发利用年度检查（以下简称“年检”）前组织专家完成评审工作。

2、建设项目

依法需报国务院批准建设用地的新建、改扩建建设项目土地复垦方案，应在申请用地前由省级国土资源管理部门组织专家完成评审工作；

正在建设尚未完工的建设项目土地复垦方案，由省级国土资源管理部门在项目竣工验收前组织专家完成评审工作。

依法需报省级人民政府批准建设用地的建设项目土地复垦方案，应在申请用地前由市级国土资源管理部门组织专家完成评审工作。

（1）部土地复垦方案评审程序

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部政务大厅 受理 部整理中心组织评审 通过 未通过 按照 专家 意见 不通过 通过 按照 审查 意见

耕地保护司审查 批复土地复垦方案评审表

（3） 部土地复垦方案审查程序

部政务大厅 申请建设用地 申请采矿权登记 有无部耕地保护司盖章的有 采矿权申请会审 无 进入土地复垦方案评审程序 受理申请 建设用地会审

（三）评审机构

1、一般要求

主管土地复垦业务的部门具体负责评审组织工作。可以委托所属事业单位承担具体评审

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工作。

2、特殊要求

石油天然气：采矿权项目土地复垦方案报告书由我部组织专家评审；对于采矿权以外其他油气设施项目，跨省域的油气长输管道建设项目土地复垦方案报告书由项目所涉及地区省级国土资源管理部门组织专家评审，确属必要的，由我部统一协调评审工作。在本文件下发之前已取得采矿权的石油天然气项目，报告书可以定期由部组织开展评审工作。

放射性矿种：报告书、报告表委托核工业集团组织评审。

（四）评审重点和内容

1、评审的重点

土地复垦方案评审重点为内容的真实性、合理性、科学性和可行性。 主要包括：

——编制单位是否具有资格；

——方案内容和格式是否符合编制要求； ——土地复垦目标和任务确定是否合理；

——确定的复垦土地用途是否符合土地利用总体规划； ——土地利用现状和复垦面积、范围确定是否准确真实； ——被破坏土地的预测是否科学；

——复垦标准是否符合国家或地方有关要求和当地实际； ——方案是否尊重土地所有权或使用权人意愿；

——复垦工程及资金测算是否合理、是否基本满足实际要求并有可靠来源； ——复垦计划、措施是否可行等。 2、方案评审中的主要问题

截至到目前为止，部评审了70个项目，评审通过55个。从目前方案评审不通过的主要原因看，主要存在以下几个方面的问题：

（1）方案脱离实际。摘抄或克隆于水土保持方案、环境评价方案、开发利用方案或其他教科书等。提出的复垦标准、复垦措施，反映的现状没有结合项目实际；资金预算没有按实际测算等等。

（2）复垦目标和任务确定不合理，破坏土地情况预测不全面，面积偏低，复垦标准偏

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低。

（3）资金预算偏低，投资不足，保障措施不具体。《通知》要求，土地复垦义务人和方案编制单位要对方案的真实性和科学性负责。从以上问题可以看出编制单位的态度和能力，最为重要的是态度问题。

保证方案的真实性，就要做好方案编制的前期调查，包括现场勘探、召开座谈会、收集资料、增强公众参与程度等。现场调查的数据要实，复垦义务人提供的数据资料要真。科学性要在理论推导的基础上，注意总结实践经验，要多进行类比分析，注意相似案例的比较。编制单位要听取复垦义务人、有关专家、当地群众、相关部门的意见，要到实践中去寻找切实可行的办法。

3、方案要反映并解决的关键问题 （1）破坏前土地利用情况

矿区的自然状况、土地权属状况、土地利用现状等。回答谁的地？这块地的自然状况和利用情况？如果是耕地，耕地质量和农作物产量怎样？

（2）土地破坏和复垦情况

主要回答八个问题：生产建设对土地造成的破坏在什么范围？在生产建设什么环节？以什么方式破坏？破坏的是什么类型的土地？在什么时候破坏？破坏程度如何？面积多大？对改扩建项目、在建或已投产项目土地破坏和复垦情况如何？

（3）复垦目标的确定和实现

土地复垦目标包括：复垦面积、复垦用途、复垦标准。综合反映复垦土地数量、质量和利用、社会经济生态效益方向。至少回答以下系列问题：

复垦面积多大？ 什么地方？ 复垦前什么地类？ 拟复垦为什么地？ 达到什么标准？ 采取什么措施？ 什么时候复垦？ 需要多少工程量？ 投资多少？ 资金如何保障？

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给谁使用？ 如何管护？

公众参与情况？是否尊重了土地权利人的意愿？

（五）土地复垦方案审查

根据《关于报部审查的部分行政许可事项电子申报有关事宜的通知》（国土资发〔2007〕280号）文件要求，从今年开始，土地复垦方案审查已经纳入建设用地审批、采矿权审批范畴。具有经审查通过的土地复垦方案，才能受理建设用地申请或采矿权申请。

国土资源管理部门审查内容： ——方案是否经过专家评审 ——评审是否通过

——对评审提出的意见是否已按要求修改等

——对改扩建项目，要根据确定的履行土地复垦义务方式，要对复垦任务完成情况进行审查，确定是否签订土地复垦协议或缴纳土地复垦费。

对方案本身，重点审查复垦目标和范围，破坏的耕地是否为基本农田及其复垦标准，复垦投资标准是否偏低；复垦资金计提；当地国土部门的意见等等。

对不符合要求的，不予报批建设用地、不发放采矿许可证或不予通过年检。 在对评审通过的项目审查中，有40%因为没有按专家意见修改到位进行修改，10%因为复垦目标不合理要求进行重大修改，40%因为资金预算严重偏低要求重新核实，30%因为报告真实性不足要求重新到现场补充材料。

第三部分 国外土地复垦介绍

国外也有“重开采、轻复垦”的经验教训。上两个世纪，丰富的煤炭资源促进了美国工业的巨大增长，但同时造成了严重的土地破坏和环境污染。1939年到1975年，美国34个州制定了露天矿矿区土地复垦法规，大多数州要求采矿许可证，有的还包括监察制度，有的要求业主缴纳保证金，以保证采矿完后进行复垦。然而，由于各州的法规不一致，标准要求不统一，仍然存在着严重的土地未复垦和环境污染等问题。因此，1977年出台了全国统一的《露天采矿与复垦法》。同样，由于以前对土地复垦工作的漠视，澳大利亚存在着个别较

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为严重的历史遗留问题，如北领地的Rum Jungie铀、铜矿以及塔斯马尼亚州的Mount Lyell铜矿（开采了100年）至今都因无法复垦而满目疮痍、惨不忍睹。但通过建立完善的制度和有效的措施，澳大利亚的土地复垦工作现在取得了长足进步。例如新南威尔士州Bridge Hill Ridge以前的砂矿区，经过复垦后，与周围环境融为一体，现已归入Myall Lakes国家公园；奥尔科公司（Alcoa of Australia Limited）因其在复垦方面的卓越表现而成为唯一获联合国环境规划署（UNEP）“全球500佳环境成就奖”的矿业公司。

一、复垦制度和管理特点

土地复垦在英文翻译大致有：Reclamation（恢复利用）、Rehabilitation (修复)、Remediation。

美国、澳大利亚、加拿大等国通过立法建立了较为完善的土地复垦制度，土地复垦率达到了50%以上，历史遗留废弃地的复垦有的达到75%以上，新破坏土地复垦率达到90%以上，取得了为世人所瞩目的成就，美国的《露天采矿与复垦法》在1977年实施后，又在1990、1996年经过了两次较大规模的修改和完善。其他国家的复垦制度，如巴西的“退化土地复垦计划”、西班牙的“采矿破坏区复垦计划”、加拿大安大略省的“闭坑计划”等。制定这些法律的目的在于：保护地表土地所有者及其在该土地上的合法权益，确保在开发的同时进行复垦工作，利于国民经济和社会的稳定、环境保护等。因此有关土地复垦的规定与对维护土地权利人利益、对地表主人的赔偿是紧密相连的, 如《土耳其采矿法》规定：“如持照人损坏了临时征用的土地，需按法院的裁决向土地所有人赔偿。持照人还必须将其损坏的地区修复到能够重新利用的状态。”

1、明确复垦责任

如美国对于法律颁布后出现的矿区生态环境破坏问题，按照“谁破坏、谁复垦”原则解决；对于法律颁布前已废弃的矿区，则由国家通过建立 “废弃老矿区的土地复垦基金”的方式组织恢复治理。其中，复垦基金主要包括现有采矿企业缴纳的复垦费（开采地表煤每吨缴纳35美分，开采地下煤每吨缴纳15美分，开采褐煤每吨缴纳10美分）、复垦后土地征收的使用费、社会捐款、有关土地矿产的补偿费、基金的信贷利息等。

2、每一个申请许可应当制定土地复垦计划，以便尽可能实现“边开采，边复垦” 美国要求各州制定回填复原规划，企业在开采前应递交内容翔实的土地复垦计划，对不遵守规定的企业和个人，管理部门有权终止、吊销或撤销开采许可证。德意志民主共和国规

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定“土地用于矿山之前应协同专区政府在投资准备和其他计划材料中规定重新利用的时间、规模、方式和目的。” 南非等国家也要求有关的勘查许可证或采矿批准书的持有人应在勘察或采矿时恢复有关的地表，恢复应根据批准的地表设计图和恢复计划进行。

美国复垦计划主要包括：复垦前的土地条件；复垦后土地的利用方式及其支持不同利用方式的能力；采矿和复垦工程技术和相关设备的描述；完成复垦工作的详细预计时间表；复垦与土地所有者和当地土地利用计划相一致和协调的相关考虑等。

3、实行矿山复垦保证金制度或担保制度

美国、澳大利亚、日本等许多国家在采矿申请批准之后，但没有颁发之前，申请者应与管理机构签订执行保证合同，要求企业按政府规定的数量和时间缴纳保证金，如果企业按规定履行了土地复垦义务并达到政府规定的恢复标准，政府将退还该保证金，否则政府将动用这笔资金进行土地复垦工作。合同执行需要担保人担保。巴基斯坦政府规定：在申请授予或者要求展延探矿许可、矿区留置、采矿许可证时，申请人必须同时向许可证管理处提供令人满意的担保，以确保持照人和承租人履行义务。该担保可以是银行和上级公司。

4、在经济技术可行的情况下，应当实施复垦并优先用于农业，土地用途的确定应当依据土地利用总体规划或由土地管理部门确定

如德意志民主共和国规定“为行使勘探权、开采权和贮存权而使用的土地应在矿山使用完毕后立即保质和优先重新用于农业。如不能用于农业，和用于农业不符合国民经济和本地区的需要，则需要重新用于林业或其他方面”。“重新利用分为重新开垦和全部恢复肥力的措施（复原工作）”。美国要求恢复土地到采矿前的程度和更高更好的水平；法国、波兰、日本、韩国等国家和我国台湾地区也有类似规定。一些国家对影响区也作出了赔偿规定，如德意志民主共和国要求“矿山对农林业土地造成的损害限制了土地的利用，应予相应的补偿。”对确实不能恢复的土地，地表所有权人可以要求责任人征购和购买，但政府有优买权。

一些国家还明确要求各级地方政府和部门监督企业“按期、按量、按质地进行重新开垦、监督后续使用人立即接管已经重新开垦的土地”。为了加强公众参与，加强监督，政府要求企业公告土地复垦计划，如破坏土地的范围和所涉及的土地所有权人等。

二、矿业公司的通行做法和特点

以澳大利亚为例，发达国家矿业公司土地复垦的具体做法和特点如下： 1、高度的社会责任意识

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随着全社会环保意识的增强，澳矿业公司对土地复垦和环境保护的意识也逐渐提高。在法律要求、政府监管、公众参与和监督下，土地复垦逐渐成为矿业公司的自觉行为。矿业公司将环境保护特别是土地复垦工作作为整个采矿过程的一部分，非常希望土地复垦工程能有把握产生良好的环境和社会反映，十分重视“边开采、边复垦”，重视复垦措施和技术的应用，澳矿业公司一般具有自己的土地复垦队伍，开展土地复垦措施和技术的研究和应用，将土地复垦工作与整个生产工艺有机结合，力求复垦进程最短、效果最好。也不再单纯追求经济效益，而追求综合效益最佳。如，CRL矿业公司矿区范围有一靠近海岸的富矿，考虑到开采对环境影响的代价太大，主动放弃开采。

2、严谨的方案制定过程

矿业公司在取得采矿许可证之前，一般至少耗时一年、耗资上千万澳元，对矿区范围人居、土地利用、文化遗迹以及气候、地形、土壤、动植物、病虫害等多方面的调查研究，严密论证方案的可行性和科学性，为确定土地复垦目标和标准提供充分依据。据介绍，CRL矿业公司曾经为开采一个矿，花费了五年时间、耗资几千万澳元进行前期调查，调查结果是土地和环境的影响过大，无功而返。因开采后才对土地造成破坏，因此，涉及采矿使用土地的论证和规划更为复杂，但他们认识到，如果计划周密，管理严格，对土地的破坏可以降到最低限度，这种耗时费力的方案制定代价是值得的。

3、科学的复垦工艺措施

为了加快复垦进程，复垦效果最佳，澳大利亚矿业公司实行先进的复垦工艺，采取了种子采集、表土剥离、分层堆放、分层回填、地貌重塑、土地平整、恢复植被等一系列复垦措施。

为了达到更好的复垦效果，尽快恢复当地的生态环境，矿业公司在剥离表土时，往往把适合植物生长的腐殖土单独堆放，便于尽快恢复地力；尽量保存地表植物，用于土地复垦后动物栖息。对于露天采矿，在开采过程中一般按照土壤发生层次进行分层剥离、分层堆放、分层回填。据Tarong coal矿业公司工作人员介绍，表土剥离和存放对土地复垦尤为重要，表土保存时间越短，所包含种子和植物的存活率越高，不仅大大缩短地力培肥的时间，而且能使植被恢复到最好最快。地形重塑是其主要复垦措施，工程量非常大，但能保证复垦后景观与周边地形的一致性和地层的稳定性,确保复垦后土地利用的风险降到最低,土地使用的长期安全性和可靠性。图为Tarong公司在开采完毕后六个月进行的地形重塑（坡度为8度）和土地平整现场。

4、有效的复垦动态监测

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在矿产开发过程中，澳大利亚矿业公司非常重视土地复垦监测工作，它是矿业公司自行对土地复垦效果实施动态监测的重要手段。根据监测结果不断修正土地复垦方案中提出的复垦的具体目标、标准、指数及相关技术参数等。矿业公司在向环境保护局提交的年度土地复垦进展报告和闭矿土地复垦报告中，都必须提供明确的监测数据和结果，说明土地复垦是否达到了确定的指标和技术参数标准，土地复垦是在朝好的方向发展还是超不良方向发展。政府根据监测结果确定是否授权矿业公司开展下一步土地复垦工作；企业根据监测结果调整复垦措施。监测工作一般矿业公司聘请研究或技术咨询机构承担，如CLR矿业公司的土地复垦监测工作长期由昆士兰大学土地复垦中心承担。

5、全程的公众参与

为了确保土地复垦目标的实现，政府要求土地权益的相关方全程参与矿山土地的复垦工作。

为保障前期的公众参与和决策，政府将矿业公司与土地所有者的谈判环节也作为颁发采矿权证的一个必要条件。矿业公司要保证对土地权利人生活造成的破坏最小，赔偿生产经营损失，购买或租用该土地，并对破坏的土地进行复垦，必须提出土地复垦的用途和计划措施。土地权益的相关方和矿业公司共同决策复垦后土地的利用方向、复垦土地质量的检测指标和评价标准等。矿业公司通常提交几个方案，在进行环境评估和社会经济评估以后，经与土地权利人谈判后确定复垦后土地用途。如果政府或土地权利人没有对开采后土地的用途做出具体规定，复垦后的用途才可由矿业公司确定。在采矿和复垦过程中，政府要根据公众意见和评价调整矿业公司缴纳保证金的比例。政府收回环境使用权，也应考虑公众意愿。

人口密度越大的地方，公众参与程度越高。矿业公司土地复垦工作置于公众监督之下，随时可能因为土地复垦和环境保护等方面问题遭到公众起诉，受到政府处罚。如，离城区很近的CRL矿业公司就比离人群较远的Tarong coal受公众关注程度高，因环境保护和土地复垦等方面的问题受到的起诉较多。

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