强大的常规性权力何以必要

强大的常规性权力何以必要

——论村庄政治中的基层组织体系

董磊明

2012-10-17 17:38:34 来源：《人民论坛·学术前沿》2012年9月上

作者简介：董磊明，北京师范大学价值与文化研究中心、哲学与社会学学院教授。研究方向：农村社会学、政治社会学等。主要著作：《宋村的调解——巨变时代的权威与秩序》等。

内容摘要：在国家的基础性权力中，对社会进行日常管理和服务的能力可称为“常规性权力”。乡村治理中的常规性权力具有综合性、乡土性、运动性的特征，国家必须保持着“不变”的强有力的常规性治理能力，以应对农村基层社会可能出现的“万变”。通过强化乡村基层组织体系来增强国家的常规性权力已是当务之急。农村基层常规化权力的再生产包含着“国家发起结合社会参与”的有机成分，它不会导致专断性权力同步增长。

关键词：基础性权力；乡村治理；常规性权力；现代国家建构

近几年来，尤其是“非典”和取消农业税以后，国家在两个方面进行了较大幅度的改革：一是增强政府的危机处理能力;二是建构新的公共服务型福利国家以取代过去的控制提取型国家。这些改革是二十世纪以来中国所一直进行着的现代国家构建的有机组成部分，是增强国家基础性权力①的重要举措。

国家在增强政府危机处理能力方面的努力非常成功，这不仅表现在对诸如2008年雪灾和地震等超大规模灾害的应对之中，也表现在对农村基层社会控制的“技术性治理能力”②的提高之上。从乡村治理的具体实践来看，国家在第二

个方面的改革确实起到了减轻农民负担，重塑政权合法性的效果;但同时在公共服务的提供方面成效并不十分理想。伴随着集体资源和税收的锐减以及基层干部所承担的功能的削弱，伴随着乡村社会的巨大变迁，国家在乡村社会的渗透能力整体上处于下降的态势，农村社区中公共服务和基本秩序维持的水平也日益低下。这种状况若不加以改变，势必会影响政权的合法性。

上述两大改革举措，前者是为了提高国家基础性权力中的应对突发事件的能力，可称之为“特殊性权力”;后者则关涉基础性权力中，对社会进行日常的管理和服务的能力，可称之为“常规性权力”。笔者以为，在一个常态社会里，常规性权力对于国家治理能力与合法性的维持更为重要。本文拟就乡村治理中的常规性权力展开初步的讨论。

常规性权力与乡村治理

在中国的现代化进程中，因为社会变迁的要求，国家必须有一个强有力的基层制度设置来组织和引导农村社会向着规划的现代化目标前进。这个过程既包括从农村提取资源为工业化提供原始资本积累，又包括打破地方社会的束缚，让农民作为公民进入到民族—国家的体系中来，还包括将农民组织起来(及动员农民自组织起来)改善生产生活秩序，等等。无论是国家从农村提取资源，还是国家向农村输入资源，国家都必须有足够的动员农村社会的能力，有良好的治理农村社会的能力。国家不可能置农村基层社会于不顾，而独自实现现代化，而离开了强有力的农村基层组织体系，国家将无力有效动员农民，也难以有效治理乡村。

在不同国家任务及不同乡村社会性质中，必须积极作为的乡村基层组织面临着诸多纷繁复杂的突发性问题和特殊任务，因此其特殊性权力要求是相当不同

的。但我们应该清醒地认识到，不是某一项棘手的特殊任务，而是由众多常规性任务所构成的一般任务，成为了国家必须要正面应对农村社会的处境。不同时期农村的特殊任务会发生变化，国家应对农村社会的具体方式因此也会发生变化;但在这个进程中，国家要应对农村社会，须有强有力的常规治理能力，这是不能变的。因此，农村基层政权必须保持强大的常规性权力。

晚清以后，中国就开始了构建现代国家的历程，其中民国时期的相关努力被证明是相当失败的。杜赞奇认为，二十世纪上半叶，华北地区国家政权建设，因为不注重充分利用基层政权所得以良性运转的传统文化网络的建设，而在国家向农村社会的渗透中出现了基层政权的“内卷化”，即国家从农村提取用于现代事业建设的资源，大部分被因提取资源而膨胀起来的基层政权本身所消耗。结果，在国家现代性事业发展所带来的合法性的增加与农民因被过度压榨而增加的不满的竞赛中，后者终于占据压倒性优势，从而导致革命的发生。

杜赞奇的讨论有两点值得注意，一是国家政权的内卷化;二是传统文化网络被破坏，保护型经纪大量退出乡村社会。笔者认为，这两点与农民日益不满、国家政权合法性丧失的逻辑链条之间有一个节点，需要加以指明：内卷化大大削弱了国家向基层渗透的后勤基础与资源保障，传统文化网络被破坏大大增加了权力的运作成本，这两方面共同导致了由赢利型经纪构成的基层政权的常规性权力趋于解体。国民党基层政权常规性权力的丧失，最终摧毁了其国家现代化建设的努力，并使得共产党得以成功地动员、整合农民，取得了革命的胜利。

建国之初，国家拥有的物质资源总量非常有限，但是却成功地实现了对国家的全面控制，并进行了空前规模的“规划的社会变迁”，重塑了国家与乡村社会关系，这可以说是人类历史上的一个奇迹。而这一切都离不开一个非常重要的原

因，那就是革命国家的超强合法性。革命的成功化解了近代以来中国面临的全面危机，使得新兴的国家政权拥有巨大的合法性;而革命逻辑的延续，使得国家能够顺利的对乡村社会进行全面的改造。

集体化时期，国家第一次全面地在乡村社会建立了一套正式的和制度化的组织体系，由此形成了“权力的组织网络”③。而一套完备的组织体系要能高效率的运作，必须建立在成员对它的高度认同之上。为此国家政权在乡村社会成功的重建了“权力的文化网络”。杜赞奇认为，共产党政权的建立终结了“内卷化”是因为它从基层开始建立了与国家政权相联结的各级组织。而笔者则认为并不仅仅如此，因为建国后国家政权在建构组织网络、打压传统文化网络的同时，还通过各种手段在乡村社会积极地构建“红色”的权力文化网络，而在具体的实践过程中，国家政权还非常实用主义地对一些传统文化网络的资源进行了改造和借用。最终，国家成功地建构出一套象征符号和价值信仰体系：给每个农民找到了一个新的“家”——社会主义和集体的大家庭，“家庭”中成员都是自己的“阶级弟兄”;一个新的“神”、“上帝”——代表着人民利益的共产党和毛主席是领导中华民族崛起和走向幸福生活的“保护神”;一个新的“彼岸”——人人平等、生活幸福的共产主义美好未来。

可以说，红色的文化网络的成功建构，使得权力的组织网络得以低成本高效率地运作，国家也因此得以在乡村社会维持着较为强大的常规性权力。强大的常规性权力不仅保障了社会基本秩序的稳定，也使国家成功地完成了一系列常规性任务，进而实现了乡村社会的改造与建设：人民公社不只在为国家提取现代化建设的资源方面，而且在农村公共品供给(水、电、路、环境卫生、居住条件等)、农村教育普及、医疗条件改善(及其基础上的人均寿命的提高)方面都取得了很大成就。

分田到户以来，农村重新回到一家一户小农生产的状况，农村社会的流动性急剧增大，以前服务于国家从农村提取资源目标的意识形态建设也因为意识形态和价值领域的多元化而效力大减。这样，国家在农村的常规性权力遭到了很大地削弱。而这个时期，国家要向农民提取资源，就不得不面对千家万户的小农，就不得不利用乡村社会中的熟人、狠人，从而很快即在农村基层结成了乡村利益共同体，这一乡村利益共同体的结成，很快便在1990年代再次出现农村基层政权的内卷化。这种内卷化的出现又进一步削弱了政权的常规性权力，如此便形成了一个负反馈的怪圈，“三农”问题因此严峻起来。

进入世纪之交，市场经济的深化及其向农村社会各方面的渗透，快速瓦解了中国农民的传统观念和价值。市场经济这一最为细密有力的现代性武器，极其迅速地摧毁着农村传统的价值与观念。农村社会从头到脚，从外到内，从物质到意识，从观念到价值，都被彻底地卷入到了现代性的大潮之中，似乎突然之间，在中国广袤的农村大地上，无论是传统的秩序生产方式，还是人民公社时期的秩序生产方式，统统都不再管用，农村社会出现了严重的危机——虽然这一危机被中央取消农业税以及农民从外出务工中获取大量收益的物质方面的成功(农民收入增加了)所掩盖。农民的大规模流动和农村社会的分化，广泛而复杂的弱势群体(老年人、单身汉、残疾人、留守儿童、特困户，等等)的出现，传统价值解体，过去数千年来支撑农民人生意义的传宗接代理念不再有效，代际关系发生严重失衡，子女不孝普遍发生，并反过来加剧了农民传宗接代理念的消解。人生的根本意义消失了，人与人之间的关系，只剩下钱与钱的关系，人们原子化了，这导致村庄内部的纠纷解决机制失败，村民从外面引进混混来帮自己在与邻里的冲突中占据优势。④

村庄中的熟人社会仍然在，但村庄过去的乡土逻辑却解体了。村庄原来存在的互助互惠，以及互以对方的存在来生产面子人情的系统，都面临解体。村庄中传统的娱乐被讲求利益的赌博、六合彩所替代。总之，农村中因为现代性因素的进入，传统的东西被彻底地击碎，而现代性的因素仍然零碎，村民成了只注重短期经济利益的原子化的个人，成了丧失价值生产能力的经济动物。从而，地下教会在这一组织文化的废墟中趁虚而入。农村内生公共品供给更是困难重重。

可以说，这种“千古未有之变局”，使得无论古代社会的传统型常规性权力，还是共产主义新传统的常规性权力，在农村社会中都丧失了内生的支撑载体。农村社会内生秩序的能力严重不足，催生出了进一步通过强化农村基层组织能力和输入外来资源以外生农村基层社会秩序的要求。新农村建设的提出背景，只有放在这一农村处境之下，才能得到正确理解。但是，当前新农村建设过于强调外来资源输入的物质性基础设施建设，却忽视了农村基层政权的常规性权力建设。

时至今日，虽然作为国家与农民连结中介的农村基层政权的具体功能要求发生了转换，但是，对农村基层政权常规性权力的需求却一直强烈存在。这一点很容易理解。没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步。面对当前九亿农民⑤的国情，试图不管农民及农村的状况，而任其自生自灭，肯定会导致巨大的民族灾难。中国未来的现代化道路上，农村会出现很多过去不曾预料的新情况和新问题，会有很多新的中心工作和中心任务，因此需要有一个具有强大行动能力的常规性权力。只有拥有一个具有强大常规性权力的农村基层组织，我们才能在现代化的进程中，有效应对九亿农民依托生活的农村可能出现的各种新情况、新问题;才能为中国现代化提供一个稳定的农村根基;才能在城市出现暂时的问题时，凭借农村的稳定来调节城市危机。总之，一个具有强大常规性权力的农村基层政权，是过去、现在以及将来中国现代化得以顺利进行的前提。

在可以预见的将来，中国农村人财物资源是不断流出的，而外来的价值侵入也是源源不断的，在这样的农村现实基础上，建设一种什么样的基层政权体系，才能具有强大的常规性权力，是我们必须要深入思考的问题。从过去的经验看，离开了乡村社会本身的性质与状况抽象讨论国家的基层性权力是没有意义的。从当前基层政权所面对的农村社会的功能要求看，主要借助国家转移支付资源，来建立一个适应当前乡村社会实际需要的具有强大常规性权力的基层组织体系，是当前农村基层政权建设所面临的紧要任务。

国家必须保持着“不变”的强有力的常规性治理能力，以应对农村基层社会可能出现的“万变”。中国现代化的过程是一个持续地改造、改变、利用农村社会的庞大工程，一项旧任务完成了，数项新任务又起来。如果我们只看到一项又一项具体的特殊任务，就必然要一项又一项具体地去应对，就必然在基层政权设置上犯“头痛医头、脚痛医脚”的老毛病，使得基层政权沦为疲于奔命的“救火队”。

遗憾的是，取消农业税后，国家似乎没有认识到农村所存在的复杂情况和农村可能出现的复杂问题，没有认识到农村基层组织体系建设与常规性权力建设的重要作用。作为农村税费改革配套改革的乡村体制改革，在实践中往往将农村基层组织作为完成特殊任务的机构来撤并裁减，其结果必然是，一旦(且一定)农村有了新的事务，国家就不得不再建立新的机构与组织体系来应对。

乡村治理中常规性权力的特征

作为政治学常识，人们都知道，在现代国家构建中，完备的现代行政科层制

的建立是最重要和基础的构件之一。科层化不仅是社会分工深化在政治领域中产生的结果，而且充分体现了国家构建的合理化。这种行政科层制度的基本特点有：第一，各部门有依据规则、法律或行政章程而确定的权限;第二，官职层级制与审级制有一套明确制定的上下关系，上下级必须遵循法律秩序的一般原则及由其设置的行政程序;第三，职务运作以原本草案形式保留下来的文书档案为基础，以幕僚与各种书记所组成的部门为平台;第四，职务活动以专业训练为前提;第五，科层制支配制度具有严格的可操作性、稳定性和可预期性。⑥概括而言，其特征为层级制、连续性、非人格性、专业化。

事实上，从1980年代中期以后，国家就一直在农村基层建设一套分工细致的、现代化的政府体系。不仅在乡镇设立各种对等对口的党政机构，还根据专业化分工的方式设立了“七站八所”，村干部也成为拿固定报酬的“准官员”，原先的民办教育、合作医疗成了国家的事业性机构。然而在大部分地区，农村基层这个日益现代化的“上层建筑”所对应的经济基础却是“小农经济”;同时，农村社会具有很强的复杂性、非均质性，熟人社会有着不同于商业社会的内生逻辑。虽然整个中国农村社会正处在变迁中，但在可见的将来，我们都无法得到一个被规整好了的高度发达的现代乡村社会的基础;再加之基层政权行政资源的匮乏，这些都使得基层政权组织不得不实行有别于现代科层制的“简约化治理”⑦，因此其常规性权力特征的实然状态，大大有别于理论所描绘的、学者们所期待的应然状态。同时，由于中国农村社会的上述基本特质在短期内难有较大改变，基层政权常规性权力的特征也不应(无论是价值上，还是事实上)有根本性变化。这样我们便看到了怀特所谓的“结构”科层化与“功能”科层化相互背离⑧的局面。

概括起来说，乡村治理中的常规性权力主要有以下特征：综合性、乡土性、运动性。

农村基层工作中有这样的说法：“上面千条线，下面一根针。”上面千条线，是指在农村基层组织以上的政府机关与部门被分成不同的条条，到了乡村两级，就不再细分条条，而是一齐对准乡村基层组织这个块块了。在中央和省、市、县各级，各种政策任务和部门行为可以分成条条向下布置贯彻，到了基层却很难再细分成不同的条条，而往往是一个相对分工不清的块块，是一个党政不分、乡村不清、政事不明的块块。这一方面是由于基层事务很难分得开，另一方面是由于国家根本就不可能自上而下建立一个严格的条条到底的体制，而且若真分开了，各项专业事务都会显得任务不足。因此到了基层，很多事务已经变得细小、零碎，虽然并非不重要，却很难专门对口设置一个机构来应对。

在农村基层工作中，乡镇干部包村是非常重要的一种工作方式。包村干部并非仅仅是乡镇的主要领导干部，也非专门行政编制的干部，而且包括各个事业站所人员。正是由于事业站所人员都参与到包村任务中来，乡镇就可以最大限度地利用乡镇干部的力量来渗入到农村社会中去。在实践中，人们都习惯于“下去一拢统，上来再分工”，即下到村里去之后什么事情都要做，这个时候不存在专业分工、不懂业务及不能处理的事情，下去的干部都是代表乡镇政府这个上级的意志。有什么问题，上来再开会研究，再专业讨论，再分头处理。

“上面千条线，下面一根针”和“下去一拢统，上来再分工”，都说明了农村基层组织中任务及处理任务的办法的综合性特点。这些任务，都是各个条条借乡镇政府这个块块来落实完成的。乡村干部往往处于忙时忙得一塌胡涂、闲时又可能无事可做的状态中。他们平时主要不是在办公室坐班，而是要下乡走村串户，要下到农户家中办理相关的事务，调处相关纠纷。乡村基层工作的综合性特点，否定了农村基层政府在实践中强化专业化、科层化分工的可能，并使得其常规性

权力具有了综合性的特征。

乡村基层政府还经常面临各种“突击中心工作”。只要中国九亿农民的问题不解决，各种突击性及常规性的中心工作就会不断地出现。中心工作并非仅是从农民那里提取资源，也包括给农民好处的事情，如计划生育，收粮派款，电力、道路设施建设，农业生产，新农村建设，等等。当然更包括突发性事件，如非典、禽流感、雪灾、食品安全、小规模群体性事件，等等;还有一些比较特殊的事件，如法轮功、地下邪教、各类社会治安事件、安全生产事件，都具有突发性和临时性的特点。此外，农业生产具有很强的季节性。春季插秧，夏季灌溉或排涝，秋季收获和冬季农闲(因此容易出现偷盗等治安案件)，乡村基层组织就必须适应农业生产季节性的特点，按不同的季节来确定不同的中心任务。一旦出现了这些事件，乡村基层组织必须能够强力动员起来应对之。

例如，当农民参加合作医疗的比例(参合率)作为自上而下的任务布置下来要求基层完成，乡村组织因此不得不任务到人，让乡村干部逐家逐户上门向农民解释说明，动员农民参加合作医疗。2007年笔者在英山程咀村调查时，正好碰到一次村组干部会，来自乡镇的包村干部与村支书一起，向村组干部布置了五项必须限时完成的中心任务，这五项任务分别是：第一，落实市工业林用林计划;第二，配合国土资源局对滥占耕地进行清理;第三，森林管理及森林防火，其中滥砍滥伐现象严重;第四，计划生育，尤其是利用春节调查摸底外出务工人员的计划生育状况;第五，社会治安。在这次会上，乡镇包村干部还专门就“农村无职党员设岗”和成立“农村思想道德协会”试点工作作了安排。一旦自上而下有了一项任务布置下来，乡镇所有工作人员，无论是行政人员还是事业人员，大家一起来集中突击完成中心任务。

这些自上而下的任务往往是在有限时间内下达并要求完成的。因此，乡村组织的工作具有突击性、集中性和运动性的特点。“突击性”和“集中性”，即在一个相对集中的时间，集中乡村组织的优势人财物力来完成需要突击完成的任务;而“运动性”则是指政府通过意识形态宣传和组织网络渗透，发动广大农村党员、积极分子及普通村民，形成“志在必得”的氛围甚至高压态势。苏力曾引用毛主席“集中以应付敌人，分散以发动群众”的话，来理解当前中国农村乡村组织借集中的人财物力，在乡村社会的具体场域形成权力优势，从而完成任务的状况。这是很有道理的。

虽然中心工作中包含的突发性问题和特殊任务不在常规性权力的应对范围之内，但是完成所有的中心工作时所普遍采取的突击性和运动性的工作方式，使得乡村治理中的常规性权力深深打上了运动性特征的烙印。

无论是各种常规性工作还是中心工作，基层政府不能只是凭借中央政策和国家法律来办事，而必须考虑农村社会的诸种实际情况，照顾农村社会的各种特点。这样一来，乡村治理中的常规性权力就具有了乡土性。

乡镇政府的主要领导在布置工作时通常会要求工作人员“无论如何，布置的任务要完成，方法我不管，不能违反政策和法律”。这充分地表明农村基层常规性权力乡土性的一面。他们之所以这样讲，是因为乡村相当一部分事务是不可能仅仅依靠政策和法律即能够完成的。乡村干部在完成任务的过程中，必须因人因事制宜，必须软硬兼施，必须对事情有足够的了解和理解，必须充分利用各种可能的公私关系，必须充分使用地方性的知识和智慧。这句话背后既有无奈——即仅靠正式的制度、严格死板地按法律常常无法解决很多农村的实际问题;同时又说明，只要乡村基层组织能够充分利用地方性知识的智慧，他们就总有办法完成

任务。例如，从法律上讲，乡村关系是指导与被指导关系，但实际上，乡村关系极其复杂，仅仅是极端情况下，乡村关系才真正按法律办事，乡村之间夹杂着的大量而复杂的私人关系恰恰是法律意义的乡村关系得以展开的前提。

再如，越是到了基层，农村工作就越是不能按八小时工作制安排。乡镇一级，星期六基本都是正常上班，星期天往往也会安排值班，乡镇主职干部是没有节假日的(甚至在不少地方，双休日全部都正常上班，工作人员只是在几个重要假日才能休息几天)。而村组干部更是常常会有临时的事情需要处理，比如半夜时分，村民家庭闹出纠纷，并告到村干部家里，村干部半夜就得去调解处理。在河南汝南县的宋村，村支书为调解一起婚外性行为引起的纠纷，用了很多个夜晚的时间，费了很多软硬兼施的口舌，最终将纠纷解决下来。而且有趣的是，村支书在调解这起纠纷中，很少是按法律办事，法律仅仅是村支书用来调解平息纠纷的武器之一。可以说，乡村干部是以事务的良好处理“摆平理顺”来作为基本目标的，而非单纯的“规则之治”。乡村干部的工作使很多农村能够“小事不出组、大事不出村”，村庄日常性的小纠纷，不会闹到县市，更不会闹到中央去。

常规性权力的乡土性，还表现在基层组织所依靠的力量主体上面。农村社会中的党员、积极分子是乡村治理中的重要内生资源，对这种资源有效的动员、整合，可以大大增强基层政权组织的行为能力与效率。湖北建始县一个村支书讲，他只要在村民代表会上将国家惠民政策讲清楚，则村民代表有的是时间与村民坐在一起聊天，将国家政策向村民讲清楚，因此，诸如合作医疗、低保等惠民政策，就很容易通过村干部——村民代表这个渠道向下走，真正有效地渗透贯彻到村民中去。

黄宗智曾敏锐的指出，“来自中华帝国的简约治理遗产，有一定部分持续存

在于民国时期、毛泽东时期和现今的改革时代。我们或许可以把它看作为中国政治的‘传统’、‘前现代’和‘近现代’中特别执着的特性”。⑨作为国家与庞大农村社会打交道的最基层单位，乡村组织必须有效地面对千家万户小农，如果严格按照科层体制，按专业化分工的要求来与小农打交道，就会出现低效率的问题。正是在乡村社会的现实处境下，基层的常规性权力在长期的实践中形成了综合性、运动性、乡土性的特点;同时，常规性权力的上述特点，也恰恰是其有效性与合理性的前提，是农村基层工作者普遍的理性选择和智慧的体现。“考虑到小农经济和村庄将长期存在，简单地依赖西方科层制化的福利国家模式，不见得能够解决政府转型中的实际问题。”⑩确实，如果乡村体制改革仅仅按照科层化和规范化的方向和方案进行，则农村基层的常规性权力就会缺少灵活性和针对性，就不能有效处理当前农村存在的各种问题，不能适应农村社会发展和中国现代化建设的需要。

常规性权力与现代国家构建

近年来，国内学者在探讨国家权力问题时，开始关注迈克尔·曼的理论，受其启发，一些学者提出中国的改革实际上面临着双重任务，即在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力，在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力，换句话说，在解构全能主义国家(de-totalization)的同时实现现代国家构建(state building)。11

这样的研究理路与观点也被引入到了乡村治理的研究之中。例如吴毅就认为：乡村社会的权力运行中，同样可以细分出强制权力与基础权力两个方面。一方面，强制性权力已经极大地隐匿于后台，并不时时示人以威慑，但总体上却仍不受社会制约，仍然存在着很大的自主行动空间。所以，当某些基层权力组织在

市场状态下想要将自己变为谋利工具时，其所具有的权力势能会非常容易地帮助它们达到目的。而另一方面，基层权力的供给与服务能力受财政和政策环境等因素的限制，又被极大地消解，致使市场经济中处于弱势地位的农民常常因为缺乏公共权力这支“有形之手”的扶助，而遭受“无形之手”的“折磨”和“蹂躏”，并且也会因为缺失公供品有效供给与服务，而让村庄公益事业陷入瘫痪、半瘫痪的境地。12

应当说，“基础性权力”这个概念引入到对当下中国的国家能力的分析研究之中，确实不是无的放矢：它直接针对着国家在基层社会渗透能力不足、贯彻其政治决策能力低下的现实问题。然而在对相关具体的问题进行分析时，目前学界仍然只是简单的将“增强基础性权力”作为最终的答案，并未能立足于经验事实本身，对当前国家的基础性权力做更为细致深刻的剖析与厘清，进而指出如何才能真正有效地增强基础性权力。

如吴毅曾指出，当下乡村治理的改善，已经不太可能只是一种单向度的行政架构设置，也不应在集权与分权、收权与放权，或为民作主与让农民自己表达之间作出非此即彼的选择，更为重要的是如何让政治行动主体各方从目前的“类丛林状态”走到一种新的有序竞争的合作博弈中来;而要真正实现这种治理的理想转型，就既要保证基层政权对乡土社会的有效渗透，又要完成作为基层权威主体的塑造;农民也要从消极无为的顺民或激进抗争的“悍民”，转换为按照现代权利规则行为处事的公民。13问题是基层政权如何才能对乡土社会有效渗透，基层权威主体如何才能重新塑造?仅仅靠增加物质形态的行政资源，和所谓的理顺行政体系内部及政府与农民的责权和义务关系就行吗?而农民又如何才能“转换为按照现代权利规则行为处事的公民”?这种在乡村社会实践的“现代权利规则”的内涵究竟是哪些，是实体性的，还是程序性的，还是两者兼而有之?这一系列

的追问或许才是当今乡村治理所面临的真问题，否则仅仅从价值、理念出发所开出的“药方”可能仅仅是画饼。

笔者认为，离开了具体的国家任务和特定的乡村社会性质，抽象谈论农村基层政权的基础权力是没有意义的。中国的现代化进程不断地向农村提出要求，不断地改造着农村;中国九亿农民的现实，决定了任何一个方面的改造都是一项无比艰巨、复杂甚至危险的事业。这种情况下，只有保持一个内部结构严整、效率很高同时又能随机应变的农村基层组织体系，我们才具备应对各种事务的能力与手段。由于不同时期国家任务的差异和乡村社会性质的差异，农村基层政权要发挥的具体功能会有所差异，但保持其强大的常规性权力则是任何时期的要求。

农村基层政权强大的常规性权力，来自于其与国家任务和乡村社会性质之间的契合性。只有适宜于特定乡村社会性质的农村基层政权才能有效地完成具体的国家任务，才能在中国现代化进程中，保持农村社会的有序，从而减轻现代化可能带来的社会震荡。今天中国农村基层政权改革的目标不是要精简机构，减少人员，而是要适应当前农村出现的特殊情况，来建构一个在具体国家任务指导下的，适宜农村社会性质与状况的具有强大常规性权力的基层组织体系。一个不适合乡村实际的乡村体制，不仅可能效率低下，而且可能制约乡村的发展，破坏乡村的秩序。

具体到常规性权力的人格化载体——基层组织体系中来，当前，在巨大的财政压力下，不少地方正在进行乡镇事业单位市场化取向的改革，笔者认为这是非常不可取的。首先，这一改革没有考虑到农村专业化的公共服务存在着服务供给方与服务接受方的严重信息不对称、短期服务与长远规划的不衔接、公共服务供给市场本身不完善和不完全的现实——中国农村基层社会的一个特征就是公共

事务本身的复杂性和市场化程度低，是市场力量边缘地带。其次，乡镇行政与事业单位是一个整体，这个整体在与农村社会的更下层(村组)纽结在一起时，会强固有力。强固有力的农村基层组织体系是维系农村秩序，保持中国现代化的农村基础的有力工具;离开了事业单位的支撑，乡镇行政将更加孱弱。

村级组织是国家常规性权力在农村的基础性载体，具有三大功能：一是协助上级完成各项任务，二是组织村民达成集体行动，三是有效表达农民对公共品需求的偏好。

离开村级组织的协助，指望县乡两级直接与农民打交道是有难度的。县乡两级既无法掌握农村的信息，从而不能对症下药，又不可能有如此庞大的人财物力;同时，县乡直接与农民打交道，效率也十分低下，凡是那些村庄内部不太规则、不很常规、细小锁碎，具有突发性、临时性、偶然性，要联系到一家一户具体实际的事务，县乡都很难离开村干部来独立完成任务。村庄社会是熟人社会，国家必须通过一种力量进入到熟人社会内部，与熟人社会联结起来，才有能力在村庄内部有针对性地推行自己的意志。否则，国家力量难以介入到村庄社会，或介入进去不经济。这就会导致农村社会内部的离散化和无序化，最终不只是影响国家任务的完成和国家意志的推行，而且会严重损耗村庄内部一致行动能力。而这个将国家与村庄联结起来的组织力量，正是村级组织。村干部生活在村庄这个熟人社会中，不仅可以低成本地掌握村庄内部的各种信息，而且可以有效地将自己掌握的自上而下的信息有针对性地传递到村民那里。

然而令人担忧的是，当前很多地方的村级组织已处于瘫痪或准瘫痪的状态，农村大量的公共设施都已严重损毁，这说明农村亟需增强常规性权力，需要村级组织的积极作为。但是，村干部认为这与自己工作职责无关，不愿为此而努力，

国家的制度安排中也没有为他们提供必要的资源。14国家越是认为村干部不重要，其制度设置中越不为村干部发挥作用提供资源基础，村干部就越是消极怠工;而村干部的消极怠工和无所作为，又进一步证明了国家认为村干部不重要的预设，从而形成了一个自我实现的，应该弱化、取消村级组织乃至所有基层组织的预判。这是一个恶性循环。

因此，今天通过强化乡村基层组织体系来增强国家的常规性权力已是当务之急。但进行常规性权力的再生产并不等于是再回过头强化专断性权力;也不是简单的对基层组织体系进行科层化的改造。但这一方面是受制于农村社会的特性，另一方面是受制于国家的资源总量——虽然国家已经着手以工哺农，增加对农村的投入，在这样一个超大型国家里，要在农村基层普遍建立现代化的上层建筑显然力不从心。因此，我们就应该“看菜吃饭”，理解农村基层常规性权力综合性、运动性、乡土性的合理性。

王沪宁曾指出，社会资源总量大，潜在地允许参与式或分散式的社会调控，因为社会有丰富的资源支持这种调控方式。社会资源总量小，潜在地要求集中式的社会调控，否则已经很少的社会资源不能用于社会发展最需要的方面。在总量上不能满足社会总体需求的资源分配会导致社会紊乱、失离和无序，社会调控的一个重要方面便是控制由社会资源总量贫弱引发的矛盾。由此，可以断言，社会调控形式不可能超越一定社会的社会资源总量，或者说最终不能超越。15在国家权力的后勤基础设施充分发达，资源供给总量与超大、复杂的农村社会的需求相匹配之前，农村基层的常规性权力若想高效运转，就必须保持综合性、运动性、乡土性的特点，乡村社会就必须进行“简约化治理”。

那么这种带有“前现代”色彩的，“半正式行政”的简约治理长期、普遍地

存在，会不会阻碍现代国家构建的进程呢?笔者认为不会。

概括起来说，现代国家的构建蕴含着三个方面的内涵：现代政治构建、现代市场构建与现代社会生长。农村基层常规化权力的再生产、乡村社会的简约治理本身就包含着“国家发起结合社会参与”的有机成分。在政府职能逐步转化的今天，常规化权力并不会携带着专断性权力同步增长，从而压制现代社会的生长。同时，常规性权力的增强更有利于社会秩序的维持和公共服务的提供，从而有利于现代市场的构建。当前，“半正式行政”式的常规化权力似乎有悖于“理性化”科层制的成长;但我们需要明白的是，科层制的成熟并非一蹴而就，反之，当与之匹配的社会基础不具备时，一厢情愿的从价值、理念出发，不顾具体国情去拔苗助长，只会带来社会的震荡，甚至是灾难。

注释

【1】迈克尔·曼曾区分了两个层面的国家权力：其一是国家的专制权力(despotic power)，

即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围(range);其二是国家的基础性权力、基层渗透权力(infrastructural power)，即国家能力。它指的是国家事实上渗透社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力(capacity)。根据这两种权力强弱的状况，迈克尔·曼对历史上以及现实中的国家作了分类，归纳出四种理想类型：一、两种权力均弱型，如西欧中世纪的封建国家;二、强专制权力弱基础性权力型，如中华帝国、罗马帝国等传统帝国;三、弱专制权力强基础性权力型，如西方近代以来的官僚制国家;四、两种权力均强型，当代的集权主义国家即属于此类(Michael Mann, States War and Capitalism, Oxford: Blackwell, 1988, 5-9. 转引自李强：《国家能力与国家权力的悖论》，香港：《中国书评》，1998年第2期)。

【2】关于国家权力在农村“技术性治理能力”的逐渐加强，陈柏峰在其工作论文“纠纷解决与国家权力构成”中作了较为深入的探讨。

【3】强世功：“权力的组织网络与法律的治理化”，强世功：《调解、法制与现代性》，北京：法制出版社，2001年。

【4】参见陈柏峰：《乡村混混与农村社会灰色化》，华中科技大学博士论文，2008年。

【5】国家统计局统计数据显示，到2011年底，中国的城镇人口为69079万人，乡村人口为65656万人。在这个统计口径里，2亿多在城镇常住半年以上的农民工都计算在城镇人口中。但笔者认为这些人(农民工)还是农村户籍，无法享受到市民待遇;更重要的是他们中的绝大部分最终无法真正在城市立足，完成人口再生产，今后仍然要回到农村;此外，他们的自我认同仍然不是市民而是农民。因此，乡村治理必须将这个群体考虑进来，在这个意义上，笔者仍然坚持9亿农民的说法。

【6】[德]马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐，简惠美译，桂林：广西师范大学出版社，2004年，第22～24页。

【7】【9】【10】见黄宗智：“集权的简约治理”，《中国乡村研究》(第五辑)，福州：福建教育出版社，2007年。

【8】M .Whyte, \Socialist Economic Institutions, Stanford University Press, 1989, 239-241.

【11】李强：“自由主义与现代国家”，http://www.aisixiang.com/data/19748.html。

【12】吴毅：“也谈乡村社会的政权建设”，http://www.aisixiang.com/data/17785.html。

【13】吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，北京：生活·读书·新知三联书店，2007年，第630页。

【14】比如取消“三提”、取消义务工、土地承包30年不变等，都实际上是取消了村干部手中的治理资源。在当前财政转移支付制度的安排中，国家采取了两个存在一定问题的制度安排，一是直接补贴到农户的直补政策，二是以条条为主的财政专项转移支付。这两个主要的财政转移支付制度都不能增加村级组织可用的治理资源，从而不能成为村级组织积极行动起来克服村庄内部公共品供给不足困境的有效手段。

【15】王沪宁：“社会资源总量与社会控制：中国意义”，《复旦学报》，1990年第4期。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/crqa.html