深圳法定图则编制经验汇总

深圳市法定图则制度的建立与完善

发布人：周劲 来源： 阅读：1863 发布时间：1999-04-20 字体大小：大中小 【提要】作为深圳市五阶段规划体系的核心环节，法定图则制度的建立与完善是深圳市推进城市规划民主化和法制化建设的一项中心任务。本文结合近期已经开展和正在开展的一系列工作，试图探讨深圳市法定图则规划体制建立的背景、特征和基本框架以及在其建立与完善过程中所面临的主要困难与挑战，以期引发更多读者的思考与实践。 【关键词】深圳；法定图则；制度

一．背景

从80年代中后期，中国城市规划根据国情和规划实施管理的需要，参考国外的经验，逐步摸索和形成了“控制性详细规划”（以下简称“控规”）这一重要的规划方法。它是推动我国城市规划体系改革的首发举动，也是我国建立市场经济体制过程中，特别是实行土地有偿使用制度以来，被许多城市广泛采用的一种行之有效的规划管理手段。

深圳市在1987年率先实施土地有偿使用制度，其后，也同其它城市一样，主要是以控规作为规划管理的主要操作依据。不可否认，这一套编制与实施管理的方法，确实取得了良好的效果，也较好地适应了当时社会经济发展的需要，使总体规划和分区规划的意图通过对地块的开发与经营的有效管理得到切实的贯彻。但是，随着改革的步步深入，市场大潮的冲击使控规的控制力度受到严峻的挑战，屡屡造成其不能完整地实施。少数管理者随意改变地块用途和提高地块开发强度，或不顾左邻右舍的建设而以我为主、以邻为壑的事件时有发生。 究其原因，问题主要还不是来自控规本身，而是由于法制不健全和执法不严格等因素造成的。这也说明，虽然控规从编制方法上较好地适应了市场经济的特点，但其权威性与严肃性明显不足。问题的关键在于，要想使规划得到有效的实施，仅仅依靠改进规划技术本身是远远不够的，更重要的是应切实加强与之配套的一系列决策机制和法规体系的建设工作。因此，如何在已有改革成果的基础上突破纯技术的层次深入到规划与决策制度的改革，已摆在市场经济发育较早的深圳市面前。为此，深圳市参考了香港的“法定图则”（Statutory Plans）和国外关于“区划法”（Zoning Ordinance）的经验，结合自身规划管理的实际，经过多年的探索，于1996年底决定逐步推行“法定图则”制度，并将其定位于控规阶段，试图以控规为基础，通过提高决策层次、加强公众参与来推动规划的民主化和法制化建设。主要思路是将规划“地块” 作为规划管理的基本控制单元，通过加强“地块”上的建设行为的控制力度，实现规划的法制化管理。

1998年5月15日，深圳市人大常委会正式颁布施行了《深圳市城市规划条例》（以下简称《条例》）。它是深圳市十几年来城市规划体制改革实践的总结，是我市加强规划法制化建设的里程碑。它也标志着深圳市法定图则制度的正式确立。 《条例》第十一条规定：“城市规划编制分为全市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图五个阶段”。这五个阶段的规划体系构成了深圳市城市规划编制和管理的基本框架。其中，法定图则作为五阶段中承上启下的核心环节，是规划体系中必须通过特定的法定程序进行确认的操作阶段，也是实行规划控制最严格的一环。法定图则的编制、审批、公众咨询、定期检讨和修订都必须经过一整套严密的法定程序，审批后将成为公之于众的法定文件。

《条例》第六条规定：“市政府设立深圳市城市规划委员会”，其主要职责包括“下达年度法定图则编制任务”和“审批法定图则并监督实施”。 由此可见，法定图则与过去的控规不同（控规只需经规划主管部门审批即可实施），其“终审权”不是规划主管部门，而是市政府设立的“深圳市城市规划委员会”（以下简称“市规划委员会”）。决策层次大大提高。

而且，《条例》第二十一条规定：“法定图则草案由市规划委员会公开展示征询公众意见后审批”。这表明公众参与将成为法定图则编制和审批过程中必不可少的法定程序。

二．深圳市法定图则的基本特征和主要内容

从《条例》的规定可以看出，深圳的“法定图则”决不仅仅是规划编制技术的改进，更重要的是包括规划编制、审批、执行、咨询、监督、检讨以及修订在内的一整套规划体制的深层次变革。其最主要的特征就是“民主化决策”和“法制化管理”。其改革的核心思想是通过公众参与和更广泛的部门协调，来实现规划编制的科学化、规划决策的民主化和规划管理的法制化。

深圳的“法定图则”虽然是从香港直接借用来的名词，但其定位和涵义有所不同。香港的“法定图则”在规划层次上的定位更接近于我国传统规划体系中的“分区规划”阶段，而深圳的“法定图则”则定位于控规阶段。而且，深圳的“法定图则”包括广义和狭义两层涵义：广义是指深圳五阶段规划体系中的一个阶段，狭义是指该规划阶段中具有“法定”意义的规划成果。

深圳市法定图则的成果分为“法定文件”和“技术文件”两部分。其中，“法定文件”（包括“图表” 和“文本”）是核心部分，是严格“法定”的内容（《条例》第二十三条规定：“法定图则包括图表和文本两部分”）。而“技术文件”（包括“规划图” 和“规划研究报告”）则仍相当于传统的控规的成果，是“法定文件”的技术支撑。这样做的目的有两个：一是考虑到对于那些尚不具备编制“法定文件”条件的地区，仍可将相当于控规的“技术文件”继续作为规划管理的基本依据，并与过去已做过的控规有良好的衔接；二是有利于保持地方法规与建设部已颁布的《城市规划编制办法》等国家技术规范取得法律关系上的一致性。 至于法定图则“法定文件”中“文本”与“图表”的具体内容和形式，则均以便于立法为基本原则。“文本”的写法依照法律条款的方式，力求准确、严谨；“图表”也尽可能简洁明了，突出控制重点，使公众易于理解，从而有利于公众参与。 对于法定图则而言，“法定”内容的提炼是关键问题。《条例》第十九条规定：“法定图则应根据分区规划制定，对分区内各片区土地利用性质、开发强度、配套设施等作进一步明确规定”。我们对此采取的做法是：对那些与土地利用和公共利益关系最为密切、而目前规划管理中又最易受到冲击和干扰的内容，特别是诸如土地利用性质、开发强度、道路交通、公共设施和重要市政设施等关键内容，制定严格详尽的技术规定，不仅对其定性、定量，而且定型，甚至定位。而对那些主要受市场调节的影响和具有不可预见性的方面则给予较大的弹性，为城市的发展需要留有余地。因此，我们在确定“法定”的规划控制指标时，只选取了“用地性质”、“用地面积”、“容积率”、“绿化率”、“配套设施”等5项作为必不可少的控制内容，而其它控制指标可根据不同的具体情况进行确定。

但是也应看到，由于城市发展本身仍存在着诸多不可预见性因素，特别是“用地性质”常常受到市场力量的冲击，因此，在保证符合规划基本原则的基础上，也需要留有一定的弹性以适应市场运作的要求。“用地性质”的弹性称之为“土地利用相容性”。具体来说，就是对每一个地块规定三类用地性质：一类是“规划确定的用地性质”，是无须特别批准即可获得的用地性质；二类是“须经规划主管部门批准才能获得的用地性质”；三类是“须经规划委员会批准才能获得的用地性质”。从这里也可以看到，法定图则的编制比传统的控规更加严密、更加细致，同时也更具弹性，从而也更能适应市场经济规律的要求。

三．深圳市法定图则制度的基本框架

深圳市法定图则规划体制主要由编制体制、审批体制和实施体制等三大部分组成。 （一）法定图则的编制体制

1．编制部门

法定图则的编制过程实质上是“技术立法”的过程，这就要求编制者必须具备足够的专业技能和业务素质，并对规划的对象有相当的熟悉程度和透彻的认识，只有如此才能保证规划的科学性和准确性。因此，挑选编制部门应该有严格的资质标准。此外，由于法定图则公众参与的性质，其制定周期将会很长，而且需不断的检讨和修订，一旦开展起来，将成为一件需长期坚持和跟踪的日常工作。因此，其编制队伍应相对稳定。 2．编制程序

由于法定图则在编制过程中必须进行公开展示并征询公众意见，这就使其编制程序更加复杂。编制部门必须与管理部门紧密合作，组织公众咨询，收集和处理公众意见，并随时修改图则草案，直到获得公众的认可。与此同时，还要征询除规划主管部门之外的其他有关部门的意见，直至达成最后的共识。 3．编制规范

为了统一我市法定图则编制的内容和深度，实现法定图则编制的标准化和规范化，我局从1996年起开始组织开展有关法定图则编制技术规定的制定工作。最开始以几个具有代表性的控规作为典型实例进行研究，经过反复探讨，逐步达成共识，形成一整套法定图则的编制办法，终于在近期出台了《深圳市法定图则编制技术规定》（送审稿）。从编写初稿到目前已完成的送审稿，前后历时近1年半的时间。其间经过技术部门和管理部门无数次讨论、协商、座谈和修改，既广泛吸收了技术部门在规划编制工作中的经验和体会，也充分听取和采纳了规划管理部门在日常管理工作中总结出来的意见和建议。同时，也吸收了我市自90年代初就开始的探索性编制工作的一些有益做法。该送审稿即将报送市规划委员会审批，如获批准，该送审稿将成为我市编制法定图则的地方性标准。 （二）法定图则的审批体制 1．审批部门

依照《条例》的规定，法定图则的审批部门是“深圳市城市规划委员会”。从98年5月《条例》正式颁布之日起，我们就开始着手筹备市规划委员会的成立事宜。经四个多月的反复讨论、研究并广泛征集意见，于98年9月完成了《深圳市城市规划委员会章程》（送审稿）。其中对规划委员会的机构组成、委员资格和议事规程都作出了明确规定，并通过公开推选的方式拟定了市规划委员会及其各专业委员会（其中包括“法定图则专业委员会”）的人员名单。为审批部门尽快运行奠定了基础。 2．审批程序

法定图则的审批程序与过去做法的不同之处，主要表现在三个方面：一是审批层次有较大的提升，原来对控规具有审批权的规划主管部门，现在对法定图则只拥有“审核”权，审批权属于市规划委员会；二是原来规划主管部门在规划审查过程中似乎“可有可无”的“征询有关部门的意见”的程序，这次由《条例》正式明确下来；第三，也是最重要的，在市规划委员会正式审批之前必须将法定图则草案进行公开展示并征询公众意见，明确地将公众参与以法律的形式进行了确认。为了在《条例》的基础上进一步明确其具体的操作规程，我们专门组织起草了《深圳市法定图则编制及审批程序暂行规定》（草案），一经批准即成为法定图则的法定审批程序。 3．审批规范

由于法定图则涉及到多方面的切身利益，为了保证其科学性和严肃性，急需制定和颁布一整套法定图则的审批规范，作为审批法定图则的指导原则。 这里所说的审批规范不同于通常的“技术标准”，它特指：在存在一定观点分歧的某些方面，大家特别约定的、必须共同遵守的通用规则。例如以下几方面就需要进行特别约定，否则，就会因技术观点的分歧导致无休止的争论而延误审批工作：

（1）如何判定是否与上层次分区规划相衔接？其中包括：如果分区规划尚未审批，规划依据什么？分区规划的哪些规划指标和规定不能突破？（2）如何确定利益平衡的原则？其中包括：如何确定落实公建时的利益均沾原则？规划地块划分与已批红线矛盾时，有何补偿办法？（3）如何处理规划近、远期的关系？其中包括：技术经济指标是否均按5年规划期计算？对于不可预见性的远期用途，规划如何控制？有何配套政策？是否将其定义为“政府控制用地”？（4）如何把握混合功能用地的相容性？其中包括：是否以及如何确定同一地块上不同建筑用途的比例及构成？如何把握公益型用地性质的相容性？如：“绿地”和“公建”是否永久相容？（5）如何处理公众意见？其中包括：如何判断公众意见的真实代表性？是少数利益集团，还是公众多数？如何给真正受到规划影响的人（如普通人、低收入者和残疾人）以足够的发言机会？如此等等，不一而足。 以上只是目前我们能设想到的几个方面，相信在法定图则工作全面铺开后会面对更多这样那样的问题，需要我们去制定相应的规范和标准。 （三）法定图则的实施体制 1．实施部门

《条例》第五条规定：“市规划主管部门负责城市规划的实施和管理。市规划主管部门的派出机构依本条例及有关规定负责本辖区内城市规划的实施和管理”。“市规划主管部门”就是指市规划国土局，其“派出机构”即指分局和国土所。因此，法定图则的实施是以市规划国土局的三级管理架构为基础的。 2．实施程序

法定图则的实施程序与传统规划管理方式的不同之处在于：其操作过程已不再是规划国土局的内部行为，也不再是单纯的行政行为，而是导入了公众参与的环节和更高一级协调机构（市规划委员会）的审查程序。例如，地块的用地性质有三类，其中一类就是“须经规划委员会批准才能获得的用地性质”。也就是说，业主在进行项目申请时，如想获得第三类用地性质，必须报送市规划委员会批准，而市规划国土局无权审批。 3．实施规范

法定图则的成果一经审批即成为规划实施的法定依据。规划实施包括“规划编制的管理”和“项目申请的管理”两大方面。 在项目申请的管理方面，《条例》第八十条明确规定：“违反法定图则的审批一律无效，占用的土地一律限期退回，建成的建筑物、构筑物一律拆除”。 在规划编制的管理方面，应尽快克服过去项目委托和管理的随意性，使对规划编制的管理走上规范化、标准化的道路。为此，我们专门组织起草了《法定图则项目委托合同书》（标准范本），详细列明委托部门（甲方）和编制部门（乙方）的权利和义务，从编制管理的第一步起就严格要求，激发双方的责任心，督促双方严格遵循公平、公正和公开的规划原则，力争使法定图则的制定工作率先实现规范化和标准化。

此外，我们在规范化和标准化建设还开展了一项极其重要的基础性研究工作，那就是：制定《深圳市规划标准分区》，以此作为确定包括法定图则在内的各层次规划项目的规模和范围的基本依据，同时也可籍此建立全市规划信息长期跟踪和统计的地理框架。 由于法定图则定位于“控规”层次，其规模和范围理应与控规的一般规模和范围相适应。但是，由于过去控规是以个别项目分散委托的，规模和范围参差不齐，有的甚至重复交叉，缺乏统一标准，这对于法定图则在全市域的推进工作极为不利。因此，急需建立全市“规划标准分区”体系，将全市2020平方公里的行政区划分为对应于不同规划层次的标准地区。 “规划标准分区”主要以城市规划的功能布局为依据，结合现有行政辖区，以主干路网为边界进行划分。全市拟划分为约50个“大区”，每个“大区”分为10个左右的“片区”。全市共划分“片区” 约400个，“片区”即可作为法定图则项目控制的范围。

四．建立法定图则规划体制所面临的困难和挑战

由于法定图则涉及到“规划立法”和“公众参与”等重大改革程序，远远不是将规划成果进行简单的改头换面就能达到要求的，加之城市规划与建设的纷繁复杂，法定图则的探索又必然涉及政府管理体制的方方面面，而决不仅仅是规划主管部门的内部事务。因此，在建立和完善法定图则规划体系的工作过程中必然面临许多困难和挑战，主要包括以下几个方面： （一）有关组织机构和运行机制有待进一步建立和完善

建立法定图则规划体制的一个基本前提是逐步建立和完善法定图则的编制、审核、审批和咨询等方面的组织机构。除了前面谈到的市规划委员会的筹备外，我们还于今年8月正式设立了“市规划委员会秘书处”，为尽快推行法定图则开展了一系列的前期准备工作。此外，还于近期成立了“深圳市规划国土局技术委员会”，为规划审查走上规范化道路创造了必要的组织条件。 尽管如此，这还只是一个开端，诸如如何在现有的行政框架中推行法定图则的管理模式，以及如何在规划国土局三级管理架构以及地方政府（区政府）之间建立起协调运行的机制等，都还是一个悬而未决的问题。

（二）法定图则的编制和审批体制以及实施效果尚须实践的检验 虽然已经出台了《深圳市法定图则编制技术规定》，而且是在广泛磋商、交流并数易其稿最后终于达成基本共识的基础上形成了目前的送审稿，而且已是第10稿。但直到目前为止，大家对法定图则的编制内容和形式仍存在不同的看法和意见，有的甚至还很尖锐。特别是法定图则中“法定文件”的内容和形式，仍存在较大的意见分歧，有待于实践的进一步检验。

由于法定图则具有严密的法律性，它的实施必须与深圳的实际紧密结合。而法定图则的实施必须面对大量的建成区现状和已取得合法土地使用权的业主，而这些又涉及千万个部门和社会群体的利益，如何在实施过程中坚持公平、公正的原则，同时还不会造成规划对发展经济的所谓“延误”问题，都是我们时刻面对的难题。 （三）公众参与需要进一步推动和强化 应该认识到，公众参与的热情和广泛程度是与社会公众的整体素质和水平相呼应的。没有一个具有强烈参与意识的整体市民大众，是不可能指望法定图则完全和准确地反映社会大众的利益的，从而也不可能体现社会公平的思想。因此，对社会公众参与意识的培育和养护至关重要。

既然公众参与是法定图则决策公开化和监督民主化的重要实现途径。那么，在开展法定图则工作的同时，就必须下大力气建立和完善公众参与规划的渠道与机制。公众参与规划包括两个层次的工作：一是在城市规划委员会中广泛吸纳社会各界人士参与，使公众能直接参与法定图则的决策；二是通过新闻媒体的宣传和设立规划展览场所，增加公众接触规划、理解规划的机会和途径，也培养了公众参与规划的意识。同时，除了市规划委员会秘书处之外，设立例如“法定图则咨询接待处”等专门机构来收集、处理公众意见，建立公众意见反馈机制。 （四）规划管理和土地管理的关系急需进一步理顺 在规划管理与土地管理的关系方面，最突出的问题就是规划用地性质的分类与土地管理的用地分类不一致的问题，其次还有规划地块边线与地籍管理红线的矛盾，这一矛盾在我们已委托编制的法定图则项目中表现得尤其突出，这也将成为法定图则进行公众展示时人们关注的焦点。当然，这些涉及到我们整个的行政管理体制的改革，绝非一日之功，尚有大量的工作要做。

（五）法定图则的推广工作仍须循序渐进

尽管法定图则应当覆盖全市，但也应充分认识到，由于法定图则“公众参与”的性质，

行完善，使之更加科学和人性化。

深圳市法定图则工作的经验和启发

http://csgh.hbsjst.gov.cn 2004-1-16 0:00:00

张永刚 深圳市城市规划设计研究院 高级工程师

第一部分：规划管理体制

u 法规体系——规划法制化建设的基石

u 行政体制——规划机构改革的支柱

u 决策机制——规划民主化建设的核心

u 编制体系——规划规范化管理的依据

u 信息系统——规划技术进步的依托

一、 行政体制——规划机构改革的支柱

“三局合一”的机构 “三级垂直”管理体制

规划管理

土地管理

房产管理

规划国土局

市 局

分 局

国 土 所

二、法规体系——规划法制化建设的基石

依法行政手册

公文督办

窗口式办文 依法行政

对 内

城市规划条例

规划标准与准则

法定图则

规划立法

对 外

三、决策机制——规划民主化建设的核心

法定图则以上规划及专项

重点地区城市设计

重大项目选址

规划委员会

外部决策机构 城市规划院

市政工程院

交通研究中心

“两院一中心”

内部咨询机构

四、编制体系——规划规范化管理的依据

“五阶段”编制体系

总体规划

次区域规划 分区规划 总体层次 分区层次

方针性文件

法定图则 详细蓝图 地区层次

依照法定程序制定

政府内部图则

五、信息系统——规划技术进步的依托

信息中心（事业单位）

开发机构

信息化领导小组

领导机构

硬 件

软 件

市局、分局、国土所三级联网

土地管理、规划管理、

市政管理、基础信息、

产权管理、报建管理、

办文管理、WEB应用、

领导查询????? 信息系统 结语

u 行政体制——规划机构改革的支柱

u 法规体系——规划法制化建设的基石

u 决策机制——规划民主化建设的核心

u 编制体系——规划规范化管理的依据

u 信息系统——规划技术进步的依托 第二部分：法定图则

u 背景——市场经济条件下规划管理的需要

u 意义——不仅是技术创新，更重要的是体制改革

u 特征——刚性与弹性的有机结合

u 条件——外部环境的支持与保障

u 实践——管理实施的基本框架

u 挑战——法定图则的推行任重而道远

一、背景——市场经济条件下规划管理的需要

（1）传统控制性详细规划的编制和审批未引入法定程序，而且缺乏公众参与，不利于社会的监督和支持，以致其得不到完整的实施。

（2）法定图则的引入就是要突破纯技术的层次，深入到规划与决策制度的改革。

二、意义——不仅是技术创新，更是体制改革

1、规划编制更加科学化

⑴ 循环往复、不断反馈和修订完善的动态过程，更能适应市场的变化

⑵编制和审批过程公开化，以群众的智慧加强规划的科学性

2、规划决策更加民主化

⑴ 建立与行政执行体系相对分离的决策体系

⑵ 避免只重视“领导权威”和“专家权威”，而忽视了公众力量的决策作用

3、规划管理更加法制化

⑴ 以规划委员会的集体决策代替以行政命令方式进行的决策

⑵ 法规在规范民间的“市场行为”的同时也应规范和监督官方的“政府行为”

三、 特征——刚性与弹性的有机结合

1、成果构成

文 本 图 表

规划研究报告

规划图

法定文件

技术文件

法定图则

2、成果的刚性与弹性

⑴ 刚性指标——重点控制三大项：

a、土地用途（包括道路交通）

b、开发强度（主要指容积率）

c、配套设施（包括公共设施和市政设施）

⑵ 弹性指标——土地利用相容性：

a、一类：“规划确定的用地性质”（无须特别批准）

b、二类：“须经规划主管部门批准才能获得的用地性质”

c、三类：“须经规划委员会批准才能获得的用地性质”

3、最本质的刚性与弹性

⑴ 法定图则最大的刚性与弹性并不是表现在“结果”上，而是体现在“过程”中

⑵ “规划立法”的确切涵义不是“结果立法”，而是“过程立法”，刚性与弹性最本质的表现是在其“法定程序”以及不断修订的循环机制之中

四、条件——外部环境的支持与保障

1、法律上的保障：地方立法权、规划委员会、条例

2、行政上的支持：集中统一的机构、各级领导重视

3、经济上的许可：对复杂程序的容忍度、经费保障

4、参与意识的普及：移民城市、市民素质与层次 五、实践——管理实施的基本框架

1、编制体制

⑴ 队伍管理：相对稳定，资质标准，人员培训

⑵ 合同管理：拟定标准《项目合同书》，明确权利和义务

2、审批体制

⑴ 机构管理：成立规委及其三个专业委员会

⑵ 程序管理：制订《规划委员会章程》、 《内部操作规程》

3、实施体制

⑴ 分级管理： 三级行政机构,分工负责

⑵ 计划管理：《规划标准分区》

⑶ 成果管理： 《编制技术规定》

⑷ 统一我市法定图则编制的内容、深度和基本格式，实现法定图则编制的标准化和规范化 六、挑战——法定图则的推行任重而道远

⑴ 法律体系有待进一步完善

⑵ 行政体系的条块分割状况急待解决

⑶ 规划立法与经济发展的关系有待深入研究

⑷ 公众参与的形式以及利益平衡政策需要进一步探讨 请各位同行指正，谢谢！

对深圳市法定图则制度的认识

日期：[12-24] 来源：河南省住房和城乡建设厅 阅读：52 【打印】 （安阳市城乡规划管理局 张新道）

法定图则是深圳市借鉴国外的区划法和香港推行法定图则的经验，结合深圳实际，在全国率先实施的一项规划编制、审批和管理制度。制度推出后受到了社会各界广泛关注，得到国家、省、市有关部门的充分肯定和深圳市民的认同，成为国内规划改革的一个标杆。 一、深圳市法定图则出台背景 深圳作为我国改革开放的窗口，在建设初期，以控制性详细规划作为规划管理的主要依据，但随着改革的不断深入，原有控制性详细规划的控制力度受到挑战，对社会经济快速发展适应性明显不足。控制性详细规划在编制内容、程序、规划实施及管理等方面的弊端率先显现。主要体现在：原有控制性详细规划从组织编制、审批到执行均由规划部门操作，透明度低，难以体现市场公平公正原则；程序制度不完善，法律效力不强，抗干扰能力小；原有控制性详细规划成果作为技术文件，没有区分强制性与指导性内容。因此，较早认识到要使城市规划得到有效实施，不能仅仅依靠改进规划的技术方法，更重要的是要建立与之配套的一系列决策机制和法规体系。为此，深圳市决定推行法定图则制度，以严格立法为基础，使规划决策与规划执行相分离，实现规划的法制化和科学化管理，减少规划实施与管理的盲目性和随意性。1998年《深圳市城市规划条例》颁布实施，确立了深圳市以法定图则制度为核心的城市规划管理体系，在国内率先迈出了规划法制化的步伐。 二、法定图则的基本情况 1998年5月，《深圳市城市规划条例》颁布，建立了以法定图则为核心的5阶段的规划体系，即：城市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图。法定图则是在已批准的上层次规划和专项规划指导下，对规划区内指定片区的土地利用性质、开发强度、以及公共配套设施、道路交通、市政设施、城市设计方面作出控制和引导，经过法定程序批准后具有法定效力的规划文件。图则定位相当于城乡规划法确定的控制性详细规划层次，是确定地块用地性质及规划设计条件的主要依据。

法定图则把用地性质、开发强度、配套设施等三大要素列为强制性指标，用最少最有效的指标进行控制。相比国家《城市规划编制办法实施细则》关于控制性详细规划编制的规定，法定图则对建筑密度、建筑高度、绿地率、配套车位等指标一般均未作强制性要求，而是根据实际情况选用。由于市场发展的不确定性，图则预留了土地利用的弹性，主要通过“三类用地性质”来实现：一类是“规划确定的用地性质”，是无须特别批准即可获得的用地性质；二类、三类用地性质根据对环境和配套的影响程度，要分别通过规划部门、市规划委员会批准才能获得。法定图则成果包括“法定文件”和 “技术文件”。法定图则不仅仅是一个技术操作体系，更是技术与法制化的制度，体现了法定的制度特征和图则的技术特征。 三、法定图则的制定程序

1、图则编制。规划部门负责法定图则编制的组织工作，依据法定图则年度编制计划，组织编制图则草案；草案须公开展示30天征询公众意见，并对公众意见逐条审议后提出建议的处理意见，连同图则一并报批。

2、审批程序。市政府设立了与规划执行体系相对分离，以专家、社会人士占多数的城市规划委员会，作为法定图则的审批机构，改变了过去单纯由政府进行决策的做法。图则审批程序包括规划部门初审、法定图则专业委员会审查、规划委员会审批、主任委员批准签发四步程序。但鉴于规划委员会层次高、会议频次不多，图则具有较强技术性和工作量大的特点，深圳市人大常务委员会于2001年对《深圳市城市规划条例》第八条进行了修订，同意经市规划委员会授权，法定图则委员会可以行使法定图则审批权，进一步提高了法定图则审

批的效率。

3、图则修改。一是依申请对局部地块进行个案调整，此类调整程序必须经历规划部门初审、公示、法定图则委员会复审、规划委员会终审全过程，有利于维护规划的严肃性。二是因城市发展目标和条件等的变化政府主动对已批法定图则进行修编，修编程序与编制程序一致，建立起“滚动规划”机制，使图则顺应社会经济发展的变化。 四、认识和体会 1、法定图则是落实城市长远发展目标的重要抓手。城市总体规划作为规划体系的纲领，确定城市长远发展目标，但毕竟是战略性、宏观性的，难以指导具体开发建设，必须通过易于操作的下层次规划逐步落实，法定图则弥补了控制性详细规划的局限性，是总规实施的核心层次，将总规的原则、意图和宏观控制转化为对土地的定性、定量的控制。

2、法定图则是促进城市经济社会发展的有效手段。法定图则通过科学制定各项强制性和指导性指标，对城市土地和空间资源进行合理安排，落实重大项目、民生工程，引导市场有序开发，是政府指导和调控城市社会经济发展的有效手段。深圳目前已经到了强调从产业发展为主转向城市发展为主的新阶段，要用城市发展来统筹引领其他各项事业发展。法定图则要站在新的起点上，科学规划，促进产业升级转型，集约利用土地资源，引领城市转型发展。

3、法定图则是促进公众参与，协调各方利益的民主决策的重要平台。法定图则推进规划决策民主化、法制化的重要措施是公众参与，从法定图则草案编制过程中的征询意见，到草案正式审批前公示征询意见，将公众参与在法定图则制定中的权力以法律的形式予以确认，法定图则的公众参与具有法律保障，贯穿编制、审批、修改全过程，有利于最大程度地实现公共利益，实现规划决策民主化。正是通过这个平台，政府得以平衡协调各方利益，促进社会公平公正，保障公共利益。

4、法定图则是解决层出不穷的规划管理难题的好途径。法定图则是规划体系中与市民切身利益最密切的规划，其科学性和操作性最为市民所关注。法定图则面临由增量规划转向存量规划、由分配利益转向调整利益、由单向管控转向双向协商的新形势。深圳一直在努力健全法定图则制度，力争建立一套较为严密的技术支撑体系。制订了《深圳市城市规划标准与准则》、《深圳市法定图则编制技术规定》等一系列技术标准，同时，开展了《深圳市法定图则编制与修订技术指引》的系列政策研究，完善《深圳市建设密度分区》、《深圳市法定图则编制标准分区》研究工作，通过上述研究工作，解决层出不穷的规划管理难题，着力解决理想与现实、刚性与弹性、管控与推动、有为与无为、公平与效率、权力与责任、监督与卸责、程序正义与结果合理等长期存在的矛盾和冲突。

5、法定图则是深圳人敢于创新的结晶。深圳人秉承敢为人先的精神，先行先试，开创了法定图则。新事物难免尽善尽美，但他们积极进取，勇于创新、不断探求解决的办法，值得我们学习和借鉴。如为加强法定图则适应性，他们加强法定图则编制内容、控制指标、成果表达的创新，积极探索不同类型地区不同深度的编制办法，制订针对性更强的编制内容、控制指标、成果表达。目前，正在对《深圳市城市规划标准与准则》、《深圳市法定图则编制技术规定》进行修订。为完善法定图则配套的体制机制，他们围绕简化程序、提高效率、加快立法。如在法定图则个案调整的程序方面，针对不同项目考虑采取分类审批的模式，一般项目涉及的法定图则修改拟由市规划委员会授权图则委员会审批；对于符合产业政策的工业及仓储用地项目、城市基础设施和公共服务设施类项目的或市政府确定的紧急重大项目涉及法定图则调整的，由市规划委员会授权规划部门审批。市规划委员会秘书处建立个案调整台账，定期向市规划委员会报告；深圳市正在加强法定图则和各相关行业发展规划、市政交通规划的协调、衔接；正在加快和完善以法定图则为核心的城市规划管理“一张图”电子信息平台建设，系统进行各类现状数据的集中批量处理，为今后方案的集体讨论和部门的并联审

查打好基础，以更为科学的规划指导深圳的今天和明天。 深圳法定图则制度作为规划改革的新生事物，在社会各界的大力支持和推动下，得以全面推行，对引导和控制城市建设有序进行，推动城市规划决策的科学化、民主化、法制化、制度化发挥了重要作用，与此同时，法定图则对国内进一步探索和完善规划委员会制度、控制性详细规划制度和公众参与制度等起到积极的示范作用。随着城市规划改革的不断深入，深圳市城市规划工作也将不断走在改革的最前沿！

深圳：法定图则工作正在逐步走向成熟

作者： admin 时间：2010/1/18 阅读：17 次

在昨天（1.27）召开的深圳市城市规划委员会2003年第一次会议上，全体委员审议并表决通过了修订后的《深圳市法定图则编制技术规定》。本次会议的一个重要成果就是对法定图则工作进行全面检讨，达成了对法定图则的共识。这标志着该市法定图则工作正在逐步走向成熟。

目前深圳市已批准实施法定图则43项，在编96项。法定图则的编制已覆盖全市约170个片区，实现了特区内的全覆盖，同时基本覆盖特区外的重点区镇中心。法定图则对促进该市规划工作的规范化、民主化和法制化产生了深远的影响，引起社会各界的重视。但法定图则自1998年施行以来，在推行过程中也暴露出一些问题。这些问题突出表现在：一是由于法定图则较多强调规划控制的“强制性”，使得在管理与实施过程中，规划控制与发展需求之间的矛盾比较突出。二是法定图则在编制与实施过程中，面对城市处于不同发展阶段、不同区位和问题特征的众多地区，用统一的编制技术规定“一刀切”去解决所有问题，难以体现针对性，造成编制速度缓慢。三是由于法定图则在技术层面和政策法规层面的支撑体系尚未完全建立，规划编制过程中受主观因素影响较大，人为的痕迹较重。

据专家介绍，法定图则是深圳市城市规划体系中微观管理的一个重要手段，不能指望法定图则解决城市建设的所有问题。它既不能替代其它相关法律、法规及政策，也无法取代其它层次规划的作用。法定图则应全面覆盖城市建设用地，而非全部城市规划区。法定图则的控制重点是土地使用性质、开发强度和配套设施，而不是包罗万象。

昨天（1.27），委员们在审议《深圳市法定图则编制技术规定》时，提出不少建设性的意见和建议。郁万钧委员发言认为，法定图则覆盖的是城市建设用地，而《规定》总则中将全市编制法定图则的用地划分为三类地区，即基本建成地区、新发展地区和生态保护地区。其中生态保护地区不属于城市建设地区，因而不应在法定图则的覆盖之内，否则将会自相矛盾。对一些需要保护的生态敏感地区比如水源保护区等应放在上一层次的分区规划中，不应列入法定图则控制的范围。他的建议得到了与会委员的一致同意。

不少委员提出，由于深圳城市发展速度较快，不确定因素较多，特别是近一两年来，进行了高新技术产业带、物流园区、卫星新城、轨道交通等重大的决策和空间格局的调整，以及市、区、镇招商引资的突发性和不确定性，如果在发展前景不明朗、发展变数较多的前提下急于推进法定图则，是不现实也是不科学的。所以法定图则编制的侧重点应放在急需控制建设的已建成地区，对于大多数非城市建设地区而言，其他层次的规划完全可以作为管理的依据，因此法定图则不需要全覆盖。

委员们认为，修订后的《深圳市法定图则编制技术规定》有不少突破。一是划定特别管制区，减缓了法定图则编制中依据不足的矛盾。对于新旧村、复杂的旧城改造地区及新产业发展地区等近期缺乏明确政策指导的地区，可以通过划定特别管制区的方式缓解编制依据不足的矛盾。二是突出法定内容的不同控制要求，增强法定图则的适应能力，明确法定图则的强制性规定和引导性内容。加强对公共设施及市政配套设施等公益性用地的控制，增加此类用地变更的难度，在开发强度方面增加商业性用地变更的难度；对于商业性用地的使用性质，在符合规划要求的基础上，可通过混合用途性质的规定，以及通过增加土地相容性的规定范围来增加用地性质选择的余地等。三是加强法定图则工作的公众参与，提高法定图则的编制质量。

对深圳市法定图则制度的认识

日期：[12-24] 来源：河南省住房和城乡建设厅 阅读：52 【打印】 （安阳市城乡规划管理局 张新道）

法定图则是深圳市借鉴国外的区划法和香港推行法定图则的经验，结合深圳实际，在全国率先实施的一项规划编制、审批和管理制度。制度推出后受到了社会各界广泛关注，得到国家、省、市有关部门的充分肯定和深圳市民的认同，成为国内规划改革的一个标杆。 一、深圳市法定图则出台背景 深圳作为我国改革开放的窗口，在建设初期，以控制性详细规划作为规划管理的主要依据，但随着改革的不断深入，原有控制性详细规划的控制力度受到挑战，对社会经济快速发展适应性明显不足。控制性详细规划在编制内容、程序、规划实施及管理等方面的弊端率先显现。主要体现在：原有控制性详细规划从组织编制、审批到执行均由规划部门操作，透明度低，难以体现市场公平公正原则；程序制度不完善，法律效力不强，抗干扰能力小；原有控制性详细规划成果作为技术文件，没有区分强制性与指导性内容。因此，较早认识到要使城市规划得到有效实施，不能仅仅依靠改进规划的技术方法，更重要的是要建立与之配套的一系列决策机制和法规体系。为此，深圳市决定推行法定图则制度，以严格立法为基础，使规划决策与规划执行相分离，实现规划的法制化和科学化管理，减少规划实施与管理的盲目性和随意性。1998年《深圳市城市规划条例》颁布实施，确立了深圳市以法定图则制度为核心的城市规划管理体系，在国内率先迈出了规划法制化的步伐。 二、法定图则的基本情况 1998年5月，《深圳市城市规划条例》颁布，建立了以法定图则为核心的5阶段的规划体系，即：城市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图。法定图则是在已批准的上层次规划和专项规划指导下，对规划区内指定片区的土地利用性质、开发强度、以及公共配套设施、道路交通、市政设施、城市设计方面作出控制和引导，经过法定程序批准后具有法定效力的规划文件。图则定位相当于城乡规划法确定的控制性详细规划层次，是确定地块用地性质及规划设计条件的主要依据。

法定图则把用地性质、开发强度、配套设施等三大要素列为强制性指标，用最少最有效的指标进行控制。相比国家《城市规划编制办法实施细则》关于控制性详细规划编制的规定，法定图则对建筑密度、建筑高度、绿地率、配套车位等指标一般均未作强制性要求，而是根据实际情况选用。由于市场发展的不确定性，图则预留了土地利用的弹性，主要通过“三类用地性质”来实现：一类是“规划确定的用地性质”，是无须特别批准即可获得的用地性质；二类、三类用地性质根据对环境和配套的影响程度，要分别通过规划部门、市规划委员会批准才能获得。法定图则成果包括“法定文件”和 “技术文件”。法定图则不仅仅是一个技术操作体系，更是技术与法制化的制度，体现了法定的制度特征和图则的技术特征。 三、法定图则的制定程序

1、图则编制。规划部门负责法定图则编制的组织工作，依据法定图则年度编制计划，组织编制图则草案；草案须公开展示30天征询公众意见，并对公众意见逐条审议后提出建议的处理意见，连同图则一并报批。

2、审批程序。市政府设立了与规划执行体系相对分离，以专家、社会人士占多数的城市规划委员会，作为法定图则的审批机构，改变了过去单纯由政府进行决策的做法。图则审批程序包括规划部门初审、法定图则专业委员会审查、规划委员会审批、主任委员批准签发四步程序。但鉴于规划委员会层次高、会议频次不多，图则具有较强技术性和工作量大的特点，深圳市人大常务委员会于2001年对《深圳市城市规划条例》第八条进行了修订，同意

经市规划委员会授权，法定图则委员会可以行使法定图则审批权，进一步提高了法定图则审批的效率。

3、图则修改。一是依申请对局部地块进行个案调整，此类调整程序必须经历规划部门初审、公示、法定图则委员会复审、规划委员会终审全过程，有利于维护规划的严肃性。二是因城市发展目标和条件等的变化政府主动对已批法定图则进行修编，修编程序与编制程序一致，建立起“滚动规划”机制，使图则顺应社会经济发展的变化。 四、认识和体会 1、法定图则是落实城市长远发展目标的重要抓手。城市总体规划作为规划体系的纲领，确定城市长远发展目标，但毕竟是战略性、宏观性的，难以指导具体开发建设，必须通过易于操作的下层次规划逐步落实，法定图则弥补了控制性详细规划的局限性，是总规实施的核心层次，将总规的原则、意图和宏观控制转化为对土地的定性、定量的控制。

2、法定图则是促进城市经济社会发展的有效手段。法定图则通过科学制定各项强制性和指导性指标，对城市土地和空间资源进行合理安排，落实重大项目、民生工程，引导市场有序开发，是政府指导和调控城市社会经济发展的有效手段。深圳目前已经到了强调从产业发展为主转向城市发展为主的新阶段，要用城市发展来统筹引领其他各项事业发展。法定图则要站在新的起点上，科学规划，促进产业升级转型，集约利用土地资源，引领城市转型发展。

3、法定图则是促进公众参与，协调各方利益的民主决策的重要平台。法定图则推进规划决策民主化、法制化的重要措施是公众参与，从法定图则草案编制过程中的征询意见，到草案正式审批前公示征询意见，将公众参与在法定图则制定中的权力以法律的形式予以确认，法定图则的公众参与具有法律保障，贯穿编制、审批、修改全过程，有利于最大程度地实现公共利益，实现规划决策民主化。正是通过这个平台，政府得以平衡协调各方利益，促进社会公平公正，保障公共利益。

4、法定图则是解决层出不穷的规划管理难题的好途径。法定图则是规划体系中与市民切身利益最密切的规划，其科学性和操作性最为市民所关注。法定图则面临由增量规划转向存量规划、由分配利益转向调整利益、由单向管控转向双向协商的新形势。深圳一直在努力健全法定图则制度，力争建立一套较为严密的技术支撑体系。制订了《深圳市城市规划标准与准则》、《深圳市法定图则编制技术规定》等一系列技术标准，同时，开展了《深圳市法定图则编制与修订技术指引》的系列政策研究，完善《深圳市建设密度分区》、《深圳市法定图则编制标准分区》研究工作，通过上述研究工作，解决层出不穷的规划管理难题，着力解决理想与现实、刚性与弹性、管控与推动、有为与无为、公平与效率、权力与责任、监督与卸责、程序正义与结果合理等长期存在的矛盾和冲突。

5、法定图则是深圳人敢于创新的结晶。深圳人秉承敢为人先的精神，先行先试，开创了法定图则。新事物难免尽善尽美，但他们积极进取，勇于创新、不断探求解决的办法，值得我们学习和借鉴。如为加强法定图则适应性，他们加强法定图则编制内容、控制指标、成果表达的创新，积极探索不同类型地区不同深度的编制办法，制订针对性更强的编制内容、控制指标、成果表达。目前，正在对《深圳市城市规划标准与准则》、《深圳市法定图则编制技术规定》进行修订。为完善法定图则配套的体制机制，他们围绕简化程序、提高效率、加快立法。如在法定图则个案调整的程序方面，针对不同项目考虑采取分类审批的模式，一般项目涉及的法定图则修改拟由市规划委员会授权图则委员会审批；对于符合产业政策的工业及仓储用地项目、城市基础设施和公共服务设施类项目的或市政府确定的紧急重大项目涉及法定图则调整的，由市规划委员会授权规划部门审批。市规划委员会秘书处建立个案调整台账，定期向市规划委员会报告；深圳市正在加强法定图则和各相关行业发展规划、市政交通规划的协调、衔接；正在加快和完善以法定图则为核心的城市规划管理“一张图”电子信息

平台建设，系统进行各类现状数据的集中批量处理，为今后方案的集体讨论和部门的并联审查打好基础，以更为科学的规划指导深圳的今天和明天。 深圳法定图则制度作为规划改革的新生事物，在社会各界的大力支持和推动下，得以全面推行，对引导和控制城市建设有序进行，推动城市规划决策的科学化、民主化、法制化、制度化发挥了重要作用，与此同时，法定图则对国内进一步探索和完善规划委员会制度、控制性详细规划制度和公众参与制度等起到积极的示范作用。随着城市规划改革的不断深入，深圳市城市规划工作也将不断走在改革的最前沿！

深圳市法定图则制度的建立与完善

发布人：周劲 来源： 阅读：1863 发布时间：1999-04-20

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【提要】作为深圳市五阶段规划体系的核心环节，法定图则制度的建立与完善是深圳市推进城市规划民主化和法制化建设的一项中心任务。本文结合近期已经开展和正在开展的一系列工作，试图探讨深圳市法定图则规划体制建立的背景、特征和基本框架以及在其建立与完善过程中所面临的主要困难与挑战，以期引发更多读者的思考与实践。 【关键词】深圳；法定图则；制度

一．背景

从80年代中后期，中国城市规划根据国情和规划实施管理的需要，参考国外的经验，逐步摸索和形成了“控制性详细规划”（以下简称“控规”）这一重要的规划方法。它是推动我国城市规划体系改革的首发举动，也是我国建立市场经济体制过程中，特别是实行土地有偿使用制度以来，被许多城市广泛采用的一种行之有效的规划管理手段。

深圳市在1987年率先实施土地有偿使用制度，其后，也同其它城市一样，主要是以控规作为规划管理的主要操作依据。不可否认，这一套编制与实施管理的方法，确实取得了良好的效果，也较好地适应了当时社会经济发展的需要，使总体规划和分区规划的意图通过对地块的开发与经营的有效管理得到切实的贯彻。但是，随着改革的步步深入，市场大潮的冲击使控规的控制力度受到严峻的挑战，屡屡造成其不能完整地实施。少数管理者随意改变地块用途和提高地块开发强度，或不顾左邻右舍的建设而以我为主、以邻为壑的事件时有发生。

究其原因，问题主要还不是来自控规本身，而是由于法制不健全和执法不严格等因素造成的。这也说明，虽然控规从编制方法上较好地适应了市场经济的特点，但其权威性与严肃性明显不足。问题的关键在于，要想使规划得到有效的实施，仅仅依靠改进规划技术本身是远远不够的，更重要的是应切实加强与之配套的一系列决策机制和法规体系的建设工作。因此，如何在已有改革成果的基础上突破纯技术的层次深入到规划与决策制度的改革，已摆在市场经济发育较早的深圳市面前。为此，深圳市参考了香港的“法定图则”（Statutory Plans）和国外关于“区划法”（Zoning Ordinance）的经验，结合自身规划管理的实际，经过多年的探索，于1996年底决定逐步推行“法定图则”制度，并将其定位于控规阶段，试图以控规为基础，通过提高决策层次、加强公众参与来推动规划的民主化和法制化建设。主要思路是将规划“地块” 作为规划管理的基本控制单元，通过加强“地块”上的建设行为的控制力度，实现规划的法制化管理。 1998年5月15日，深圳市人大常委会正式颁布施行了《深圳市城市规划条例》（以下简称《条例》）。它是深圳市十几年来城市规划体制改革实践的总结，是我市加强规划法制化建设的里程碑。它也标志着深圳市法定图则制度的正式确立。

《条例》第十一条规定：“城市规划编制分为全市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图五个阶段”。这五个阶段的规划体系构成了深圳市城市规划编制和管理的基本框架。其中，法定图则作为五阶段中承上启下的核心环节，是规划体系中必须通过特定的法定程序进行确认的操作阶段，也是实行规划控制最严格的一环。法定图则的编制、审批、公众咨询、定期检讨和修订都必须经过一整套严密的法定程序，审批后将成为公之于众的法定文件。

《条例》第六条规定：“市政府设立深圳市城市规划委员会”，其主要职责包括“下达年度法定图则编制任务”和“审批法定图则并监督实施”。 由此可见，法定图则与过去的控规不同（控规只需经规划主管

部门审批即可实施），其“终审权”不是规划主管部门，而是市政府设立的“深圳市城市规划委员会”（以下简称“市规划委员会”）。决策层次大大提高。而且，《条例》第二十一条规定：“法定图则草案由市规划委员会公开展示征询公众意见后审批”。这表明公众参与将成为法定图则编制和审批过程中必不可少的法定程序。

二．深圳市法定图则的基本特征和主要内容

从《条例》的规定可以看出，深圳的“法定图则”决不仅仅是规划编制技术的改进，更重要的是包括规划编制、审批、执行、咨询、监督、检讨以及修订在内的一整套规划体制的深层次变革。其最主要的特征就是“民主化决策”和“法制化管理”。其改革的核心思想是通过公众参与和更广泛的部门协调，来实现规划编制的科学化、规划决策的民主化和规划管理的法制化。

深圳的“法定图则”虽然是从香港直接借用来的名词，但其定位和涵义有所不同。香港的“法定图则”在规划层次上的定位更接近于我国传统规划体系中的“分区规划”阶段，而深圳的“法定图则”则定位于控规阶段。而且，深圳的“法定图则”包括广义和狭义两层涵义：广义是指深圳五阶段规划体系中的一个阶段，狭义是指该规划阶段中具有“法定”意义的规划成果。

深圳市法定图则的成果分为“法定文件”和“技术文件”两部分。其中，“法定文件”（包括“图表” 和“文本”）是核心部分，是严格“法定”的内容（《条例》第二十三条规定：“法定图则包括图表和文本两部分”）。而“技术文件”（包括“规划图” 和“规划研究报告”）则仍相当于传统的控规的成果，是“法定文件”的技术支撑。这样做的目的有两个：一是考虑到对于那些尚不具备编制“法定文件”条件的地区，仍可将相当于控规的“技术文件”继续作为规划管理的基本依据，并与过去已做过的控规有良好的衔接；二是有利于保持地方法规与建设部已颁布的《城市规划编制办法》等国家技术规范取得法律关系上的一致性。

至于法定图则“法定文件”中“文本”与“图表”的具体内容和形式，则均以便于立法为基本原则。“文本”的写法依照法律条款的方式，力求准确、严谨；“图表”也尽可能简洁明了，突出控制重点，使公众易于理解，从而有利于公众参与。

对于法定图则而言，“法定”内容的提炼是关键问题。《条例》第十九条规定：“法定图则应根据分区规划制定，对分区内各片区土地利用性质、开发强度、配套设施等作进一步明确规定”。我们对此采取的做法是：对那些与土地利用和公共利益关系最为密切、而目前规划管理中又最易受到冲击和干扰的内容，特别是诸如土地利用性质、开发强度、道路交通、公共设施和重要市政设施等关键内容，制定严格详尽的技术规定，不仅对其定性、定量，而且定型，甚至定位。而对那些主要受市场调节的影响和具有不可预见性的方面则给予较大的弹性，为城市的发展需要留有余地。因此，我们在确定“法定”的规划控制指标时，只选取了“用地性质”、“用地面积”、“容积率”、“绿化率”、“配套设施”等5项作为必不可少的控制内容，而其它控制指标可根据不同的具体情况进行确定。

但是也应看到，由于城市发展本身仍存在着诸多不可预见性因素，特别是“用地性质”常常受到市场力量的冲击，因此，在保证符合规划基本原则的基础上，也需要留有一定的弹性以适应市场运作的要求。“用

地性质”的弹性称之为“土地利用相容性”。具体来说，就是对每一个地块规定三类用地性质：一类是“规划确定的用地性质”，是无须特别批准即可获得的用地性质；二类是“须经规划主管部门批准才能获得的用地性质”；三类是“须经规划委员会批准才能获得的用地性质”。从这里也可以看到，法定图则的编制比传统的控规更加严密、更加细致，同时也更具弹性，从而也更能适应市场经济规律的要求。

三．深圳市法定图则制度的基本框架

深圳市法定图则规划体制主要由编制体制、审批体制和实施体制等三大部分组成。 （一）法定图则的编制体制 1．编制部门

法定图则的编制过程实质上是“技术立法”的过程，这就要求编制者必须具备足够的专业技能和业务素质，并对规划的对象有相当的熟悉程度和透彻的认识，只有如此才能保证规划的科学性和准确性。因此，挑选编制部门应该有严格的资质标准。此外，由于法定图则公众参与的性质，其制定周期将会很长，而且需不断的检讨和修订，一旦开展起来，将成为一件需长期坚持和跟踪的日常工作。因此，其编制队伍应相对稳定。 2．编制程序

由于法定图则在编制过程中必须进行公开展示并征询公众意见，这就使其编制程序更加复杂。编制部门必须与管理部门紧密合作，组织公众咨询，收集和处理公众意见，并随时修改图则草案，直到获得公众的认可。与此同时，还要征询除规划主管部门之外的其他有关部门的意见，直至达成最后的共识。 3．编制规范

为了统一我市法定图则编制的内容和深度，实现法定图则编制的标准化和规范化，我局从1996年起开始组织开展有关法定图则编制技术规定的制定工作。最开始以几个具有代表性的控规作为典型实例进行研究，经过反复探讨，逐步达成共识，形成一整套法定图则的编制办法，终于在近期出台了《深圳市法定图则编制技术规定》（送审稿）。从编写初稿到目前已完成的送审稿，前后历时近1年半的时间。其间经过技术部门和管理部门无数次讨论、协商、座谈和修改，既广泛吸收了技术部门在规划编制工作中的经验和体会，也充分听取和采纳了规划管理部门在日常管理工作中总结出来的意见和建议。同时，也吸收了我市自90年代初就开始的探索性编制工作的一些有益做法。该送审稿即将报送市规划委员会审批，如获批准，该送审稿将成为我市编制法定图则的地方性标准。 （二）法定图则的审批体制 1．审批部门

依照《条例》的规定，法定图则的审批部门是“深圳市城市规划委员会”。从98年5月《条例》正式颁布之日起，我们就开始着手筹备市规划委员会的成立事宜。经四个多月的反复讨论、研究并广泛征集意见，于98年9月完成了《深圳市城市规划委员会章程》（送审稿）。其中对规划委员会的机构组成、委员资格和议事规程都作出了明确规定，并通过公开推选的方式拟定了市规划委员会及其各专业委员会（其中包括“法定图则专业委员会”）的人员名单。为审批部门尽快运行奠定了基础。 2．审批程序

法定图则的审批程序与过去做法的不同之处，主要表现在三个方面：一是审批层次有较大的提升，原来对控规具有审批权的规划主管部门，现在对法定图则只拥有“审核”权，审批权属于市规划委员会；二是原来规划主管部门在规划审查过程中似乎“可有可无”的“征询有关部门的意见”的程序，这次由《条例》正式明确下来；第三，也是最重要的，在市规划委员会正式审批之前必须将法定图则草案进行公开展示并征询公众意见，明确地将公众参与以法律的形式进行了确认。为了在《条例》的基础上进一步明确其具体的操作规程，我们专门组织起草了《深圳市法定图则编制及审批程序暂行规定》（草案），一经批准即成为法定图则的法定审批程序。

3．审批规范

由于法定图则涉及到多方面的切身利益，为了保证其科学性和严肃性，急需制定和颁布一整套法定图则的审批规范，作为审批法定图则的指导原则。

这里所说的审批规范不同于通常的“技术标准”，它特指：在存在一定观点分歧的某些方面，大家特别约定的、必须共同遵守的通用规则。例如以下几方面就需要进行特别约定，否则，就会因技术观点的分歧导致无休止的争论而延误审批工作：

（1）如何判定是否与上层次分区规划相衔接？其中包括：如果分区规划尚未审批，规划依据什么？分区规划的哪些规划指标和规定不能突破？（2）如何确定利益平衡的原则？其中包括：如何确定落实公建时的利益均沾原则？规划地块划分与已批红线矛盾时，有何补偿办法？（3）如何处理规划近、远期的关系？其中包括：技术经济指标是否均按5年规划期计算？对于不可预见性的远期用途，规划如何控制？有何配套政策？是否将其定义为“政府控制用地”？（4）如何把握混合功能用地的相容性？其中包括：是否以及如何确定同一地块上不同建筑用途的比例及构成？如何把握公益型用地性质的相容性？如：“绿地”和“公建”是否永久相容？（5）如何处理公众意见？其中包括：如何判断公众意见的真实代表性？是少数利益集团，还是公众多数？如何给真正受到规划影响的人（如普通人、低收入者和残疾人）以足够的发言机会？如此等等，不一而足。

以上只是目前我们能设想到的几个方面，相信在法定图则工作全面铺开后会面对更多这样那样的问题，需要我们去制定相应的规范和标准。 （三）法定图则的实施体制 1．实施部门

《条例》第五条规定：“市规划主管部门负责城市规划的实施和管理。市规划主管部门的派出机构依本条例及有关规定负责本辖区内城市规划的实施和管理”。“市规划主管部门”就是指市规划国土局，其“派出机构”即指分局和国土所。因此，法定图则的实施是以市规划国土局的三级管理架构为基础的。 2．实施程序

法定图则的实施程序与传统规划管理方式的不同之处在于：其操作过程已不再是规划国土局的内部行为，也不再是单纯的行政行为，而是导入了公众参与的环节和更高一级协调机构（市规划委员会）的审查程序。例如，地块的用地性质有三类，其中一类就是“须经规划委员会批准才能获得的用地性质”。也就是说，业主在进行项目申请时，如想获得第三类用地性质，必须报送市规划委员会批准，而市规划国土局无权审批。 3．实施规范

法定图则的成果一经审批即成为规划实施的法定依据。规划实施包括“规划编制的管理”和“项目申请的管理”两大方面。

在项目申请的管理方面，《条例》第八十条明确规定：“违反法定图则的审批一律无效，占用的土地一律限期退回，建成的建筑物、构筑物一律拆除”。

在规划编制的管理方面，应尽快克服过去项目委托和管理的随意性，使对规划编制的管理走上规范化、标准化的道路。为此，我们专门组织起草了《法定图则项目委托合同书》（标准范本），详细列明委托部门（甲方）和编制部门（乙方）的权利和义务，从编制管理的第一步起就严格要求，激发双方的责任心，督促双方严格遵循公平、公正和公开的规划原则，力争使法定图则的制定工作率先实现规范化和标准化。 此外，我们在规范化和标准化建设还开展了一项极其重要的基础性研究工作，那就是：制定《深圳市规划标准分区》，以此作为确定包括法定图则在内的各层次规划项目的规模和范围的基本依据，同时也可籍此建立全市规划信息长期跟踪和统计的地理框架。

由于法定图则定位于“控规”层次，其规模和范围理应与控规的一般规模和范围相适应。但是，由于过去控规是以个别项目分散委托的，规模和范围参差不齐，有的甚至重复交叉，缺乏统一标准，这对于法

定图则在全市域的推进工作极为不利。因此，急需建立全市“规划标准分区”体系，将全市2020平方公里的行政区划分为对应于不同规划层次的标准地区。

“规划标准分区”主要以城市规划的功能布局为依据，结合现有行政辖区，以主干路网为边界进行划分。全市拟划分为约50个“大区”，每个“大区”分为10个左右的“片区”。全市共划分“片区” 约400个，“片区”即可作为法定图则项目控制的范围。

四．建立法定图则规划体制所面临的困难和挑战

由于法定图则涉及到“规划立法”和“公众参与”等重大改革程序，远远不是将规划成果进行简单的改头换面就能达到要求的，加之城市规划与建设的纷繁复杂，法定图则的探索又必然涉及政府管理体制的方方面面，而决不仅仅是规划主管部门的内部事务。因此，在建立和完善法定图则规划体系的工作过程中必然面临许多困难和挑战，主要包括以下几个方面：

（一）有关组织机构和运行机制有待进一步建立和完善

建立法定图则规划体制的一个基本前提是逐步建立和完善法定图则的编制、审核、审批和咨询等方面的组织机构。除了前面谈到的市规划委员会的筹备外，我们还于今年8月正式设立了“市规划委员会秘书处”，为尽快推行法定图则开展了一系列的前期准备工作。此外，还于近期成立了“深圳市规划国土局技术委员会”，为规划审查走上规范化道路创造了必要的组织条件。

尽管如此，这还只是一个开端，诸如如何在现有的行政框架中推行法定图则的管理模式，以及如何在规划国土局三级管理架构以及地方政府（区政府）之间建立起协调运行的机制等，都还是一个悬而未决的问题。

（二）法定图则的编制和审批体制以及实施效果尚须实践的检验

虽然已经出台了《深圳市法定图则编制技术规定》，而且是在广泛磋商、交流并数易其稿最后终于达成基本共识的基础上形成了目前的送审稿，而且已是第10稿。但直到目前为止，大家对法定图则的编制内容和形式仍存在不同的看法和意见，有的甚至还很尖锐。特别是法定图则中“法定文件”的内容和形式，仍存在较大的意见分歧，有待于实践的进一步检验。

由于法定图则具有严密的法律性，它的实施必须与深圳的实际紧密结合。而法定图则的实施必须面对大量的建成区现状和已取得合法土地使用权的业主，而这些又涉及千万个部门和社会群体的利益，如何在实施过程中坚持公平、公正的原则，同时还不会造成规划对发展经济的所谓“延误”问题，都是我们时刻面对的难题。

（三）公众参与需要进一步推动和强化

应该认识到，公众参与的热情和广泛程度是与社会公众的整体素质和水平相呼应的。没有一个具有强烈参与意识的整体市民大众，是不可能指望法定图则完全和准确地反映社会大众的利益的，从而也不可能体现社会公平的思想。因此，对社会公众参与意识的培育和养护至关重要。

既然公众参与是法定图则决策公开化和监督民主化的重要实现途径。那么，在开展法定图则工作的同时，就必须下大力气建立和完善公众参与规划的渠道与机制。公众参与规划包括两个层次的工作：一是在城市规划委员会中广泛吸纳社会各界人士参与，使公众能直接参与法定图则的决策；二是通过新闻媒体的宣传和设立规划展览场所，增加公众接触规划、理解规划的机会和途径，也培养了公众参与规划的意识。同时，除了市规划委员会秘书处之外，设立例如“法定图则咨询接待处”等专门机构来收集、处理公众意见，建立公众意见反馈机制。

（四）规划管理和土地管理的关系急需进一步理顺

在规划管理与土地管理的关系方面，最突出的问题就是规划用地性质的分类与土地管理的用地分类不一致的问题，其次还有规划地块边线与地籍管理红线的矛盾，这一矛盾在我们已委托编制的法定图则项目中表现得尤其突出，这也将成为法定图则进行公众展示时人们关注的焦点。当然，这些涉及到我们整个的

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