扩大内需的财政政策取向研究

2011年3月总第488期第03期

经济论坛EconomicForum

Feb.2011Gen.488No.03

扩大内需的财政政策取向研究

文/茆晓颖

【摘

要】当前我国应把扩大消费需求特别是居民消费需求作为扩大内需、启动经济增长的着力点，避免

形成依靠投资、出口拉动经济增长的路径依赖。政府应当运用科学有效的财政政策，通过减税和增加财政支出，促使国民收入分配向居民倾斜，着力解决我国居民消费能力不足和消费意愿不强并存的问题，推动居民消费需求增长。

【关键词】积极财政政策；减税；内需；居民消费需求

【基金项目】本文是江苏省教育厅高校哲学社会科学基金资助项目“中国应对金融危机的财政政策选择及效果分析”的阶段性成果。

【作者简介】茆晓颖，苏州大学东吴商学院副教授，博士，研究方向：财税理论与政策。

由美国次贷危机引发的世界经济增长放慢，直接造成我国外部需求减弱，净出口对经济增长的贡献率明显降低。2010年全球经济呈现的特点是一方面美国、欧盟和日本等发达经济体失业率居高不下，增长仍旧乏力，另一方面新兴市场国家普遍出现了物价上涨现象。在这种情况下，我国调整宏观经济政策，通过扩大内需拉动经济增长成为现实选择。

一、财政政策对内需的刺激作用直接有效货币政策主要通过调整法定存款准备金率和存贷款基准利率等手段，加强公开市场操作力度，控制流动性供应。从政策效果来看，即使采取适度宽松的货币政策，对于促进投资和居民消费而言，其作用也不直接。原因在于，如果市场没有足够的盈利预期，企业不会仅仅因为融资成本的降低就迅速增加投资；而居民的收入和就业预期假如变坏的话，利率再低也不会选择减少储蓄增加消费，那么现在实施的稳健的货币政策其作用更加被动。

与货币政策不同，财政政策主要是政府通过减税和直接增加财政支出促进经济增长的，不需要中间传导过程就可以直接扩大社会需求。减税一方面可以增加居民的可支配收入，从而增加消费需求，另一方面可以增加企业的盈利，刺激企业追加投资；直接增加财政支出则可以创造投资需求，因而财政政策对需求的刺激作用显然比货币政策更直接有效。我国近年来经济保持了较快的增长速度，财政收入更是连年攀高，多年累积的经济实力为积极财政政策的实施提供了雄厚的基础。

二、减税和增加财政支出并重

财政政策工具的运用主要表现在收入与支出两个方面。在亚洲金融危机时，我国实施积极财政政策总的调控手段是增支不减税。增支不减税的积极财政政策，虽然起到了拉动经济增长的作用，但长期实行会产生一定的制约。

首先，投资效率难以保证。政府增支特别是国债投资，偏重于政府计划调节，投资项目由各级政府申报和审批，增加了资源配置中的计划行政色彩。而且政府投资主要用于基础设施建设项目，承建者基本上是国有企业，在缺乏强有力的约束机制与激励机制的情况下，政府投资的效率难以保证。

其次，累积和扩大了政府债务。我国政府债务的内容较为复杂，大致分为四类。第一类是直接显性债务，以国债为主；第二类是直接隐性债务，主要是社会保障资金缺口所形成的债务；第三类是或有显性债务，如国债投资项目的配套资金；第四类是在地方上存在的大量或有隐性债务，这些债务都是必须由财政来偿还和“兜底”的。

再次，财政投资拉动私人投资的成效不大。市场经济条件下，政府投资主要由政府的公共服务职能和对宏观经济的干预程度来决定，私人投资则主要受市场利润所驱使。由于政府投资的领域主要集中在公共产品、准公共产品的生产和提供，所带动的关联行业有限，不可能遍及社会上的多数行业，不能明显改善企业的生产经营环境和状况。再加上政府投资产生的经济效益较低，私人投资受到规模、实力和利润的局限，不会随之大规模地跟进。

最后，增加了体制风险。如同市场机制中存在

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市场失灵一样，政府行为也存在政府失灵。一是在财政支出项目上缺少科学论证和长远规划，从而出现决策失误，造成盲目投资和重复投资。由于政府投资在一定时期是一个常量，不能满足所有地区、企业的投资要求，于是出现各地、各企业争项目、争投资的“跑部钱进”的怪现象。二是在财政支出过程中，缺乏有效的监督管理，造成执行走样。财政资金被挪用、贪污的现象时有发生，很多“豆腐渣”工程极大地浪费了有限的社会资源。三是很多地方借实施积极财政政策之机，趁机扩大了对市场的干预，扰乱了市场经济的正常运行。

政府财政政策的制定和实施，应该着眼于通过法治的手段，制定公正、透明的市场游戏规则，为优化资源配置创造良好的制度环境。片面依赖行政方法刺激经济增长，有可能适得其反。单纯性增支所产生的制约，很大程度上可以通过减税来得到缓解。

在正常情况下，减税可以使符合条件的所有纳税人获得相同的待遇，具有普惠作用。通过减税，政府集中分配的社会资源相对减少，民间部门获得的社会资源相应增加，这有助于民间部门自发地启动投资，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，提高投资效率，政府也会因景气恢复而受益。减税能够启动民间投资需求和消费需求，政府虽然仍可以增加支出，但是由于减税的存在，增支规模势必缩减，有助于降低政府债务和体制风险。

三、以扩大居民消费需求作为启动经济增长的着力点

改革开放30多年来，我国国内经济增长主要立足于投资拉动，充分而活跃的固定资产投资始终是我国经济高速增长的助推器。随着工业化、城镇化的发展进程，我国在基础设施、产业发展、住房和城市建设等方面进行了大量投资。同时，加强节能减排、生态保护和社会建设、灾后重建，也为拓展国内投资需求提供了广阔的空间。但是，我们也应该看到，投资率偏高、消费率偏低是长期以来存在于我国经济比例关系中的突出问题。

在“高投资、高增长”发展战略的惯性作用下，许多负面影响应运而生。一是长期的高投资率所形成的生产能力超过了有支付能力的消费需求，导致企业开工率低、投资回收慢、贷款不能及时偿还，形成了粗放式经济增长基础上的产能过剩；二是由于生产与消费陷入不良循环，生产结构和消费结构不相适应，使得经济增长失去动力和目标，延缓了现代化进程。

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消费增长能够稳定市场信心和增强经济发展后劲，具有长期性和稳定性的特点。为防止经济结构在此轮经济调整中进一步恶化，实现我国经济发展方式由粗放型向集约型的调整，当前应避免形成依靠投资、出口拉动经济增长的路径依赖，逐步实现经济增长由过去的主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，把扩大消费需求特别是居民消费需求作为启动经济增长的着力点。

四、扩大内需的财政政策取向

（一）提高居民收入在国民收入分配中的比例第一，降低个人所得税负担。可以提高个人所得税的费用扣除额、降低工资薪金税目的最高边际税率和股息红利所得税目的税率，增加纳税人的税后可支配收入，促进私人投资和消费。第二，大幅度提高国有和国有控股企业利润上缴中央财政的比例，用于社会保障体系建设和转移支付，以刺激居民消费增长。此举同时还可以抑制国有企业的非理性投资冲动。第三，通过财产税等税种的科学设计，起到配合个人所得税调节收入分配的作用。政府应在减少房产转让环节征税的同时，适当增加财产保有环节的税收，对财富拥有者起到有效的调节作用。

（二）加大“三农”投入，拓展广阔的农村消费市场

农村人口在我国人口中占绝对优势，但启动农村消费需求一直是扩大内需的难点。城乡差距大，农村居民纯收入偏低，家庭经营收入和工资性收入这两项收入是农民收入的主要来源。家庭经营收入取决于第一产业增长率和农产品价格。近年来，第一产业的增长率明显低于其他产业。应该把“三农”问题摆在重中之重的位置，改善农民的生产和生活条件，促进农民增收。通过有效增加农民可支配收入来发展农村消费市场，提高农村的消费能力。

第一，改善农业生产环境，加大农村水、电、交通、通信等基础设施建设，大幅度提高政府征用农村土地补偿金、耕地占用税新增收入用于农业的比例。第二，减轻农业生产成本上涨压力。国家可以一方面逐步提高粮食等主要农产品的最低收购价,另一方面完善种粮补贴、农资补贴、良种补贴、农机购置补贴、产粮大县奖励政策，完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制，保证农村居民经营性收入的稳定增长。第三，支持科技含量高的农产品，提高农副产品的附加值，促进农业科技进步。第四，探索建立多元化、

多层次的支农资金投入机制，综合利用贴息、退税、农业保险、投资参股、信贷担保等各种财税杠杆，支持社会主义新农村建设。

（三）支持中小企业的发展，积极扩大就业面临复杂多变的市场环境，我国居民对未来收入预期的不确定性有增无减，失业问题首当其冲。只有提高就业率，实现充分就业，扩大内需才有坚实的后盾。在我国，中小企业不仅成为经济发展的重要力量，也是安置劳动力、扩大就业、增加居民收入的重要力量。而我国的中小企业在生产经营中面临的困难较多，抵御冲击的能力较弱，需要财政予以扶持。

第一，利用税收优惠政策和政府采购政策为企业提供市场空间。例如，企业安置下岗和失业人员所支付的工资，准予其在计算企业所得税应纳税所得额时实行加计扣除。第二，完善财政资金担保体系，提高财政贴息力度，发挥财政资金杠杆效应，改善中小企业的融资环境。第三，创立产业引导基金，加快建设中小企业公共服务体系，引导企业按照市场需求自主调整生产方向和产业升级。通过这些措施可以降低企业的经营风险，增强企业经营能力和抗拒风险的能力，保证中小企业生产经营的正常进行，同时也对中小企业依法纳税形成激励。

（四）支持技术创新，优化经济结构

当前经济增长放缓使部分企业经营困难，但同时也为实施结构调整和发展方式转变提供了机遇。科学技术可以为经济增长创造不竭动力，加大财政对技术创新的投入和支持力度，可以实现经济的长期稳定可持续发展。

第一，进一步优化财政支出结构，加大财政资金对基础研究和高新技术研究的直接投入力度。选择那些对我国长远经济发展有重大影响、产业关联度高的关键性领域，实行集中攻关，提高国家整体技术水平。第二，以财政补贴、贴息贷款、担保贷款、税式支出等方式减轻企业税收负担，降低企业投资风险，鼓励企业技术改造和自主创新。技改投资在提升产业结构的同时可以优化供给，将低效供给和无效供给排挤出去，使供给更能适应需求。第三，加快发展创业投资基金，发挥财政资金杠杆作用，以贷款贴息、参股、融资担保等方式带动更多社会资本投向高新技术企业，促进技术创新成果产业化，推动国民经济结构的高级化、合理化、信息化和环保化，在产业结构的升级中创造需求。

（五）完善社会保障体系，提高社会保障水平提高居民收入水平是促进居民消费增长的关

键，而完善的社会保障体系是刺激消费增长的重要条件。在社会保障不健全的情况下，“存钱防老、存钱买房、存钱防病、存钱为教育”的预防心理使得居民储蓄率居高不下，极大地抑制了消费。加大社会保障体系建设力度，扩大社会保险的覆盖面，增加与民生相关的公共品供给，保障各种情况下居民的基本消费需求，可以解除居民对养老、住房、医疗、教育等领域支出的后顾之忧，减少预防性储蓄，稳定居民消费预期，从而提高居民即期消费能力。

第一，加大对养老保险的投入，加强社会保障基金积累，改进并逐步做实个人账户，扩大城镇居民社会养老保险覆盖面，适时提高企业退休人员的养老金水平，积极探索建立新型农村社会养老保险制度。第二，完善城市最低生活保障制度，全面建立农村居民最低生活保障制度，随着经济的发展不断提高城乡居民最低生活保障标准与优抚对象的抚恤和生活补助标准。第三，加大对基本住房保障的投入，完善和推进廉租房制度，改进和规范经济适用住房制度，把解决城市低收入家庭住房问题纳入公共财政覆盖范围，缓解“住房难、住房贵”的矛盾。第四，加大对公共医疗卫生的投入，推进城镇居民基本医疗保障试点，提高农村新型合作医疗制度补助标准，建立并完善城乡医疗救助制度和基本卫生经济保障机制，缓解“看病难、看病贵”的矛盾。第五，加大对基础教育的投入，研究城市义务教育免除学杂费的问题，进一步完善农村义务教育经费保障机制改革，缓解“上学难、上学贵”的矛盾。

参考文献

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（责任编辑：路辉）

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