防范税务执法风险研究

浅析防范税收执法风险

税收执法风险是指税务执法机关在行政执法过程中，由于种种不确定性因素而面临的各种潜在危险，伴随于税收工作的各个方面。有效提高税务机关和税务人员的防范税收执法风险能力，不仅有助于保证税收法律制度的正确施行，提升税务机关的执法公信力，更有益于税收事业的健康发展。这就要求税务部门工作人员在日常工作中，要细心、耐心，更要专业、专心，遇事要认真分析，严格按法律、法规处理，最大限度地规避执法风险。因此，如何认识、规避和化解执法风险，成为新形势下税务部门必须重视并亟待解决的问题。

一、税收执法风险在工作中的具体表现 （一）税收管理中存在的执法风险

税务登记环节。存在漏管户，管理员对所管辖的区域没有管理到位，应办理税务登记而未办理的现象普遍存在。税款征收环节。擅自作出同税收法律、行政法规相抵触的决定，违反《征管法》强制性规定；出于种种考虑，以明示或默示的形式准许纳税人、扣缴义务人延期缴纳税款；对不应采用核定方式征收的纳税人实行核定征收，形成征管漏洞。减免税管理环节。个别纳税人弄虚作假，钻政策的空子，以各种理由申请减免税，若税务机关审验把关不严，或未进行实地核查，就不能及时发现，出现税款流失；对纳税人的减免税申请不及时答复、批准，因未按相关规定及时为纳税人办理涉税事宜，致使纳税人的利益受到损害等等。

（二）税务检查、税务处罚中存在的执法风险

在对纳税人进行检查时，不按规定程序和要求进行调查取证，证据不能相互验证，证据不足就提前结案等。文书填写、送达不规范，文字表达不严密、项目填写不齐全或不正确。处罚引用的法律条款理由不充分或对政策的理解不透彻，甚至法律的适用以及法律规范的援引存在错误，如无法定依据而实施执法行为（越权），适用或者援引的法律规范与法律事实之间没有关联性；适用的法律规范与上位法相冲突等。执法行为程序违法，如执法步骤缺失或者顺序颠倒，应告知而未告知当事人享有的权益、救济手段及有关执法信息；未按法定形式送达法律文书等。对依法应当移交司法机关追究刑事责任的涉税犯罪案件不移交；滥用职权违法采取税收保全措施、强制执行措施，使纳税人、扣缴义务人或者纳税担保人的合法权益遭受损失；在对纳税人作出补税或处罚决定时，未能听取纳税人的陈述，不按程序举行听证或未完整地告知诉讼权等等。

（三）税务人员素质引起的执法风险

税收执法人员在执法过程中，未按照相关规定为纳税人、扣缴义务人、检举人保密；在发票审验过程中，工作不认真，致使纳税人长期违规开具发票。有的税收执法人员不精通法律法规，不熟悉税收会计；不掌握税收政策，不了解企业情况，业务能力不足致使税收规范执法难度较大，从而影响执法水平。个别干部凭经验执法，对税法及相关法律的理解有偏差，造成执法错误。惰性引起的不作为而产生的

风险，如不能定期巡查，漏征漏管户的管理跟不上，缺乏有效监管等。甚至有个别的税收执法人员利用职务上的便利，收受或者索取纳税人、扣缴义务人财物或者谋取其他不正当利益，或者滥用职权，故意刁难纳税人、扣缴义务人。

（四）税收环境导致的执法风险

缺乏依法诚信纳税的风气，纳税人对于自身有利的事情往往比较积极，而对于不涉及自身利益但有利于规范税收秩序、提高税收管理效率的事情，往往不积极。税收政策时常发生变化，执法人员难以迅速掌握，税收管理难以及时跟进到位。政府部门过分强调税务机关的组织收入职能，导致当前税务机关完成收入任务压力偏大，同时税源又存在着从税收监管严的地区向税收监管松或相对自由的地区流动的趋势，这就对税务机关如何在“夹缝”中求生存的能力提出了考验。此外其他部门管理和监控的失位、缺位也给税务机关执法带来很大的执法风险。

二、税收执法风险产生的原因分析

一是当前税收收法制环境尚不健全，税收执法缺乏良好的税收法制环境的保障。综合性、基础性的税法尚未完全建立起来，使得税收执法活动缺乏完善、严密的税收法律体系的支撑。税收单行法没有充分表达其应有之义，各个税法本身应具备的功能尚未完整地表现出来，而且相关法律法规配套解释滞后，都存在着某些内容不完善、可操作性差的缺陷。部分税收法律法规规定得过于概括、简略，给税务

工作人员理解税法留有较大的余地和空间，赋予执法人员较大的税收执法权力，导致执法人员在行使职权时，对一些具体案件，定性起来难以准确把握，很难做到依法行政，从而导致行政风险的产生。

二是对税收执法风险的主观认识不足。缺乏应有的风险和责任意识，实施管理行为的随意性较大。缺乏正确的执法理念、过硬的执法素质和应有的执法敏感度，对当前税收管理职能转变的认知能力不足，以及长期以来形成的\官本位\思想和传统管理方式等，具体体现为简化执法程序、超越执法权限或行政不作为、乱用自由裁量权、适用法规不当等，造成执法不公。

三是个人的责任心和集体感不强，综合素质不高，税收业务不熟练，造成违法执法或者工作过失。税收制度多、办法多，同时又不断的有新的税收政策出台，这就需要税务干部具有较强的税收法律意识，精通的税收业务，具备较高的税收执法水平，要将新的税收政策在规定的时间内，完全贯彻落实到税收征管工作中，税收干部自身需要有很好的基本素质和业务技能，如果税务干部政治不过硬、思想不过硬、业务不过硬，稍有不慎就会引发税收执法风险。

三、探索防范和化解税收执法风险的有效措施

税收执法风险的具体表现和成因决定了税收执法风险在税收管理过程中将始终存在。当务之急，是要继续坚持依法行政和依法治税，积极探索建立防范和化解税收执法风险的长效机制，将依法治税工作推向深入。

（一）完善税收法律体系，优化税收执法环境

增强税收政策的稳定性，提高执法制度建设质量，进一步增强执法制度的科学性和可操作性，减少税收政策的随意性，尽可能地多用立法的方式规范税收管理活动，提高税务执法法律依据的统一性，防止脱离实际或超出执法人员的承受能力。探索建立涉税规范性文件听证制度，并坚持规范性文件集体审议制度，凡是对纳税人具有普遍约束力的规范性文件，均须提交依法行政领导组集体审议。坚持规范性文件定期清理制度，对矛盾冲突或者内容不适当的规范性文件和规章制度，要及时修改或废止；以某种法律形式明确税法的解释机关、解释标准和原则，禁止对税法做扩大解释或类推解释，避免税收执法中的随意性。

（二）加强部门沟通协作，优化税收执法环境

积极与政府有关部门建立相互协作配合的工作机制，进一步扩大协税、护税网络，加强税源管理。平时应多与公、检、法机关召开协调会，与财政、工商、计委、建设、土地、房管等部门密切配合，多角度寻求地方支持和理解。当地方党委、政府的行政命令与部门职能相冲突时，应耐心做好解释、宣传和协调工作。加强与各方面的联系和沟通，争取相关部门的配合和支持。如：与司法部门搞好协调配合，形成执法合力；与执法监督部门加强信息互通，形成执法后盾；与上级部门及同行加强信息联系，形成执法监督网络，共同维护税收秩序，营造良好的税收执法环境，进一步化解可能出现的执法风险。

（三）提高税务干部队伍素质，增强税收执法风险意识 对于新形势下的税收执法环境要有清醒的认识，树立法制意识，强化法制观念，正确对待和行使法律赋予的权利，克服执法行为中的侥幸和麻痹心理，做到警钟长鸣，防微杜渐，使自己的执法行为不偏离法律的轨迹。改变习惯的、传统的工作思维和工作方式，避免和减少只求简单而忽略程序，只求快捷而忽略方式的现象，杜绝执法过程中的拖拉和随意性。在税收管理理念、服务意识、征收模式、职业道德观念等方面与时俱进，提高对事务的判断力，尽可能减少风险的发生。定期组织税务干部的执法培训，采取多种形式加强税收执法风险教育与宣传，组织业务技能培训和依法行政实务培训，坚持学以致用，用以促学，切实提高税务人员的业务素质和才干，增强依法履行职责和抵御各种风险侵袭的能力。

（四）强化纳税服务，建立和谐关系

严格执行纳税服务各项制度，牢固树立纳税服务意识，保障纳税人的合法权益，进一步完善纳税人与税务机关发生争议的税收救济制度。正确处理执法与维权，执法与为民的关系，充分尊重纳税人权利，给纳税人充分的机会表达对税务机关执法情况的意见和建议，引导纳税人正确行使权利，防止纳税人行使权利走向极端。充分利用税收信息管理系统，推广应用各种税收管理软件，最大化地减少人为因素的干扰，减小人为的执法风险。充分运用好纳税服务中心这个涉税平台，

在提高纳税服务质量的同时，加强在执法程序上的正规化管理，强化税源监控，减少在执法程序上的随意性。

（五）加强执法证据，进一步提高税收执法工作质量

严格执行税务稽查案件管理、税务稽查证据规则、税务稽查卷宗管理以及执法文书规范的规定，遵循先取证后裁决的行政程序规则，不得先作决定后补证据。正确使用并准确填写和制作各种税收执法文书和证据材料，客观、详实地记录涉税违法行为的事实、情节及证据，不得隐瞒事实与证据。按照证据规则要求，充分收集与案件定性和定量处理相关的证据材料，并根据需要加以鉴别、认定和制作。积极探索建立税务系统内部纵向与横向之间的工作配合与协调机制，提高税务系统内部的协调性与一致性，制定出科学有效的实施办法，分工明确，相互制约，强化监督，是防范税收执法风险的有效途径。

（六）加强廉政文化建设，增强抵御风险的能力

完善考核机制，加大内部执法监督、检查，积极预防税务职务犯罪。认真落实《税收执法监督规则》，将税收执法工作的各个环节进行权力分解，并全面查找各个环节的执法“风险点”，强化监督制约，严格考核管理。加强税收廉政文化建设，以积极向上的文化教育，大力弘扬道德、法治廉政文化理念，以多种形式，扩大廉政文化的辐射面和亲和力，引导税收干部职工增强民主意识、法制意识和廉洁自律意识，促使税收干部切实转变观念、改进工作作风，提高税收执法水

平和服务水平，营造公平公开、规范统一的税收执法环境，降低税收执法风险，进一步促进税收事业的健康发展。

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